摘? ? ? 要：當前，以精細化管理引領(lǐng)超大城市發(fā)展已成為重要戰(zhàn)略導向。相關(guān)研究表明，有必要對超大城市精細化管理面臨的內(nèi)在風險和困境進行深度反思，如精細化管理與“過制度化”之間的關(guān)系有待商榷，“熟悉式”治理并非盡善盡美，對秩序和確定性的過度追求存在內(nèi)生性風險與局限，“技術(shù)至上”與系統(tǒng)施策之間存在沖突，精細化管理面臨“應用條件”的約束。從宏觀和抽象層面看，應有效平衡精細化管理實踐中的“幾對關(guān)系”，包括“頂層設(shè)計”與“細節(jié)投入”“長遠規(guī)劃”與“問題導向”“政府主導”與“社會協(xié)同”“制度標準”與“人文關(guān)懷”“技術(shù)治理”和“群眾工作”，等等，進而探討如何將精細化管理理念落實到具體操作和微觀運作中。

關(guān)? 鍵? 詞：超大城市;精細化管理;內(nèi)生性風險; 過制度化;技術(shù)治理

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207-（2021）02-0052-12

收稿日期：2020-12-11

作者簡介：姚邁新，中共廣州市委黨校文獻信息中心副教授，中山大學行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向為城市社會學、地方治理、社會組織管理。

我國城市化的一個顯著特征是人口向大城市尤其是超大城市聚集，其速度之快、規(guī)模之大令人驚嘆。按照2014年國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，明確把城區(qū)常住人口1000萬以上的城市歸類為超大城市，目前我國此類城市較多，如北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢等。超大城市治理關(guān)乎人口的流向，更是21世紀城市發(fā)展的一種方式。在超大城市發(fā)展過程中，既出現(xiàn)了人口聚集帶來的利好效應，也面臨著城市規(guī)模擴大、復雜性增加帶來的嚴峻挑戰(zhàn)?；诔蟪鞘凶陨淼奶攸c，以精細化管理推進超大城市治理，體現(xiàn)了國家有關(guān)城市管理的戰(zhàn)略導向，也成為學界研究和關(guān)注的重點。在超大城市治理實踐中，精細化管理被視為一種增量治理方式，將其嵌入到現(xiàn)行的治理體制之中，通過完善法規(guī)體系、建立政策體系、改進運行機制和執(zhí)行方式等，能夠為超大城市實現(xiàn)穩(wěn)定有序運轉(zhuǎn)提供有力支撐。本文針對超大城市這一研究對象，采取文獻分析和實證研究方法，重點對以下問題進行剖析和闡釋：一是當前超大城市在推進精細化管理過程中存在哪些風險和挑戰(zhàn)，暴露出了哪些問題;二是如何將理論與實踐有機結(jié)合，有效提升超大城市精細化管理水平。

一、超大城市精細化管理的廣州實踐與經(jīng)驗

近年來，國內(nèi)各超大城市為破解“大城市病”，諸如交通擁堵、供水供電供氣緊張、空氣質(zhì)量差、生活垃圾圍城、公眾休閑場所不足、管網(wǎng)建設(shè)不合理、城市應對惡劣天氣能力不足等采取了很多措施，包括擴建城市道路、整治違章建筑、防控環(huán)境污染、加大消防違法行為處理力度、機動車限號限行等?？陀^地說，這些努力取得了一定的成效，但因為局限于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，與不斷提升城市品質(zhì)、為超大城市居民群眾營造宜居宜業(yè)的優(yōu)良環(huán)境還有不小的差距。究其根源，超大城市的“大城市病”與自身的根本特征和超大城市管理得不夠科學、不夠精細有直接關(guān)聯(lián)。當管理陷入粗放、簡單、“一刀切”的局面時，城市在發(fā)展中遇到的問題就難以得到有針對性的解決，城市管理中出現(xiàn)的各種利益沖突也難以得到有效調(diào)和，城市的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等各個層面更無法達到協(xié)同發(fā)展。對此，廣州等超大城市都在探索以精細化管理引領(lǐng)城市治理的路徑，并著力運用精細化的手段解決城市在發(fā)展中遇到的問題，調(diào)和城市管理中出現(xiàn)的利益沖突，為廣大居民群眾提供和諧宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。廣州實施精細化管理的做法可以為其他超大城市發(fā)揮功能、提升城市品質(zhì)提供有益借鑒。

