[摘 要]根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》）以及2018年新修改的《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量。我國(guó)憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”經(jīng)歷了從序言到總綱的發(fā)展歷程?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”條款進(jìn)入憲法正文既增強(qiáng)了實(shí)踐中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性，同時(shí)又闡明了中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)合目標(biāo)的作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義不可分割的重要內(nèi)容。黨中央通過(guò)重大決策、人事提名、價(jià)值引導(dǎo)對(duì)國(guó)家實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，但其性質(zhì)不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)的“領(lǐng)導(dǎo)”，具有濃厚的政治性色彩。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲性和合法性。在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)以憲法為基礎(chǔ)不斷完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

[關(guān)鍵詞]憲法規(guī)范;黨的領(lǐng)導(dǎo);依法領(lǐng)導(dǎo);憲法修改

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF21????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2021）02-0044-10

許多國(guó)家憲法文本中有關(guān)于政黨的規(guī)定，或涉及政黨成立的目的、政黨活動(dòng)的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本中執(zhí)政黨的規(guī)定反映了執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)以及執(zhí)政黨執(zhí)政的方式。2018年3月，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，其中第三十六條規(guī)定將“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入總綱第一條。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”由憲法序言進(jìn)入總綱，確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)之憲法地位，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了憲法依據(jù)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)上升到國(guó)家根本制度層面，使憲法對(duì)于國(guó)體的表述更加科學(xué)、全面，同時(shí)也強(qiáng)化了憲法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范功能。本文將在以規(guī)范憲法學(xué)方法對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行內(nèi)涵分析的基礎(chǔ)上，探析“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”的關(guān)系。以規(guī)范分析方法對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)行詮釋?zhuān)接懫鋺椃ㄒ?guī)范內(nèi)涵，是對(duì)我國(guó)政黨制度法治化建構(gòu)的推動(dòng)。

一、世界政黨制度的多樣性

黨（黨），從尚從黑，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“黨”在指集團(tuán)時(shí)往往具有“偏向、偏私”的貶義。《尚書(shū)·洪范》曰：“無(wú)偏無(wú)黨，王道蕩蕩。無(wú)黨無(wú)偏，王道平平。”[1]118《論語(yǔ)·衛(wèi)靈公》曰：“君子矜而不爭(zhēng)，群而不黨?！盵2]198

現(xiàn)代意義上的政黨制度起源于西方，政黨制度是現(xiàn)代政治的主要運(yùn)行方式，是世界各國(guó)政治制度的核心內(nèi)容。政黨與民主政治息息相關(guān)，在目前的政治生活中，政黨既作為政治參與的工具來(lái)代表公民意志制定政策，同時(shí)又承擔(dān)了選賢舉能為政府提供公職人員的功能。政黨制度在當(dāng)今世界具有普遍性，除20多個(gè)君主制或政教合一的國(guó)家以外，其余國(guó)家都通過(guò)政黨來(lái)凝聚公意，治理國(guó)家。大部分國(guó)家憲法也對(duì)政黨問(wèn)題有所涉及，有荷蘭學(xué)者對(duì)世界各國(guó)憲法做過(guò)統(tǒng)計(jì)，在142個(gè)國(guó)家中，有93個(gè)國(guó)家的憲法有關(guān)于政黨的規(guī)定，占了總數(shù)的65.5%[3]95。世界各國(guó)憲法文本中關(guān)于政黨的規(guī)定，涉及政黨成立的目的、政黨活動(dòng)的基本原則、政黨的法律地位平等、禁止或取締政黨的情形等等。憲法文本對(duì)政黨的規(guī)定反映了憲法規(guī)范對(duì)政黨法律地位的確認(rèn)以及政黨與國(guó)家、社會(huì)、公民的關(guān)系。由于文化傳統(tǒng)、地緣因素以及政治意識(shí)形態(tài)的不同，世界各國(guó)憲法對(duì)政黨的規(guī)定呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)。

美國(guó)憲法建立在大眾政黨興起之前，因而其并未明確規(guī)定政黨的憲法地位。美國(guó)制憲者認(rèn)為，國(guó)家內(nèi)部利益多元，單個(gè)利益集團(tuán)無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)建立起排他性統(tǒng)治的地位，這確保了多黨黨爭(zhēng)不致危害美國(guó)憲制[4]59。

德國(guó)基本法是在對(duì)納粹政權(quán)釀成的悲劇的反思的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是繼1947年意大利憲法之后，第二部承認(rèn)政黨合憲地位的憲法，其第21條規(guī)定：“1.政黨參與人民政治意愿的形成。政黨建立是自由的。政黨內(nèi)部組織須符合民主制度的各項(xiàng)原則。政黨須公開(kāi)說(shuō)明其經(jīng)費(fèi)來(lái)源和使用情況以及財(cái)產(chǎn)狀況。2.如政黨的宗旨或政黨擁護(hù)者的行為有意破壞或推翻自由民主的基本秩序，或有意危害德意志聯(lián)邦共和國(guó)的生存，則該政黨違反憲法。政黨違憲與否由聯(lián)邦憲法法院予以裁判”[5]180。

與西方不同，我國(guó)目前實(shí)行“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度”，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議中的表述，我國(guó)的政黨制度屬于“新型政黨制度”。其“新”在三處，一是代表廣泛利益，二是為共同目標(biāo)奮斗，三是具有科學(xué)化的決策效果[6]242。

