袁婉潼，柯水發(fā)，喬 丹

（中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872）

長期以來，重點國有林區(qū)承擔(dān)著木材生產(chǎn)任務(wù)，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國有森工集團(tuán)不僅肩負(fù)著強化森林保護(hù)、維護(hù)國家木材安全等責(zé)任，更明確了以生態(tài)效益為主的經(jīng)營目標(biāo)。然而，在森林資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，僵化的企業(yè)管理機(jī)制和落后的政企合一的經(jīng)營模式，使得國有森工企業(yè)的經(jīng)營舉步維艱[1]，由此造成了社會福利損失，林區(qū)職工家庭生計每況愈下?？偟膩砜矗瑖辛謪^(qū)職工的福利狀況出現(xiàn)了邊緣化，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)生活困難，利益表達(dá)不暢以及在社會保險、社會救助、基礎(chǔ)建設(shè)等公共服務(wù)上的不足。

2015 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林區(qū)改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》（下稱中央6 號文件），將保障職工生活作為兩大改革目標(biāo)之一。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對經(jīng)濟(jì)狀況的改善，林區(qū)職工的收入有所提高，并逐漸降低了對林業(yè)的依賴程度[2]，職工家庭貧困發(fā)生率也呈現(xiàn)出下降趨勢[3]。然而，在收入方面，林區(qū)職工收入水平低且仍以工資性收入為主[4]；就業(yè)方面，職工面臨轉(zhuǎn)崗，整體就業(yè)困難[5]；在社會保障層面，隨著停伐后企業(yè)收入銳減，直接影響到了林區(qū)職工社會保險繳費，林區(qū)職工，尤其是離退休職工普遍存在著養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障方面的困境[6-7]。長期以來，國有林區(qū)職工一直處于“企不企、事不事，工不工，農(nóng)不農(nóng)”的尷尬地位，在享受國家建設(shè)投資、財政經(jīng)濟(jì)政策等方面被邊緣化，而林區(qū)內(nèi)外差異性的福利狀況很可能源于發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會的欠缺。林區(qū)職工作為國有林區(qū)體制改革的微觀主體，其家庭的福利水平不僅對森林資源轉(zhuǎn)型具有重要影響，更是民生改善的重中之重。因此，探究國有林區(qū)職工的福利排斥問題是從根本上完善相關(guān)政策的重要科學(xué)依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

福利，即行為主體對當(dāng)下生活方式、生活狀態(tài)及人生追求感到的滿意程度[8]，是一個人所能實現(xiàn)的功能性活動的集合[9]。而社會福利既可以表示集體的福利狀態(tài)，也可以表示保障其實現(xiàn)的福利制度[10]。按享受社會福利的對象來劃分，其中為本單位、本行業(yè)從業(yè)人員及其家屬提供的為職工福利。而國有林區(qū)的職工福利，一般包括職工的工資收入，醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、工傷保險等社會保障，社會救助，住房條件，政策享受等方面。在國有林區(qū)森林資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，對天然林資源的逐漸重視和保護(hù)，削弱了林區(qū)的經(jīng)濟(jì)來源。盡管國有森工企業(yè)積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)，但實際上國有林區(qū)面臨著長期投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，經(jīng)營項目單一，社會負(fù)擔(dān)沉重等問題[11]。而在職工層面，其家庭的總體貧困發(fā)生率較高[12]，有將近1/3的職工家庭抵抗外界變化沖擊的能力不足。