（一）加強黨的領(lǐng)導，織密城市基層管理網(wǎng)絡

廣州市各級黨組織高度重視加強黨的政治建設(shè)，著力打造和構(gòu)建“令行禁止、有呼必應”的黨建引領(lǐng)共建共治共享社會治理格局。近年來，廣州市通過織密城市基層管理網(wǎng)絡，將管理力量下沉到基層社區(qū)，將黨的領(lǐng)導這一優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為新動能，堅持民有所呼、我有所應，把居民群眾大大小小的事情辦好，增強群眾的獲得感、幸福感、安全感，力圖打通超大城市推行精細化管理的“最后一公里”。以廣州市白云區(qū)為例：近年來，該區(qū)積極建立嚴密的黨組織領(lǐng)導體系，強化三級書記抓城市基層黨建主體責任，構(gòu)建社區(qū)、單位、行業(yè)黨建互聯(lián)互動機制，推動在業(yè)委會、住宅小區(qū)這一微小治理單元建立黨支部，探索出了黨組織下沉社區(qū)微網(wǎng)絡的有效工作機制，使黨的領(lǐng)導延伸、傳導到基層社區(qū)，在夯實和筑牢黨的執(zhí)政根基的同時，用“繡花”功夫優(yōu)化城市管理效果，營造了穩(wěn)定、有序、和諧的社會環(huán)境。

（二）全面推行河長制，加強城市水環(huán)境治理

廣州是一座因水而生、依水而建的城市，素有“嶺南水鄉(xiāng)”之稱，市區(qū)內(nèi)河流密布、河道云集，水環(huán)境治理任務繁重。水環(huán)境治理涉及上下游、左右岸和不同行政區(qū)域、行業(yè)，是一項復雜的系統(tǒng)性工程。此外，由于各區(qū)域、不同河湖之間的差別非常大，又需要因地制宜，實施“一河一策、一湖一策”的治理思路，把精細化管理理念落實到治水各項舉措中。具體包括：一是廣州在市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居設(shè)置了四級河長，并創(chuàng)新設(shè)置了九大流域河長;二是大力探索“互聯(lián)網(wǎng)+”治水模式，在全省率先推出“廣州河長APP”，實現(xiàn)“河長巡河、河長督查、公眾監(jiān)督”多個功能;三是以系統(tǒng)治理思維消除水環(huán)境污染的“病根”，如將治水先拆違、治水與垃圾處理相結(jié)合以及減少養(yǎng)殖業(yè)污染排放等?？傮w來說，廣州所推行的河長制把水環(huán)境治理的任務直接落實到具體人，在日常監(jiān)管上，特別加強對基層河長履職情況的監(jiān)督檢查，對不作為、慢作為的河長進行通報、扣分、問責。而基于“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”的河流專人化、管理信息化和治理效果化等系列做法也取得了明顯成效，全方位地改善了城市水環(huán)境、水生態(tài)，確保了城市水安全。

（三）把公共服務延伸到社區(qū)，促進來穗人員全方位融入

廣州目前有900多萬外來人口，來穗人員為廣州建設(shè)與發(fā)展貢獻了力量，但這些人員卻長期處在“經(jīng)濟接納、社會排斥”的境遇之中。如何為來穗人員提供全方位的公共服務，實現(xiàn)“個人融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會”的治理目標，對城市管理者來說是一個重大課題。破題方法之一是把公共服務延伸到來穗人員的“家門口”，為來穗人員提供精準化的公共服務，通過一系列來穗人員融合行動促進其實現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、文化等方面的全方位融入。以廣州市天河區(qū)為例：該區(qū)有大量的外來人口前來居住、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，天河區(qū)在來穗人員聚居的社區(qū)推行“小金雁”、融合課堂、社區(qū)融合、來穗人員志愿服務隊、來穗人員黨支部、“二手房東協(xié)會”、社區(qū)來穗人員議事廳等服務，將之打造成了天河區(qū)為來穗人員服務的優(yōu)勢品牌項目。此外，還圍繞就業(yè)創(chuàng)業(yè)、法律政策教育、兒童發(fā)展教育、困難幫扶、社區(qū)參與五大模塊為來穗人員提供送上門的公共服務，實現(xiàn)了公共服務“供”與“需”的緊密對接，是廣州在城市精細化管理實踐中的成功樣本。