二、憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民完成了新民主主義革命后，新中國(guó)誕生。從新中國(guó)成立前夕通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》）到1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)“五四憲法” “七五憲法”“七八憲法”“八二憲法”）都分別以不同方式對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)地位進(jìn)行了規(guī)定。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》并未明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，其關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨的規(guī)定只在序言中有一處，指出由中國(guó)共產(chǎn)黨與其他代表們組成了具有統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)組織形式的政治協(xié)商會(huì)議①。在這個(gè)規(guī)定中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的參與者，其在政治協(xié)商中的位置雖處于首位，但也只是對(duì)其在解放戰(zhàn)爭(zhēng)以及人民革命中功勛的確認(rèn)和尊重，并沒(méi)有明確共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，總綱第一條的國(guó)體條款中規(guī)定了工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)地位②，有學(xué)者認(rèn)為這也就在某種意義上意味著通過(guò)確立國(guó)家政權(quán)和政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)而確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位[7]。但通過(guò)規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)來(lái)確定代表該階級(jí)利益的政黨在與其他政黨的關(guān)系中為領(lǐng)導(dǎo)黨，似乎過(guò)于勉強(qiáng)，也無(wú)視《共同綱領(lǐng)》中的“協(xié)商”字眼。劉少奇在第一屆政協(xié)全體會(huì)議中在提及何時(shí)進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)亦談到，“在中國(guó)采取社會(huì)主義的步驟，必須根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要和全國(guó)最大多數(shù)人民的要求。到了那時(shí)候，中國(guó)共產(chǎn)黨也一定要和各民主黨派、各人民團(tuán)體、各少數(shù)民族及其他愛(ài)國(guó)民主人士進(jìn)行協(xié)商并共同地加以決定” [8]435?！豆餐V領(lǐng)》頒布時(shí)新中國(guó)還未成立，從其性質(zhì)來(lái)看屬于籌備建國(guó)的過(guò)渡性憲法文件，因而從其內(nèi)容與名稱(chēng)來(lái)看，綱領(lǐng)性、宣言性較濃。

1954年9月，毛澤東在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的開(kāi)幕詞中指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。” [9]350五四憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定相較于《共同綱領(lǐng)》而言有所邁進(jìn)，其在序言中有兩處涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)。一是在序言第一段以歷史敘事的方式提到了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”在革命和建國(guó)中所取得的豐功偉績(jī)，二是在序言第四段中陳述了黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”體現(xiàn)了歷史與人民選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，并隱含了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的結(jié)論。此時(shí)的黨中央已經(jīng)有了較為成熟的法律技術(shù)來(lái)表達(dá)憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，五四憲法將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入憲法序言，雖是歷史敘事的方式，但為我國(guó)之后的歷部憲法如何規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”提供了憲法結(jié)構(gòu)與表達(dá)方式的樣本。

誕生于“文革”后期的七五憲法大量刪減了一般憲法必須明確規(guī)定的內(nèi)容，全文僅有30條，其中有10處涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定，除了通過(guò)憲法序言確認(rèn)黨的歷史地位和領(lǐng)導(dǎo)地位外，還在正文中規(guī)定了黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)規(guī)定了執(zhí)政黨與公民的關(guān)系，“擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，既是公民的“基本權(quán)利”，又是公民的“基本義務(wù)”。七八憲法與七五憲法相比，規(guī)定的基本類(lèi)型相同，憲法正文延續(xù)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)條款，仍將中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)構(gòu)納入國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)作體系中，不同的是在處理執(zhí)政黨與公民的關(guān)系方面，將擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)只作為公民的“基本義務(wù)”，而不作為權(quán)利看待，帶有濃重的“文革”色彩。七五憲法與七八憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定未能處理執(zhí)政黨、國(guó)家、人民三者的關(guān)系，實(shí)質(zhì)正當(dāng)性嚴(yán)重欠缺[10]。

八二憲法是在系統(tǒng)糾正“文革”錯(cuò)誤，總結(jié)新中國(guó)成立后法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的。在八二憲法的修憲草案形成過(guò)程中，負(fù)責(zé)修憲工作的立法者對(duì)于憲法文本中是否規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”、應(yīng)采取何種表達(dá)方式等問(wèn)題展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)議[11]1450-1451。在當(dāng)時(shí)的特殊背景下，修憲者在多次討論的基礎(chǔ)上最終形成共識(shí)，決定采用有憲法序言的結(jié)構(gòu)，以憲法序言來(lái)表達(dá)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”[12]。序言中有四處關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，一是第五自然段中對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)建立新中國(guó)的表述③。這與五四憲法中的表述一脈相承，以歷史敘事的方式表達(dá)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國(guó)的歷史功績(jī)。二是第七自然段中的黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命與社會(huì)主義事業(yè)④。這一處規(guī)定與上一處規(guī)定用意相同，都是在強(qiáng)調(diào)黨對(duì)國(guó)家的歷史貢獻(xiàn)，在八二憲法序言中闡述了20世紀(jì)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的四件大事，其中三件都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，這亦暗示了黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性。三是第七自然段中規(guī)定黨將繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家⑤。這是在國(guó)家目標(biāo)中的規(guī)定，“繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)”奠定了黨長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)以完成國(guó)家目標(biāo)的憲法基礎(chǔ)。四是第十自然段黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)⑥。

總的來(lái)看，當(dāng)時(shí)的背景下在憲法序言中寫(xiě)入“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的修憲技術(shù)十分高超。該四處規(guī)定先以歷史敘事方式論證正當(dāng)性，再確定了黨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中的宏觀(guān)領(lǐng)導(dǎo)地位。隨后四次憲法的部分修改都沿用了八二憲法對(duì)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的基本框架。

