我國(guó)政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆煞治?/h1>
2021-03-11 03:00秘明杰田瑩瑩
行政與法 2021年2期
秘明杰 田瑩瑩
摘? ? ? 要：為規(guī)范各地人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的司法解釋對(duì)于解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)問(wèn)題作出明確規(guī)定。但政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕巧ㄎ蝗源嬖谝恍﹩?wèn)題，應(yīng)以環(huán)境公共信托理論和自然資源國(guó)家所有權(quán)理論為依據(jù)，將我國(guó)政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w角色定位為國(guó)家環(huán)境利益的維護(hù)者，明確其在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的職責(zé)權(quán)限，完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V前磋商程序。
關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;政府部門(mén)角色定位;政府部門(mén)職責(zé);訴前磋商程序
中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）02-0033-09
收稿日期：2020-10-16
作者簡(jiǎn)介：秘明杰，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法與環(huán)境政策;田瑩瑩，山東科技大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法與環(huán)境政策。
基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目課題“環(huán)保社會(huì)組織提起民事公益訴訟問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15YJC820042。
一、政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐考察
（一）對(duì)我國(guó)現(xiàn)有制度規(guī)定的梳理
2005年11月，原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，把制定環(huán)境損害賠償法作為立法規(guī)劃的重要部分，逐步推動(dòng)環(huán)境污染損害賠償立法工作。目前，我國(guó)關(guān)于政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆ǘㄒ罁?jù)主要包括：2016年發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）、2017年出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）以及2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）。《意見(jiàn)》提出，要認(rèn)真研究生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的特色之處，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式以及省級(jí)政府提起賠償之訴與社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟二者之間相互獨(dú)立、地位平等、互不干涉等內(nèi)容。但《意見(jiàn)》并未就政府部門(mén)提起賠償訴訟的具體規(guī)定進(jìn)一步展開(kāi)，只是對(duì)省級(jí)政府部門(mén)主張損害賠償?shù)闹黧w角色進(jìn)行了模糊定位，無(wú)法為其賠償實(shí)踐提供行為依據(jù)?！陡母锓桨浮穼⑺髻r主體范圍由省級(jí)擴(kuò)大至市地級(jí)政府，不再注重因生態(tài)損害所導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)等事項(xiàng)的賠償，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)遭受破壞的環(huán)境和生態(tài)本身進(jìn)行修復(fù)，對(duì)于實(shí)踐中的相關(guān)法律問(wèn)題并未作出明確規(guī)定?！度舾梢?guī)定》則是在總結(jié)上述探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于司法實(shí)踐中急需解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題予以明確，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償追責(zé)機(jī)制，但在政府部門(mén)主張賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)、生態(tài)修復(fù)資金使用與分配以及多樣化責(zé)任承擔(dān)方式等方面仍存在諸多空白。為此，應(yīng)加速推動(dòng)環(huán)境損害賠償立法工作，補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)，完善相應(yīng)政策與措施，明確賠償范圍和理論基礎(chǔ)的具體內(nèi)容，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的立法缺失。[1]
（二）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐考察
以江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，自2014年5月起，安徽海德化工科技有限公司分三次將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的共計(jì)102.44噸廢堿液交由沒(méi)有危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)的相關(guān)人員處理，致使廢堿液排放至長(zhǎng)江和新通揚(yáng)運(yùn)河內(nèi)，造成水體環(huán)境嚴(yán)重污染，飲用水源被迫停供，嚴(yán)重威脅居民用水安全。事故發(fā)生后，靖江市、興化市相關(guān)部門(mén)立即采取了應(yīng)急處理措施，隨后江蘇省人民政府向江蘇省泰州市中級(jí)人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。此案經(jīng)過(guò)泰州市中級(jí)人民法院一審和江蘇省高級(jí)人民法院二審后，法院已經(jīng)作出生效判決。通過(guò)對(duì)判決結(jié)果的分析不難發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：首先，原告江蘇省人民政府向法院主張的訴訟請(qǐng)求包括生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用以及評(píng)估費(fèi)用等，這是法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中政府部門(mén)首次主張要求賠償生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)用，具有重要的實(shí)踐意義。我國(guó)政府部門(mén)對(duì)環(huán)境損害主張賠償?shù)膶?shí)踐最早始于海域污染賠償。在1983年巴拿馬籍“東方大使號(hào)”油輪觸礁造成溢油事故中，我國(guó)政府部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償僅包括事故的清污費(fèi)和天然水產(chǎn)資源損失。2017年發(fā)布的《改革方案》已將賠償范圍擴(kuò)大至生態(tài)環(huán)境功能永久性損害導(dǎo)致的損失。2019年的《若干規(guī)定》則進(jìn)一步根據(jù)生態(tài)環(huán)境能否得到修復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)損害賠償責(zé)任范圍予以分類(lèi)規(guī)定，明確將“修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用”納入修復(fù)費(fèi)用范圍。由此可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶诔掷m(xù)擴(kuò)大，這符合目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。其次，在計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用時(shí)，該案明確采用資源等值分析法，而未采用虛擬治理成本法來(lái)評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用。通過(guò)分析《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》，資源等值分析法以資源數(shù)量為計(jì)算單位、以對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的資源損失量與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的實(shí)際資源量之間的等量關(guān)系來(lái)評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需費(fèi)用。對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值造成破壞時(shí)，可以適用資源等值分析法進(jìn)行計(jì)算：一是確定自然資源損失的數(shù)量。二是確定自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的比例關(guān)系。三是通過(guò)“資源損失量×比例數(shù)值=生態(tài)價(jià)值”的計(jì)算方式確定修復(fù)費(fèi)用。自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的比例可以通過(guò)對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用狀況、資源所在區(qū)域的生態(tài)破壞程度等分析計(jì)算。而虛擬治理成本是以科技手段清除進(jìn)入到生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的污染物質(zhì)所消耗的必要費(fèi)用，此方法的適用包括環(huán)境污染或生態(tài)遭到破壞造成生態(tài)環(huán)境無(wú)法完全恢復(fù)、恢復(fù)成本高昂或缺少生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的情形。因此，水體內(nèi)污染物質(zhì)的清除不適宜通過(guò)虛擬治理成本的方式計(jì)算。該案通過(guò)對(duì)比分析，明確采用資源等值分析法評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用，這種做法符合生態(tài)環(huán)境損害賠償具體化要求。最后，江蘇省高級(jí)人民法院在判決中明確提出，安徽海德化工科技有限公司可于判決生效之日起六十日內(nèi)支付20%賠償款，剩余賠償款可分四次分別支付。這是對(duì)《改革方案》中“探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式”的實(shí)踐性嘗試，有助于完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。
（三）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償存在的問(wèn)題
⒈政府部門(mén)角色定位模糊。從《改革方案》和《若干規(guī)定》來(lái)看，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)歸屬于民事訴訟，但無(wú)論是現(xiàn)行法律還是規(guī)范性文件都明顯缺乏關(guān)于政府部門(mén)訴訟角色定位的規(guī)定。與此同時(shí)，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理由究竟是基于維護(hù)公共利益的目的還是基于維護(hù)國(guó)家利益的目的，仍是學(xué)術(shù)研究爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。持“國(guó)益訴訟說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者主張政府部門(mén)提起賠償訴訟的理論基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)，而政府具有國(guó)家授予的資源所有權(quán)人代表身份。因此，政府部門(mén)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其性質(zhì)屬于維護(hù)國(guó)家利益的國(guó)益訴訟。[2]國(guó)益所追求的訴訟目的是維護(hù)國(guó)家利益，具有特定的指向和歸屬，所以其在本質(zhì)上屬于私益訴訟的范疇。持“公益訴訟說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，決定訴訟性質(zhì)的關(guān)鍵在于訴訟目的，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，其目的在于救濟(jì)屬于公眾享有的生態(tài)環(huán)境利益，而該利益具有公共的屬性。[3]生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴本質(zhì)上應(yīng)屬于公益訴訟的范疇。
