彭 岳

2017年以來(lái)，中美貿(mào)易摩擦迅速升級(jí)為貿(mào)易戰(zhàn)。當(dāng)前，對(duì)于貿(mào)易戰(zhàn)的法律分析主要集中在相關(guān)具體貿(mào)易措施是否符合《世界貿(mào)易組織協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)WTO協(xié)定）之上[1]（P154）。然而，此類(lèi)分析很難說(shuō)明美國(guó)為何要屢屢突破法律底線(xiàn)發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)，以及如何應(yīng)對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)等策略性問(wèn)題。當(dāng)國(guó)際法律協(xié)調(diào)難度較大時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)法制度對(duì)本國(guó)貿(mào)易政策的結(jié)構(gòu)性影響將更為突出。通過(guò)探究中美貿(mào)易戰(zhàn)的美國(guó)法根源可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)內(nèi)法存在制度錯(cuò)配，在很大程度上影響乃至決定了當(dāng)前貿(mào)易戰(zhàn)的目標(biāo)與手段。只要相關(guān)錯(cuò)配繼續(xù)存在，美國(guó)很可能仍會(huì)持續(xù)不斷地將國(guó)內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)移到國(guó)際層面。美國(guó)總統(tǒng)換屆不會(huì)根本性地改變這一趨勢(shì)，中國(guó)應(yīng)做好應(yīng)對(duì)美國(guó)持續(xù)挑起貿(mào)易摩擦的充分準(zhǔn)備。

一、中美貿(mào)易戰(zhàn)所涉美國(guó)國(guó)內(nèi)措施及國(guó)際法的缺位

貿(mào)易及其國(guó)際層面的規(guī)制向來(lái)是外交談判和爭(zhēng)論的中心議題之一。與經(jīng)濟(jì)理論層面的爭(zhēng)議不同，當(dāng)代貿(mào)易摩擦發(fā)生在具體的法律制度語(yǔ)境之中。不依托WTO體制發(fā)展而來(lái)的國(guó)際貿(mào)易法，貿(mào)易自由化尚且舉步維艱，遑論自由貿(mào)易理念的落地。如欲討論中美貿(mào)易戰(zhàn)中的是非曲直，現(xiàn)有法律制度是一個(gè)恰當(dāng)?shù)囊暯恰?/p>

（一）美國(guó)發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)所涉國(guó)內(nèi)措施

在中美貿(mào)易戰(zhàn)中，特朗普政府主要依據(jù)三類(lèi)國(guó)內(nèi)法條款發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)。其中，“201條款”和“301條款”規(guī)定在美國(guó)《1974年貿(mào)易法》中，分別對(duì)應(yīng)著第201-204節(jié)以及第301-310節(jié)，后者包括“一般301條款”、關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“特別301條款”以及關(guān)于貿(mào)易自由化的“超級(jí)301條款”?！?32條款”則規(guī)定在《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》之中。三類(lèi)條款均授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)可通過(guò)提高或指示提高關(guān)稅的方式維護(hù)美國(guó)利益。

“201條款”授權(quán)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）對(duì)輸美產(chǎn)品實(shí)施全球保障措施調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報(bào)告和建議，由后者作出最終決定。歷史上，美國(guó)總統(tǒng)很少依據(jù)“201條款”實(shí)施貿(mào)易限制。究其原因是全球性保障措施打擊面過(guò)寬，容易引起各國(guó)集體反對(duì)。2018年1月22日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普決定對(duì)光伏產(chǎn)品和大型洗衣機(jī)進(jìn)口產(chǎn)品分別加征85億美元和18億美元的進(jìn)口關(guān)稅，由此揭開(kāi)了美國(guó)全球貿(mào)易戰(zhàn)的序幕。在與美國(guó)經(jīng)貿(mào)磋商未果后，中國(guó)于2018年8月將美國(guó)光伏產(chǎn)品“201條款”措施訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)DSB）。中美貿(mào)易戰(zhàn)迫在眉睫。

“232條款”授權(quán)美國(guó)商務(wù)部對(duì)特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國(guó)國(guó)家安全進(jìn)行立案調(diào)查，并向總統(tǒng)提交報(bào)告，由總統(tǒng)決定是否采取最終措施。2018年3月1日，美國(guó)政府宣布對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關(guān)稅。面對(duì)“232條款”調(diào)查，中國(guó)采用“WTO訴訟+關(guān)稅報(bào)復(fù)”模式予以應(yīng)對(duì)。同年4月2日，中國(guó)開(kāi)始對(duì)價(jià)值24億美元的美國(guó)輸華產(chǎn)品中止關(guān)稅減讓義務(wù)，并加征關(guān)稅，以平衡“232條款”造成的損失；4月5日，中國(guó)將美國(guó)鋼鐵和鋁產(chǎn)品“232條款”措施訴諸DSB。美國(guó)則在WTO提起訴訟，認(rèn)為中國(guó)的反制措施違反WTO協(xié)定。中美貿(mào)易戰(zhàn)全面打響。

與“201條款”和“232條款”不同，“301條款”具有強(qiáng)烈的國(guó)別指向性。根據(jù)該條款，當(dāng)美國(guó)貿(mào)易代表辦公室確認(rèn)某貿(mào)易伙伴的某項(xiàng)政策違反貿(mào)易協(xié)定，或被美國(guó)單方認(rèn)定為不公平、不公正或不合理時(shí)，可啟動(dòng)單邊性、強(qiáng)制性的報(bào)復(fù)措施。特朗普政府發(fā)動(dòng)的“301條款”調(diào)查主要針對(duì)中國(guó)，所涉產(chǎn)品價(jià)值總額從500億美元逐步升級(jí)到2500億美元。中國(guó)則以對(duì)等或比例征收關(guān)稅的方式還擊。中美貿(mào)易戰(zhàn)至此達(dá)到前所未有的規(guī)模。

中美貿(mào)易戰(zhàn)以特朗普政府層層加碼關(guān)稅稅率和擴(kuò)大征稅對(duì)象為主要特征，且相關(guān)美國(guó)國(guó)內(nèi)法措施越來(lái)越有直接違反WTO規(guī)則的跡象。如“201條款”措施尚可依據(jù)GATT第19條以及《保障措施協(xié)定》等作為合法性依據(jù)，“232條款”措施只能尋求GATT第21條項(xiàng)下的安全例外，而“301條款”措施直接與《爭(zhēng)端解決諒解》第23條關(guān)于多邊解決貿(mào)易爭(zhēng)端的規(guī)定相抵觸。如上所述，在WTO的制度語(yǔ)境下，關(guān)稅戰(zhàn)更多地體現(xiàn)為法律戰(zhàn)。至少在貿(mào)易戰(zhàn)的初期和中期，中美雙方都積極援引WTO條款，并借助貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制指責(zé)對(duì)方措施違法。作為參照系，WTO規(guī)則仍在發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）貿(mào)易戰(zhàn)中國(guó)際法的邊緣化

就如何面對(duì)中國(guó)崛起，美國(guó)國(guó)內(nèi)一直存在兩大路線(xiàn)之爭(zhēng)：一派主張全面遏制，認(rèn)為中國(guó)崛起將根本性地挑戰(zhàn)美國(guó)霸權(quán)地位，中美之間勢(shì)必陷入“修昔底德陷阱”，為維護(hù)美國(guó)利益必須全方位遏制中國(guó)。另一派主張適度包容，認(rèn)為國(guó)際制度有其自身規(guī)范牽引力，借助互動(dòng)、解釋和內(nèi)化等機(jī)制，可將中國(guó)納入美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序，使中國(guó)成為負(fù)責(zé)任的利益相關(guān)者。不管是遏制論還是包容論，相關(guān)主張均旨在維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，確保美國(guó)霸權(quán)不受動(dòng)搖。

盡管理論上存在著應(yīng)對(duì)路線(xiàn)之爭(zhēng)，一旦中美間發(fā)生貿(mào)易摩擦，美國(guó)仍會(huì)首先參照WTO協(xié)定，進(jìn)行所謂的法律戰(zhàn)。究其原因，WTO體制是美國(guó)主導(dǎo)下的國(guó)際合作產(chǎn)物，經(jīng)過(guò)25年的發(fā)展，已然具有高度可操作性，將其作為解決貿(mào)易爭(zhēng)端的國(guó)際法基準(zhǔn)具有高度正當(dāng)性。對(duì)于認(rèn)同多邊貿(mào)易體系的中國(guó)而言，自然也希望在WTO體制內(nèi)解決爭(zhēng)端，通過(guò)國(guó)際法維護(hù)自身合法權(quán)益。即便隨著中美貿(mào)易摩擦的進(jìn)一步升級(jí)，美國(guó)開(kāi)始采取WTO體制所不允許的措施來(lái)全面遏制中國(guó)崛起，WTO協(xié)定仍發(fā)揮著不可替代的作用。畢竟，美國(guó)仍需借助WTO協(xié)定，穩(wěn)定其與其他WTO成員之間的正常貿(mào)易關(guān)系。在處理與中國(guó)的貿(mào)易關(guān)系中，將WTO協(xié)定作為基準(zhǔn)，可以較為準(zhǔn)確地評(píng)估中美貿(mào)易戰(zhàn)所涉貿(mào)易措施是否偏離現(xiàn)有規(guī)則，以及如果偏離，該偏離的性質(zhì)與程度是否足以動(dòng)搖WTO制度的根基等。

然而，隨著貿(mào)易摩擦的深入與擴(kuò)大，WTO協(xié)定越來(lái)越被邊緣化。美國(guó)更多是在“以言成事”的意義上援引WTO規(guī)則，將自身描述為貿(mào)易戰(zhàn)中正義的一方。一旦淪為國(guó)際政治斗爭(zhēng)的工具，WTO體制很難再對(duì)美國(guó)貿(mào)易政策施加決定性的影響。