法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的決勝時(shí)期，世情國(guó)情黨情都發(fā)生了變化。2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出 “黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[13]16。這是黨中央適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的最新認(rèn)識(shí)。2018年憲法修正案將十九大報(bào)告中的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”寫(xiě)入總綱的第一條，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的與時(shí)俱進(jìn)，是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定在原有基礎(chǔ)上的進(jìn)一步加強(qiáng)、深化和拓展，具有重大的政治意義和法治意義。

三、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法學(xué)邏輯

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的入憲邏輯

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款不是首次進(jìn)入我國(guó)憲法，在五四憲法、七五憲法等幾部憲法中都有“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定， 2018年的憲法修正案使八二憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”從憲法序言寫(xiě)入社會(huì)主義制度的國(guó)體條款中，既增強(qiáng)了實(shí)踐中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性，同時(shí)又闡明了社會(huì)主義的本質(zhì)特征。

1.增強(qiáng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范性

根據(jù)林來(lái)梵教授的概括，我國(guó)憲法序言主要包括了六個(gè)部分內(nèi)容：（1）簡(jiǎn)述了人民的革命史;（2）敘述了20世紀(jì)以來(lái)發(fā)生的四件大事;（3）規(guī)定了國(guó)家的根本任務(wù);（4）確定了國(guó)家的政治意識(shí)形態(tài);（5）指出實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)內(nèi)外條件;（6）確認(rèn)了憲法的最高地位[14]89。從序言的內(nèi)容來(lái)看，描述性是其主要特征，憲法序言整體而言雖與正文一樣同具有最高的法律效力，但因其敘事性，應(yīng)具體分析相關(guān)語(yǔ)句是否具有規(guī)范性。2018年修憲前序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的表述主要為證明黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性，屬于描述性語(yǔ)句，不具有規(guī)范性。王漢斌曾指出，“憲法對(duì)四項(xiàng)基本原則使用的是敘述性的語(yǔ)言，不是規(guī)定性的語(yǔ)言，在適用時(shí)就有靈活的余地”[15]67。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫(xiě)入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”相互融通，產(chǎn)生了直接的勾連關(guān)系，賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)以國(guó)體社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)，使原有隱性、記敘性的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)化為規(guī)范性的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，豐富了黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范內(nèi)涵。憲法當(dāng)中的“黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家”的國(guó)家任務(wù)以及黨對(duì)政治協(xié)商與統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)等關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，從表面上看屬于沒(méi)有應(yīng)然助詞的直述句，但在與正文中黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生勾連之后，其在描述事實(shí)的同時(shí)，也含有了“應(yīng)然、禁止”的含義，因而屬于規(guī)范性語(yǔ)句。這些規(guī)范性語(yǔ)句所承載的憲法規(guī)范是“中華人民共和國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“禁止任何組織或者個(gè)人破壞中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

從憲法序言到憲法正文的轉(zhuǎn)變，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”完成了政治語(yǔ)詞到法律概念的轉(zhuǎn)變，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款增強(qiáng)了規(guī)范性，從而為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)施確立了根本法基礎(chǔ)。

2.闡明社會(huì)主義的本質(zhì)特征

法哲學(xué)中有對(duì)“本質(zhì)”的討論，德國(guó)法哲學(xué)家阿圖爾·考夫曼把學(xué)者對(duì)于“本質(zhì)”的多種定義歸納起來(lái)，認(rèn)為“本質(zhì)”就是物之為物最根本的、區(qū)別于其他事物的屬性，即事物中普遍存在的抽象原理與價(jià)值[16]107。從這種意義上來(lái)講，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，就是存在于中國(guó)特色社會(huì)主義的各種制度中共同的、普遍的固有特質(zhì)。也就是說(shuō)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”屬于我國(guó)國(guó)家體制中最根本、重要的內(nèi)容，若在政治生活中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”被排除或放棄，則中國(guó)特色社會(huì)主義也就不復(fù)存在。

黨的領(lǐng)導(dǎo)行為是對(duì)國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要調(diào)控。毛澤東指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。沒(méi)有這樣一個(gè)核心，社會(huì)主義事業(yè)就不能勝利”[17]303。中國(guó)共產(chǎn)黨秉持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，完成中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)是它的使命，習(xí)近平指出：“改革開(kāi)放 40 年來(lái)，我們黨全部理論和實(shí)踐的主題是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義?！盵18]

黨提出并寫(xiě)進(jìn)憲法序言的“人民民主專(zhuān)政”“改革開(kāi)放”“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”“社會(huì)主義法治”“中華民族偉大復(fù)興”等理念是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正目標(biāo)的體現(xiàn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)入憲法正文，表明了堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)不可分割的重要內(nèi)容，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，對(duì)“社會(huì)主義的本質(zhì)”做出了闡釋?zhuān)瑢?duì)我國(guó)國(guó)家性質(zhì)進(jìn)行了深化與根本法意義上的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的界定

1.實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的“統(tǒng)合權(quán)力”

國(guó)家統(tǒng)合是指將國(guó)家組織起來(lái)，使之成為一個(gè)整體[14]191。在歷史上，君主制、宗教、文化等要素曾發(fā)揮了凝聚社會(huì)共識(shí)、統(tǒng)合國(guó)家的作用。近現(xiàn)代各國(guó)的國(guó)家統(tǒng)合主要通過(guò)憲法來(lái)完成，輔以國(guó)民國(guó)家或君主制、政黨制度、單一或聯(lián)邦制、國(guó)家象征等等。