⒉政府部門(mén)職責(zé)分工不清?！度舾梢?guī)定》賦予省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其隸屬部門(mén)以賠償訴訟原告主體資格，鑒于各級(jí)政府內(nèi)部的不同職能部門(mén)之間有著各自具體的職責(zé)分工，政府部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)最終可能由不同的職能部門(mén)具體行使。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)在政府各職能部門(mén)之間如何配置、如何分工，學(xué)界也存在不同的觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)由政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，其他部門(mén)按照職能分工分別開(kāi)展配合工作。如浙江省紹興市在這方面的實(shí)踐就具有典型性。紹興市發(fā)布的改革方案規(guī)定，紹興市政府具有賠償請(qǐng)求主體資格，可以指定市環(huán)保局負(fù)責(zé)具體工作，市國(guó)土局、市林業(yè)局、市建設(shè)局以及各區(qū)、縣（市）政府按職責(zé)分工開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)工作。在我國(guó)，環(huán)保部門(mén)是負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)管理工作的職能部門(mén)，由環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、其他部門(mén)予以配合具有一定的合理性。但環(huán)保部門(mén)的具體職責(zé)主要限于針對(duì)環(huán)境的監(jiān)督管理，為環(huán)境污染與生態(tài)破壞提供相應(yīng)的環(huán)保政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)環(huán)境資源的利用與管理本身卻較少涉及。因而在發(fā)生某一具體的生態(tài)環(huán)境損害事件時(shí)，環(huán)保部門(mén)可能因能力不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏而無(wú)法及時(shí)、有效、具體地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作。另一種觀(guān)點(diǎn)主張由自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體管理工作，制定和實(shí)施各種發(fā)展戰(zhàn)略和資產(chǎn)管理政策。根據(jù)《若干規(guī)定》，自然資源管理部門(mén)受?chē)?guó)務(wù)院委托并由國(guó)務(wù)院授權(quán)，具備提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格。相較于環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，自然資源管理部門(mén)是各類(lèi)自然資源的直接管理主體，是自然資源合理利用與保護(hù)等各項(xiàng)事務(wù)工作的具體執(zhí)行者，其在起訴資格上更具優(yōu)先性。但生態(tài)系統(tǒng)本身是由生物與非生物相互作用、不斷重復(fù)能量交換與內(nèi)部循環(huán)的自然整體，生態(tài)環(huán)境損害不僅包括對(duì)某一類(lèi)自然資源的破壞，還包含對(duì)環(huán)境因素和生物因素帶來(lái)的不良變化以及由上述因素引起的生態(tài)系統(tǒng)功能衰退。所以，僅將自然資源管理部門(mén)作為單一賠償請(qǐng)求主體，會(huì)造成僅重視自然資源管理而忽視生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的弊端。
⒊政府部門(mén)資源管理模式有待改變。目前，我國(guó)在自然資源與環(huán)境保護(hù)方面采取“統(tǒng)一政策、分級(jí)分類(lèi)管理”的模式。這種模式以自然資源的分級(jí)分類(lèi)管理為基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)資源管理的精細(xì)化，但從資源管理的實(shí)際情況看，該管理模式存在以下問(wèn)題：第一，我國(guó)每種自然資源都分別對(duì)應(yīng)不同級(jí)別、不同層次的自然資源管理部門(mén)，有些自然資源對(duì)應(yīng)的管理部門(mén)單一，有些自然資源對(duì)應(yīng)多個(gè)部門(mén)交叉管理，存在多頭管理或無(wú)人管理的可能。當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，自然資源相關(guān)主管部門(mén)之間往往相互推諉、扯皮，這不僅影響生態(tài)損害賠償工作的開(kāi)展，也不利于受損自然資源的及時(shí)、有效救濟(jì)。第二，自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)存在交叉管理現(xiàn)象，如河流、湖泊、土地的管理，既涉及環(huán)保部門(mén)又涉及水資源部門(mén)。當(dāng)環(huán)境資源遭受損害時(shí)，多個(gè)管理部門(mén)依法都具有賠償請(qǐng)求權(quán)。但自然資源管理部門(mén)提起賠償訴訟時(shí)，對(duì)因使用自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值而造成其生態(tài)價(jià)值損害的損失可以主張賠償，對(duì)包含環(huán)境因素和生物因素的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失主張賠償則缺乏理論依據(jù)。同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)部門(mén)并非自然資源的直接管理主體，可能對(duì)自然資源遭受損害的具體類(lèi)別不清而無(wú)法明確主張賠償?shù)膬?nèi)容。因此，改變目前我國(guó)環(huán)境資源管理模式，建立環(huán)保主管部門(mén)與自然資源管理部門(mén)分類(lèi)對(duì)應(yīng)、協(xié)同合作的賠償制度更有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的整體性與系統(tǒng)性。
二、政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求優(yōu)先地位合理性分析
（一）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償具有一定的理論基礎(chǔ)
政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的理論基礎(chǔ)是其行使賠償請(qǐng)求權(quán)的合理依據(jù)，直接影響和決定著政府部門(mén)的角色定位與職責(zé)定位。關(guān)于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的主體資格依據(jù)，理論界存在不同的觀(guān)點(diǎn)。自然資源國(guó)家所有權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家是物權(quán)法上的所有權(quán)主體并對(duì)自然資源擁有利用和管理的權(quán)力，當(dāng)資源遭受破壞時(shí)，國(guó)家作為所有權(quán)人理所當(dāng)然擁有唯一的賠償請(qǐng)求主體資格。[4]公共信托理論認(rèn)為，全體公民對(duì)自然資源享有所有權(quán)并授予國(guó)家以管理主體資格，國(guó)家作為管理者有義務(wù)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國(guó)家因負(fù)有管理義務(wù)而享有賠償請(qǐng)求主體資格。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是新型救濟(jì)制度，其理論構(gòu)建與傳統(tǒng)的法學(xué)理論和法律制度存在沖突，但這種沖突是在合理范圍之內(nèi)的。筆者認(rèn)為，政府部門(mén)依據(jù)自然資源國(guó)家所有權(quán)提出損害賠償請(qǐng)求存在一定的局限性，應(yīng)當(dāng)以自然資源所有權(quán)理論為基礎(chǔ)、公共信托理論為補(bǔ)充，將二者共同作為政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求優(yōu)先地位的理論基礎(chǔ)更具合理性。
我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，自然資源由國(guó)家享有所有權(quán)并由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使權(quán)力。雖然自然資源所有權(quán)具有物權(quán)法上的私權(quán)屬性，但國(guó)務(wù)院作為法律賦予的國(guó)家所有權(quán)代表主體，其以維護(hù)國(guó)家利益為目的而對(duì)全民享有的自然資源進(jìn)行處分、利用和管理，這同時(shí)具有公權(quán)屬性。基于自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)屬性，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為全體公民合理地保護(hù)、管理和利用自然資源，未經(jīng)法定程序國(guó)家不得放棄所有權(quán)，政府部門(mén)也不得放棄生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán);基于自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)屬性，政府部門(mén)在生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)享有的賠償請(qǐng)求權(quán)是因私權(quán)受到侵害而享有的一種民事賠償請(qǐng)求權(quán)，此時(shí)政府部門(mén)與其他民事主體享有平等地位，對(duì)于破壞自然資源者，有權(quán)主張由其承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。[5]通過(guò)上述分析，自然資源國(guó)家所有權(quán)理論可以作為政府部門(mén)享有生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求主體資格的理論依據(jù)。然而，政府部門(mén)基于自然資源國(guó)家所有權(quán)理論主張生態(tài)環(huán)境損害賠償只限于對(duì)自然資源的救濟(jì)，而難以促成對(duì)資源物質(zhì)實(shí)體和生態(tài)環(huán)境要素的整體保護(hù)，原因在于生態(tài)環(huán)境損害不僅是對(duì)自然資源的損害，還包含對(duì)環(huán)境因素、生物因素以及由上述因素組成的生態(tài)系統(tǒng)的不良改變。所以，當(dāng)自然資源以外的生態(tài)環(huán)境遭受污染時(shí)，政府無(wú)法基于自然資源國(guó)家所有權(quán)而主張救濟(jì)。此外，不是所有的自然資源都?xì)w國(guó)家所有，如集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，政府部門(mén)基于自然資源國(guó)家所有權(quán)而主張賠償則不具有合理性。
基于公共信托理論，國(guó)家作為公共財(cái)產(chǎn)信托管理人，在信托范圍內(nèi)對(duì)空氣、河流、海洋等信托財(cái)產(chǎn)享有管理權(quán)。[6]這與我國(guó)《憲法》關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的條款具有契合之處。通過(guò)對(duì)我國(guó)《憲法》第9條、第26條的解讀，國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的義務(wù)實(shí)質(zhì)上是基于公眾的信托而對(duì)生態(tài)環(huán)境利益負(fù)有的管理職責(zé)。為了保護(hù)公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，國(guó)家作為管理者有義務(wù)維持自然資源及生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。將公共信托理論作為除自然資源所有權(quán)理論之外的政府賠償權(quán)的理論基礎(chǔ)，能夠突破目前自然資源國(guó)家所有權(quán)理論作為單一理論基礎(chǔ)的局限。具體而言，當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，將國(guó)家視為物權(quán)法上的所有權(quán)主體，并由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)政府及其職能部門(mén)就受損自然資源主張賠償;當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國(guó)家作為管理者有義務(wù)實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，承擔(dān)環(huán)境管理義務(wù);當(dāng)集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，國(guó)家作為信托管理人可以就集體所有的自然資源主張賠償。因此，以自然資源國(guó)家所有權(quán)理論和公共信托理論的雙重構(gòu)造作為政府部門(mén)享有賠償權(quán)的理論依據(jù)具有正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)。
（二）國(guó)家環(huán)境利益維護(hù)者的角色定位有利于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求