為立足林區(qū)實際穩(wěn)步推進(jìn)改革，中央6號文件的一項基本原則就是堅持改善民生、保持穩(wěn)定，特別指出要促進(jìn)林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。在這種背景下，林區(qū)職工的福利狀況得到了很多學(xué)者的關(guān)注。大部分學(xué)者的研究表明，林區(qū)勞動力的家庭福利水平普遍偏低，且分布不均衡[13]。從福利功能來看，職工的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、社會保障有所惡化，但其社會資本、居住條件和心理狀態(tài)得到了改善[14]。部分學(xué)者的研究認(rèn)為國有林區(qū)職工對收入、社保、林業(yè)補貼政策實施的滿意度不高[15]，而全面停伐政策顯著降低了其生活滿意度[16]。從福利差距來看，全面停伐后東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)職工家庭之間的福利差距有所縮小，但整體而言職工家庭的福利水平持續(xù)降低。實際上，由于特殊的歷史背景，國有林區(qū)擁有相對獨立的運行規(guī)則，與地方存在著一定程度上的斷裂；同時，復(fù)雜的職工身份使得政策在制定與執(zhí)行過程中很難覆蓋全體人員，由此造成了部分職工的權(quán)益缺失。在國有林區(qū)改革的進(jìn)程中，林區(qū)內(nèi)部職工間以及林區(qū)與當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者之間均存在福利排斥現(xiàn)象。

福利排斥，即社會排斥在福利提供中的體現(xiàn)[17]，是政策主導(dǎo)者在有關(guān)某種福利權(quán)益或社會機(jī)會的政策安排中，以某一身份標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分是否受益于福利政策的依據(jù)[18]，使得個人因為某種身份限制而被排斥在福利政策之外[19]，無法獲得平等的福利提供。例如在我國的經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，體制內(nèi)與體制外就業(yè)為勞動者貼上不同的身份標(biāo)簽，反映在國有林區(qū)內(nèi)部可能表現(xiàn)為全民職工與混崗集體職工的福利差距，抑或是在崗職工與富余職工、一次性安置職工間的福利排斥。政策對福利的調(diào)節(jié)作用體現(xiàn)在于市場之外配置商品或服務(wù)，補充市場本身不能達(dá)到的結(jié)果，因此公平是制定社會福利政策的前提。但與此同時，由于保障福利獲得的社會政策的不完備或在福利制度的運行過程中由于多方利益主體的相互博弈，使得職工福利存在著社會排斥的可能。

目前關(guān)于國有林區(qū)職工福利的研究主要集中在天然林停伐、林場撤并等某一項或幾項政策發(fā)生后，林區(qū)職工家庭的福利變化、福利差距變化的情況以及影響職工福利感知的因素等，為相關(guān)政策的制定與實施提供依據(jù)。但已有研究大多以單一的職工家庭為視角，忽視了不同特征的職工家庭可能存在的福利排斥問題。而公平理念恰恰是政府制定社會福利政策的前提條件，因此從社會排斥的視角，分析不同特征的國有林區(qū)職工家庭是否平等地獲取了福利具有重要的學(xué)術(shù)意義。此外，部分學(xué)者參考針對農(nóng)業(yè)人口、國企職工等福利測度方法對林區(qū)職工的福利情況進(jìn)行衡量。但國有林區(qū)作為特定時期的特殊產(chǎn)物，兼具國有企業(yè)、林業(yè)企業(yè)的雙重屬性。因而，國有林區(qū)職工的福利排斥問題不同于普通的國企改革背景下的公司職員，更區(qū)別于經(jīng)歷農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)戶?；诖?，本文對林區(qū)職工存在的福利排斥現(xiàn)象進(jìn)行分析，按排斥的參照方與作用方是否同為林區(qū)職工分為林區(qū)職工內(nèi)部與外部從業(yè)人員的福利排斥，探究具體哪個群體的哪部分福利權(quán)益存在缺失。主要根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》[20-21]等數(shù)據(jù)資料，分析了東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)包括所屬內(nèi)蒙森工集團(tuán)、長白山森工集團(tuán)、龍江森工集團(tuán)以及大興安嶺林業(yè)集團(tuán)的87 個森工企業(yè)的職工福利排斥情況，并根據(jù)分析結(jié)果提出相應(yīng)的政策建議。

2 國有林區(qū)內(nèi)部的福利排斥分析

在國有林區(qū)內(nèi)部，特殊的歷史背景使得職工身份構(gòu)成復(fù)雜，在政策的制定與執(zhí)行過程中很難全面地覆蓋全體人員，由此造成了部分職工的權(quán)益缺失。同時，在基本保險、社會救助等實際落實的過程中，林區(qū)資金匱乏導(dǎo)致了部分職工被排斥在政策享受的范圍之外。

