摘? ? ? 要:高效的公共服務(wù)供給方式有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步,主體較為單一的集中供給方式已無(wú)法滿(mǎn)足人民美好生活需要,以政府為主導(dǎo)的分散供給方式即多主體參與的供給方式成為應(yīng)然選擇。新時(shí)代,明確政府主體責(zé)任、實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)“雙到位”、強(qiáng)化社會(huì)組織主體地位、引入并穩(wěn)定外資力量,是促進(jìn)公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的必由之路。
關(guān)? 鍵? 詞:公共服務(wù);供給方式;“三大供給主體”;政府與市場(chǎng)“雙到位”
中圖分類(lèi)號(hào):D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A? ? ? ? 文章編號(hào):1007-8207(2021)02-0027-06
收稿日期:2020-07-20
作者簡(jiǎn)介:趙崇愛(ài),中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)博士研究生,研究方向?yàn)楣卜?wù)與公共管理。
基金項(xiàng)目:本文系中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)創(chuàng)新工程項(xiàng)目“新時(shí)代政府管理創(chuàng)新”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):01192050018040。
一、完善公共服務(wù)供給方式的必然性
近年來(lái),我國(guó)公共服務(wù)水平有了很大提升,基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn),為改善民生提供了有力保障。但應(yīng)看到,與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要相比,公共服務(wù)還存在一些薄弱環(huán)節(jié),公共服務(wù)供給總體上仍然不足,布局結(jié)構(gòu)還不盡合理。[1]目前,我國(guó)的公共服務(wù)供給主要有資源統(tǒng)一配置和資源分散配置兩種方式。資源統(tǒng)一配置方式是由政府統(tǒng)一對(duì)資源尤其是稀缺或急需資源進(jìn)行管理和供給,其最大優(yōu)勢(shì)就是能夠“集中力量辦大事”,這主要是由我國(guó)社會(huì)主義制度的性質(zhì)所決定的?!吧鐣?huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)就是可以集中全國(guó)的力量來(lái)發(fā)展社會(huì)主義事業(yè),然后使廣大人民群眾都可以享有國(guó)家發(fā)展帶來(lái)的一系列成果,我國(guó)發(fā)展的目的從來(lái)都不是為了只滿(mǎn)足一部分人的需求,而是為了使生活在社會(huì)主義中國(guó)的廣大人民群眾都獲得發(fā)展,使人人都可以實(shí)現(xiàn)‘美好生活的殷切期盼?!盵2]但資源統(tǒng)一配置方式存在一定的局限,控制幅度與管理內(nèi)容之間的不相適應(yīng)導(dǎo)致了資源配置效率較低、誤差較大?,F(xiàn)實(shí)中,無(wú)論個(gè)人抑或是一個(gè)組織,其精力、知識(shí)、能力等都是有限的,能夠有效管控的資源量也是有限的。如在領(lǐng)導(dǎo)能力方面,指揮員對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)判斷不準(zhǔn)、敏感性不強(qiáng),往往會(huì)導(dǎo)致事件升級(jí)、惡化,致使后續(xù)處置難度加大,甚至造成慘重?fù)p失。又如在公共安全領(lǐng)域,我國(guó)現(xiàn)有的公共安全應(yīng)急指揮具有一定的臨時(shí)色彩,在應(yīng)對(duì)大型突發(fā)事件時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)合力不強(qiáng)、效率不高和資源浪費(fèi)等問(wèn)題。[3]資源分散配置方式是將資源供給的主體分散化,多主體參與供給。其優(yōu)勢(shì)在于:一方面,供給主體的安排更加合理,管理程序更趨科學(xué)。一般而言,在分散組織結(jié)構(gòu)中往往有處在不同層次的多個(gè)決策人(決策單元),每個(gè)決策人有一定的自治權(quán),[4]有助于供給主體準(zhǔn)確、有效地對(duì)供給內(nèi)容作出決策;另一方面,最大限度降低資源配置的成本,滿(mǎn)足人民美好生活需求。以2008年汶川地震救助工作為例,除了國(guó)家派出的機(jī)構(gòu)和人員,還有很多社會(huì)組織與個(gè)人共同參與到救助工作中,既減輕了國(guó)家在資源供給方面的壓力,又提高了資源供給的效率、數(shù)量和質(zhì)量,增強(qiáng)了資源配置和供給的多樣性,形成了相對(duì)多元的資源配置機(jī)制。但資源分散配置方式亦有不足之處,制度失范、外部不可控因素影響等極易導(dǎo)致公共利益受損、公共服務(wù)公正性缺失。
黨的十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào):“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式,鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦公益事業(yè),滿(mǎn)足人民多層次多樣化需求,使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”新公共服務(wù)理論認(rèn)為,政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”,政府的作用是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的方向,對(duì)于社會(huì)發(fā)展的事項(xiàng)可以在政府的監(jiān)管之下通過(guò)其他主體共同完成,這是社會(huì)管理活動(dòng)創(chuàng)新的必然選擇。其一,完善公共服務(wù)供給方式是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。服務(wù)型政府就是以人為本、全心全意為人民服務(wù),建設(shè)人民滿(mǎn)意的政府,這就必然要求不斷完善公共服務(wù)供給方式,更好地為人民服務(wù)。