首先，在實(shí)體層面，國(guó)家安全話(huà)語(yǔ)逐漸從例外上升為原則。理論上，美國(guó)不僅可出于保護(hù)國(guó)家安全利益之目的直接采取“232條款”項(xiàng)下措施，還可將與國(guó)家安全利益無(wú)直接關(guān)聯(lián)的措施，如“301條款”措施或“201條款”措施解讀為與國(guó)家安全有關(guān)，從而援引GATT第21條項(xiàng)下的安全例外。值得注意的是，2019年“Russia-Traffic in Transit案”專(zhuān)家組報(bào)告否定了俄羅斯和美國(guó)關(guān)于WTO成員有權(quán)自主判定國(guó)家安全的主張?；趪?guó)際法上的善意原則，專(zhuān)家組認(rèn)為，成員方如主張安全例外，應(yīng)滿(mǎn)足如下三個(gè)要件：第一，相關(guān)措施之采取符合GATT第21（b）項(xiàng)下的子項(xiàng)要求；第二，確定存在需要保護(hù)之“基本國(guó)家安全利益”，而非簡(jiǎn)單地將經(jīng)濟(jì)利益重新貼上基本國(guó)家安全利益的標(biāo)簽，規(guī)避WTO條款的適用；第三，相關(guān)措施與基本國(guó)家安全利益之保護(hù)之間存在關(guān)聯(lián)，可被認(rèn)為是“為保護(hù)基本安全例外”所采取的措施。在專(zhuān)家組看來(lái)，一旦滿(mǎn)足上述條件，則俄羅斯有權(quán)決定其措施是否為保護(hù)基本安全利益所“必須”。總體而言，“Russia-Traffic in Transit案”對(duì)援引國(guó)家安全例外施加了實(shí)質(zhì)性限制，但將“必須”的判斷權(quán)留給了WTO成員。在成員無(wú)須承擔(dān)權(quán)衡義務(wù)的前提下，很難保證安全例外條款不被濫用。

其次，在程序?qū)用?，中美貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)生在美國(guó)質(zhì)疑和挑戰(zhàn)DSB，通過(guò)持續(xù)否定上訴機(jī)構(gòu)人員提名，致使上訴機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡的特殊時(shí)期。上訴案件因缺乏裁決機(jī)構(gòu)而處于未決狀態(tài)，WTO爭(zhēng)端解決體制難以為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預(yù)測(cè)性。2020年3月，歐盟與包括中國(guó)在內(nèi)的10多個(gè)WTO成員發(fā)布部長(zhǎng)聲明，設(shè)立對(duì)所有WTO成員開(kāi)放的《多方臨時(shí)上訴仲裁安排》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)MPIA），利用《爭(zhēng)端解決諒解》第25條項(xiàng)下的仲裁機(jī)制，暫時(shí)替代缺失人員的上訴機(jī)構(gòu)。隨著加入MIPA成員的增加，成員方對(duì)相關(guān)WTO規(guī)則的理解極有可能形成兩類(lèi)解釋?zhuān)好绹?guó)式解釋與MIPA解釋。由于美國(guó)堅(jiān)決反對(duì)MPIA，中美貿(mào)易戰(zhàn)的法律戰(zhàn)仍將長(zhǎng)期停留在自說(shuō)自話(huà)、相互指責(zé)、缺乏共識(shí)的層面[2]（P137）。

在安全例外常規(guī)化以及DSB上訴機(jī)構(gòu)“停擺”的雙重作用之下，WTO制度之于貿(mào)易爭(zhēng)端的法律約束力減弱，很難一如既往地發(fā)揮參照和限制作用。隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)的深入，WTO協(xié)定條款經(jīng)常被援引，但很少被認(rèn)真對(duì)待。然而，國(guó)際法的邊緣化并不意味著法律的退場(chǎng)。貿(mào)易屬于典型的“國(guó)際/國(guó)內(nèi)”事項(xiàng)，貫通國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)領(lǐng)域。與之相關(guān)，貿(mào)易法向來(lái)包括兩個(gè)維度：國(guó)內(nèi)法維度涉及一國(guó)對(duì)貿(mào)易的規(guī)制，國(guó)際法維度涉及對(duì)此類(lèi)規(guī)制的國(guó)際協(xié)調(diào)。為穩(wěn)定其收益預(yù)期或既得利益，國(guó)際貿(mào)易參與者有動(dòng)力利用國(guó)際和國(guó)內(nèi)法律體制，將相關(guān)預(yù)期或成果權(quán)益化。在各國(guó)普遍深度干預(yù)國(guó)際貿(mào)易的背景下，貿(mào)易參與者的利益訴求最終形成為國(guó)家規(guī)制貿(mào)易的法律和政策。為減少貿(mào)易保護(hù)主義政策對(duì)全球福利造成的不利影響，WTO協(xié)定旨在實(shí)質(zhì)性地削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，消除國(guó)際貿(mào)易關(guān)系中的歧視性待遇，促進(jìn)貿(mào)易自由化。由此，全球化市場(chǎng)中貿(mào)易參與者的利益之爭(zhēng)被轉(zhuǎn)化為國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法層面的法律權(quán)益之爭(zhēng)。

面對(duì)國(guó)際法功能的式微，貿(mào)易利益相關(guān)者的一個(gè)自然的反應(yīng)是強(qiáng)化現(xiàn)有國(guó)內(nèi)法功能，要求本國(guó)采取行動(dòng)，補(bǔ)充乃至替代國(guó)際法邊緣化后留下的權(quán)力真空和制度空白。就美國(guó)而言，其三權(quán)分立制度必然影響貿(mào)易規(guī)制權(quán)的行使方式與效果。其中，美國(guó)總統(tǒng)所代表的行政權(quán)與國(guó)會(huì)所代表的立法權(quán)極有可能發(fā)生沖突。因此，即便國(guó)際法對(duì)美國(guó)相關(guān)行為失去約束力，也不等于美國(guó)行政部門(mén)可以“無(wú)法無(wú)天”，相關(guān)貿(mào)易措施的出臺(tái)仍需經(jīng)受其國(guó)內(nèi)三權(quán)分立制度之淬煉。在這一過(guò)程中，立法與行政之間的權(quán)限之爭(zhēng)將實(shí)質(zhì)性地影響相關(guān)貿(mào)易政策的形成與實(shí)施。

二、美國(guó)貿(mào)易規(guī)制與調(diào)整援助立法間的制度錯(cuò)配

理論上，為締訂貿(mào)易協(xié)定，一國(guó)政府面臨著雙層博弈問(wèn)題：在國(guó)際層面，政府代表本國(guó)與其他國(guó)家或組織博弈，以期達(dá)成國(guó)際協(xié)議；在國(guó)內(nèi)層面，政府與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)以及國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)進(jìn)行博弈，以期獲得批準(zhǔn)和順利實(shí)施協(xié)定[3]（P436）。三權(quán)分立制度則增加了美國(guó)政府雙重博弈的復(fù)雜性和難度。究其原因是貿(mào)易事項(xiàng)涵蓋面較廣，涉及美國(guó)國(guó)會(huì)、總統(tǒng)乃至最高法院的權(quán)限存在交集。為維護(hù)自身利益，各利益集團(tuán)自然會(huì)充分利用可能出現(xiàn)的權(quán)限之爭(zhēng)，對(duì)貿(mào)易協(xié)定的締結(jié)、批準(zhǔn)和實(shí)施施加影響。

受制于雙層博弈和三權(quán)分立，參與各方主要圍繞貿(mào)易協(xié)定的兩項(xiàng)指標(biāo)展開(kāi)爭(zhēng)議：一是效率指標(biāo)，即貿(mào)易協(xié)定是否會(huì)提高美國(guó)貿(mào)易所得；二是公平指標(biāo)，即國(guó)際貿(mào)易所得是否在國(guó)際以及國(guó)內(nèi)層面公平分配。按新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，貿(mào)易自由化會(huì)或多或少提高一國(guó)貿(mào)易所得，很難成為嚴(yán)肅的政策話(huà)題。真正值得爭(zhēng)論的是貿(mào)易所得的公平分配。二戰(zhàn)之后，特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)主要依賴(lài)嵌入式自由主義來(lái)建構(gòu)符合自身公平分配理念的國(guó)際貿(mào)易體制。然而，在國(guó)內(nèi)實(shí)施層面，美國(guó)逐漸偏向了新自由主義，由此導(dǎo)致貿(mào)易自由化政策與其國(guó)內(nèi)調(diào)整援助立法之間漸行漸遠(yuǎn)。

（一）貿(mào)易規(guī)制的權(quán)限之爭(zhēng)

在美國(guó)三權(quán)分立制度下，貿(mào)易規(guī)制權(quán)由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)分享。不同分析范式下，貿(mào)易規(guī)制被賦予不同的政策目標(biāo)、法律性質(zhì)，對(duì)應(yīng)著不同的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)范式認(rèn)為，貿(mào)易政策附屬于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，依據(jù)《美國(guó)憲法》第1條，應(yīng)由國(guó)會(huì)主導(dǎo)貿(mào)易政策；外交事務(wù)范式則認(rèn)為，貿(mào)易政策附屬于外交事務(wù)，依據(jù)《美國(guó)憲法》第2條，應(yīng)由總統(tǒng)主導(dǎo)貿(mào)易政策。美國(guó)200多年來(lái)的貿(mào)易政策史可以說(shuō)是一部國(guó)會(huì)與總統(tǒng)爭(zhēng)奪貿(mào)易規(guī)制主導(dǎo)權(quán)的斗爭(zhēng)史。