（四）增加城市管理的科技含量，走出“運動式”執(zhí)法困境

廣州人口構(gòu)成多樣化程度高，高樓與城中村比肩而立，城市管理執(zhí)法者面臨的管理任務復雜而繁重。據(jù)統(tǒng)計，廣州合法上路的泥頭車有2400多輛;有超過600萬個液化氣瓶;2019年，廣州違法建筑拆除任務達到4500萬平方米;廣州市區(qū)有139個“城中村”，分布在5個老城區(qū);2019年上半年，廣州地鐵累計運送乘客15.7億人次，其中，日均客運量868.8萬人次。在相當長一段時間里，城市管理者在面對上述復雜狀況時只能采用“運動式”的突擊執(zhí)法方式解決問題，投入雖然很大，效果卻不能盡如人意。如何實時掌握廣州城市各種人、物、事的動向，以精細化管理方式把城市中“異動”情況處理在萌芽狀態(tài)，伴隨著科技的不斷進步，廣州實施的城市精細化管理找到了破題的答案：給城市管理插上科技的翅膀，增加城市管理的科技含量，遇到問題及時處置。如廣州針對泥頭車管理，引入了以IC卡平臺為主的聯(lián)單制管理平臺，泥頭車是否超載，從哪里出發(fā)運余泥到哪里，監(jiān)管人員可以通過IC卡聯(lián)單平臺了解清楚;自2015年起廣州城管建設(shè)了瓶裝液化氣監(jiān)管平臺，為超過600萬個液化氣瓶安裝了二維碼身份證，當使用手機APP對二維碼掃描時，即可知道液化氣瓶權(quán)屬及使用歷史;廣州城管配備的無人機可以實現(xiàn)對轄區(qū)不間斷的掃描，對以往難以發(fā)現(xiàn)的新增違建及時取證，防患于未然。運用高科技手段強化城市精細化管理，意味著提高了管理效率，實現(xiàn)了城市的可持續(xù)發(fā)展。

（五）大力倡導公眾參與，以精細化管理提升城市品質(zhì)

作為超大城市，廣州城市發(fā)展中各種類型的自然災害和社會事件時有發(fā)生，只有實現(xiàn)從粗放型發(fā)展向精細化管理的轉(zhuǎn)向，才能提升廣州城市發(fā)展的質(zhì)量和品位。超大城市的精細化管理因其復雜性和系統(tǒng)性更加需要倡導和鼓勵公眾主動參與到政府決策、公共管理和監(jiān)督等活動中。近年來，廣州著力探索公眾參與城市精細化管理的體制機制，形成了“公眾咨詢監(jiān)督委員會”“社區(qū)共治議事會”“互聯(lián)網(wǎng)+”議事等頗具廣州特色的組織或機制設(shè)計。如以廣州三元里社區(qū)率先成立“社區(qū)共治議事會”為起點，廣州在城鄉(xiāng)社區(qū)管理中著力加強協(xié)商議事制度化、規(guī)范化建設(shè)，依據(jù)社區(qū)的實際情況，制定了詳細、可行性強的居民群眾參與程序，保障議事過程有章可循，使社區(qū)居民群眾參與精細化管理有了議事的平臺和對話機制。通過“社區(qū)事務大家談、社區(qū)治理大家議、社區(qū)決策大家定”推動社區(qū)精細化管理，既體現(xiàn)了公眾的民主參與權(quán)利，也體現(xiàn)了超大城市在管理方法和機制設(shè)計上的新跨越。公眾對城市精細化管理的積極參與有利于實現(xiàn)對城市問題的“早發(fā)現(xiàn)、早預防、早治理”，從而改變以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動式應對模式。“廣州經(jīng)驗”表明，只有調(diào)動廣大居民群眾的參與熱情，城市精細化管理才有源頭活水。

（六）加強各類監(jiān)管，讓城市精細化管理落到實處

城市精細化管理就是要借助管理責任的具體化、明確化讓管理落到實處和細處，以提高城市的運行效率，提升城市整體品質(zhì)。為了讓城市精細化管理收到預期效果，廣州采取多種措施進行監(jiān)督，包括利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“二維碼”、APP平臺追蹤檢查;借助無人機檢查、人造衛(wèi)星圖斑掃描等方式檢查監(jiān)督違法違章建設(shè)（筑）情況。廣州認真踐行共建共治共享的社會治理理念，重視引入城市居民群眾對城市精細化管理工作進行考評，讓生活在這座超大城市的居民群眾評判政府工作的得失。如廣州社情民意研究中心每年都要進行“廣州城市狀況市民評價”系列調(diào)查，每年調(diào)查樣本量為1000份，根據(jù)廣州市的常住人口比例進行各區(qū)樣本量配額。其中，該中心圍繞市民“對廣州治安的評價”“對警方工作的評價”“安全感狀況”以及“受侵害情況”等多方面進行社情民意調(diào)查。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州居民群眾對“社會治安”的滿意度在2010年之后連續(xù)幾年呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，2015年滿意度首次突破五成，達51%。其后滿意度呈現(xiàn)臺階式的增長，2017年為67%，2018年為74%，2019年為86%，達到歷年最高位，而且民生安全方面的指標明顯高于其他指標，這是對廣州治安方面推行精細化管理效果的認可，也充分反映了監(jiān)督機制所發(fā)揮的至關(guān)重要的作用。