對(duì)于尚處于探索階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度而言，為了破解實(shí)踐中的困境，必須對(duì)主張賠償?shù)恼块T(mén)角色進(jìn)行合理定位。首先，政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬r(jià)值取向在于維護(hù)純粹的生態(tài)環(huán)境利益而非公共利益或私人利益。根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害是指環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為引起的環(huán)境因素、生物因素的不良變化以及上述因素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能衰退;因污染環(huán)境、生態(tài)損害導(dǎo)致的人身侵害和財(cái)產(chǎn)損失后果請(qǐng)求賠償?shù)牟贿m用該方案。由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境公益訴訟的適用范圍并不完全相同，公民私人利益與社會(huì)公共利益范圍之內(nèi)的人身侵害、財(cái)產(chǎn)損失等均不在生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的適用范圍內(nèi)，政府部門(mén)提起賠償訴訟只是為了保障不確定多數(shù)人享有的純粹的生態(tài)環(huán)境利益。[7]其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體為政府部門(mén)而非任何公民或環(huán)保組織。政府部門(mén)作為由國(guó)家設(shè)立并管理各項(xiàng)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由國(guó)家負(fù)有的環(huán)境管理義務(wù)。[8]政府部門(mén)基于國(guó)家利益的考量，以履行國(guó)家承擔(dān)的環(huán)境管理義務(wù)為目標(biāo)而提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)屬于“國(guó)益訴訟”而非公益訴訟。社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾非經(jīng)法定授權(quán)均無(wú)權(quán)提起自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。因此，應(yīng)將政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的角色定位為國(guó)家環(huán)境利益的維護(hù)者。
（三）政府部門(mén)的職責(zé)分工有利于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求
首先，明確每種自然資源僅對(duì)應(yīng)單一級(jí)別的資源管理部門(mén)，同時(shí)協(xié)調(diào)與其他相關(guān)資源管理部門(mén)的關(guān)系。如水資源單一對(duì)應(yīng)水資源管理部門(mén)，國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等各司其職并協(xié)調(diào)配合。其次，明確規(guī)定自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的管理權(quán)限，避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)交叉管理或無(wú)人管理的情形。當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，作為自然資源所有權(quán)的授權(quán)主體享有生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求資格;當(dāng)集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，自然資源管理部門(mén)依據(jù)公共信托理論，作為信托財(cái)產(chǎn)的管理者提起賠償訴訟;當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，環(huán)保主管部門(mén)依據(jù)公共信托理論，作為環(huán)境事務(wù)的管理者提起賠償訴訟。當(dāng)自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)于某種環(huán)境資源損害都具有管理權(quán)限時(shí)，由兩個(gè)部門(mén)自行協(xié)商或者共同管理。無(wú)論是負(fù)有環(huán)境管理義務(wù)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或是具有自然資源管理職能的資源管理部門(mén)，都在其職責(zé)范圍內(nèi)享有清晰、明確的賠償請(qǐng)求權(quán)。這種由環(huán)保部門(mén)和資源管理部門(mén)分類(lèi)對(duì)應(yīng)、協(xié)同合作的管理模式不僅與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼w性和系統(tǒng)性相契合，也可以避免因行政權(quán)力濫用導(dǎo)致不利于環(huán)境救濟(jì)后果的發(fā)生。
三、完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求程序的建議
（一）完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟磋商前置程序
⒈政府部門(mén)發(fā)出磋商建議書(shū)。根據(jù)《改革方案》的相關(guān)要求，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受破壞確需治理或賠償時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照生態(tài)損害鑒定評(píng)估結(jié)果與責(zé)任人先行磋商。但《改革方案》并未就如何開(kāi)展磋商進(jìn)行具體規(guī)定，《若干規(guī)定》中也沒(méi)有以條文的形式加以明確。從程序法的角度而言，磋商與訴訟均是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋匾A段，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，[9]政府部門(mén)發(fā)出的磋商建議書(shū)可以分為兩個(gè)部分：一是由賠償權(quán)利人向責(zé)任人發(fā)出“磋商建議書(shū)”。建議書(shū)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人的基本信息、證明生態(tài)損害事實(shí)的相關(guān)材料、承擔(dān)賠償責(zé)任的法律依據(jù)和理由、修復(fù)方案、履行責(zé)任的方式或承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的金額、不履行責(zé)任的法定后果以及簽收建議書(shū)后不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果等內(nèi)容。如《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“磋商意見(jiàn)書(shū)”與《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“生態(tài)環(huán)境損害賠償意見(jiàn)書(shū)”都對(duì)此作了明確規(guī)定。如果賠償責(zé)任人同意磋商建議書(shū)中的條款，其在磋商建議書(shū)中簽字或蓋章后即刻發(fā)生法律效力。如果賠償責(zé)任人在簽訂磋商建議書(shū)后仍怠于履行賠償義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)在磋商建議書(shū)中約定的法律責(zé)任。二是若賠償責(zé)任人就磋商建議書(shū)中的相關(guān)內(nèi)容表示質(zhì)疑或認(rèn)為某種責(zé)任不應(yīng)由其承擔(dān)的，可在磋商程序中就主要爭(zhēng)議部分展開(kāi)具體磋商。雙方協(xié)商達(dá)成一致后可立即簽訂賠償協(xié)議。磋商結(jié)果未形成統(tǒng)一意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)由政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照《改革方案》適時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
⒉建立磋商監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及公眾切身利益，公眾有權(quán)參與磋商全過(guò)程，有權(quán)對(duì)政府部門(mén)與相關(guān)責(zé)任人的磋商內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督形式方面，公眾既可以在磋商過(guò)程中提出建議，也可以采取線(xiàn)下或者網(wǎng)上評(píng)議政府等方式進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)政府部門(mén)還可以邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)學(xué)者參與協(xié)商，就磋商中的具體爭(zhēng)議事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)和提出建議，以促使賠償權(quán)利人和賠償責(zé)任人之間達(dá)成協(xié)議?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害中的重要事務(wù)應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者以及其他利害關(guān)系人積極參與。我國(guó)已有部分地區(qū)開(kāi)始實(shí)踐探索，如貴州省出臺(tái)的磋商方案中不僅規(guī)定了賠償權(quán)利人和責(zé)任人，還規(guī)定了可以邀請(qǐng)相關(guān)第三人、調(diào)解組織等參與磋商。因此，為了確保磋商的公平公正、防止賠償權(quán)利人濫用權(quán)利，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾參與范圍，建立磋商監(jiān)督制度。
⒊發(fā)布磋商公告。無(wú)論是發(fā)出“磋商建議書(shū)”還是簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)發(fā)布磋商公告，告知公眾磋商結(jié)果，從而保障公民、法人與其他社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹闄?quán)和參與權(quán)。為確保社會(huì)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，在正式啟動(dòng)磋商程序之前，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)布磋商公告，允許公民、企業(yè)法人以及環(huán)保組織等參與到磋商程序中。在磋商過(guò)程中，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私等不應(yīng)公開(kāi)的法定情形外，政府部門(mén)應(yīng)公開(kāi)磋商內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查結(jié)果、評(píng)估報(bào)告結(jié)論、修復(fù)方案編制計(jì)劃等關(guān)系公眾利益的重要內(nèi)容進(jìn)行公布。
（二）健全生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度
⒈建立訴前財(cái)產(chǎn)保全制度。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，部分企業(yè)可能因高昂的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用而陷入破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)的境地。企業(yè)一旦破產(chǎn)，再要求其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)或賠償責(zé)任將存在困難。不僅如此，當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身即將承擔(dān)高額生態(tài)修復(fù)費(fèi)用時(shí)，很有可能直接轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，逃避法律責(zé)任，進(jìn)而妨礙生態(tài)修復(fù)工作。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告結(jié)果看，我國(guó)每年發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，最終由污染者實(shí)際承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的數(shù)量不超過(guò)10例。然而，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的啟動(dòng)需要充足的資金，否則難以保證生態(tài)環(huán)境治理方針的落實(shí)。訴前財(cái)產(chǎn)保全制度允許政府部門(mén)在提起賠償訴訟前向人民法院提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)，從而避免因賠償義務(wù)人不履行責(zé)任而妨礙生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的啟動(dòng)與實(shí)施。政府部門(mén)的訴前財(cái)產(chǎn)保全措施應(yīng)著重關(guān)注以下幾點(diǎn)：首先，政府部門(mén)提起訴前財(cái)產(chǎn)保全的范圍必須與生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告中責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任保持一致，要避免對(duì)責(zé)任人造成其他經(jīng)濟(jì)損失或生活不便。其次，政府部門(mén)提起訴前財(cái)產(chǎn)保全后，法院應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出裁定，裁定采取保全措施后必須立即啟動(dòng)執(zhí)行程序。再次，政府部門(mén)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，原則上不應(yīng)當(dāng)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，但為了限制政府部門(mén)濫用訴權(quán)、保護(hù)責(zé)任人的合法權(quán)利，必要時(shí)可以要求政府部門(mén)對(duì)必須提起財(cái)產(chǎn)保全的案件提供足夠的證據(jù)支持。最后，政府部門(mén)提出訴前財(cái)產(chǎn)保全后，未能在法定期限內(nèi)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，法院應(yīng)及時(shí)解除財(cái)產(chǎn)保全措施。