自立國(guó)至20世紀(jì)初，美國(guó)奉行孤立主義外交政策，貿(mào)易規(guī)制具有鮮明的立法主導(dǎo)特征。《美國(guó)憲法》第1條授權(quán)國(guó)會(huì)采取多種工具制定貿(mào)易政策。在整個(gè)19世紀(jì)，貿(mào)易政策幾乎等同于關(guān)稅，而關(guān)稅之核心目標(biāo)——增加財(cái)政收入、保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)等——均與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)有關(guān)。羅斯福新政之前，國(guó)會(huì)牢牢把握著貿(mào)易政策的決策權(quán)，并特別體現(xiàn)在對(duì)關(guān)稅和條約締結(jié)與退出的權(quán)力控制之上。

進(jìn)入20世紀(jì)，美國(guó)開(kāi)始采取全球擴(kuò)張的霸權(quán)主義外交政策，貿(mào)易規(guī)制向行政主導(dǎo)傾斜。除《美國(guó)憲法》第2條為總統(tǒng)行使外交事務(wù)權(quán)力提供法律依據(jù)之外，國(guó)會(huì)的廣泛授權(quán)和聯(lián)邦最高法院的認(rèn)可也起到推波助瀾的作用。1934年，國(guó)會(huì)頒布《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)RTAA），授權(quán)總統(tǒng)在貿(mào)易協(xié)定中下調(diào)進(jìn)口關(guān)稅，賦予了行政部門(mén)前所未有的權(quán)力。同期，通過(guò)一系列重要案件，聯(lián)邦最高法院不僅認(rèn)可國(guó)會(huì)授權(quán)的合法性，還基于政治問(wèn)題學(xué)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了“外交事務(wù)例外主義”的憲法學(xué)說(shuō)轉(zhuǎn)型。除法律因素之外，二戰(zhàn)后美國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期繁榮，特殊的冷戰(zhàn)局勢(shì)為此類(lèi)范式的確立提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治語(yǔ)境。比如，基于冷戰(zhàn)之考慮，盡管預(yù)見(jiàn)到難以獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，杜魯門(mén)總統(tǒng)仍依據(jù)RTAA的授權(quán)加入多邊GATT。GATT這一特殊起源強(qiáng)化了美國(guó)總統(tǒng)之于貿(mào)易政策的控制權(quán)，同時(shí)給國(guó)會(huì)制造了難題：國(guó)會(huì)或是主張自身關(guān)于貿(mào)易政策的優(yōu)先權(quán)，或者承認(rèn)總統(tǒng)的主導(dǎo)地位。

在貿(mào)易規(guī)制由立法主導(dǎo)向行政主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型期間，美國(guó)國(guó)會(huì)一邊授權(quán)，一邊限制，但很難阻止總統(tǒng)權(quán)力的膨脹。如在1962年的《貿(mào)易擴(kuò)展法案》中，一方面，美國(guó)總統(tǒng)獲得了總括性減讓稅率的授權(quán)；另一方面，國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)了特別貿(mào)易代表，授權(quán)其進(jìn)行貿(mào)易談判，以減少一般性外交政策之于貿(mào)易政策的影響。同時(shí)，國(guó)會(huì)拒絕授權(quán)總統(tǒng)就非關(guān)稅壁壘達(dá)成貿(mào)易協(xié)定，因?yàn)楹笳咧苯佑绊懙絿?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益以及相關(guān)國(guó)內(nèi)法的實(shí)施。又如在1974年《貿(mào)易法案》中，一方面，國(guó)會(huì)特設(shè)“立法否決條款”，允許國(guó)會(huì)推翻特定行政行為，促使行政部門(mén)保護(hù)美國(guó)生產(chǎn)者；另一方面，為增強(qiáng)行政部門(mén)貿(mào)易談判的可信度，授權(quán)總統(tǒng)可就減讓非關(guān)稅壁壘締訂協(xié)定，并且國(guó)會(huì)同意通過(guò)“快車(chē)道”程序批準(zhǔn)此類(lèi)協(xié)議?；谏鲜鲆?guī)定，總統(tǒng)可以避開(kāi)《美國(guó)憲法》第2條關(guān)于締結(jié)條約的特殊規(guī)定，轉(zhuǎn)而依據(jù)該法第1條締訂“國(guó)會(huì)—行政協(xié)議”，同時(shí)，借助“快車(chē)道”程序，美國(guó)政府談判的可信度得到提升[4]（P1497）。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，貿(mào)易逆差大幅增加，貿(mào)易政策面臨諸多不確定性。內(nèi)外交困為總統(tǒng)擴(kuò)大貿(mào)易規(guī)制權(quán)提供了良機(jī)。1983年，聯(lián)邦最高法院判定“立法否決條款”違憲，致使國(guó)會(huì)喪失了一個(gè)鉗制政府貿(mào)易規(guī)制權(quán)的工具。面對(duì)新情況，國(guó)會(huì)仍維持其一邊授權(quán)、一邊限制的策略，推動(dòng)行政部門(mén)更為積極地保護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)與美國(guó)工人。在1988年《綜合對(duì)外貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)法案》中，一方面，國(guó)會(huì)授權(quán)總統(tǒng)締訂關(guān)稅協(xié)定，以及在“快車(chē)道”程序下就非關(guān)稅協(xié)定進(jìn)行談判；另一方面，該法還要求行政部門(mén)提供一系列報(bào)告，以及要求美國(guó)貿(mào)易代表對(duì)他國(guó)限制美國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入以及違反貿(mào)易協(xié)定的行為實(shí)施報(bào)復(fù)等。20世紀(jì)90年代，隨著東歐劇變和冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)獨(dú)霸世界的局面初步形成?；诿绹?guó)國(guó)內(nèi)法授權(quán)，美國(guó)政府放棄了20世紀(jì)80年代所普遍采取的臨時(shí)進(jìn)口限制措施，轉(zhuǎn)而尋求與他國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)定，削減貿(mào)易壁壘。在此期間，美國(guó)不僅簽署了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)NAFTA協(xié)定），還完成了烏拉圭回合談判并創(chuàng)建了WTO。

WTO的成立再一次強(qiáng)化了美國(guó)貿(mào)易規(guī)制的行政主導(dǎo)特征。雖然1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》試圖限制總統(tǒng)在WTO中的代表權(quán)，但是，WTO成員的關(guān)于WTO事項(xiàng)的決策通常被視為典型的外交行為，由行政部門(mén)裁量。當(dāng)磋商無(wú)果時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)完全可依據(jù)自身外交特權(quán)作出相關(guān)決定?？梢哉f(shuō)，國(guó)際貿(mào)易規(guī)制的國(guó)際組織化加快了貿(mào)易政策與美國(guó)國(guó)內(nèi)事項(xiàng)的脫鉤。在20世紀(jì)末，長(zhǎng)達(dá)200多年的美國(guó)貿(mào)易規(guī)制權(quán)限之爭(zhēng)以行政主導(dǎo)而告一段落。

（二）嵌入式自由主義貿(mào)易理念

國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的貿(mào)易規(guī)制權(quán)限分工只是美國(guó)貿(mào)易法復(fù)雜圖景中的主線(xiàn)條而已，受不同時(shí)期貿(mào)易理念的影響，貿(mào)易法還呈現(xiàn)出不同的色調(diào)。正是特定權(quán)限與特定貿(mào)易理念的雙重疊加，才大致形成一個(gè)可被辨別的美國(guó)貿(mào)易法全景。

與權(quán)限之爭(zhēng)不同，特定貿(mào)易理念的提出和落地需要恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和觸發(fā)事件。20世紀(jì)80年代是美國(guó)貿(mào)易政策史上最艱難的時(shí)期之一[5]（P560）。其時(shí)歐洲和日本崛起，沖擊著美國(guó)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。盛行一時(shí)的霸權(quán)穩(wěn)定論將貿(mào)易視為一種零和游戲。即便貿(mào)易自由化有助于提高一國(guó)絕對(duì)貿(mào)易所得，只要兩國(guó)之間的相對(duì)所得存在差異，就會(huì)影響到國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的崩潰。按此理論，美國(guó)衰落意味著布雷頓森林體系難以為繼，美國(guó)應(yīng)采取重商主義貿(mào)易政策維護(hù)自身利益。

與霸權(quán)穩(wěn)定論不同，嵌入式自由主義認(rèn)為，只要社會(huì)目標(biāo)維持不變，即使霸權(quán)更迭，國(guó)際體制依然可維持不變。申言之，國(guó)際體制變遷受權(quán)力與社會(huì)目標(biāo)兩個(gè)要素影響。根據(jù)兩者是否發(fā)生變化，國(guó)際體制變遷可表現(xiàn)為積極共變下新體制的穩(wěn)固確立、消極共變下舊體制的徹底崩潰、權(quán)力不變下體制內(nèi)容的變遷、社會(huì)目標(biāo)不變下體制形式的變遷等四類(lèi)[6]（P404）。理論上，只要新的霸權(quán)繼續(xù)認(rèn)可現(xiàn)有社會(huì)目標(biāo)，國(guó)際體制的規(guī)范框架和實(shí)質(zhì)內(nèi)容仍可維持不變。在此情況下，美國(guó)仍可維持原有的貿(mào)易政策。