綜上所述，廣州在城市環(huán)境治理、來穗人員融入、公眾參與、社會治安等多個城市管理議題中，堅持“人民城市人民管，管好城市為人民”的理念，采取精細化管理思路，運用“科技支撐”“民主協(xié)商”“社會協(xié)同”等具體方法和措施，努力把工作落實、落細，從源頭上減少了影響城市發(fā)展質(zhì)量事件的發(fā)生，極大地提升了居民群眾的尊嚴感、獲得感和幸福感。廣州作為超大城市推行精細化管理的實踐是對原有粗放式城市管理模式的超越，也化解了超大城市“巨系統(tǒng)”發(fā)展中出現(xiàn)的“大城市病”，增進了城市公共利益，促進了城市的健康、可持續(xù)發(fā)展。筆者認為，從廣州實踐可總結(jié)出如下經(jīng)驗：一是黨的建設(shè)引領(lǐng);二是“以人民為中心”的目標指引;三是制度化、標準化和規(guī)范化先行;四是現(xiàn)代化科技手段介入;五是社會多元主體參與;六是“協(xié)同、整體式”思維助力;七是引入“熟悉式”治理（網(wǎng)格化管理、河長制等 ）;八是監(jiān)管手段“落細”，等等 。以上分析充分說明，了解和把握城市居民群眾的動態(tài)信息和真實需求，是超大城市精細化管理的核心指向，超大城市精細化管理特別要強調(diào)多元施策，重視管理對象的差異化、多元化、個性化和體驗化。

更進一步說，理解超大城市精細化管理的內(nèi)涵，需要從理念、制度、政策、技術(shù)和行動等多個層面進行綜合性的解讀。當前，我國超大城市精細化管理涉及的范圍十分廣泛，不僅僅局限于城市環(huán)境治理和城市硬件設(shè)施的標準化管理和智能化管理。實踐表明，超大城市精細化管理正朝著管理幅度不斷加大、管理目標更加多元以及管理愿景更為豐富發(fā)展。以管理目標而論，超大城市精細化管理不僅立足于治愈“大城市病”，還致力于實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的復合目標，更加關(guān)注社會成員在城市生活的尊嚴感、獲得感和幸福感。隨著超大城市復雜性日趨增加，精細化管理在超大城市有著廣闊的發(fā)展空間和發(fā)展前景，在學界和管理者對城市精細化管理這一話題關(guān)注“熱度”日增的情況下，只有對精細化管理在實施過程中面臨的困境以及內(nèi)在風險進行反思，才能破解難題從而走出困境，助力超大城市精細化管理各項舉措“落地”“落實”“落細”“落好”。

二、廣州城市精細化管理實踐的反思

超大城市是一個關(guān)聯(lián)度極強的復雜系統(tǒng)，實行精細化管理，是在“精準”“系統(tǒng)”“協(xié)同”等理念的指導下，緩解資源高度聚集和人口頻繁流動對城市管理形成的巨大壓力，著力實現(xiàn)城市功能完善和品質(zhì)提升。超大城市推行精細化管理既主動適應了城市發(fā)展形勢，又積極回應了城市居民群眾的訴求，是一種積極的城市管理策略。然而，精細化管理在實踐中也出現(xiàn)了很多偏差或“誤操作”，因此，有必要對廣州精細化管理的內(nèi)在風險與困境進行反思，以此明確實施精細化管理的尺度，幫助管理者走出實踐困境，提升超大城市居民群眾的滿意度。