⒉完善多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。首先，規(guī)范分期支付方式?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定，可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人的主觀(guān)心理、客觀(guān)經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期支付。在滿(mǎn)足相關(guān)條件時(shí)，可以采取此種方式打破責(zé)任人賠償能力不足的困境。第一，分期支付應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制責(zé)任人提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；蛘弑ＷC人，提出擔(dān)保以保障賠償款的安全，擔(dān)保范圍也應(yīng)同責(zé)任人承擔(dān)的賠償金數(shù)額相一致。第二，保證責(zé)任應(yīng)當(dāng)要求由具有良好信譽(yù)評(píng)價(jià)的公民、法人或非法人組織承擔(dān)。在賠償費(fèi)用完全支付后，擔(dān)保人或保證人承擔(dān)的責(zé)任也自動(dòng)消失。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，分期支付可以避免一次性支付高昂的賠償費(fèi)用，以保障企業(yè)現(xiàn)金流動(dòng)和經(jīng)營(yíng)管理的正常運(yùn)行，提高企業(yè)的債務(wù)償還能力。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，分期支付定額的賠償費(fèi)用，可以減少因損害賠償帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力和心理負(fù)擔(dān)，保障其基本生活不受影響。因此，分期支付不僅可以滿(mǎn)足環(huán)境修復(fù)的需要，還能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的落實(shí)。其次，設(shè)立預(yù)支付責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性與整體性特點(diǎn)，在其遭受損害后若不及時(shí)修復(fù)、治理，很有可能帶來(lái)更大的生態(tài)價(jià)值損失。從損害發(fā)生的過(guò)程來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害具有長(zhǎng)期性、潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性等特征，若使遭受破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損前的狀態(tài)往往需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為了盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，應(yīng)當(dāng)采取積極措施以促使責(zé)任人積極履行賠償責(zé)任。可采用減少責(zé)任人賠償責(zé)任的形式鼓勵(lì)其簽訂預(yù)支付賠償協(xié)議，繼而以其預(yù)先支付的賠償金保障環(huán)境修復(fù)任務(wù)的完成。預(yù)支付可以分為部分支付和全部支付兩種方式，以行為人自愿選擇為前提，選擇不同的支付方式對(duì)應(yīng)不同的責(zé)任減輕程度。預(yù)支付責(zé)任承擔(dān)方式的具體內(nèi)容包括：第一，義務(wù)人在簽訂磋商建議書(shū)或磋商協(xié)議前選擇部分支付或全部支付。第二，明確減輕責(zé)任承擔(dān)的相應(yīng)比例時(shí)，理應(yīng)根據(jù)行為人的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、支付能力、主觀(guān)態(tài)度并結(jié)合生態(tài)損害修復(fù)的難易程度等因素確定。第三，預(yù)支付資金應(yīng)當(dāng)由賠償請(qǐng)求主體設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用，專(zhuān)項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與治理。有關(guān)預(yù)支付資金的管理與使用情況，管理者應(yīng)定期發(fā)布公告，保證專(zhuān)款專(zhuān)用以確保其透明度。第四，選擇部分支付的行為人應(yīng)在簽訂磋商建議書(shū)或磋商協(xié)議后，以分期付款或者其他支付方式完成剩余資金的支付。一旦行為人逾期不承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償權(quán)利人仍然可以請(qǐng)求法院予以強(qiáng)制執(zhí)行或提起賠償訴訟。
⒊確立生態(tài)修復(fù)資金管理模式。《若干規(guī)定》第15條規(guī)定，被告被判決承擔(dān)的各種賠償資金以及因拒絕承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)應(yīng)繳納的修復(fù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行繳付和管理。但這種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法改變各地區(qū)對(duì)賠償資金管理的混亂狀況。目前，山東、海南、貴州等地設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境修復(fù)資金賬戶(hù)，集中管理當(dāng)事人繳納的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，但在中央層面及全國(guó)多數(shù)地區(qū)修復(fù)資金的管理制度仍未有效建立。[10]各地區(qū)有關(guān)生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用狀況主要有以下幾種：第一，通過(guò)政府部門(mén)設(shè)立統(tǒng)一財(cái)政賬戶(hù)或?qū)ｍ?xiàng)賬戶(hù)進(jìn)行管理和使用。如《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》規(guī)定，賠償金不屬于政府繳稅收入，應(yīng)當(dāng)在全部上交賠償請(qǐng)求主體同級(jí)國(guó)庫(kù)后，依據(jù)制定的財(cái)政預(yù)算方案統(tǒng)一管理。第二，由法院執(zhí)行款賬戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。如漳州市《專(zhuān)項(xiàng)修復(fù)資金管理辦法》規(guī)定，首次由市級(jí)政府財(cái)政撥款，采用資金管理與使用報(bào)告制度，其后由本市中級(jí)人民法院設(shè)立專(zhuān)款賬戶(hù)，實(shí)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)管理，并接受財(cái)務(wù)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第三，通過(guò)公益基金會(huì)進(jìn)行分管和利用。如中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)設(shè)置生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)貴州省部分區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件中產(chǎn)生的修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用。第四，由公益信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用。如2016年自然之友訴江蘇中丹化工有限公司水污染一案中，被告主動(dòng)出資創(chuàng)立慈善信托并由長(zhǎng)安信托公司專(zhuān)項(xiàng)管理與使用。
上述各地積極探索修復(fù)資金管理模式的實(shí)踐極大地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)活動(dòng)的有序開(kāi)展，但“各自為戰(zhàn)”的管理模式具有適用上的局限性，一般只適用于局部地區(qū)。對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，某種生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式則可能因存在地區(qū)差異而無(wú)法得到科學(xué)管理和有效使用。因此，有必要確立統(tǒng)一的、普遍適用的生態(tài)修復(fù)資金管理模式，允許地方政府在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況作出一定的調(diào)整。就具體的管理模式而言，我國(guó)可以考慮由政府部門(mén)設(shè)立統(tǒng)一財(cái)政賬戶(hù)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理和使用。政府部門(mén)作為管理者既擁有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職權(quán)，也承擔(dān)著修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。由政府部門(mén)統(tǒng)一管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，既是國(guó)家履行環(huán)境管理職責(zé)的體現(xiàn)，也能確保修復(fù)資金的安全性、公益性和效用性。然而，國(guó)家財(cái)政資金管理程序較為嚴(yán)格，把賠償款項(xiàng)上繳國(guó)家財(cái)政后往往需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格復(fù)雜的程序才能申請(qǐng)使用，為此，有關(guān)政府部門(mén)可考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，由其擔(dān)任管理者。
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（責(zé)任編輯：苗政軍）
On Legal Analysis of the Government's Claim for
Compensation for Ecological Environment Damage
Bei Mingjie，Tian Yingying
Abstract：This paper holds that there are still some problems in the role orientation of the government departments in our country，and the government should be the logical starting point for the obligee to realize the ecological environment damage compensation.Therefore，based on the theory of environmental public trust and the theory of state ownership of natural resources，we should position the main role of ecological environmental damage compensation advocated by Chinese government departments as the defender of national environmental interests，clarify their responsibilities and authorities in ecological environmental damage compensation，and improve the pre litigation consultation procedure of ecological environmental damage compensation of government departments.