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化包括以下幾個(gè)方面:一是國(guó)家治理的制度化、規(guī)范化、法治化;二是治理主體的多元化;三是治理手段的網(wǎng)絡(luò)化;四是國(guó)家治理的價(jià)值取向即關(guān)注效率,更關(guān)注社會(huì)公平正義。[5]供給服務(wù)是檢驗(yàn)服務(wù)型政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)之一,治理能力現(xiàn)代化最核心的標(biāo)準(zhǔn)就是黨和政府把人民對(duì)生活的美好期望通過(guò)一系列合理合法的制度安排變成現(xiàn)實(shí),滿(mǎn)足人民的需求。政府治理效果好與不好,最終還是要看人民群眾的期待有沒(méi)有得到滿(mǎn)足,人民的生活質(zhì)量有沒(méi)有提高,安定、和諧、民主、人權(quán)和公平正義有沒(méi)有保障。[6]其二,完善公共服務(wù)供給方式是推進(jìn)社會(huì)治理科學(xué)化的迫切要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理,歸根到底是為了不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,讓人民群眾共同享有治理成果。[7]構(gòu)建政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共服務(wù)體系,充分發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、公眾等主體在公共服務(wù)供給中的作用,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理科學(xué)化的有效途徑之一。其三,完善公共服務(wù)供給方式是人的全面發(fā)展的必然選擇?!按婺谴嬖谥A級(jí)和階級(jí)對(duì)立的資產(chǎn)階級(jí)舊社會(huì)的,將是這樣一個(gè)聯(lián)合體,在那里,每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?!盵8]“人的自由而全面的發(fā)展”是馬克思確立的關(guān)于人的徹底解放的最高命題,是人的發(fā)展的終極目標(biāo)與人的本質(zhì)的最高體現(xiàn)。人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容,社會(huì)主義發(fā)展歷程中必須不斷實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。人的現(xiàn)代化中所指的“人”不是一個(gè)抽象的、靜止的概念,而是具體的、發(fā)展的、需要放在一定的歷史環(huán)境中去認(rèn)識(shí)的“現(xiàn)實(shí)的人”,其有階層之分、有不同的性別、來(lái)自不同的民族、國(guó)家和地區(qū)。在人的自由而全面的發(fā)展過(guò)程中,公共服務(wù)存在較大的城鄉(xiāng)或地域差距,在這一現(xiàn)實(shí)對(duì)比之下,公共服務(wù)供給方式的完善就成為實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的重要途徑之一。
二、公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的應(yīng)然性
當(dāng)今世界,能否滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求,提高公共服務(wù)的供給能力,緩解社會(huì)階層矛盾,促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定發(fā)展,已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。[9]新時(shí)代,我國(guó)的主要社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求比以往更迫切、更強(qiáng)烈,這就需要黨和政府從廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手,完善公共服務(wù)供給方式,提高供給質(zhì)量,努力增進(jìn)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。世界正處于百年未有之大變局,社會(huì)發(fā)展瞬息萬(wàn)變,各種情況錯(cuò)綜復(fù)雜,伴生的危機(jī)往往突如其來(lái),難以防范。任何一個(gè)部門(mén)即使水平再高、能力再?gòu)?qiáng),也難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)大規(guī)模的突發(fā)性危機(jī)。[10]因此,完善公共服務(wù)供給方式,首要前提是實(shí)現(xiàn)“三大供給主體”(即政府、社會(huì)力量、外資力量)的全面發(fā)展,發(fā)揮政府職能,激活社會(huì)職能,穩(wěn)定外資職能,形成治理主體多元化、供給方式多樣化的公共服務(wù)供給新格局。
公共服務(wù)供給需要保障不同主體的基本需求,而每一個(gè)主體的需求都具有差異性和層次性,這就需要采取分散供給的方式,多元主體共同參與以實(shí)現(xiàn)供給和需求之間的契合。但傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給是高度聚集的,其分散供給的程度較低,主要依靠政府供給,在供給數(shù)量、質(zhì)量和效率等諸多方面極易招致批評(píng)。如在新冠疫情防控初期,由于資源供給主體較為單一,導(dǎo)致供給與需求在配置過(guò)程中出現(xiàn)效率上的輸出差(見(jiàn)下圖);防控中期及后期,除政府動(dòng)員的人力、物力和財(cái)力資源之外,社會(huì)力量也積極參與到公共服務(wù)中,面對(duì)物資短缺的情況,一批高校校友會(huì)積極協(xié)調(diào)海外資源,募集、采購(gòu)防護(hù)物資和設(shè)備,向國(guó)內(nèi)緊急輸送;一些文化藝術(shù)團(tuán)體則通過(guò)文藝作品的創(chuàng)作和傳播,給人們以精神激勵(lì),發(fā)揮凝聚人心的作用;很多志愿者組織主動(dòng)深入基層,貼近疫情防控第一線,宣傳防疫知識(shí),引導(dǎo)群眾增強(qiáng)信心,參與社區(qū)服務(wù)工作,滿(mǎn)足社區(qū)群眾生活所需。