（一）精細化管理與“過制度化”之間的關(guān)系有待商榷

一般認為，城市精細化管理模式的有效運行離不開完善的制度體系作為支撐和保障，如有學者（畢娟、顧清）認為，制度能在以下幾個方面發(fā)揮積極作用：一是降低城市精細化管理中的交易成本;二是能夠減少城市精細化管理中的不確定性;三是解決城市精細化管理的外部性問題;四是發(fā)揮激勵作用。這幾個方面的積極作用說明設(shè)計精細化的制度有利于推行精細化管理。以廣州在2012年5月實施的廣州市地方技術(shù)規(guī)范《城市容貌規(guī)范》為例：該《規(guī)范》對涉及廣州市城市容貌景觀的建（構(gòu)）筑物、名勝景觀、公共設(shè)施、園林綠化、廣告標識、路橋設(shè)施等作出了詳細規(guī)定，如對廣州的臨街建筑物外墻作出了定期清洗的要求，清洗的頻率則根據(jù)外立面的材料而定。然而值得反思的是，在超大城市精細化管理實踐中，精細化的制度并不能起到“無往而不勝”的作用。第一，對于超大城市而言，治理環(huán)境中的各類要素紛繁復雜，過于精細的制度安排在現(xiàn)有的技術(shù)條件下難以實現(xiàn);第二，完善的制度安排需要在前期搜集、處理大量的相關(guān)信息，對管理對象、治理行為等作出全面、具體、明確、差異化的說明，這需要投入高昂的成本;第三，治理環(huán)境越復雜，管理的不確定性越大，選擇復雜的制度還是簡略、模糊的制度取決于現(xiàn)實中的技術(shù)條件，技術(shù)發(fā)達，精細的制度才有執(zhí)行的可行性。因此，精細化管理與“過制度化”之間存在張力與悖論，在一定的限度范圍內(nèi)，制度越精細，城市精細化管理越有效率;超過一定的限度，制度精細化程度提高會帶來城市管理成本的提高。

（二）“熟悉式”治理并非盡善盡美

研究表明，河長制、街巷長制和網(wǎng)格化管理遵循著共同的技術(shù)邏輯，即“再組織化”下的“熟悉式”治理。伴隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，超大城市人口流動性加劇，城市社會中大量的“單位人”成為“社會人”，超大城市社會成員普遍處在“去組織化”的狀態(tài)，城市居民群眾異質(zhì)程度增大，使得“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體建設(shè)成為擺在城市管理者面前的課題。面對城市發(fā)展加速形成的陌生人社會，一條可能的管理思路是采取縮小治理單元、在單元范圍內(nèi)設(shè)置相應的“負責人”包括河長、街巷長和網(wǎng)格員等，引導基層社區(qū)居民群眾實現(xiàn)“再組織化”，進而開展“熟悉式”治理。如前所述，“河長制”是廣州這一超大城市精細化管理實踐中的新機制，屬于“再組織化”下的“熟悉式”治理，其初衷是為了實現(xiàn)城市管理的“精密”和“準確”，總體上符合城市精細化管理的理念。調(diào)研表明，廣州推行的河長制在運作過程中仍出現(xiàn)了一些問題，如責任分工不明確、考核指標不科學、社會公眾參與度不高等。尤其是“社會公眾參與度不高”這一問題暴露出 “再組織化”下的“熟悉式”治理并非盡善盡美：第一，其伴隨政府自上而下管控力量的驅(qū)動，限制了基層社區(qū)居民群眾自治性管理的成長空間;第二，其所內(nèi)含的強制性特征使得管理過程中公私邊界高度模糊，對社會成員個體的合法權(quán)利有可能造成損害;第三，這是一種區(qū)別于“運動式”治理的常態(tài)化治理模式，要求持續(xù)的人力和物力投入，因而其治理效力是否能夠保持可持續(xù)性本身存在疑問;第四，在治理中專注于“再組織化”后治理單元中的各種治理要素，容易陷入“大包大攬”式的政府全能主義，有悖于現(xiàn)代公共管理發(fā)展的要求;第五，在治理方式上雖然實現(xiàn)了政府觸手的延伸，卻不免造成治理方式與社會成員真實需求的錯位，形成新的治理困境。因此，“再組織化”下的“熟悉式”治理是面向陌生人社會的一種集成式反應，運用于超大城市精細化管理實踐中，一方面應防止政府行政權(quán)力的過度干預，另一方面要保持與“再組織化”治理單元之間的開放式合作。