2.1 混崗職工與全民職工同工不同待遇

混崗職工無法平等地享受到應(yīng)有的公共服務(wù)體系的保障。全民工是指按企業(yè)生產(chǎn)需要，通過計劃的集體就業(yè)指標(biāo)招收的勞動者，而混崗職工是計劃經(jīng)濟(jì)時期由于人員編制性質(zhì)和崗位性質(zhì)不匹配而形成的特殊勞動群體。嚴(yán)格說來，全民職工、集體職工均為合同制工人屬性。而東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)存在的混崗集體職工主要為林區(qū)職工待業(yè)子女、知識青年等群體的混崗安排，以及在生產(chǎn)過程中需要增加勞動力卻沒有相應(yīng)的增人指標(biāo)而招收的集體所有制職工。圖1為2001—2018 年東北和內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)從業(yè)人員的年末數(shù)量變化。可以看到，作為由于特殊歷史時期的發(fā)展需求而形成的職工群體，近年來隨著國有林區(qū)發(fā)展目標(biāo)逐漸向生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變，混崗職工的人數(shù)逐年下降，但近十年來仍約占在崗職工的20%。

圖1 國有林區(qū)職工構(gòu)成情況

在崗期間，混崗集體職工與全民職工同工、同酬，共同承擔(dān)相應(yīng)的木材采伐以及森林管護(hù)撫育等工作。然而，由于混崗職工不能和全民職工享受同等的社會福利保障政策，由此造成了制度上的福利排斥。《中國林業(yè)統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2015—2018年混崗集體職工參與醫(yī)療保險的比例均低于低于全體職工（見圖2）。同時，部分已經(jīng)達(dá)到退休年齡的混崗集體職工群體，由于企業(yè)困難無力繳納養(yǎng)老基金而不能享受基本養(yǎng)老保險。2015—2017年集體職工的參與養(yǎng)老保險的比例均為全體職工的一半左右（見圖3）；而在2018 年，由于混崗職工的總?cè)藬?shù)由71883 銳減至13056，因此參保比例顯著提升。關(guān)于混崗職工的相關(guān)保障不足，引起了職工的不滿并導(dǎo)致了上訪問題[22]。尤其是針對雙職工家庭以及多代均為混崗職工的家庭來說，不同的安置政策導(dǎo)致他們?nèi)狈镜纳畋Ｕ稀?/p>

圖2 混崗職工與全民職工參與醫(yī)療保險比例

圖3 混崗職工與全民職工參與養(yǎng)老保險比例

2.2 同一林區(qū)存在多套社會保障體制

部分林區(qū)存在森工系統(tǒng)職工醫(yī)療保險和地方城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險兩套體系并存的局面，在醫(yī)保的報銷比例、支付水平等方面存在較大差異。林區(qū)林管總局機(jī)關(guān)的職工與地方林管局機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工一般參加省、市醫(yī)保，按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工醫(yī)療保險的待遇執(zhí)行，而其余林區(qū)職工參加森工系統(tǒng)職工基本醫(yī)療保險。但森工醫(yī)保存在著保障機(jī)制不完善等問題：首先，森工醫(yī)保藥品核銷目錄少，病種比例相對較少，尤其是慢性病的病種少，且慢性病待遇低；其次，森工醫(yī)保沒有二次核銷；第三，首次參保居民待遇等待期與地方不同，以鶴立林場為例，林區(qū)職工首次參加森工醫(yī)療保險的等待期至次年1月1日，而地方僅需間隔一周。在同一林區(qū)內(nèi)存在多套醫(yī)療保障體系，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、森工職工醫(yī)療保險等各自為政的割據(jù)局面，對不同的職工群體造成了福利排斥。