“多中心治理”理論反對(duì)配置權(quán)力過(guò)于集中和壟斷,提倡由多元的具有獨(dú)立性的行為主體在一定的行動(dòng)規(guī)則的指導(dǎo)下,通過(guò)相互調(diào)適實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。在這一理論的指導(dǎo)下,多主體通過(guò)共同參與合作等互動(dòng)形式逐漸形成相對(duì)多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式?!岸嘀行闹卫怼崩碚摰莫?dú)特性在于因地制宜,主張采用分級(jí)、分層、分段的多樣性制度安排,主張政府、市場(chǎng)和社區(qū)之間的協(xié)調(diào)與合作。換言之,在公共領(lǐng)域存在另一只“看不見(jiàn)的手”,即“多中心”治理。相較于“單中心治理”模式中只有一個(gè)主體的配置格局,“多中心治理”模式在資源配置過(guò)程中具有較高的效率,多元行為主體既獨(dú)立自由地追求各自的目標(biāo),又相互協(xié)調(diào)合作,形成了一個(gè)由多個(gè)中心組成的治理網(wǎng)絡(luò),能夠有效滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求。
三、公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的實(shí)然性
公共服務(wù)涉及諸多主體和環(huán)節(jié),應(yīng)在明確不同公共服務(wù)主體權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上,促進(jìn)多元主體共同參與,增加公共服務(wù)供給。
第一,明確政府主體責(zé)任。在公共服務(wù)“三大供給主體”中,政府起主導(dǎo)作用,主要負(fù)責(zé)創(chuàng)新制度供給方式,將“滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的向往”作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),通過(guò)完善公共服務(wù)供給體制滿(mǎn)足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要。一是完善公共服務(wù)供給體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,社會(huì)流動(dòng)性日益增強(qiáng),傳統(tǒng)的立足于屬地管理的公共服務(wù)方式已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況,公共服務(wù)體系建設(shè)越來(lái)越需要強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展、有序?qū)雍鸵惑w化布局。應(yīng)以人民群眾需求為導(dǎo)向,創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式,更新服務(wù)理念、優(yōu)化服務(wù)過(guò)程,增強(qiáng)公共服務(wù)供給的針對(duì)性和有效性,使公共服務(wù)供給與人民群眾個(gè)性化、差異化、多樣化的需求更加匹配,讓公共服務(wù)給人民群眾帶來(lái)更多獲得感、幸福感、安全感。[11]二是構(gòu)建公共服務(wù)供需交互機(jī)制。美國(guó)第28任總統(tǒng)威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中有過(guò)這樣的論述:“在行政管理活動(dòng)當(dāng)中,公共輿論將起權(quán)威性批判家作用,行政管理必須在一切方面都對(duì)公共輿論有敏銳的反應(yīng)?!泵绹?guó)學(xué)者登哈特夫婦在其著作《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》中提出,政府應(yīng)該更多地是服務(wù)而不是“掌舵”,應(yīng)該讓公民參與政府對(duì)公共服務(wù)的提供。對(duì)公眾負(fù)責(zé)并對(duì)其需求作出回應(yīng)是公共服務(wù)供給的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),構(gòu)建公共服務(wù)供需交互機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的必然選擇。交互是充實(shí)用戶(hù)信息、需求甚至獲得個(gè)性化要求的途徑,是不斷探索如何滿(mǎn)足用戶(hù)需求的過(guò)程。[12]需要注意的是,交互機(jī)制中的重點(diǎn)是對(duì)通過(guò)交互得到的信息進(jìn)行及時(shí)反饋,否則極易導(dǎo)致行為與結(jié)果之間出現(xiàn)偏差。三是加大監(jiān)管力度。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)成本與質(zhì)量的監(jiān)管,搭建公共服務(wù)績(jī)效管理平臺(tái),運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和云計(jì)算技術(shù)核定公共服務(wù)供給主體的成本與收益,形成統(tǒng)一的公共服務(wù)質(zhì)量參考標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于服務(wù)好、成本低、公眾滿(mǎn)意度高的供給主體逐步擴(kuò)大規(guī)模,服務(wù)質(zhì)量差、成本高、公眾滿(mǎn)意度低的參與主體予以淘汰。四是做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。防范發(fā)展不均衡的風(fēng)險(xiǎn),公共服務(wù)資金向重點(diǎn)地區(qū)傾斜;防范道德風(fēng)險(xiǎn),建立誠(chéng)信檔案和社會(huì)組織自律與誠(chéng)信建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系;預(yù)防貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn),確保公共服務(wù)供給由全民共享。