Key words：ecological environment damage compensation;role orientation of government departments;responsibilities of government departments;pre litigation consultation procedure
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秘明杰 田瑩瑩
摘? ? ? 要：為規(guī)范各地人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的司法解釋對(duì)于解決生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的相關(guān)問(wèn)題作出明確規(guī)定。但政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕巧ㄎ蝗源嬖谝恍﹩?wèn)題，應(yīng)以環(huán)境公共信托理論和自然資源國(guó)家所有權(quán)理論為依據(jù)，將我國(guó)政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w角色定位為國(guó)家環(huán)境利益的維護(hù)者，明確其在生態(tài)環(huán)境損害賠償中的職責(zé)權(quán)限，完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V前磋商程序。
關(guān)? 鍵? 詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;政府部門(mén)角色定位;政府部門(mén)職責(zé);訴前磋商程序
中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）02-0033-09
收稿日期：2020-10-16
作者簡(jiǎn)介：秘明杰，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境法與環(huán)境政策;田瑩瑩，山東科技大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法與環(huán)境政策。
基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目課題“環(huán)保社會(huì)組織提起民事公益訴訟問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15YJC820042。
一、政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐考察
（一）對(duì)我國(guó)現(xiàn)有制度規(guī)定的梳理
2005年11月，原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，把制定環(huán)境損害賠償法作為立法規(guī)劃的重要部分，逐步推動(dòng)環(huán)境污染損害賠償立法工作。目前，我國(guó)關(guān)于政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆ǘㄒ罁?jù)主要包括：2016年發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）、2017年出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》）以及2019年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）。《意見(jiàn)》提出，要認(rèn)真研究生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的特色之處，探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式以及省級(jí)政府提起賠償之訴與社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟二者之間相互獨(dú)立、地位平等、互不干涉等內(nèi)容。但《意見(jiàn)》并未就政府部門(mén)提起賠償訴訟的具體規(guī)定進(jìn)一步展開(kāi)，只是對(duì)省級(jí)政府部門(mén)主張損害賠償?shù)闹黧w角色進(jìn)行了模糊定位，無(wú)法為其賠償實(shí)踐提供行為依據(jù)?！陡母锓桨浮穼⑺髻r主體范圍由省級(jí)擴(kuò)大至市地級(jí)政府，不再注重因生態(tài)損害所導(dǎo)致的人身、財(cái)產(chǎn)等事項(xiàng)的賠償，而是強(qiáng)調(diào)對(duì)遭受破壞的環(huán)境和生態(tài)本身進(jìn)行修復(fù)，對(duì)于實(shí)踐中的相關(guān)法律問(wèn)題并未作出明確規(guī)定?！度舾梢?guī)定》則是在總結(jié)上述探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于司法實(shí)踐中急需解決的生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題予以明確，創(chuàng)新了生態(tài)環(huán)境損害賠償追責(zé)機(jī)制，但在政府部門(mén)主張賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)、生態(tài)修復(fù)資金使用與分配以及多樣化責(zé)任承擔(dān)方式等方面仍存在諸多空白。為此，應(yīng)加速推動(dòng)環(huán)境損害賠償立法工作，補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)，完善相應(yīng)政策與措施，明確賠償范圍和理論基礎(chǔ)的具體內(nèi)容，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的立法缺失。[1]
（二）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐考察
以江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，自2014年5月起，安徽海德化工科技有限公司分三次將生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的共計(jì)102.44噸廢堿液交由沒(méi)有危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)的相關(guān)人員處理，致使廢堿液排放至長(zhǎng)江和新通揚(yáng)運(yùn)河內(nèi)，造成水體環(huán)境嚴(yán)重污染，飲用水源被迫停供，嚴(yán)重威脅居民用水安全。事故發(fā)生后，靖江市、興化市相關(guān)部門(mén)立即采取了應(yīng)急處理措施，隨后江蘇省人民政府向江蘇省泰州市中級(jí)人民法院提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。此案經(jīng)過(guò)泰州市中級(jí)人民法院一審和江蘇省高級(jí)人民法院二審后，法院已經(jīng)作出生效判決。通過(guò)對(duì)判決結(jié)果的分析不難發(fā)現(xiàn)如下問(wèn)題：首先，原告江蘇省人民政府向法院主張的訴訟請(qǐng)求包括生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用以及評(píng)估費(fèi)用等，這是法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中政府部門(mén)首次主張要求賠償生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)用，具有重要的實(shí)踐意義。我國(guó)政府部門(mén)對(duì)環(huán)境損害主張賠償?shù)膶?shí)踐最早始于海域污染賠償。在1983年巴拿馬籍“東方大使號(hào)”油輪觸礁造成溢油事故中，我國(guó)政府部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償僅包括事故的清污費(fèi)和天然水產(chǎn)資源損失。2017年發(fā)布的《改革方案》已將賠償范圍擴(kuò)大至生態(tài)環(huán)境功能永久性損害導(dǎo)致的損失。2019年的《若干規(guī)定》則進(jìn)一步根據(jù)生態(tài)環(huán)境能否得到修復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)損害賠償責(zé)任范圍予以分類(lèi)規(guī)定，明確將“修復(fù)效果后評(píng)估費(fèi)用”納入修復(fù)費(fèi)用范圍。由此可以看出，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶诔掷m(xù)擴(kuò)大，這符合目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。其次，在計(jì)算生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用時(shí)，該案明確采用資源等值分析法，而未采用虛擬治理成本法來(lái)評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用。通過(guò)分析《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》，資源等值分析法以資源數(shù)量為計(jì)算單位、以對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的資源損失量與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的實(shí)際資源量之間的等量關(guān)系來(lái)評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)所需費(fèi)用。對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值造成破壞時(shí)，可以適用資源等值分析法進(jìn)行計(jì)算：一是確定自然資源損失的數(shù)量。二是確定自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的比例關(guān)系。三是通過(guò)“資源損失量×比例數(shù)值=生態(tài)價(jià)值”的計(jì)算方式確定修復(fù)費(fèi)用。自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的比例可以通過(guò)對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用狀況、資源所在區(qū)域的生態(tài)破壞程度等分析計(jì)算。而虛擬治理成本是以科技手段清除進(jìn)入到生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的污染物質(zhì)所消耗的必要費(fèi)用，此方法的適用包括環(huán)境污染或生態(tài)遭到破壞造成生態(tài)環(huán)境無(wú)法完全恢復(fù)、恢復(fù)成本高昂或缺少生態(tài)恢復(fù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的情形。因此，水體內(nèi)污染物質(zhì)的清除不適宜通過(guò)虛擬治理成本的方式計(jì)算。該案通過(guò)對(duì)比分析，明確采用資源等值分析法評(píng)估生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用，這種做法符合生態(tài)環(huán)境損害賠償具體化要求。最后，江蘇省高級(jí)人民法院在判決中明確提出，安徽海德化工科技有限公司可于判決生效之日起六十日內(nèi)支付20%賠償款，剩余賠償款可分四次分別支付。這是對(duì)《改革方案》中“探索多樣化責(zé)任承擔(dān)方式”的實(shí)踐性嘗試，有助于完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容。
（三）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償存在的問(wèn)題
⒈政府部門(mén)角色定位模糊。從《改革方案》和《若干規(guī)定》來(lái)看，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)歸屬于民事訴訟，但無(wú)論是現(xiàn)行法律還是規(guī)范性文件都明顯缺乏關(guān)于政府部門(mén)訴訟角色定位的規(guī)定。與此同時(shí)，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的理由究竟是基于維護(hù)公共利益的目的還是基于維護(hù)國(guó)家利益的目的，仍是學(xué)術(shù)研究爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。持“國(guó)益訴訟說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者主張政府部門(mén)提起賠償訴訟的理論基礎(chǔ)是自然資源國(guó)家所有權(quán)，而政府具有國(guó)家授予的資源所有權(quán)人代表身份。因此，政府部門(mén)參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其性質(zhì)屬于維護(hù)國(guó)家利益的國(guó)益訴訟。[2]國(guó)益所追求的訴訟目的是維護(hù)國(guó)家利益，具有特定的指向和歸屬，所以其在本質(zhì)上屬于私益訴訟的范疇。持“公益訴訟說(shuō)”觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，決定訴訟性質(zhì)的關(guān)鍵在于訴訟目的，政府部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，其目的在于救濟(jì)屬于公眾享有的生態(tài)環(huán)境利益，而該利益具有公共的屬性。[3]生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴本質(zhì)上應(yīng)屬于公益訴訟的范疇。