除指出國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制并不必然隨著國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變動(dòng)而變遷之外，嵌入式自由主義還指出，不同于19世紀(jì)英國(guó)主導(dǎo)的自由放任主義，二戰(zhàn)后由美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制是多邊主義與國(guó)家干預(yù)主義相妥協(xié)的產(chǎn)物。該體制一方面承認(rèn)一國(guó)有權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；另一方面反對(duì)一國(guó)采取單邊主義措施，造成負(fù)外部性。與霸權(quán)穩(wěn)定論相比，嵌入式自由主義關(guān)于二戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的描述更接近社會(huì)現(xiàn)實(shí)。該體制并未將跨境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)孤立出來(lái)，一味地要求國(guó)內(nèi)政策服從于市場(chǎng)導(dǎo)向的國(guó)際貨幣或國(guó)際貿(mào)易紀(jì)律，而是承認(rèn)國(guó)內(nèi)政策的正當(dāng)性，并建構(gòu)一種與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定相符合的多邊體制。如正是因?yàn)閲?guó)際層面上有協(xié)調(diào)各國(guó)國(guó)內(nèi)貿(mào)易規(guī)制之需要，WTO才應(yīng)運(yùn)而生。在嵌入式自由主義貿(mào)易理念下，各國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)定的主要目標(biāo)從來(lái)都是貿(mào)易自由化，而非自由貿(mào)易。而能夠決定一國(guó)貿(mào)易自由化程度大小的決定性因素從來(lái)都是源于國(guó)內(nèi)，而非國(guó)際。

除了能夠客觀(guān)描述國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)狀之外，嵌入式自由主義還具有重要的規(guī)范指導(dǎo)價(jià)值。即一旦承認(rèn)貿(mào)易自由化需要嵌入國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定政策之中，則意味著一國(guó)在推行貿(mào)易自由化時(shí)需要考慮其對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的影響，反之亦然。具體到政策層面，這意味著：一方面，基于比較優(yōu)勢(shì)，一國(guó)可通過(guò)貿(mào)易自由化獲利；另一方面，基于國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定之需要，一國(guó)可通過(guò)國(guó)內(nèi)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)貿(mào)易自由化帶來(lái)的沖擊。相對(duì)于可能引起劇烈社會(huì)動(dòng)蕩的自由貿(mào)易政策而言，此類(lèi)貿(mào)易自由化政策相對(duì)安全。

對(duì)于美國(guó)國(guó)會(huì)而言，嵌入式自由主義為其介入行政主導(dǎo)的貿(mào)易政策提供了有力的理論支撐。如上所述，囿于權(quán)限，美國(guó)國(guó)會(huì)很難對(duì)貿(mào)易協(xié)定本身以及相關(guān)實(shí)施條款施加實(shí)質(zhì)性限制。為提高參與度，美國(guó)國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)而采取兩步走策略：第一步，承認(rèn)行政主導(dǎo)的貿(mào)易自由化，確保相關(guān)貿(mào)易協(xié)定將提高美國(guó)整體社會(huì)福利；第二步，通過(guò)立法主導(dǎo)的方式，制定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策和法規(guī)，以再分配的方式消除貿(mào)易自由化的不利影響。理論上，這種將“做大蛋糕和切分蛋糕”分兩步走的做法有利于美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)各司其職，提高效率。但是，嵌入式自由主義貿(mào)易理念自身的平衡性和妥協(xié)性，決定了要真正實(shí)現(xiàn)效率與公平的結(jié)合，需要滿(mǎn)足如下兩個(gè)嚴(yán)苛的前提條件：在國(guó)際法層面，存在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際法體制，確保貿(mào)易自由化參與方獲利，同時(shí)，允許其尋求正當(dāng)例外；在國(guó)內(nèi)法層面，存在一個(gè)靈活的國(guó)內(nèi)法體制，確保貿(mào)易所得的公平再分配，并根據(jù)具體情況，隨時(shí)調(diào)整。如前所述，美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)為各國(guó)國(guó)內(nèi)政策留下了足夠空間，即便美國(guó)霸權(quán)衰落，相關(guān)體制依然可以維持不變。對(duì)于美國(guó)而言，真正的挑戰(zhàn)來(lái)自其國(guó)內(nèi)法層面。

（三）新自由主義實(shí)施框架

嵌入式自由主義僅為二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制及其變遷提供了一個(gè)理論框架。相關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制包括哪些規(guī)范內(nèi)容以及采取何種實(shí)現(xiàn)方式等，均依賴(lài)于具體情形而定。在國(guó)際層面，嵌入式自由主義只能指出相關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制將體現(xiàn)霸權(quán)國(guó)的偏好，無(wú)從進(jìn)一步確定該偏好將在何種程度上影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的具體內(nèi)容；在國(guó)內(nèi)層面，嵌入式自由主義允許各國(guó)基于不同的國(guó)內(nèi)政策偏好，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制允許的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，由此導(dǎo)致實(shí)施框架存在千差萬(wàn)別。國(guó)際體制上的霸權(quán)國(guó)印記與實(shí)施框架上的國(guó)別印記增加了嵌入式自由主義在實(shí)施中的復(fù)雜性。

身為戰(zhàn)后國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的霸權(quán)主導(dǎo)國(guó)，美國(guó)面臨著如何協(xié)調(diào)國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的難題。就在嵌入式自由主義理論提出并獲學(xué)界贊譽(yù)之際，美國(guó)里根政府正大力推行所謂的“新自由主義政策”。其核心要點(diǎn)包括：推崇市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，反對(duì)國(guó)家干預(yù)；維護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，反對(duì)公有制；維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)下的自由經(jīng)濟(jì)體制，反對(duì)發(fā)展中國(guó)家建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的提議；主張福利個(gè)人化，反對(duì)福利國(guó)家，強(qiáng)調(diào)保障的責(zé)任由國(guó)家向個(gè)人轉(zhuǎn)移。究其本質(zhì)，新自由主義是在凱恩斯主義基礎(chǔ)上，通過(guò)“正反合”辯證過(guò)程，回歸古典自由主義的現(xiàn)代自由主義[7]（P39）。上述核心要點(diǎn)構(gòu)成了“華盛頓共識(shí)”主體部分，并作為改革范本在全球推廣。

姑且不論“華盛頓共識(shí)”在拉美國(guó)家引發(fā)的惡劣經(jīng)濟(jì)后果，其對(duì)美國(guó)如何處理國(guó)際經(jīng)濟(jì)自由與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系也造成了不良影響，并客觀(guān)上形成了貿(mào)易自由化一騎絕塵、美國(guó)國(guó)內(nèi)調(diào)整政策踟躕不前的脫鉤局面。具體而言，在嵌入式自由主義貿(mào)易理念之下，效率和公平價(jià)值分別對(duì)應(yīng)著兩步走策略的不同步驟：第一步著眼于效率，鼓勵(lì)各國(guó)締結(jié)國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，促進(jìn)全球福利的增長(zhǎng)；第二步著眼于公平，允許各國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)政策處理貿(mào)易自由化的分配效應(yīng)。只有兩個(gè)步驟相互配套，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由與社會(huì)穩(wěn)定的協(xié)同發(fā)展。問(wèn)題是，新自由主義將貿(mào)易促進(jìn)增長(zhǎng)視為自明之理，對(duì)分配政策持不可知論。即使國(guó)內(nèi)調(diào)整政策未定，新自由主義擁躉也會(huì)要求單邊推進(jìn)貿(mào)易自由化，從而導(dǎo)致制度錯(cuò)配，引發(fā)利益受損集團(tuán)對(duì)貿(mào)易自由化的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。

就美國(guó)貿(mào)易法而言，相關(guān)制度錯(cuò)配突出地體現(xiàn)在，立法主導(dǎo)型的貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃（下文簡(jiǎn)稱(chēng)TAA計(jì)劃）很難與行政部門(mén)主導(dǎo)的國(guó)際貿(mào)易協(xié)定談判同步，導(dǎo)致貿(mào)易自由化的收益和成本不能被公平地享有和分擔(dān)。自1962年起，依據(jù)《貿(mào)易擴(kuò)展法案》，美國(guó)將國(guó)際貿(mào)易自由化政策與國(guó)內(nèi)工人和產(chǎn)業(yè)援助政策相分離。前者由行政部門(mén)主導(dǎo)，最終成果體現(xiàn)為與其他貿(mào)易伙伴締訂的貿(mào)易協(xié)定，后者由立法主導(dǎo)，最終成果體現(xiàn)為國(guó)會(huì)通過(guò)TAA計(jì)劃。表面上，這一脫鉤過(guò)程符合嵌入式自由主義的貿(mào)易理念：行政與國(guó)會(huì)各司其職，各自制定和執(zhí)行相應(yīng)的政策，似乎可促進(jìn)美國(guó)總體福利的提高以及分配的公平。然而，基于如下兩個(gè)方面的原因，嵌入機(jī)制往往有名無(wú)實(shí)[8]（P175）。

首先，在法律層面，貿(mào)易自由化和TAA計(jì)劃所受法律約束的程度不一。借助成熟的國(guó)際貿(mào)易協(xié)定和國(guó)際組織機(jī)制，貿(mào)易協(xié)定中體現(xiàn)的自由化承諾具有國(guó)際性和延續(xù)性，美國(guó)行政部門(mén)可通過(guò)最惠國(guó)待遇條款將之?dāng)U張適用于新貿(mào)易伙伴，法律制度成本相對(duì)較低。而TAA計(jì)劃具有國(guó)內(nèi)性和臨時(shí)性，援助的對(duì)象、數(shù)額和期限等需要國(guó)會(huì)一而再、再而三地談判和授權(quán)?！睹绹?guó)憲法》第1條第9款規(guī)定：“除了依照法律的規(guī)定撥款之外，不得自國(guó)庫(kù)中提取任何款項(xiàng)。”聯(lián)邦最高法院將這一撥款條款解讀為：只有得到國(guó)會(huì)授權(quán)，相關(guān)公共資金的花費(fèi)才是適當(dāng)?shù)?，而非只要?guó)會(huì)不禁止，即可花費(fèi)相關(guān)公共資金。對(duì)于類(lèi)似于TAA計(jì)劃的特定項(xiàng)目撥款，法律程序上需滿(mǎn)足兩個(gè)步驟：一是相關(guān)撥款必須獲得授權(quán)；二是國(guó)會(huì)必須實(shí)際撥付該筆款項(xiàng)。由于涉及敏感的公平分配問(wèn)題，且受制于憲法對(duì)財(cái)政撥款能力的嚴(yán)格限制，TAA計(jì)劃的維持成本會(huì)越來(lái)越高。