第二,實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)“雙到位”。美國(guó)學(xué)者B·蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來(lái)的治理模式》中提出了政府治理未來(lái)發(fā)展的四種模式,即市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府,其核心目標(biāo)是提高政府的效率和公共服務(wù)質(zhì)量。2008年,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào),要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。完善政府與社會(huì)力量合作的制度及方式,有利于針對(duì)不同群體的不同需求提供人性化的高品質(zhì)服務(wù)。因此,有必要建立政府與市場(chǎng)之間“統(tǒng)分結(jié)合”的協(xié)調(diào)機(jī)制,政府與市場(chǎng)“雙到位”、齊發(fā)力,政府負(fù)責(zé)公平,市場(chǎng)負(fù)責(zé)效率,處理好供求關(guān)系。
第三,強(qiáng)化公共服務(wù)供給型社會(huì)組織主體地位。應(yīng)把發(fā)展公共服務(wù)供給型社會(huì)組織納入到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中,通過(guò)強(qiáng)化公共服務(wù)供給型社會(huì)組織主體的力量,實(shí)現(xiàn)以政府“專(zhuān)職”職能和社會(huì)“兼職”職能相結(jié)合的供給主體框架。一方面,要培育、扶植社會(huì)組織的發(fā)展,不斷強(qiáng)化社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的能力;另一方面,要充分發(fā)揮人民群眾的力量,形成規(guī)模宏大的志愿者隊(duì)伍與社會(huì)工作者隊(duì)伍。在多主體共同參與的分散配置模式下,形成兼?zhèn)鋵?zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的公共服務(wù)供給人才隊(duì)伍和規(guī)范化、常態(tài)化的志愿者隊(duì)伍。應(yīng)完善志愿者注冊(cè)辦法,探索建立社會(huì)工作人才和社會(huì)服務(wù)志愿者協(xié)作機(jī)制,細(xì)化社會(huì)工作崗位設(shè)置,提高專(zhuān)業(yè)化社會(huì)服務(wù)水平。
第四,穩(wěn)定外資力量。在我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中,外資發(fā)揮著不可忽視的作用。以我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)為例,政府不斷加大自貿(mào)區(qū)建設(shè)力度并賦予其“國(guó)家重大戰(zhàn)略”的重任,其意義絕非限于經(jīng)濟(jì)層面,而是牽涉到政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理、金融發(fā)展等諸多領(lǐng)域。2018年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》明確提出要大幅放寬外資市場(chǎng)準(zhǔn)入,并在醫(yī)療、教育、互聯(lián)網(wǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域加大開(kāi)放力度,在一些領(lǐng)域取消外資股比限制。2019年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》進(jìn)一步明確提出要促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展,拓寬國(guó)際優(yōu)質(zhì)資本和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入教育、醫(yī)療、文化、體育、園區(qū)建設(shè)、城市管理等公共服務(wù)領(lǐng)域的渠道,加強(qiáng)新片區(qū)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理,提升高品質(zhì)國(guó)際化的城市服務(wù)功能。引入并穩(wěn)定外資力量,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式多元化,能夠更好地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往,提高人民群眾美好生活的質(zhì)量。
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(責(zé)任編輯:劉? 丹)
On the Comprehensive Development of “Three Main Suppliers”
in Public Service
Zhao Chongai
Abstract:Efficient public service supply mode is conducive to improve the quality and efficiency of public service.With the continuous development of society,the centralized supply mode with single main body has been unable to meet the people's needs for a better life.The decentralized supply mode led by the government,that is,the supply mode with multi main body participation,has become a natural choice.In the new era,the only way to promote the all-round development of the “three main suppliers” of public services is to clarify the main responsibility of the government,realize the “double in place” of the government and the market,strengthen the dominant position of social organizations,and introduce and stabilize foreign capital.
Key words:public service;mode of supply;social organization;three main suppliers