我國(guó)幅員遼闊，民族眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，文化習(xí)俗迥異，因而如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)合是亙古未變的一道難題。中國(guó)古代政府采取了“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的方式及中華文明體系的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定國(guó)家秩序的功能，但這些要素在清末民初受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，國(guó)家一度陷入“社會(huì)撕裂”狀態(tài)，這使得在君主立憲運(yùn)動(dòng)挫敗、傳統(tǒng)帝制覆滅的社會(huì)背景下，如何重新統(tǒng)合國(guó)家成為一項(xiàng)重要的歷史課題。1940年初，毛澤東在《新民主主義論》一文中，將“社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中的地位”定義為國(guó)體，創(chuàng)造性地提出了中國(guó)的國(guó)體學(xué)說(shuō)[19]676-677。1954年憲法將其加以實(shí)定化之后，便暗含了以“中國(guó)共產(chǎn)黨（工人階級(jí)先鋒隊(duì)）的領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)合的深層意涵[20]。然而，脫離了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的“文革”浩劫使這個(gè)國(guó)家再度陷入了混亂與無(wú)序狀態(tài)。“文革”結(jié)束后，重申“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，確定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法地位成為穩(wěn)定時(shí)局、促成統(tǒng)合的必要方式。在討論八二憲法修改時(shí)，鄧小平同志指出：“在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，沒(méi)有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無(wú)成”，“中國(guó)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這個(gè)原則是不能動(dòng)搖的;動(dòng)搖了中國(guó)就要倒退到分裂和混亂，就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！盵21]267-268+358因而，八二憲法以歷史敘事的方式闡述了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)束了近代的屈辱歷程、建立了人民民主政權(quán)，在確認(rèn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史正當(dāng)性和政治正當(dāng)性的同時(shí)也使人民從內(nèi)心深處形成對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。

在新時(shí)代中華民族走向偉大復(fù)興的背景下，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之國(guó)家統(tǒng)合作用愈加重要。2018年“中華民族偉大復(fù)興”入憲調(diào)整了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，亦賦予了黨和國(guó)家憲法上的目標(biāo)任務(wù)。面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的局勢(shì)和全球化的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，面對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定的艱巨任務(wù)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史使命，我們更需要發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)將國(guó)家組織起來(lái)以完成這一歷史性任務(wù)。

2.履行公共職能的“結(jié)締組織”

結(jié)締組織在人體內(nèi)廣泛分布，具有連接、支持、保護(hù)的多種功能。維持社會(huì)秩序、提供公共服務(wù)等職能一般由國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)行使，西方教會(huì)、公民團(tuán)體等社會(huì)組織也時(shí)常履行公共職能。西方政黨制度是多元利益分歧的衍生物，通過(guò)社會(huì)化競(jìng)爭(zhēng)來(lái)執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，根植于自由主義理念的“國(guó)家公民”的二元對(duì)立的政治范式，執(zhí)政黨一般不參與公共職能的履行。

中國(guó)共產(chǎn)黨履行公共職能的基礎(chǔ)在于其組織的公共性。2004年，“三個(gè)代表”重要思想被寫(xiě)入我國(guó)憲法序言的指導(dǎo)思想中，成為國(guó)家意識(shí)形態(tài)的一部分。“三個(gè)代表”重要思想的本質(zhì)在于闡述中國(guó)共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念。其中的“公”就指中國(guó)共產(chǎn)黨代表廣泛群眾的利益，不圖任何私利。從這個(gè)意義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為履行公共職能具有合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)。

四、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)范內(nèi)涵

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的屬性

不同于依賴(lài)道德信念的原始習(xí)慣、宗教規(guī)范，也不同于組織紀(jì)律的政黨規(guī)定，法具有國(guó)家性、普遍性和廣泛適用性[22]62-65，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫(xiě)入憲法也就意味著需要國(guó)家來(lái)保證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款得到適用。

現(xiàn)行憲法文本中“領(lǐng)導(dǎo)”出現(xiàn)了29次，其中序言中出現(xiàn)7次，正文中出現(xiàn)22次。憲法序言是否有規(guī)范效力雖有爭(zhēng)議，但已形成基本共識(shí)，憲法序言作為憲法組成部分具有憲法效力，但仍應(yīng)根據(jù)其內(nèi)容做具體分析。上文已述及，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”進(jìn)入憲法正文之后，憲法正文中與序言中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”產(chǎn)生了融通，憲法序言中“領(lǐng)導(dǎo)”的表述雖為事實(shí)敘述，亦具有規(guī)范效力。因而，除序言中“孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命”為事實(shí)敘述之外，憲法文本中28次“領(lǐng)導(dǎo)”皆具有規(guī)范效力，以對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨的領(lǐng)導(dǎo)以及工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，三者具有不同的規(guī)范內(nèi)涵。

（二）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的主體

對(duì)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理解，存在主體上的分歧，這是“黨”的含義多元性所決定的。通常，為區(qū)別于其他黨派、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，我們將“中國(guó)共產(chǎn)黨”簡(jiǎn)稱(chēng)為“黨”。從文義來(lái)看，“黨”含義的范圍既包括抽象意義上作為執(zhí)政整體的黨派、宏觀(guān)意義上的黨組織、個(gè)體意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)人、黨員，也包括央地關(guān)系層面的黨中央和地方黨委。