⒉政府部門(mén)職責(zé)分工不清?！度舾梢?guī)定》賦予省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其隸屬部門(mén)以賠償訴訟原告主體資格，鑒于各級(jí)政府內(nèi)部的不同職能部門(mén)之間有著各自具體的職責(zé)分工，政府部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)最終可能由不同的職能部門(mén)具體行使。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)在政府各職能部門(mén)之間如何配置、如何分工，學(xué)界也存在不同的觀(guān)點(diǎn)。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)由政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，其他部門(mén)按照職能分工分別開(kāi)展配合工作。如浙江省紹興市在這方面的實(shí)踐就具有典型性。紹興市發(fā)布的改革方案規(guī)定，紹興市政府具有賠償請(qǐng)求主體資格，可以指定市環(huán)保局負(fù)責(zé)具體工作，市國(guó)土局、市林業(yè)局、市建設(shè)局以及各區(qū)、縣（市）政府按職責(zé)分工開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)工作。在我國(guó)，環(huán)保部門(mén)是負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)管理工作的職能部門(mén)，由環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、其他部門(mén)予以配合具有一定的合理性。但環(huán)保部門(mén)的具體職責(zé)主要限于針對(duì)環(huán)境的監(jiān)督管理，為環(huán)境污染與生態(tài)破壞提供相應(yīng)的環(huán)保政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)環(huán)境資源的利用與管理本身卻較少涉及。因而在發(fā)生某一具體的生態(tài)環(huán)境損害事件時(shí)，環(huán)保部門(mén)可能因能力不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏而無(wú)法及時(shí)、有效、具體地開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作。另一種觀(guān)點(diǎn)主張由自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體管理工作，制定和實(shí)施各種發(fā)展戰(zhàn)略和資產(chǎn)管理政策。根據(jù)《若干規(guī)定》，自然資源管理部門(mén)受?chē)?guó)務(wù)院委托并由國(guó)務(wù)院授權(quán)，具備提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格。相較于環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，自然資源管理部門(mén)是各類(lèi)自然資源的直接管理主體，是自然資源合理利用與保護(hù)等各項(xiàng)事務(wù)工作的具體執(zhí)行者，其在起訴資格上更具優(yōu)先性。但生態(tài)系統(tǒng)本身是由生物與非生物相互作用、不斷重復(fù)能量交換與內(nèi)部循環(huán)的自然整體，生態(tài)環(huán)境損害不僅包括對(duì)某一類(lèi)自然資源的破壞，還包含對(duì)環(huán)境因素和生物因素帶來(lái)的不良變化以及由上述因素引起的生態(tài)系統(tǒng)功能衰退。所以，僅將自然資源管理部門(mén)作為單一賠償請(qǐng)求主體，會(huì)造成僅重視自然資源管理而忽視生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)的弊端。
⒊政府部門(mén)資源管理模式有待改變。目前，我國(guó)在自然資源與環(huán)境保護(hù)方面采取“統(tǒng)一政策、分級(jí)分類(lèi)管理”的模式。這種模式以自然資源的分級(jí)分類(lèi)管理為基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)資源管理的精細(xì)化，但從資源管理的實(shí)際情況看，該管理模式存在以下問(wèn)題：第一，我國(guó)每種自然資源都分別對(duì)應(yīng)不同級(jí)別、不同層次的自然資源管理部門(mén)，有些自然資源對(duì)應(yīng)的管理部門(mén)單一，有些自然資源對(duì)應(yīng)多個(gè)部門(mén)交叉管理，存在多頭管理或無(wú)人管理的可能。當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，自然資源相關(guān)主管部門(mén)之間往往相互推諉、扯皮，這不僅影響生態(tài)損害賠償工作的開(kāi)展，也不利于受損自然資源的及時(shí)、有效救濟(jì)。第二，自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)存在交叉管理現(xiàn)象，如河流、湖泊、土地的管理，既涉及環(huán)保部門(mén)又涉及水資源部門(mén)。當(dāng)環(huán)境資源遭受損害時(shí)，多個(gè)管理部門(mén)依法都具有賠償請(qǐng)求權(quán)。但自然資源管理部門(mén)提起賠償訴訟時(shí)，對(duì)因使用自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值而造成其生態(tài)價(jià)值損害的損失可以主張賠償，對(duì)包含環(huán)境因素和生物因素的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的損失主張賠償則缺乏理論依據(jù)。同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)部門(mén)并非自然資源的直接管理主體，可能對(duì)自然資源遭受損害的具體類(lèi)別不清而無(wú)法明確主張賠償?shù)膬?nèi)容。因此，改變目前我國(guó)環(huán)境資源管理模式，建立環(huán)保主管部門(mén)與自然資源管理部門(mén)分類(lèi)對(duì)應(yīng)、協(xié)同合作的賠償制度更有利于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的整體性與系統(tǒng)性。
二、政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求優(yōu)先地位合理性分析
（一）政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償具有一定的理論基礎(chǔ)
政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的理論基礎(chǔ)是其行使賠償請(qǐng)求權(quán)的合理依據(jù)，直接影響和決定著政府部門(mén)的角色定位與職責(zé)定位。關(guān)于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的主體資格依據(jù)，理論界存在不同的觀(guān)點(diǎn)。自然資源國(guó)家所有權(quán)理論認(rèn)為，國(guó)家是物權(quán)法上的所有權(quán)主體并對(duì)自然資源擁有利用和管理的權(quán)力，當(dāng)資源遭受破壞時(shí)，國(guó)家作為所有權(quán)人理所當(dāng)然擁有唯一的賠償請(qǐng)求主體資格。[4]公共信托理論認(rèn)為，全體公民對(duì)自然資源享有所有權(quán)并授予國(guó)家以管理主體資格，國(guó)家作為管理者有義務(wù)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國(guó)家因負(fù)有管理義務(wù)而享有賠償請(qǐng)求主體資格。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是新型救濟(jì)制度，其理論構(gòu)建與傳統(tǒng)的法學(xué)理論和法律制度存在沖突，但這種沖突是在合理范圍之內(nèi)的。筆者認(rèn)為，政府部門(mén)依據(jù)自然資源國(guó)家所有權(quán)提出損害賠償請(qǐng)求存在一定的局限性，應(yīng)當(dāng)以自然資源所有權(quán)理論為基礎(chǔ)、公共信托理論為補(bǔ)充，將二者共同作為政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求優(yōu)先地位的理論基礎(chǔ)更具合理性。
我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，自然資源由國(guó)家享有所有權(quán)并由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使權(quán)力。雖然自然資源所有權(quán)具有物權(quán)法上的私權(quán)屬性，但國(guó)務(wù)院作為法律賦予的國(guó)家所有權(quán)代表主體，其以維護(hù)國(guó)家利益為目的而對(duì)全民享有的自然資源進(jìn)行處分、利用和管理，這同時(shí)具有公權(quán)屬性。基于自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)屬性，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為全體公民合理地保護(hù)、管理和利用自然資源，未經(jīng)法定程序國(guó)家不得放棄所有權(quán)，政府部門(mén)也不得放棄生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán);基于自然資源國(guó)家所有權(quán)的私權(quán)屬性，政府部門(mén)在生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)享有的賠償請(qǐng)求權(quán)是因私權(quán)受到侵害而享有的一種民事賠償請(qǐng)求權(quán)，此時(shí)政府部門(mén)與其他民事主體享有平等地位，對(duì)于破壞自然資源者，有權(quán)主張由其承擔(dān)侵權(quán)的民事責(zé)任。[5]通過(guò)上述分析，自然資源國(guó)家所有權(quán)理論可以作為政府部門(mén)享有生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求主體資格的理論依據(jù)。然而，政府部門(mén)基于自然資源國(guó)家所有權(quán)理論主張生態(tài)環(huán)境損害賠償只限于對(duì)自然資源的救濟(jì)，而難以促成對(duì)資源物質(zhì)實(shí)體和生態(tài)環(huán)境要素的整體保護(hù)，原因在于生態(tài)環(huán)境損害不僅是對(duì)自然資源的損害，還包含對(duì)環(huán)境因素、生物因素以及由上述因素組成的生態(tài)系統(tǒng)的不良改變。所以，當(dāng)自然資源以外的生態(tài)環(huán)境遭受污染時(shí)，政府無(wú)法基于自然資源國(guó)家所有權(quán)而主張救濟(jì)。此外，不是所有的自然資源都?xì)w國(guó)家所有，如集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，政府部門(mén)基于自然資源國(guó)家所有權(quán)而主張賠償則不具有合理性。
基于公共信托理論，國(guó)家作為公共財(cái)產(chǎn)信托管理人，在信托范圍內(nèi)對(duì)空氣、河流、海洋等信托財(cái)產(chǎn)享有管理權(quán)。[6]這與我國(guó)《憲法》關(guān)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的條款具有契合之處。通過(guò)對(duì)我國(guó)《憲法》第9條、第26條的解讀，國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的義務(wù)實(shí)質(zhì)上是基于公眾的信托而對(duì)生態(tài)環(huán)境利益負(fù)有的管理職責(zé)。為了保護(hù)公眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，國(guó)家作為管理者有義務(wù)維持自然資源及生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。將公共信托理論作為除自然資源所有權(quán)理論之外的政府賠償權(quán)的理論基礎(chǔ)，能夠突破目前自然資源國(guó)家所有權(quán)理論作為單一理論基礎(chǔ)的局限。具體而言，當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，將國(guó)家視為物權(quán)法上的所有權(quán)主體，并由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)政府及其職能部門(mén)就受損自然資源主張賠償;當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，國(guó)家作為管理者有義務(wù)實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，承擔(dān)環(huán)境管理義務(wù);當(dāng)集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，國(guó)家作為信托管理人可以就集體所有的自然資源主張賠償。因此，以自然資源國(guó)家所有權(quán)理論和公共信托理論的雙重構(gòu)造作為政府部門(mén)享有賠償權(quán)的理論依據(jù)具有正當(dāng)性和合理性基礎(chǔ)。
（二）國(guó)家環(huán)境利益維護(hù)者的角色定位有利于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求