其次，在政治層面，與貿(mào)易自由化議題相脫鉤導(dǎo)致TAA計(jì)劃失去了談判平衡籌碼。在此前的貿(mào)易授權(quán)中，美國(guó)國(guó)會(huì)通常會(huì)將TAA計(jì)劃與貿(mào)易協(xié)定談判授權(quán)相掛鉤，為獲得授權(quán)，以總統(tǒng)為代表的行政部門(mén)有足夠動(dòng)力推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)TAA計(jì)劃，并予以執(zhí)行。隨著貿(mào)易自由化政策與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定政策脫鉤，除非存在新的貿(mào)易協(xié)定談判授權(quán)，否則TAA計(jì)劃的通過(guò)和實(shí)施只能求助于自身的合理性與可行性。而在“新自由主義”盛行的年代，美國(guó)國(guó)內(nèi)再分配方案的合理性一直飽受爭(zhēng)議。受黨派政治影響，TAA計(jì)劃往往被當(dāng)做“政治足球”，經(jīng)常面臨缺乏足夠資金、甚至被完全忽視的窘境。

因此，從效率的角度，兩步走策略有助于緩解貿(mào)易自由化和美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定等諸多政策間的沖突問(wèn)題。如國(guó)內(nèi)分配問(wèn)題適于在國(guó)內(nèi)通過(guò)民主程序解決，貿(mào)易自由化適于在國(guó)際通過(guò)各國(guó)談判作出相應(yīng)承諾來(lái)推進(jìn)。但是，將原本相互牽制的政策脫鉤，忽略其面臨的不同法律和制度限制，TAA計(jì)劃很可能難以保持與貿(mào)易自由化進(jìn)程同步。申言之，在國(guó)際層面，因?yàn)椴皇躎AA計(jì)劃的羈絆，美國(guó)政府更容易就貿(mào)易自由化作出國(guó)際承諾；在國(guó)內(nèi)層面，因缺乏貿(mào)易協(xié)定談判授權(quán)作為籌碼，國(guó)會(huì)很難順利通過(guò)TAA計(jì)劃。該制度性錯(cuò)配導(dǎo)致貿(mào)易自由化承諾很難嵌入其國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的框架之內(nèi)。隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)利益團(tuán)體對(duì)兩步走策略及其所表征的嵌入式自由主義貿(mào)易理念失去信心，整個(gè)美國(guó)貿(mào)易體制的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。

三、美國(guó)制度錯(cuò)配的“內(nèi)病外治”方案及對(duì)中國(guó)的影響

美國(guó)國(guó)內(nèi)制度錯(cuò)配致使嵌入式自由主義貿(mào)易理念只停留在理論層面。因缺乏靈活的國(guó)內(nèi)機(jī)制來(lái)緩和貿(mào)易自由化帶來(lái)的沖擊，嵌入式自由主義無(wú)限接近新自由主義。問(wèn)題是，一味地追求貿(mào)易自由化，必然會(huì)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面累積大量矛盾。當(dāng)一國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策難以解決貿(mào)易所得的公平分配問(wèn)題時(shí)，相關(guān)爭(zhēng)議勢(shì)必反噬新自由主義的貿(mào)易自由化進(jìn)程。就國(guó)際貿(mào)易制度而言，上述作用與反作用主要體現(xiàn)在WTO制度由盛轉(zhuǎn)衰的歷程之中。隨著中國(guó)迅速崛起，國(guó)際層面的貿(mào)易相對(duì)所得問(wèn)題受到美國(guó)社會(huì)的空前關(guān)注，新自由主義面臨巨大危機(jī)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制可能出現(xiàn)的重大變遷，美國(guó)做了多種制度嘗試。近期，無(wú)論是奧巴馬政府推行的新嵌入式自由主義，還是特朗普政府力主的新重商主義，均意圖將國(guó)內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)嫁給他國(guó)，此“內(nèi)病外治”方法不僅效果有限，也擾亂了正常國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)。

（一）新嵌入式自由主義方案及對(duì)中國(guó)的影響

根據(jù)嵌入式自由主義理論，只要相關(guān)社會(huì)目標(biāo)——貿(mào)易自由化——保持不變，霸權(quán)變更無(wú)礙國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)定。依據(jù)該理論，除非中國(guó)崛起不會(huì)動(dòng)搖美國(guó)的霸權(quán)地位，或是中國(guó)崛起將恪守所謂的“華盛頓共識(shí)”，否則國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制將因中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛而發(fā)生重大變革。

當(dāng)前，一方面，中國(guó)GDP與美國(guó)GDP的差距逐年縮小，這種量變很有可能引發(fā)權(quán)力結(jié)構(gòu)的質(zhì)變；另一方面，中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制決定了其不能認(rèn)同所謂的“華盛頓共識(shí)”。由此，在美國(guó)眼中，中國(guó)對(duì)美國(guó)霸權(quán)的沖擊不僅體現(xiàn)在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，也體現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)方面。中國(guó)崛起的獨(dú)特性在于，其政治意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制以及歷史文化傳統(tǒng)自成一體，很難被完全納入現(xiàn)有的國(guó)際體制。根據(jù)《憲法》，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征；社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制；國(guó)有經(jīng)濟(jì)即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。該經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)被賦予特殊的歷史使命，在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占主導(dǎo)地位。加入WTO并未改變中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。正如在《加入議定書(shū)》中，中國(guó)代表表示，中國(guó)為恢復(fù)其GATT締約方地位和加入WTO協(xié)定所作的一貫努力符合其通過(guò)經(jīng)濟(jì)改革建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)及對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策。

中國(guó)加入WTO談判期間，以美國(guó)為首的西方國(guó)家已采取措施，試圖利用WTO體制限制中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制的影響。除WTO協(xié)定外，WTO成員還利用《加入議定書(shū)》特別條款給中國(guó)施加額外義務(wù)。加入WTO后，中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，新體制不僅要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)要求進(jìn)一步鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，深化國(guó)有企業(yè)改革。改革后的經(jīng)濟(jì)管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與2001年中國(guó)加入WTO時(shí)大有不同。通過(guò)深化涉外經(jīng)濟(jì)體制改革，全面提高對(duì)外開(kāi)放水平，中國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制已基本適應(yīng)加入WTO后的國(guó)際法律環(huán)境。以補(bǔ)貼及公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定為例，根據(jù)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)SCM協(xié)定）第1.1條，如果在一成員領(lǐng)土內(nèi)，存在由政府或任何公共機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助，并因此而授予一項(xiàng)利益，則構(gòu)成協(xié)定項(xiàng)下的補(bǔ)貼。隨著中國(guó)行政管理體制、國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制、金融體制改革的初步完成，政企不分、國(guó)家微觀(guān)介入企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題解決取得階段性成果。歐美等國(guó)難以繼續(xù)將國(guó)有企業(yè)直接認(rèn)定為SCM協(xié)定項(xiàng)下的公共機(jī)構(gòu)。

根據(jù)嵌入式自由主義理論，如果中國(guó)所追求的社會(huì)目標(biāo)不再是市場(chǎng)資本主義下的貿(mào)易自由化，則隨著中國(guó)崛起，必然使得當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制難以為繼。鑒于美國(guó)霸權(quán)相對(duì)衰落，在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制和立法機(jī)制難以對(duì)中國(guó)行為施加有效限制的情況下，另起爐灶再造一個(gè)排除中國(guó)的新國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制成為美國(guó)維持霸權(quán)的合理選項(xiàng)之一。與20世紀(jì)80年代的嵌入式自由主義貿(mào)易理念類(lèi)似，該新的貿(mào)易理念仍旨在協(xié)調(diào)貿(mào)易自由化與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系，但不再采取兩步走的策略，而是利用國(guó)際協(xié)定，在國(guó)際層面統(tǒng)一解決矛盾，此即新嵌入式自由主義。

在實(shí)踐層面，上述新嵌入式自由主義貿(mào)易理念較為鮮明地體現(xiàn)在美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)TPP協(xié)定）談判之中。在2015年美國(guó)的國(guó)情咨文中，奧巴馬認(rèn)為中國(guó)會(huì)重寫(xiě)貿(mào)易協(xié)定規(guī)則，“使美國(guó)的工人和商業(yè)處于不利地位”，國(guó)會(huì)應(yīng)授予其權(quán)力，與亞洲和歐洲達(dá)成新的“自由且公平”的貿(mào)易協(xié)定。盡管中國(guó)未曾參與TPP協(xié)定談判，中國(guó)影響隨處可見(jiàn)。TPP協(xié)定第14章（電子商務(wù)）、第16章（競(jìng)爭(zhēng)政策）以及第17章（國(guó)有企業(yè)和指定壟斷）突破了WTO協(xié)定現(xiàn)有規(guī)定，直指中國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的核心。

就國(guó)有企業(yè)問(wèn)題，針對(duì)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼以及通過(guò)國(guó)有企業(yè)發(fā)放的補(bǔ)貼，TPP協(xié)定作出特別規(guī)定。首先，TPP協(xié)定第17.1條明確界定了國(guó)有企業(yè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即主要從事商業(yè)活動(dòng)，一締約方在其中擁有50%以上的股份資本，或通過(guò)擁有者權(quán)益控制50%以上投票權(quán)的行使，或擁有任命大多數(shù)董事會(huì)成員權(quán)利的企業(yè)。其次，TPP協(xié)定第17.6條禁止TPP協(xié)定成員直接或間接為國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，損害其他TPP協(xié)定成員的利益。據(jù)此，通過(guò)國(guó)有企業(yè)提供的非商業(yè)援助也會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼。