八二憲法的幾位主要修憲參與者對(duì)憲法中黨領(lǐng)導(dǎo)主體的表述并不一致。根據(jù)彭真的表述，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”中的“黨”含義的范圍具有廣泛性，既指黨中央也包括地方黨委，乃至國(guó)企的黨委[12]。而項(xiàng)淳一卻認(rèn)為，只有黨中央才能代表黨進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，這是路線(xiàn)、方針與政策的問(wèn)題，某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人或地方黨委脫離黨的路線(xiàn)的行為不能認(rèn)為是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”[23]。的確，如果將黨的領(lǐng)導(dǎo)混同于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)，則可能出現(xiàn)人治的情況;若過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也可能出現(xiàn)部分黨組織否定全黨意志的情況，憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的主體還應(yīng)在憲法規(guī)范中來(lái)尋找。

中國(guó)集體主義觀(guān)念源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，“大道之行，天下為公”的理念一直是中國(guó)文化所尊崇的價(jià)值導(dǎo)向，我國(guó)憲法也是在集體主義理念影響下制定的。我國(guó)憲法確立了一種典型的“集中型”權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種“個(gè)人服從集體、小集體服從大集體”的價(jià)值判斷正是憲法集體主義價(jià)值觀(guān)的體現(xiàn)[24]。而此種集中型權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心在憲法中表現(xiàn)為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)的民主集中制原則。我國(guó)《憲法》第三條第一款規(guī)定了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的組織形式?！饵h章》亦規(guī)定了民主集中制作為黨組織的原則，以規(guī)范黨組織和權(quán)力配置。民主集中制既是國(guó)家機(jī)構(gòu)和黨的組織原則，也是其權(quán)力行使的原則，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入憲后，二者在憲法中匯合，并融為一體。因而憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)服膺于民主集中制原則。作為組織活動(dòng)原則而存在的民主集中制，廣泛體現(xiàn)在國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系、中央地方關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國(guó)家社會(huì)關(guān)系等各類(lèi)關(guān)系之中[25]。民主集中制原則強(qiáng)調(diào)權(quán)力的人民性（民主）和權(quán)力行使的統(tǒng)一性（集中）。

從憲法規(guī)范的目的來(lái)看，此處的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”處于國(guó)體條款中，規(guī)定的是國(guó)家最重要的領(lǐng)導(dǎo)行為。該領(lǐng)導(dǎo)行為關(guān)乎國(guó)家最重要的事項(xiàng)，觸及社會(huì)生活的各個(gè)角落，牽涉到每個(gè)人的權(quán)利利益，因而只能由作為黨最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的黨中央通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、聯(lián)系群眾等方式在通盤(pán)考慮的基礎(chǔ)上審慎做出，以保證領(lǐng)導(dǎo)行為的科學(xué)性。《黨章》第十六條亦有規(guī)定，只有黨中央才有權(quán)決定全國(guó)性的重大政策問(wèn)題。

同時(shí)，從實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是黨組織體系的大腦和中樞，具有高度的權(quán)威性，全黨服從黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平同志指出：“中央委員會(huì)，中央政治局，中央政治局常委會(huì)，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)決策核心。黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門(mén)要貫徹落實(shí)，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實(shí)，黨組織要發(fā)揮作用?！盵26]27為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的十九大通過(guò)了《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，該規(guī)定確立了書(shū)面述職制度，該制度要求中央政治局委員每年以書(shū)面的方式向黨中央和總書(shū)記報(bào)告工作，述職報(bào)告主要包括帶頭增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、帶頭落實(shí)重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度、帶頭貫徹執(zhí)行民主集中制、帶頭推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)等七個(gè)方面內(nèi)容，這體現(xiàn)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的高度權(quán)威性。

結(jié)合規(guī)范與實(shí)踐來(lái)看，只有黨中央才是憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范的主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)人、地方黨委都只是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的一部分，應(yīng)將二者區(qū)分開(kāi)來(lái)。

（三）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容

基于概括性和原則性，憲法沒(méi)有對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”具體內(nèi)容做出規(guī)定。因而，對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容的探尋應(yīng)當(dāng)回溯到修憲時(shí)立法者的意圖中去。1982年，彭真在對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)做關(guān)于憲法修改草案的報(bào)告時(shí)，對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”內(nèi)容做出了相對(duì)直接的解釋。根據(jù)彭真的觀(guān)點(diǎn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括三方面內(nèi)容：首先是思想與政治路線(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo);二是通過(guò)“密切聯(lián)系群眾”原則來(lái)代表廣泛群眾利益;三是通過(guò)黨員的模范作用促進(jìn)人民對(duì)黨的擁護(hù)[12]。第二種和第三種方式實(shí)際上說(shuō)的是黨的群眾路線(xiàn)。

對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)容闡釋相對(duì)明確的是黨的十六大報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨通過(guò)總攬全局制定大政方針后對(duì)立法機(jī)關(guān)提出立法建議，實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)。在考察的基礎(chǔ)上為國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要干部進(jìn)行組織上的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行思想宣傳，以實(shí)現(xiàn)思想上的領(lǐng)導(dǎo)。由此看來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)包括政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)。但這些概念政治色彩較濃且過(guò)于寬泛，我們應(yīng)當(dāng)基于憲法解釋學(xué)以及憲法實(shí)踐來(lái)對(duì)上述政治語(yǔ)詞進(jìn)行規(guī)范化解析。通過(guò)規(guī)范語(yǔ)境來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為包括：重大決策、人事提名、價(jià)值引導(dǎo)。

1.重大決策

黨的領(lǐng)導(dǎo)行為主要是通過(guò)黨的重大決策來(lái)完成，決策涉及社會(huì)生活的方方面面。黨中央提出或制定涉及國(guó)家事務(wù)的路線(xiàn)、方針、政策、規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)，并經(jīng)相關(guān)法律程序通過(guò)以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。決策對(duì)立法、司法、行政產(chǎn)生影響，對(duì)立法工作、立法的趨向、行政執(zhí)法以及司法的運(yùn)作過(guò)程等都具有指導(dǎo)作用[27]。這在法律規(guī)范中有所體現(xiàn)，例如《中華人民共和國(guó)立法法》第3條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃中也明確指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入法律制度，積極推動(dòng)黨的戰(zhàn)略部署、黨的政策精神以及社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)入法入規(guī)。