對(duì)于尚處于探索階段的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度而言，為了破解實(shí)踐中的困境，必須對(duì)主張賠償?shù)恼块T(mén)角色進(jìn)行合理定位。首先，政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬r(jià)值取向在于維護(hù)純粹的生態(tài)環(huán)境利益而非公共利益或私人利益。根據(jù)《改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害是指環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為引起的環(huán)境因素、生物因素的不良變化以及上述因素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能衰退;因污染環(huán)境、生態(tài)損害導(dǎo)致的人身侵害和財(cái)產(chǎn)損失后果請(qǐng)求賠償?shù)牟贿m用該方案。由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境公益訴訟的適用范圍并不完全相同，公民私人利益與社會(huì)公共利益范圍之內(nèi)的人身侵害、財(cái)產(chǎn)損失等均不在生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的適用范圍內(nèi)，政府部門(mén)提起賠償訴訟只是為了保障不確定多數(shù)人享有的純粹的生態(tài)環(huán)境利益。[7]其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體為政府部門(mén)而非任何公民或環(huán)保組織。政府部門(mén)作為由國(guó)家設(shè)立并管理各項(xiàng)事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由國(guó)家負(fù)有的環(huán)境管理義務(wù)。[8]政府部門(mén)基于國(guó)家利益的考量，以履行國(guó)家承擔(dān)的環(huán)境管理義務(wù)為目標(biāo)而提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應(yīng)當(dāng)屬于“國(guó)益訴訟”而非公益訴訟。社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾非經(jīng)法定授權(quán)均無(wú)權(quán)提起自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。因此，應(yīng)將政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求的角色定位為國(guó)家環(huán)境利益的維護(hù)者。
（三）政府部門(mén)的職責(zé)分工有利于政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求
首先，明確每種自然資源僅對(duì)應(yīng)單一級(jí)別的資源管理部門(mén)，同時(shí)協(xié)調(diào)與其他相關(guān)資源管理部門(mén)的關(guān)系。如水資源單一對(duì)應(yīng)水資源管理部門(mén)，國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等各司其職并協(xié)調(diào)配合。其次，明確規(guī)定自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的管理權(quán)限，避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)交叉管理或無(wú)人管理的情形。當(dāng)自然資源遭受損害時(shí)，作為自然資源所有權(quán)的授權(quán)主體享有生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求資格;當(dāng)集體所有的自然資源遭受損害時(shí)，自然資源管理部門(mén)依據(jù)公共信托理論，作為信托財(cái)產(chǎn)的管理者提起賠償訴訟;當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受損害時(shí)，環(huán)保主管部門(mén)依據(jù)公共信托理論，作為環(huán)境事務(wù)的管理者提起賠償訴訟。當(dāng)自然資源管理部門(mén)與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)于某種環(huán)境資源損害都具有管理權(quán)限時(shí)，由兩個(gè)部門(mén)自行協(xié)商或者共同管理。無(wú)論是負(fù)有環(huán)境管理義務(wù)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或是具有自然資源管理職能的資源管理部門(mén)，都在其職責(zé)范圍內(nèi)享有清晰、明確的賠償請(qǐng)求權(quán)。這種由環(huán)保部門(mén)和資源管理部門(mén)分類(lèi)對(duì)應(yīng)、協(xié)同合作的管理模式不僅與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼w性和系統(tǒng)性相契合，也可以避免因行政權(quán)力濫用導(dǎo)致不利于環(huán)境救濟(jì)后果的發(fā)生。
三、完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求程序的建議
（一）完善政府部門(mén)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟磋商前置程序
⒈政府部門(mén)發(fā)出磋商建議書(shū)。根據(jù)《改革方案》的相關(guān)要求，當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭受破壞確需治理或賠償時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照生態(tài)損害鑒定評(píng)估結(jié)果與責(zé)任人先行磋商。但《改革方案》并未就如何開(kāi)展磋商進(jìn)行具體規(guī)定，《若干規(guī)定》中也沒(méi)有以條文的形式加以明確。從程序法的角度而言，磋商與訴訟均是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)谋匾A段，也是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要組成部分，[9]政府部門(mén)發(fā)出的磋商建議書(shū)可以分為兩個(gè)部分：一是由賠償權(quán)利人向責(zé)任人發(fā)出“磋商建議書(shū)”。建議書(shū)包括生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人的基本信息、證明生態(tài)損害事實(shí)的相關(guān)材料、承擔(dān)賠償責(zé)任的法律依據(jù)和理由、修復(fù)方案、履行責(zé)任的方式或承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的金額、不履行責(zé)任的法定后果以及簽收建議書(shū)后不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律后果等內(nèi)容。如《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“磋商意見(jiàn)書(shū)”與《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作辦法》中提出的“生態(tài)環(huán)境損害賠償意見(jiàn)書(shū)”都對(duì)此作了明確規(guī)定。如果賠償責(zé)任人同意磋商建議書(shū)中的條款，其在磋商建議書(shū)中簽字或蓋章后即刻發(fā)生法律效力。如果賠償責(zé)任人在簽訂磋商建議書(shū)后仍怠于履行賠償義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)在磋商建議書(shū)中約定的法律責(zé)任。二是若賠償責(zé)任人就磋商建議書(shū)中的相關(guān)內(nèi)容表示質(zhì)疑或認(rèn)為某種責(zé)任不應(yīng)由其承擔(dān)的，可在磋商程序中就主要爭(zhēng)議部分展開(kāi)具體磋商。雙方協(xié)商達(dá)成一致后可立即簽訂賠償協(xié)議。磋商結(jié)果未形成統(tǒng)一意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)由政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照《改革方案》適時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。
⒉建立磋商監(jiān)督制度。生態(tài)環(huán)境損害賠償涉及公眾切身利益，公眾有權(quán)參與磋商全過(guò)程，有權(quán)對(duì)政府部門(mén)與相關(guān)責(zé)任人的磋商內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督形式方面，公眾既可以在磋商過(guò)程中提出建議，也可以采取線(xiàn)下或者網(wǎng)上評(píng)議政府等方式進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)政府部門(mén)還可以邀請(qǐng)行業(yè)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)學(xué)者參與協(xié)商，就磋商中的具體爭(zhēng)議事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)和提出建議，以促使賠償權(quán)利人和賠償責(zé)任人之間達(dá)成協(xié)議?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害中的重要事務(wù)應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)，可以邀請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者以及其他利害關(guān)系人積極參與。我國(guó)已有部分地區(qū)開(kāi)始實(shí)踐探索，如貴州省出臺(tái)的磋商方案中不僅規(guī)定了賠償權(quán)利人和責(zé)任人，還規(guī)定了可以邀請(qǐng)相關(guān)第三人、調(diào)解組織等參與磋商。因此，為了確保磋商的公平公正、防止賠償權(quán)利人濫用權(quán)利，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公眾參與范圍，建立磋商監(jiān)督制度。
⒊發(fā)布磋商公告。無(wú)論是發(fā)出“磋商建議書(shū)”還是簽訂生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)由政府部門(mén)發(fā)布磋商公告，告知公眾磋商結(jié)果，從而保障公民、法人與其他社會(huì)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹闄?quán)和參與權(quán)。為確保社會(huì)公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，在正式啟動(dòng)磋商程序之前，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)布磋商公告，允許公民、企業(yè)法人以及環(huán)保組織等參與到磋商程序中。在磋商過(guò)程中，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私等不應(yīng)公開(kāi)的法定情形外，政府部門(mén)應(yīng)公開(kāi)磋商內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查結(jié)果、評(píng)估報(bào)告結(jié)論、修復(fù)方案編制計(jì)劃等關(guān)系公眾利益的重要內(nèi)容進(jìn)行公布。
（二）健全生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度
⒈建立訴前財(cái)產(chǎn)保全制度。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，部分企業(yè)可能因高昂的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用而陷入破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)的境地。企業(yè)一旦破產(chǎn)，再要求其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)義務(wù)或賠償責(zé)任將存在困難。不僅如此，當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)自身即將承擔(dān)高額生態(tài)修復(fù)費(fèi)用時(shí)，很有可能直接轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，逃避法律責(zé)任，進(jìn)而妨礙生態(tài)修復(fù)工作。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告結(jié)果看，我國(guó)每年發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，最終由污染者實(shí)際承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的數(shù)量不超過(guò)10例。然而，生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的啟動(dòng)需要充足的資金，否則難以保證生態(tài)環(huán)境治理方針的落實(shí)。訴前財(cái)產(chǎn)保全制度允許政府部門(mén)在提起賠償訴訟前向人民法院提出財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)，從而避免因賠償義務(wù)人不履行責(zé)任而妨礙生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的啟動(dòng)與實(shí)施。政府部門(mén)的訴前財(cái)產(chǎn)保全措施應(yīng)著重關(guān)注以下幾點(diǎn)：首先，政府部門(mén)提起訴前財(cái)產(chǎn)保全的范圍必須與生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告中責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任保持一致，要避免對(duì)責(zé)任人造成其他經(jīng)濟(jì)損失或生活不便。其次，政府部門(mén)提起訴前財(cái)產(chǎn)保全后，法院應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出裁定，裁定采取保全措施后必須立即啟動(dòng)執(zhí)行程序。再次，政府部門(mén)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，原則上不應(yīng)當(dāng)提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，但為了限制政府部門(mén)濫用訴權(quán)、保護(hù)責(zé)任人的合法權(quán)利，必要時(shí)可以要求政府部門(mén)對(duì)必須提起財(cái)產(chǎn)保全的案件提供足夠的證據(jù)支持。最后，政府部門(mén)提出訴前財(cái)產(chǎn)保全后，未能在法定期限內(nèi)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，法院應(yīng)及時(shí)解除財(cái)產(chǎn)保全措施。