就競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題，中國(guó)《反壟斷法》的規(guī)定及執(zhí)行有其特色。首先，在宗旨方面，除傳統(tǒng)的提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益之外，還包括“社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”；其次，在適用范圍方面，《反壟斷法》第7條規(guī)定將部分國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)排除在反壟斷實(shí)施范圍之外。與美歐等國(guó)的反壟斷法和競(jìng)爭(zhēng)法相比，中國(guó)《反壟斷法》更具混合特色，進(jìn)而引發(fā)了美國(guó)對(duì)中國(guó)政府是否會(huì)歧視性執(zhí)法的擔(dān)憂(yōu)。TPP協(xié)定第16.1.1條強(qiáng)調(diào)，國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)以“提高經(jīng)濟(jì)效率和消費(fèi)者福利”為宗旨，間接限制了中國(guó)《反壟斷法》的多元化訴求。

就電子商務(wù)問(wèn)題，中國(guó)側(cè)重于從維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的角度加以規(guī)制[9]（P2）。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第23條規(guī)定，只有經(jīng)由機(jī)構(gòu)安全認(rèn)證或者安全檢測(cè)合格后，網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)安全專(zhuān)用產(chǎn)品方可銷(xiāo)售或者提供。該法第37條要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)。前者涉及外國(guó)技術(shù)公司是否需要提交密鑰以及源代碼，后者則直接增加了運(yùn)營(yíng)成本。TPP協(xié)定第14.11.2條規(guī)定了電子信息自由跨境流動(dòng)原則，第14.13.2條禁止數(shù)據(jù)本地化措施，即一國(guó)不得將使用或設(shè)立當(dāng)?shù)卦O(shè)施作為允許商業(yè)運(yùn)營(yíng)的前提。

除此之外，TPP協(xié)定還納入了勞工章節(jié)。其中，關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體性規(guī)定包括三個(gè)方面：其一，最低國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。TPP協(xié)定第19.3.1條規(guī)定，成員方應(yīng)在其法律、法規(guī)及相關(guān)實(shí)踐中采納和維持1988年《國(guó)際勞工組織宣言》所載明的4項(xiàng)基本勞工權(quán)利。其二，各國(guó)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。TPP協(xié)定第19.3.2條規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)在其法律、法規(guī)及相關(guān)實(shí)踐中規(guī)定可接受的工作條件，涉及與最低工資、工作時(shí)長(zhǎng)、職業(yè)安全及健康相關(guān)等方面。其三，雙邊協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)分別與文萊、馬來(lái)西亞和越南簽訂的有關(guān)勞工事項(xiàng)的雙邊協(xié)定，后者需修改其各自國(guó)內(nèi)相關(guān)勞動(dòng)法律和法規(guī)，并在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到TPP協(xié)定規(guī)定的勞工標(biāo)準(zhǔn)。除要求成員國(guó)遵守勞工標(biāo)準(zhǔn)外，TPP協(xié)定還規(guī)定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的域外效力。根據(jù)TPP協(xié)定第19.6條，成員國(guó)采取適當(dāng)措施，“阻止從其他來(lái)源進(jìn)口全部或部分通過(guò)強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)（包括強(qiáng)迫或強(qiáng)制童工）生產(chǎn)的產(chǎn)品”。通過(guò)上述規(guī)定，借助TPP協(xié)定區(qū)域的龐大市場(chǎng)的吸引力，美國(guó)可影響非TPP協(xié)定成員國(guó)的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而緩解美國(guó)因其國(guó)內(nèi)調(diào)整援助政策不力導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定壓力。

總體而言，通過(guò)細(xì)化國(guó)有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)政策和電子商務(wù)三個(gè)方面的規(guī)則，奧巴馬政府主導(dǎo)的TPP協(xié)定在澄清WTO協(xié)定規(guī)定之余，還對(duì)締約方提出新的要求。而將勞工標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化并域外適用，可大幅度提升美國(guó)貿(mào)易伙伴的勞動(dòng)力成本，減輕美國(guó)勞工面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力，進(jìn)而緩解貿(mào)易所得在美國(guó)國(guó)內(nèi)分配不公平產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題?？紤]到TPP協(xié)定締約方擁有龐大市場(chǎng)，一時(shí)之間，中國(guó)陷入兩難：或是被排除在外，或是被迫接受新的貿(mào)易規(guī)則。

（二）新重商主義方案及對(duì)中國(guó)的影響

特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，美國(guó)政府開(kāi)始采取更具孤立主義和保護(hù)主義傾向的新重商主義貿(mào)易政策，中美之間的貿(mào)易摩擦從規(guī)則之爭(zhēng)轉(zhuǎn)向了結(jié)果之爭(zhēng)。新重商主義的最新版本為特朗普的“美國(guó)優(yōu)先論”。在該規(guī)范性敘事下，貿(mào)易就是一個(gè)爭(zhēng)奪資源的零和游戲，輸贏(yíng)主要通過(guò)兩大指標(biāo)——雙邊貿(mào)易赤字以及失業(yè)來(lái)衡量?！懊绹?guó)優(yōu)先論”的政治賣(mài)點(diǎn)之一是，如果國(guó)會(huì)不能處理好貿(mào)易自由化帶來(lái)的公平分配問(wèn)題，則總統(tǒng)將會(huì)動(dòng)用自身權(quán)力來(lái)解決之。如上所述，在美國(guó)憲法下，總統(tǒng)雖無(wú)權(quán)撥款，但可通過(guò)增加貿(mào)易壁壘以及修改、退出或適用貿(mào)易協(xié)定等方式，影響貿(mào)易伙伴的行為。

“美國(guó)優(yōu)先論”認(rèn)為，美國(guó)工人的工作構(gòu)成一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，因受到發(fā)展中國(guó)家“不公平”的貿(mào)易實(shí)踐，如出口補(bǔ)貼、匯率操縱、較低產(chǎn)品安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等的影響，境內(nèi)工作機(jī)會(huì)大量減少，而其他國(guó)家特別是中國(guó)的工作機(jī)會(huì)相應(yīng)增加，構(gòu)成對(duì)美國(guó)工作的“偷竊”。將工作視為財(cái)產(chǎn)的隱喻并不新奇。對(duì)于普通個(gè)體而言，工作不僅僅是謀生的手段，更直接關(guān)涉自我定位、身份認(rèn)同、團(tuán)體歸屬等，構(gòu)成人生重要組成部分。當(dāng)此類(lèi)工作受外界因素沖擊而“丟失”時(shí)，其內(nèi)心感受類(lèi)似于財(cái)產(chǎn)的喪失。如果將此類(lèi)失業(yè)歸因于他國(guó)政府積極作為、本國(guó)政府保護(hù)不力時(shí)，財(cái)產(chǎn)喪失感更為強(qiáng)烈。問(wèn)題在于，隱喻固然有助于形象地傳達(dá)思想，也會(huì)扭曲真相。基于個(gè)人感受，將工作機(jī)會(huì)財(cái)產(chǎn)化，犯了還原主義錯(cuò)誤，而使用“偷竊”一詞本身帶有明顯的價(jià)值判斷痕跡，非但無(wú)助于分析失業(yè)的原因，反而會(huì)誤導(dǎo)民眾，盲從政府采取的錯(cuò)誤應(yīng)對(duì)措施。

考諸特朗普政府所采取的諸多貿(mào)易措施可以發(fā)現(xiàn)，工作作為財(cái)產(chǎn)的隱喻已經(jīng)產(chǎn)生重大的政策影響。依據(jù)“美國(guó)優(yōu)先論”的邏輯，既然美國(guó)工作因?yàn)橘Q(mào)易自由化而丟失，則自然可以通過(guò)限制進(jìn)一步自由化乃至扭轉(zhuǎn)自由化進(jìn)程的方式將工作“拿回來(lái)”。自就任總統(tǒng)以來(lái)，特朗普通過(guò)退出、修改或?yàn)E用貿(mào)易協(xié)定的方式，實(shí)質(zhì)性地削弱了美國(guó)關(guān)于貿(mào)易自由化的國(guó)際承諾。首先，對(duì)于尚未生效的TPP協(xié)定，特朗普政府不再尋求國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，而是直接退出。其次，對(duì)于已生效的韓美貿(mào)易協(xié)定和NAFTA協(xié)定，特朗普政府主張修改其中條款，降低其貿(mào)易自由化程度。如在旨在替代NAFTA協(xié)定的《美墨加協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)USMCA協(xié)定）第四章，相關(guān)規(guī)定直接確定了汽車(chē)工人的最低時(shí)薪，凸顯了特朗普政府利用USMCA協(xié)定迫使美國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)海外生產(chǎn)線(xiàn)遷回美國(guó)本土的意圖。最后，對(duì)于WTO協(xié)定，一方面，特朗普政府利用協(xié)商一致機(jī)制，連續(xù)否決上訴機(jī)構(gòu)人員提名，致使DSB停擺，導(dǎo)致諸多涉美法律爭(zhēng)議懸而未決；另一方面，特朗普政府打破多年禁忌，援引“232條款”，以保護(hù)國(guó)家安全為由，對(duì)外國(guó)輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅，保護(hù)美國(guó)早已在國(guó)際市場(chǎng)中喪失比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)。