憲法的制定及修改過(guò)程也證明了這一點(diǎn)，五四憲法的制定是經(jīng)中共中央提議后，由全國(guó)政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)建議制憲，在制憲過(guò)程中，憲法草案中的重要意見(jiàn)都報(bào)由中共中央內(nèi)部設(shè)立的憲法起草小組決定。七五憲法的修改開(kāi)創(chuàng)了由中共中央直接提出修憲建議，再經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大審議的憲法慣例，并為后來(lái)幾次憲法修改程序所遵循[28]125。八二憲法修改的主要依據(jù)是《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》以及黨的十二大報(bào)告，憲法修改委員會(huì)在研究學(xué)習(xí)黨的十一屆三中全會(huì)、六中全會(huì)決議和十二大文件精神的基礎(chǔ)上開(kāi)始修憲工作，以使憲法文本充分體現(xiàn)黨中央在新時(shí)期的路線(xiàn)方針政策[29]。憲法修改的程序亦是由黨中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出修改建議，然后由全國(guó)人大常委會(huì)形成憲法修正案草案，再提交全國(guó)人大審議通過(guò)。

2.人事提名

人事提名是指黨中央根據(jù)相關(guān)程序向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部。政黨是為了贏得對(duì)政府的控制而組織起來(lái)的政治團(tuán)體[30]8。不論一國(guó)的政黨制度如何，將執(zhí)政黨的人選輸送到政府中，以占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職位維持其執(zhí)政地位是政黨的主要職能。

此項(xiàng)權(quán)力在我國(guó)前幾部憲法中有所涉及，七五憲法第十七條規(guī)定了黨的中央委員會(huì)有向全國(guó)人大提議任免國(guó)務(wù)院總理及其組成人員的權(quán)力。七八憲法中也有全國(guó)人大根據(jù)黨中央提議，決定國(guó)務(wù)院總理人選的規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)行憲法未對(duì)黨中央的提名權(quán)進(jìn)行明文規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《憲法》第六十二條的規(guī)定，國(guó)家主席享有對(duì)國(guó)務(wù)院總理的提名權(quán);國(guó)務(wù)院總理行使對(duì)國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員等國(guó)務(wù)院組成人員的提名權(quán);中央軍委主席行使對(duì)中央軍委其他組成人員的提名權(quán)。而對(duì)于國(guó)家主席、中央軍委主席、最高人民法院院長(zhǎng)等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)歸屬并未予明示。在實(shí)踐中，這些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人候選人通常由中共中央來(lái)推薦。

此外，根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，黨亦有推薦全國(guó)人大代表候選人的權(quán)力?！豆珓?wù)員法》以及《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》也確立了“黨管干部”原則。黨中央通過(guò)選拔、考核國(guó)家機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)干部以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。

3.價(jià)值引導(dǎo)

價(jià)值引導(dǎo)指在社會(huì)中弘揚(yáng)黨的意識(shí)形態(tài)、社會(huì)主義理念，通過(guò)黨的理論宣傳工作和思想政治工作，用馬克思主義及中國(guó)特色社會(huì)主義理論教育廣大黨員和人民群眾。我國(guó)憲法序言第七自然段規(guī)定了在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)及習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下的國(guó)家意識(shí)形態(tài)，這是我國(guó)憲法不同于西方的特色所在。2018年憲法修改將“社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)”寫(xiě)入《憲法》第二十四條，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家意識(shí)形態(tài)的補(bǔ)充，體現(xiàn)了國(guó)家價(jià)值觀(guān)⑦。該憲法規(guī)范將愛(ài)社會(huì)主義視為公德，要求國(guó)家對(duì)人民進(jìn)行共產(chǎn)主義的教育，體現(xiàn)了憲法中的國(guó)家價(jià)值觀(guān)。該條款中“國(guó)家倡導(dǎo)……，提倡……，在人民中進(jìn)行……的教育”的規(guī)定雖頗具宣示性與姿態(tài)表達(dá)意味，規(guī)范性略低，但仍具有相當(dāng)程度指引性，對(duì)國(guó)家課以?xún)r(jià)值引導(dǎo)的柔性義務(wù)。這里的“國(guó)家”具有“共同體”意義上的國(guó)家與國(guó)家機(jī)關(guān)的雙重含義，且憲法中的意識(shí)形態(tài)與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有同質(zhì)性，因而不僅是國(guó)家機(jī)關(guān)，黨也應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)行為的范圍內(nèi)承擔(dān)對(duì)人民價(jià)值引導(dǎo)的職責(zé)。

黨通過(guò)理論宣傳工作教育人民群眾，對(duì)人民進(jìn)行價(jià)值導(dǎo)引，既是完成其教化使命，亦是履行憲法義務(wù)。

（四）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的范圍

確定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的范圍要與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款寫(xiě)入憲法的意義結(jié)合來(lái)考察。

《憲法》第一條具有統(tǒng)領(lǐng)總括的意旨，與我國(guó)的根本政治制度緊密地聯(lián)系在一起。與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)類(lèi)似，就其事權(quán)范圍而言，國(guó)家權(quán)力無(wú)所不包的概括性可以涵蓋社會(huì)生活的角角落落[31]，因而不同于憲法對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這些分支性權(quán)力事權(quán)范圍的明確細(xì)致列舉，領(lǐng)導(dǎo)行為并無(wú)在憲法中逐項(xiàng)列舉的必要?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”也意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于社會(huì)主義制度的各個(gè)領(lǐng)域。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中曾指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵13]

黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍包括國(guó)家、社會(huì)生活的各個(gè)方面，具有全面性。從實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)黨中央成立的全面深化改革委員會(huì)、全面依法治國(guó)委員會(huì)等對(duì)國(guó)家事務(wù)方方面面進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，也表明了黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性。

五、“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“依法治國(guó)”

1999年憲法修正案在《憲法》第五條中增加一款，“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。從此，“法治國(guó)家”在我國(guó)便有了憲法地位。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是我國(guó)最高政治力量，而“依法治國(guó)”進(jìn)入憲法后作為憲法基本原則之一，具有最高法律位階，二者關(guān)系的處理涉及憲制秩序、政局穩(wěn)定及國(guó)家治理。從二者的本質(zhì)來(lái)看，憲法文本中“依法治國(guó)”的“法治”指的是“社會(huì)主義法治”，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”則是“中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征”。由此看見(jiàn)，二者在社會(huì)主義制度中具有本質(zhì)上的一致性?！耙婪ㄖ螄?guó)”規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，同時(shí)也為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”提供了正當(dāng)性。

（一）黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)

蘇聯(lián)憲法構(gòu)建的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度缺乏對(duì)執(zhí)政黨守憲守法義務(wù)的規(guī)定，這導(dǎo)致執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)行為缺乏法律的約束，以致蘇聯(lián)執(zhí)政黨長(zhǎng)期的特權(quán)狀態(tài)。“文革”后，鄧小平同志對(duì)我國(guó)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行了反思，認(rèn)為我國(guó)“文化大革命”的錯(cuò)誤與蘇聯(lián)類(lèi)似，其根源在于缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度的監(jiān)督，他指出：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說(shuō)過(guò)，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒(méi)有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵21]333

基于對(duì)“文革”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，黨的十二大將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”寫(xiě)入了黨章。胡喬木在答記者問(wèn)時(shí)對(duì)該條進(jìn)行了解釋?zhuān)骸包h在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和人民，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)并不凌駕于國(guó)家和人民以及憲法法律之上?！盵32]

1982年憲法修改則進(jìn)一步健全了各項(xiàng)國(guó)家基本制度，在“序言”最后一個(gè)自然段和“總綱”第五條體現(xiàn)了“黨應(yīng)當(dāng)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則?！稇椃ā返谖鍡l第四款、第五款分別規(guī)定，任何主體都必須遵守憲法和法律，在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，禁止超越憲法和法律的特權(quán)。第四款將政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織并列，第五款將各主體統(tǒng)稱(chēng)為“任何組織”，兩個(gè)條款為所有主體設(shè)置了遵守憲法和法律的義務(wù)。在上述主體中，政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量作為行使公權(quán)力的組織應(yīng)承擔(dān)多于其他主體的義務(wù)，特別是行使領(lǐng)導(dǎo)行為的中國(guó)共產(chǎn)黨。八二憲法修改過(guò)程中，彭真指出，關(guān)于守憲守法義務(wù)規(guī)定中的“各政黨”尤其指的是中國(guó)共產(chǎn)黨[33]78。執(zhí)政黨不以身作則遵守法律，法制就很難健全[34]568。該原則與黨章中的“黨應(yīng)當(dāng)在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則相互關(guān)聯(lián)，發(fā)揮了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范。

1999年憲法修改時(shí)，將“法治國(guó)家建設(shè)”寫(xiě)進(jìn)了《憲法》第五條第一款，作為憲法原則之一。這體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義法治思想的繼承和發(fā)展，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和黨的領(lǐng)導(dǎo)中注入了正當(dāng)性要素。

同時(shí)，《憲法》第五條還規(guī)定任何主體違反憲法和法律的行為，都必須承擔(dān)憲法法律責(zé)任，這些規(guī)定在規(guī)范體系上界定了黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的憲法與法律邊界，明確了黨的遵憲守法義務(wù)?！皯椃ǚ芍辽稀痹瓌t決定了憲法法律規(guī)范乃是沖突解決的最終依據(jù)。

（二）“依法治國(guó)”對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”正當(dāng)性的重構(gòu)

政治合法性意味著人民對(duì)政治權(quán)力的支持與認(rèn)同，是維系統(tǒng)治穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提[35]。自近代開(kāi)始以來(lái)，我國(guó)即淪為列強(qiáng)爭(zhēng)相掠奪、侵蝕的對(duì)象，淪為半殖民地半封建社會(huì)，民族危機(jī)空前嚴(yán)重。滄海橫流方顯英雄本色，1921年開(kāi)始，在馬克思主義指導(dǎo)下的中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民推翻了三座大山的壓迫，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立、人民解放。從半殖民地半封建到獨(dú)立自主，從割據(jù)混戰(zhàn)到全國(guó)統(tǒng)一，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治合法性即來(lái)源于此。我國(guó)憲法序言亦以歷史述說(shuō)的方式記錄了黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)、改革的歷程，深刻詮釋了“沒(méi)有共產(chǎn)黨就沒(méi)有新中國(guó)”的事實(shí)邏輯，以此來(lái)論證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的政治合法性。