2.3 貧困職工家庭難以享受福利政策

住房是職工福利的重要組成部分，同時也是改善民生的重要途徑。在建設(shè)初期，林區(qū)職工的住房面積普遍偏小，住房選址較為分散，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，并且近年來由于年代久遠(yuǎn)，職工收入較低無力修繕，住宅老舊，部分成為危房。為解決林區(qū)職工住房難問題，2009 年國家啟動了國有林區(qū)棚戶區(qū)（危舊房）改造工程，按照國家和省、自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定享有與城市棚戶區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)整合等相同的優(yōu)惠政策。2014 年，國家發(fā)改委、國家林業(yè)局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下達(dá)《2014 年林區(qū)（危舊房）改造工程中央預(yù)算內(nèi)投資計劃》將由中央財政解決8.5萬戶林區(qū)危舊房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自林業(yè)棚改項目建設(shè)以來，多數(shù)職工已享受安置政策，其居住條件、社會保障及教育水平有了不同程度的改善[23]。

然而，雖然政策上要求將符合條件的住房困難職工全部納入保障體系，但在實際執(zhí)行過程中，部分無力籌集購房資金的職工則被排除在福利政策的范圍之外。由于危舊房改造的補助標(biāo)準(zhǔn)為中央補助每戶1.5萬元，省級人民政府配套不低于每戶1萬元，其余費用需由職工家庭自行承擔(dān)，雖然林區(qū)為職工積極申請了住房公積金貸款，但有部分林區(qū)職工因無能力籌集建房資金而被迫放棄以較低的價格集中購買新房的機(jī)會。同時，考慮到供水、供電、燃?xì)?、取暖等長期費用，讓部分經(jīng)濟(jì)能力較差的職工因無力承擔(dān)相應(yīng)的費用而沒有搬到樓房，由此造成了林區(qū)職工間的福利排斥。該政策的初衷是解決條件艱苦地區(qū)的職工家庭的生活，但貧困的職工反而由于缺乏資金而沒有享受到福利政策，而經(jīng)濟(jì)條件相對好的職工家庭得到了政策讓利。由此人為地加劇了職工間的福利差異，呈現(xiàn)出窮者愈窮、富者愈富的“馬太效應(yīng)”。

3 國有林區(qū)內(nèi)外差異視角的福利排斥分析

由于國有林區(qū)曾擁有相對獨立的體系，使得林區(qū)職工在工資水平、社會保險以及優(yōu)惠政策享受等方面與同地區(qū)、同行業(yè)的從業(yè)人員均存在一定的差距。而在國有林區(qū)改革的進(jìn)程中，林區(qū)職工的人員流動凸顯了林區(qū)內(nèi)外部從業(yè)人員間的福利排斥問題。

3.1 “四分開”改革中人員交接時的待遇差異

在“四分開”改革（政企、政事、事企、管辦）的過程中，國有林區(qū)移交部門職工與地方的待遇并不匹配，移交后原林區(qū)職工雖進(jìn)入事業(yè)編制平臺，但未兌現(xiàn)事業(yè)工資。而地方原公安、教育、醫(yī)療等部門的職工享受國家標(biāo)準(zhǔn)工資，已交接地方的林區(qū)職工則面臨著明顯不足的工資待遇，同處一個地區(qū)的職工收入出現(xiàn)了兩級分化。圖4、圖5 分別反映了重點國有林區(qū)在崗職工與國有單位就業(yè)人員在平均工資水平與增長率方面的比較情況。可以看到，從2001—2018 年重點國有林區(qū)在崗職工年平均工資遠(yuǎn)低于國有單位就業(yè)人員平均工資，也低于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)國有單位就業(yè)人員平均工資水平。從工資的同比增長率上看，國有單位從業(yè)人員的工資增長率一直穩(wěn)定在10%～20%之間，而國有林區(qū)職工的工資增長率波動較大，甚至在2004 年、2006 年出現(xiàn)了負(fù)增長。2013 年后工資平均增長率趨于一致，重點國有林區(qū)在崗職工與國有單位就業(yè)人員平均工資之間的差異減小，但考慮到國有林區(qū)職工工資的絕對水平較低，因此仍與國有單位的平均水平存在較大差距。