除失業(yè)問(wèn)題外，最為“美國(guó)優(yōu)先論”關(guān)注的就是雙邊貿(mào)易赤字問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)進(jìn)入全球價(jià)值鏈階段的大背景之下，不同行業(yè)間最終產(chǎn)品交易不再構(gòu)成跨境交易的主要對(duì)象，更多的國(guó)際貿(mào)易發(fā)生在同一行業(yè)乃至同一跨國(guó)集團(tuán)之內(nèi)，雙邊貿(mào)易赤字很難真正代表貿(mào)易所得在兩國(guó)之間的相對(duì)分配問(wèn)題。盡管如此，“美國(guó)優(yōu)先論”仍堅(jiān)持將是否存在貿(mào)易逆差作為判斷相關(guān)貿(mào)易關(guān)系是否“公平”的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一簡(jiǎn)單粗暴的結(jié)果導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，只要雙邊貿(mào)易出現(xiàn)赤字，順差國(guó)即被認(rèn)定違反公平規(guī)則，必須作出調(diào)整，以維護(hù)與美國(guó)的貿(mào)易平衡。在“美國(guó)優(yōu)先論”下，失業(yè)與貿(mào)易赤字構(gòu)成一個(gè)問(wèn)題的兩面：貿(mào)易赤字之所以應(yīng)該避免，是因?yàn)槌隹诳梢詣?chuàng)造就業(yè)，而進(jìn)口會(huì)消滅就業(yè)。照此邏輯，消滅貿(mào)易赤字相當(dāng)于增加就業(yè)。為消除貿(mào)易赤字，特朗普政府采取了諸如自動(dòng)出口限制、地區(qū)或價(jià)值含量要求以及進(jìn)口承諾等貿(mào)易限制措施。其中，進(jìn)口承諾尤為突出地體現(xiàn)在2020年1月15日簽訂的《中美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》之中。該協(xié)議第6.2條規(guī)定中國(guó)應(yīng)擴(kuò)大自美采購(gòu)和進(jìn)口制成品、農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品和服務(wù)不少于2000億美元。從體制建設(shè)的角度分析，上述措施并不符合交易自由的市場(chǎng)規(guī)則，美國(guó)長(zhǎng)期存在的貿(mào)易逆差也不會(huì)因?yàn)橹袊?guó)購(gòu)買(mǎi)大量美國(guó)產(chǎn)品或服務(wù)而神奇地消失。

就其核心內(nèi)容以及衡量貿(mào)易輸贏(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)而言，“美國(guó)優(yōu)先論”可以說(shuō)是重商主義在當(dāng)代的翻版。根據(jù)該強(qiáng)盜邏輯，相關(guān)貿(mào)易協(xié)定的退出、修改和適用必須以美國(guó)占優(yōu)而告終。面對(duì)這一霸權(quán)主義行徑，中國(guó)很難繼續(xù)與美國(guó)就經(jīng)貿(mào)問(wèn)題深入合作。中美貿(mào)易戰(zhàn)大有進(jìn)入持久戰(zhàn)的趨勢(shì)。時(shí)至2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)遭受甚于2008年金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)打擊，國(guó)際貿(mào)易局勢(shì)波詭云譎。受疫情影響，中國(guó)很難完成其在《中美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》中作出的進(jìn)口承諾。與此同時(shí)，身處大選年的特朗普受內(nèi)政外交所困，無(wú)意繼續(xù)推進(jìn)第二階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判。隨著拜登當(dāng)選新一屆美國(guó)總統(tǒng)以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽訂，國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)發(fā)生有利于中國(guó)的結(jié)構(gòu)性變化，這為中美高層思考如何解決其間的貿(mào)易摩擦創(chuàng)造了難得的冷靜期。

總結(jié)奧巴馬政府和特朗普政府對(duì)外貿(mào)易策略可以發(fā)現(xiàn)，兩者均充分利用了總統(tǒng)關(guān)于貿(mào)易協(xié)定和對(duì)外關(guān)系的權(quán)限，通過(guò)轉(zhuǎn)嫁內(nèi)部矛盾的方式緩解貿(mào)易自由化對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的沖擊。有所不同的是，奧巴馬政府重在“建設(shè)”，即試圖通過(guò)簽訂TPP協(xié)定，在國(guó)際層面重寫(xiě)貿(mào)易規(guī)則，限制中國(guó)在貿(mào)易中發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)；特朗普政府重在“破壞”，即借助現(xiàn)有的國(guó)會(huì)授權(quán)條款，或提高關(guān)稅，或退出、修改貿(mào)易協(xié)定，以實(shí)現(xiàn)降低貿(mào)易赤字、減少失業(yè)人口的具體目標(biāo)。雖然此類(lèi)貿(mào)易措施，特別是與貿(mào)易協(xié)定有關(guān)的措施，形式上符合美國(guó)憲法的規(guī)定[10]（P1245），但要想真正實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，需要滿(mǎn)足兩個(gè)前提要件：一是獲得國(guó)會(huì)充分授權(quán)，二是被貿(mào)易伙伴接受。當(dāng)前，奧巴馬和特朗普均將其總統(tǒng)外交特權(quán)發(fā)揮到極致。無(wú)論是奧巴馬將國(guó)內(nèi)勞動(dòng)政策納入國(guó)際貿(mào)易協(xié)定，還是特朗普退出貿(mào)易協(xié)定以及濫用國(guó)家安全條款等行為均已經(jīng)引起美國(guó)國(guó)內(nèi)政治反彈，在此情況下，總統(tǒng)很難繼續(xù)獲得國(guó)會(huì)的充分授權(quán)。而從TPP協(xié)定談判的歷程以及特朗普上臺(tái)之后引發(fā)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端來(lái)看，世界各國(guó)對(duì)于美國(guó)濫用單邊主義貿(mào)易政策行為的容忍度有限。因此，受制于美國(guó)的權(quán)力分立以及國(guó)際社會(huì)的一致反對(duì)，無(wú)論是新嵌入式自由主義還是“美國(guó)優(yōu)先論”，均將不可避免地走向衰落。

四、中國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)單邊主義的策略

當(dāng)前，中美貿(mào)易戰(zhàn)一般被放置在WTO體制下加以分析，相關(guān)結(jié)論頗具啟發(fā)性，卻無(wú)意中遮蔽了引發(fā)中美長(zhǎng)期貿(mào)易摩擦的真正原因。隨著WTO體制越來(lái)越被邊緣化，美國(guó)國(guó)內(nèi)法相關(guān)制度安排對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)的決定性影響開(kāi)始顯現(xiàn)。受傳統(tǒng)的嵌入式自由主義貿(mào)易理念影響，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，美國(guó)已在國(guó)內(nèi)法層面形成了政府主導(dǎo)對(duì)外貿(mào)易政策、國(guó)會(huì)主導(dǎo)國(guó)內(nèi)援助調(diào)整政策的權(quán)限配置格局。然而，由于實(shí)踐中存在制度錯(cuò)配，貿(mào)易自由化進(jìn)程與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定政策之間很難實(shí)現(xiàn)同步。借助高度組織化的國(guó)際條約機(jī)制，國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非但未能嵌入美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)生活，反而要求其國(guó)內(nèi)政策作出改變來(lái)適應(yīng)貿(mào)易自由化的要求。該制度錯(cuò)配決定了美國(guó)國(guó)內(nèi)分配不均問(wèn)題將日益突出，并最終反噬其貿(mào)易自由化成果。

隨著中國(guó)加入WTO與經(jīng)濟(jì)崛起，美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制也受到影響?；谇度胧阶杂芍髁x，美國(guó)非但不反思自身國(guó)內(nèi)法根源問(wèn)題，反而將中國(guó)崛起視為引發(fā)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制變遷的決定性因素。為維護(hù)現(xiàn)有的國(guó)際體制，奧巴馬政府以攻代守，試圖通過(guò)締訂TPP協(xié)定的方式將中國(guó)排除在外，重寫(xiě)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則。特朗普政府以退為進(jìn)，試圖通過(guò)退出TPP協(xié)定、重寫(xiě)USMCA協(xié)定以及提高關(guān)稅等方式，減少美國(guó)貿(mào)易赤字和失業(yè)人口。兩類(lèi)遏制中國(guó)的策略雖有規(guī)則導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向之分，但其目的基本一致，均旨在維護(hù)美國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制中的霸權(quán)地位。問(wèn)題是，在美國(guó)三權(quán)分立體制之下，總統(tǒng)利用其外交事務(wù)特權(quán)，通過(guò)締訂貿(mào)易協(xié)定或采取單邊主義措施等方式來(lái)解決其國(guó)內(nèi)分配不均的問(wèn)題，已然達(dá)到了其權(quán)力極限。相關(guān)政策的實(shí)施不僅未能達(dá)到預(yù)期效果，也會(huì)招致其他國(guó)家的貿(mào)易報(bào)復(fù)。在此情況下，美國(guó)三權(quán)分立制度的局限性顯露無(wú)遺。

表面上，美國(guó)近期所面臨的內(nèi)外交困，似乎肇因于特朗普政府若干不當(dāng)政策，實(shí)則是因?yàn)榍度胧阶杂芍髁x與美國(guó)國(guó)內(nèi)法制度難以匹配所致。如果一國(guó)不能在國(guó)內(nèi)層面很好地處理貿(mào)易所得的公平分配問(wèn)題，相關(guān)負(fù)面效益遲早會(huì)傳遞到國(guó)際合作層面?？紤]到國(guó)際經(jīng)濟(jì)效率與國(guó)內(nèi)公平分配問(wèn)題本來(lái)就密不可分，以及美國(guó)國(guó)內(nèi)法難以就貿(mào)易規(guī)制權(quán)作出重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整等事實(shí)[11]（P1820），美國(guó)總統(tǒng)利用手中外交特權(quán)，將國(guó)內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)嫁給主要貿(mào)易伙伴很可能仍將是一種常態(tài)。中美貿(mào)易戰(zhàn)的美國(guó)法根源決定了即便新任美國(guó)總統(tǒng)上臺(tái)，釋放所謂多邊主義信號(hào)，中美之間的國(guó)際合作仍將受制于諸多制度因素，難以深入和全面。