⒉完善多樣化責(zé)任承擔(dān)方式。首先，規(guī)范分期支付方式?！陡母锓桨浮访鞔_規(guī)定，可根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人的主觀(guān)心理、客觀(guān)經(jīng)營(yíng)狀況等因素試行分期支付。在滿(mǎn)足相關(guān)條件時(shí)，可以采取此種方式打破責(zé)任人賠償能力不足的困境。第一，分期支付應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制責(zé)任人提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；蛘弑ＷC人，提出擔(dān)保以保障賠償款的安全，擔(dān)保范圍也應(yīng)同責(zé)任人承擔(dān)的賠償金數(shù)額相一致。第二，保證責(zé)任應(yīng)當(dāng)要求由具有良好信譽(yù)評(píng)價(jià)的公民、法人或非法人組織承擔(dān)。在賠償費(fèi)用完全支付后，擔(dān)保人或保證人承擔(dān)的責(zé)任也自動(dòng)消失。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，分期支付可以避免一次性支付高昂的賠償費(fèi)用，以保障企業(yè)現(xiàn)金流動(dòng)和經(jīng)營(yíng)管理的正常運(yùn)行，提高企業(yè)的債務(wù)償還能力。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，分期支付定額的賠償費(fèi)用，可以減少因損害賠償帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力和心理負(fù)擔(dān)，保障其基本生活不受影響。因此，分期支付不僅可以滿(mǎn)足環(huán)境修復(fù)的需要，還能促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的落實(shí)。其次，設(shè)立預(yù)支付責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境具有系統(tǒng)性與整體性特點(diǎn)，在其遭受損害后若不及時(shí)修復(fù)、治理，很有可能帶來(lái)更大的生態(tài)價(jià)值損失。從損害發(fā)生的過(guò)程來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害具有長(zhǎng)期性、潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性等特征，若使遭受破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損前的狀態(tài)往往需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為了盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，應(yīng)當(dāng)采取積極措施以促使責(zé)任人積極履行賠償責(zé)任。可采用減少責(zé)任人賠償責(zé)任的形式鼓勵(lì)其簽訂預(yù)支付賠償協(xié)議，繼而以其預(yù)先支付的賠償金保障環(huán)境修復(fù)任務(wù)的完成。預(yù)支付可以分為部分支付和全部支付兩種方式，以行為人自愿選擇為前提，選擇不同的支付方式對(duì)應(yīng)不同的責(zé)任減輕程度。預(yù)支付責(zé)任承擔(dān)方式的具體內(nèi)容包括：第一，義務(wù)人在簽訂磋商建議書(shū)或磋商協(xié)議前選擇部分支付或全部支付。第二，明確減輕責(zé)任承擔(dān)的相應(yīng)比例時(shí)，理應(yīng)根據(jù)行為人的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、支付能力、主觀(guān)態(tài)度并結(jié)合生態(tài)損害修復(fù)的難易程度等因素確定。第三，預(yù)支付資金應(yīng)當(dāng)由賠償請(qǐng)求主體設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用，專(zhuān)項(xiàng)用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與治理。有關(guān)預(yù)支付資金的管理與使用情況，管理者應(yīng)定期發(fā)布公告，保證專(zhuān)款專(zhuān)用以確保其透明度。第四，選擇部分支付的行為人應(yīng)在簽訂磋商建議書(shū)或磋商協(xié)議后，以分期付款或者其他支付方式完成剩余資金的支付。一旦行為人逾期不承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償權(quán)利人仍然可以請(qǐng)求法院予以強(qiáng)制執(zhí)行或提起賠償訴訟。
⒊確立生態(tài)修復(fù)資金管理模式。《若干規(guī)定》第15條規(guī)定，被告被判決承擔(dān)的各種賠償資金以及因拒絕承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)應(yīng)繳納的修復(fù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行繳付和管理。但這種規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法改變各地區(qū)對(duì)賠償資金管理的混亂狀況。目前，山東、海南、貴州等地設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境修復(fù)資金賬戶(hù)，集中管理當(dāng)事人繳納的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，但在中央層面及全國(guó)多數(shù)地區(qū)修復(fù)資金的管理制度仍未有效建立。[10]各地區(qū)有關(guān)生態(tài)修復(fù)資金的管理和使用狀況主要有以下幾種：第一，通過(guò)政府部門(mén)設(shè)立統(tǒng)一財(cái)政賬戶(hù)或?qū)ｍ?xiàng)賬戶(hù)進(jìn)行管理和使用。如《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法》規(guī)定，賠償金不屬于政府繳稅收入，應(yīng)當(dāng)在全部上交賠償請(qǐng)求主體同級(jí)國(guó)庫(kù)后，依據(jù)制定的財(cái)政預(yù)算方案統(tǒng)一管理。第二，由法院執(zhí)行款賬戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。如漳州市《專(zhuān)項(xiàng)修復(fù)資金管理辦法》規(guī)定，首次由市級(jí)政府財(cái)政撥款，采用資金管理與使用報(bào)告制度，其后由本市中級(jí)人民法院設(shè)立專(zhuān)款賬戶(hù)，實(shí)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)管理，并接受財(cái)務(wù)、審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。第三，通過(guò)公益基金會(huì)進(jìn)行分管和利用。如中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)設(shè)置生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)貴州省部分區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件中產(chǎn)生的修復(fù)資金進(jìn)行管理和使用。第四，由公益信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和使用。如2016年自然之友訴江蘇中丹化工有限公司水污染一案中，被告主動(dòng)出資創(chuàng)立慈善信托并由長(zhǎng)安信托公司專(zhuān)項(xiàng)管理與使用。
上述各地積極探索修復(fù)資金管理模式的實(shí)踐極大地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)活動(dòng)的有序開(kāi)展，但“各自為戰(zhàn)”的管理模式具有適用上的局限性，一般只適用于局部地區(qū)。對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，某種生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理模式則可能因存在地區(qū)差異而無(wú)法得到科學(xué)管理和有效使用。因此，有必要確立統(tǒng)一的、普遍適用的生態(tài)修復(fù)資金管理模式，允許地方政府在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況作出一定的調(diào)整。就具體的管理模式而言，我國(guó)可以考慮由政府部門(mén)設(shè)立統(tǒng)一財(cái)政賬戶(hù)對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)管理和使用。政府部門(mén)作為管理者既擁有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職權(quán)，也承擔(dān)著修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。由政府部門(mén)統(tǒng)一管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金，既是國(guó)家履行環(huán)境管理職責(zé)的體現(xiàn)，也能確保修復(fù)資金的安全性、公益性和效用性。然而，國(guó)家財(cái)政資金管理程序較為嚴(yán)格，把賠償款項(xiàng)上繳國(guó)家財(cái)政后往往需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格復(fù)雜的程序才能申請(qǐng)使用，為此，有關(guān)政府部門(mén)可考慮設(shè)立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，由其擔(dān)任管理者。
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（責(zé)任編輯：苗政軍）
On Legal Analysis of the Government's Claim for
Compensation for Ecological Environment Damage
Bei Mingjie，Tian Yingying
Abstract：This paper holds that there are still some problems in the role orientation of the government departments in our country，and the government should be the logical starting point for the obligee to realize the ecological environment damage compensation.Therefore，based on the theory of environmental public trust and the theory of state ownership of natural resources，we should position the main role of ecological environmental damage compensation advocated by Chinese government departments as the defender of national environmental interests，clarify their responsibilities and authorities in ecological environmental damage compensation，and improve the pre litigation consultation procedure of ecological environmental damage compensation of government departments.
Key words：ecological environment damage compensation;role orientation of government departments;responsibilities of government departments;pre litigation consultation procedure
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