更為嚴(yán)重的是，受政策及地方政府接收能力所限，林區(qū)社會職能移交進(jìn)展遲緩。部分地方政府只接收資產(chǎn)和職能，而由于人員資質(zhì)、機(jī)構(gòu)編制等原因部分接收甚至完全不接收相關(guān)人員。而這部分林區(qū)職工，尤其是職工醫(yī)院、學(xué)校等特定的職能部門，其工作專業(yè)性強，很難在交割后的林區(qū)中找到合適的職位，造成有職無崗。同時，分流安置機(jī)制不健全使得這部分專業(yè)人員的就業(yè)壓力非常大，不得不選擇與專業(yè)不相關(guān)的臨時性工作，造成職工的福利損失。

圖4 林區(qū)職工與國有單位就業(yè)人員工資情況比較

圖5 林區(qū)職工與國有單位就業(yè)人員工資漲幅比較

3.2 一次性安置人員補貼標(biāo)準(zhǔn)低，身份認(rèn)定模糊

天保工程實施后，為妥善解決森工企業(yè)富余職工的安置問題，根據(jù)國家相關(guān)政策對富余職工實行一次性分流安置，給予經(jīng)濟(jì)補償，自謀職業(yè)。由于林區(qū)內(nèi)可提供的就業(yè)渠道有限，大量一次性安置人員面臨著再就業(yè)問題。2001—2003 年，國有林區(qū)富余職工的一次性安置比例較大，平均每年在11 萬人次以上[24]。為妥善解決一次性安置職工的保障問題，2012 年國家林業(yè)局、財政部、人力資源社會保障部出臺《關(guān)于切實做好天然林資源保護(hù)工程一次性安置職工社會保險補貼政策落實工作的通知》。然而，一次性安置人員面臨著較強的福利排斥，其身份定位不清晰，不能平等地享受福利政策。

首先，一次性安置人員所獲得的補貼金額較低，一次性補償費用并沒有達(dá)到國有企業(yè)“買斷工齡”的標(biāo)準(zhǔn)。林區(qū)職工所得安置費根據(jù)所在地區(qū)不同有所差異，但一般在2～2.5 萬元之間。同時，根據(jù)天保工程的相關(guān)政策，一次性補償費需提前扣除養(yǎng)老保險金及相關(guān)的管理費用，個人所得約在1～1.5萬元左右[25]。一次性安置費是對于職工以往工作貢獻(xiàn)以及未來風(fēng)險的補償，職工因林區(qū)政策調(diào)整而解除勞動關(guān)系卻沒有得到與國有企業(yè)職工相一致的補償標(biāo)準(zhǔn)，在職業(yè)和社會保障的福利方面存在著明顯的橫向排斥。其次，在解除勞動關(guān)系后，一次性安置人員仍與林區(qū)存在較為密切的關(guān)系（例如養(yǎng)老保險關(guān)系），導(dǎo)致部分一次性安置職工身份認(rèn)知模糊，認(rèn)為他們依舊可以享受林區(qū)的福利政策。實際上，一次性安置人員不屬于下崗職工，不能享受下崗職工基本生活費；同時，也不能享受針對在崗職工的補貼，例如醫(yī)療經(jīng)費補助以及菜金、取暖費等生活福利。但部分一次性安置人員認(rèn)為，他們由于政策而不得不離開原有的工作崗位，卻被劃分到了在崗與下崗之外，雙方的福利政策均不享受。而職工心理層面上不公平的感受成為影響林區(qū)社會穩(wěn)定的不利因素[25]。