然而七十年過(guò)去，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的正當(dāng)性在新時(shí)代重新面臨著考驗(yàn)。鄧小平同志曾在改革開(kāi)放初期就指出黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度存在權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象[21]327。由于權(quán)力過(guò)分集中，制度約束不足，導(dǎo)致貪污賄賂、權(quán)力尋租、徇私舞弊等現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，嚴(yán)重侵害了公民的權(quán)利，損害了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的威信。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央極端重視法治國(guó)家建設(shè)，以法治促進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”落地生根。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)具有一致性，進(jìn)行社會(huì)主義法治建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會(huì)主義法治來(lái)獲得支持?！?018年修憲后，監(jiān)察委員會(huì)作為與“一府兩院”并列的全新國(guó)家機(jī)構(gòu)被寫(xiě)入憲法，重構(gòu)了國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)形式，體現(xiàn)了對(duì)黨自身權(quán)力和國(guó)家權(quán)力的制約，為黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)提供了制度性保障，為黨的領(lǐng)導(dǎo)筑牢了法治根基。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵36]在法治已成為世界共識(shí)的今天，對(duì)依法治國(guó)的堅(jiān)持，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)生命力的延續(xù)，是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)正當(dāng)性的重構(gòu)。

六、以憲法為基礎(chǔ)不斷完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)”

我國(guó)現(xiàn)行憲法是中國(guó)特色社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，憲法規(guī)范服務(wù)于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的原則目標(biāo)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”在我國(guó)歷部憲法中均有所體現(xiàn)，新時(shí)代在決勝全面建成小康社會(huì)與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的背景下，將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”由憲法序言轉(zhuǎn)入憲法正文有極其深遠(yuǎn)的意義。

西方的政黨制度植根于“自由主義”政治理念，其多個(gè)黨派均只代表一部分選民，且在政治運(yùn)行中，黨派利益爭(zhēng)斗復(fù)雜，內(nèi)耗嚴(yán)重。我國(guó)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”制度與西方不同，具有代表廣泛群眾利益的“立黨為公”性質(zhì)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”條款的入憲是對(duì)政治實(shí)踐與憲法規(guī)范的彌合，具有重要意義。憲法上的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)合目標(biāo)的作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義不可分割的重要內(nèi)容。黨通過(guò)重大決策、人事提名、價(jià)值引導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又應(yīng)遵守憲法法律，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲合法性。

2018年修憲后，監(jiān)察委員會(huì)作為新的國(guó)家機(jī)構(gòu)被寫(xiě)入憲法，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督、堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大制度創(chuàng)新。然而這只是從實(shí)現(xiàn)黨組織內(nèi)部的自身建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)力角度對(duì)黨員進(jìn)行的監(jiān)督和約束?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》雖然有關(guān)于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件進(jìn)行審查的規(guī)定，但黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲機(jī)制目前還不健全，以后的研究應(yīng)當(dāng)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲機(jī)制的完善，從而使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與憲法規(guī)范全面接軌，避免在改革與穩(wěn)定的張力中，黨的重大決策以“合理性”沖破“規(guī)范性”的拘束。

2004年，人權(quán)條款寫(xiě)入憲法基本權(quán)利章節(jié)中，這對(duì)國(guó)家及公權(quán)力來(lái)說(shuō)意味著從政治道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為一種約束一切公權(quán)力的規(guī)范要求[37]169。基本權(quán)利作為憲法的核心內(nèi)容和基本價(jià)值以及整個(gè)社會(huì)共同體的秩序根基，整個(gè)社會(huì)生活都應(yīng)該在基本權(quán)利這一價(jià)值基礎(chǔ)上進(jìn)行整合。黨的領(lǐng)導(dǎo)行為作為調(diào)控社會(huì)生活的公權(quán)力，行使時(shí)要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格合憲性論證，并將基本權(quán)利作為權(quán)力行使的消極規(guī)范，受到基本權(quán)利的“客觀(guān)價(jià)值秩序功能”的限制。

此外，中國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入多元社會(huì)，社會(huì)的功能分化已經(jīng)開(kāi)始，單一的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能維系和整合整個(gè)社會(huì)秩序[38]8，黨的重大決策應(yīng)在一定程度保證社會(huì)各領(lǐng)域依循自身標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立運(yùn)行，在意識(shí)形態(tài)引導(dǎo)時(shí)，亦要平衡好核心價(jià)值與多元價(jià)值的關(guān)系，凝聚社會(huì)共識(shí)，避免“認(rèn)同困境”，努力使多元的社會(huì)秩序得以維系。

注釋?zhuān)?/p>

①該規(guī)定為：“由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的組織形式?！?/p>

②該條款為：“實(shí)行工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)和國(guó)內(nèi)各民族的人民民主專(zhuān)政?！?/p>

③該規(guī)定為：“一九四九年，以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的艱難曲折的武裝斗爭(zhēng)和其他形式的斗爭(zhēng)以后，終于推翻了帝國(guó)主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國(guó)?！?/p>

④該規(guī)定為：“中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的?！?/p>

⑤該規(guī)定為：“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法治，貫徹新發(fā)展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！?/p>

⑥該規(guī)定為：“在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)、改革過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者、擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。”

⑦《憲法》第二十四條規(guī)定：國(guó)家倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，提倡愛(ài)祖國(guó)、愛(ài)人民、愛(ài)勞動(dòng)、愛(ài)科學(xué)、愛(ài)社會(huì)主義的公德，在人民中進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義、集體主義和國(guó)際主義、共產(chǎn)主義的教育。

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（責(zé)任編輯：小 水）

（校? 對(duì)：江 燕）

[收稿日期]2020-08-16

[作者簡(jiǎn)介]王必行，四川大學(xué)法學(xué)院碩士生，610207。