與帶有孤立主義和單邊主義傾向的新重商主義相比，奧巴馬首倡并極有可能被拜登承繼的新嵌入式自由主義對(duì)貿(mào)易的限制更為隱蔽，也更為深遠(yuǎn)。對(duì)于中國(guó)政府而言，奧巴馬政府聯(lián)合多國(guó)簽訂TPP協(xié)定，名為多邊主義，實(shí)則是將中國(guó)排除在外，不僅不公平，也不符合國(guó)際貿(mào)易的效率原則，理應(yīng)受到國(guó)際社會(huì)的譴責(zé)與抵制。2020年11月21日，習(xí)近平總書(shū)記在20國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第15次峰會(huì)上的講話(huà)為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)美國(guó)霸權(quán)主義貿(mào)易戰(zhàn)略指明了方向。講話(huà)指出，面對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)，世界各國(guó)應(yīng)該遵循共商共建共享原則，堅(jiān)持多邊主義，堅(jiān)持開(kāi)放包容，堅(jiān)持互利合作，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)。為完善經(jīng)濟(jì)全球化的治理架構(gòu)，“要堅(jiān)定維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)、透明、非歧視、開(kāi)放、包容的多邊貿(mào)易體制，支持世界貿(mào)易組織改革，增強(qiáng)其有效性和權(quán)威性，促進(jìn)自由貿(mào)易，反對(duì)單邊主義和保護(hù)主義，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保障發(fā)展中國(guó)家發(fā)展權(quán)益和空間”[12]。其中，開(kāi)放包容在一定程度上回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如何嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)的世紀(jì)難題。與美國(guó)損人利己的單邊主義貿(mào)易策略不同，中國(guó)的包容性多邊主義方案更注重互利合作以及保障發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)益和空間。只有在此基礎(chǔ)上，各國(guó)才有可能認(rèn)真考慮如何通過(guò)國(guó)際合作來(lái)協(xié)調(diào)貿(mào)易自由化與貿(mào)易所得公平分配問(wèn)題。

為推行開(kāi)放包容的多邊主義，反對(duì)美國(guó)單邊主義，中國(guó)政府可在三個(gè)層次逐步遞進(jìn)，開(kāi)展國(guó)際合作，防止美國(guó)的“內(nèi)病外治”策略繼續(xù)在國(guó)際層面蔓延。

第一層次，作為試探性策略，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將WTO作為解決中美貿(mào)易摩擦的首要場(chǎng)所，與各國(guó)一道，促使DSB上訴機(jī)構(gòu)早日恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如前所述，美國(guó)即使在頻頻退出國(guó)際條約的特朗普時(shí)代，也沒(méi)有放棄其WTO成員身份，這足以說(shuō)明，WTO體制仍是當(dāng)代國(guó)際貿(mào)易不可或缺的制度基礎(chǔ)。隨著美國(guó)貿(mào)易代表萊特希澤的離任，DSB上訴機(jī)構(gòu)極有可能迎來(lái)“復(fù)活”良機(jī)。中國(guó)政府可將美國(guó)政府是否同意DSB上訴機(jī)構(gòu)人員人選視為試金石，判斷拜登式多邊主義的成色。

第二層次，作為防守性策略，中國(guó)政府需呼吁各成員國(guó)在國(guó)內(nèi)全面落實(shí)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)RCEP協(xié)定）。RCEP協(xié)定有助于強(qiáng)化15個(gè)成員國(guó)市場(chǎng)的深度融合，防止美國(guó)單邊主義措施對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊。中國(guó)越是擴(kuò)大與其他國(guó)家的深度合作，中美貿(mào)易摩擦對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響就越小。與之相關(guān)，中國(guó)貿(mào)易多邊主義的成就越大，美國(guó)繼續(xù)維持單邊主義貿(mào)易措施的制度成本也就越大。

第三層次，作為進(jìn)攻性策略，中國(guó)政府可積極考慮加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)CPTPP協(xié)定）。就在上述20國(guó)集團(tuán)峰會(huì)講話(huà)的前一日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在A(yíng)PEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上表示，中方將積極考慮加入這一表態(tài)再次申明了中國(guó)堅(jiān)持多邊主義，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化的一貫立場(chǎng)，并首次明確了推動(dòng)貿(mào)易多邊主義進(jìn)程的具體實(shí)施路徑?？紤]到美國(guó)政府曾全程參與且主導(dǎo)了CPTPP協(xié)定的前身暨TPP協(xié)定的談判過(guò)程，中國(guó)上述表態(tài)頗有深意。

在保證WTO體制主導(dǎo)地位不變、RCEP協(xié)定能夠迅速落實(shí)的前提下，中國(guó)政府將擁有較大的政策空間來(lái)權(quán)衡是否加入以及如何加入CPTPP協(xié)定?；贑PTPP協(xié)定的特殊性，中國(guó)政府應(yīng)處理好如下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是對(duì)于CPTPP協(xié)定本身，應(yīng)從提升多邊貿(mào)易體制包容性的高度，客觀(guān)評(píng)價(jià)CPTTP協(xié)定之于WTO協(xié)定和RCEP協(xié)定的進(jìn)步性與局限性。開(kāi)放包容的貿(mào)易多邊主義意味著各國(guó)有權(quán)自主確定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，通過(guò)最適合本國(guó)國(guó)情的方式解決好貿(mào)易自由化與國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系。但是，相關(guān)解決方案不得違反WTO協(xié)定，也不得隨意轉(zhuǎn)嫁貿(mào)易自由化風(fēng)險(xiǎn)。如上所述，基于嵌入式自由主義，奧巴馬政府在TPP協(xié)定的章節(jié)中植入了諸如電子商務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)政策、國(guó)有企業(yè)以及勞工保護(hù)等規(guī)則，此類(lèi)規(guī)則不僅直接限制了締約方在相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)規(guī)制主權(quán)，還具有顯著的貿(mào)易自由化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁效應(yīng)。因此，在中國(guó)加入CPTPP協(xié)定談判的過(guò)程中，必然會(huì)涉及是否接納相關(guān)敏感條款的問(wèn)題。中國(guó)政府可從妥當(dāng)安置經(jīng)濟(jì)效率和分配正義兩類(lèi)價(jià)值的高度，綜合統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理兩個(gè)層面，考慮將某些國(guó)內(nèi)分配事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到國(guó)際層面的合理性和可行性。

二是對(duì)美國(guó)可能加入CPTPP協(xié)定及其影響應(yīng)有所準(zhǔn)備。CPTPP協(xié)定是美國(guó)不再尋求加入TPP協(xié)定的歷史產(chǎn)物。對(duì)于拜登政府而言，加入現(xiàn)有CPTPP協(xié)定遠(yuǎn)比議定新貿(mào)易協(xié)定的制度成本更低。值得注意的是，拜登提名的美國(guó)貿(mào)易代表——?jiǎng)P瑟琳·戴曾參與過(guò)TPP協(xié)定相關(guān)工作，并在任職國(guó)會(huì)眾議院籌款委員會(huì)首席貿(mào)易顧問(wèn)期間，代表民主黨與特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)進(jìn)行談判，要求特朗普政府對(duì)USMCA協(xié)定中的勞工和環(huán)境部門(mén)內(nèi)容進(jìn)行修改。可以推斷，即使美國(guó)重返多邊主義，仍大概率地會(huì)帶有新嵌入式自由主義印記。如同締訂TPP協(xié)定時(shí)，美國(guó)已然針對(duì)中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)體制，在協(xié)定文本中作出了諸多限制規(guī)定；在考慮加入CPTPP協(xié)定時(shí)，中國(guó)也應(yīng)考慮到美國(guó)國(guó)內(nèi)法根源所引發(fā)的特殊政策沖突，評(píng)估相關(guān)條款能否緩解美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾，以及美國(guó)加入CPTPP協(xié)定可能會(huì)對(duì)該協(xié)定的運(yùn)行帶來(lái)什么樣的沖擊等前瞻性問(wèn)題。

總而言之，中美貿(mào)易戰(zhàn)是多方面因素造成的結(jié)果。美國(guó)堅(jiān)守三權(quán)分立的代價(jià)是，美國(guó)社會(huì)必須承受與之相關(guān)的諸多制度不便。由于行政權(quán)和立法權(quán)難以匹配，美國(guó)國(guó)內(nèi)一直不能協(xié)調(diào)好貿(mào)易自由化與社會(huì)穩(wěn)定之間的關(guān)系。一旦美國(guó)政府利用其霸權(quán)地位，試圖通過(guò)單邊或多邊方法將貿(mào)易自由化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給其他貿(mào)易參與方，必然會(huì)引發(fā)貿(mào)易摩擦。就當(dāng)前的中美貿(mào)易戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)認(rèn)識(shí)到導(dǎo)致此類(lèi)摩擦的美國(guó)法根源難以根本消除，美國(guó)政府采取的一系列“內(nèi)病外治”措施不僅與WTO協(xié)定相抵觸，還會(huì)根本阻礙多邊貿(mào)易體制向著更為開(kāi)放和包容的方向發(fā)展。為防止國(guó)際貿(mào)易體制依附于美國(guó)國(guó)家利益，中國(guó)政府應(yīng)維護(hù)WTO制度的權(quán)威性，同時(shí)借助RCEP協(xié)定推進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)的貿(mào)易自由化，并針對(duì)拜登政府的貿(mào)易政策，就是否以及如何加入CPTPP持靈活開(kāi)放態(tài)度。如此，國(guó)際貿(mào)易體制大致可保持其普遍性、開(kāi)放性和包容性，各國(guó)依然可利用該體制推行貿(mào)易自由化的穩(wěn)步發(fā)展。