3.3 國家優(yōu)惠政策難以享受

雖然政策上，具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策適用于國有林區(qū)職工，但在實際中林區(qū)職工普遍沒有享受到惠農(nóng)政策。以東方紅林場面臨的村屯歸屬管理問題為例，2001年將原饒河縣7個在其公司施業(yè)區(qū)內(nèi)的村屯劃歸公司管轄，戶籍歸林業(yè)公安管理，戶籍性質(zhì)依然屬于農(nóng)民。然而，自2004 年以來與饒河縣相比村民并未享受到政府的惠農(nóng)政策，對此這部分人員要求回歸饒河縣管理。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶僅因為戶籍管理的變更就在惠農(nóng)、扶貧等政策的享受上受到巨大影響，由此可見，林區(qū)職工在享受惠農(nóng)政策時會面對更大的隔閡。其次，部分林區(qū)所處地區(qū)高寒、溫差大、生產(chǎn)條件不好，參照國家艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)政策，應(yīng)對邊遠(yuǎn)極寒地區(qū)增發(fā)取暖等補貼。但實際上，多個林區(qū)均反映未享受到這個福利政策。艱苦邊遠(yuǎn)六類區(qū)是按照地理位置指定的區(qū)縣，是對職工在惡劣作業(yè)條件下福利損失的彌補。部分林區(qū)職工雖長期在此區(qū)域內(nèi)工作，但未拿到相關(guān)補貼，由此與該區(qū)域的其他從業(yè)人員造成福利排斥。

4 政策建議

國有林區(qū)存在的福利排斥造成了較為嚴(yán)重的公平失衡，加劇了林區(qū)職工內(nèi)部以及林場與地方之間的不平等發(fā)展。同時，職工間的福利差異也成為了林區(qū)改革的不穩(wěn)定因素，嚴(yán)重影響了國有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加重了森工企業(yè)的負(fù)擔(dān)。針對上述國有林區(qū)職工存在的福利排斥問題，提出以下兩點政策建議。

①正視福利排斥的客觀存在?？梢钥吹剑趪辛謪^(qū)內(nèi)部存在的職工福利排斥中，很大一部分屬于歷史遺留問題，例如混崗職工與全民職工的待遇差異，以及在天保工程中一次性安置人員所面臨的社保問題等。復(fù)雜的歷史背景造成林區(qū)職工的福利排斥問題比較嚴(yán)重，老問題沒有解決好，隨著改革進(jìn)程又產(chǎn)生了新問題，在一定程度上存在疊縮作用，使得問題更加棘手。正式福利排斥的存在，是避免由于體制不完善而使得某一特定群體被排除在享受政策福利范圍之外的前提。

②積極尋求福利彌補和平衡對策，在改革政策出臺時充分考慮對不同職工的福利影響。由于目前國有林區(qū)職工仍處于相對固定的環(huán)境下，與小環(huán)境之外的流動相對較少，因而職工福利受政策的影響很大。再加上職工家庭的收入普遍較低，抵御外界變化的能力較弱，即使很小的偏差也可能會對他們造成較大的影響，因此在政策制定與執(zhí)行過程中需格外考慮不同職工群體的福利狀況。對于已經(jīng)形成的福利排斥，應(yīng)當(dāng)積極尋求對策進(jìn)行彌補，減小職工間不合理的福利差距。具體而言，針對“四分開”改革中存在的福利排斥，由于林區(qū)屬于被接受的一方，應(yīng)積極與發(fā)聲部門溝通協(xié)商，針對具體問題具體解決，協(xié)商人員接收的考核標(biāo)準(zhǔn)及接收待遇等問題。但考慮到原林業(yè)職工在招聘要求上的差異，本研究認(rèn)為不應(yīng)一刀切地拉齊教育、衛(wèi)生等職工與地方同類人員工資待遇，而要在考核評定的基礎(chǔ)上分批分級地調(diào)整工資。通過不斷的政策調(diào)整，平衡職工家庭的福利狀況，減少兩極分化。通過政府主導(dǎo)的多層次、不同種類、不同保障水平、不同適應(yīng)對象的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系，逐漸覆蓋全體職工的社會保險以及相應(yīng)的貧困救助制度，逐漸解決不同職工群體面臨的社會保障問題，充分發(fā)揮政策的保障性，做到“應(yīng)保盡保”。