（三）對秩序和確定性的過度追求存在內(nèi)生性風險與局限

對秩序和確定性的需要可以說是人的基本社會需要之一。超大城市精細化管理的一個重要目標是為城市居民群眾營造秩序感和確定性。如從2014年開始廣州提出建設(shè)“干凈整潔平安有序”城市環(huán)境行動策略，但調(diào)研表明，在整個行動過程中，城市占道經(jīng)營、違章搭建廣告牌、違規(guī)焚燒垃圾等情況時常反復，城市環(huán)境維護仍存在一些難點，實施過程中還存在部門協(xié)調(diào)不力、信息共享不充分、居民群眾意識薄弱和秩序難以維持等問題。從表面看，是由于管理者的日常工作常常止步于“過得去、領(lǐng)導滿意”的程度，但也要認識到，超大城市的本質(zhì)特征是過于追求秩序和確定性，其本身就蘊藏著內(nèi)生性風險。第一，城市環(huán)境維護秩序化需要進行大量行政動員，動用規(guī)模龐大的行政資源，而在行政動員過度的同時忽視了居民群眾的偏好和訴求表達，在很大程度上會造成過度治理和治理真空并存的困境，即不需要過分強調(diào)秩序的管理對象被投入大量資源，要求秩序井然的管理空間則無人介入;第二，政府行政權(quán)力的過度介入還會帶來一系列其他問題，如社會多元主體的活力受到抑制，政府監(jiān)管功能大于服務功能，對秩序的過度要求導致社會成員其他“福利的削減”，造成城市公共事務治理的困境;第三，過度追求秩序和確定性，在每一個管理細節(jié)和行政末梢充分聚集，從而保證細節(jié)上的管理可控，往往會導致顧此失彼、本末倒置，忽視長效體制機制的建立，使精細化管理走向了它的反面——粗放式管理;第四，超過一定限度的秩序和確定性幾乎是無法企及的一個目標，因為要實現(xiàn)這個目標，需要從價值、制度和技術(shù)多個層面入手，而這其中存在諸多局限。

（四）“技術(shù)至上”與系統(tǒng)施策之間的沖突

要用“繡花”功夫做好精細化管理這篇大文章，廣州十分強調(diào)和強化技術(shù)在城市管理中的核心作用，即“技術(shù)至上”或“技術(shù)中心主義”。這里所說的技術(shù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)以及大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和區(qū)塊鏈等。實踐中，它們多被運用于城市公共安全保障、市域交通運輸管理、社會矛盾調(diào)處、城市市政設(shè)施維護等城市公共事務中，且被城市管理者視為最有效的精細化管理制勝“法寶”。但應當看到，“技術(shù)至上”與“以技術(shù)為支撐”二者有著顯著的差別，前者試圖用工具主義的技術(shù)邏輯解決和應對城市管理中遇到的所有問題，后者則是通過技術(shù)介入滿足超大城市精細化管理的精分析、細操作和高效率的要求。筆者對廣州生活垃圾處理的案例調(diào)研表明，“單純依賴技術(shù)”的思路沒有收到預期效果，只有將法律、經(jīng)濟和技術(shù)等各種手段結(jié)合起來，才能有效降低生活垃圾處理的難度。一般而言，超大城市在實施精細化管理的過程中，要考慮到“技術(shù)至上”與系統(tǒng)化施策二者之間的沖突：“技術(shù)至上”推崇“以技術(shù)為中心”，認為技術(shù)可以解決管理中遇到的一切難題，從而決定城市管理的方向與路徑;系統(tǒng)化施策在強調(diào)“以人民為中心”的同時，通過將智慧城市理念滲透到城市管理的每一個環(huán)節(jié)以及完善精細化制度與標準體系，建立起城市精細化管理和服務指標考評體系，營造極具包容性且富有彈性的城市治理模式。要將城市管理的各項舉措真正“落地”“落實”，僅依靠“技術(shù)治城”而不依靠系統(tǒng)化施策，從理論和實踐兩個層面看，精細化管理的效果都會大打折扣，“技術(shù)中心主義”對城市社會多樣性是一種忽視，也容易陷入技術(shù)決定論，進而增加城市管理出現(xiàn)漏洞的概率。

（五）精細化管理面臨“應用條件”的約束

超大城市推行精細化管理是一種積極的管理策略，因而有其必要性和現(xiàn)實可能性，但實施精細化管理的實效如何，取決于與城市、城市管理者和居民群眾等高度相關(guān)的基礎(chǔ)性條件，包括管理者對“數(shù)目式”管理的掌控程度，精細執(zhí)政文化是否形成，居民群眾的參與意識如何，等等。對廣州進行的相關(guān)調(diào)研表明，當前實施精細化管理面臨各種“應用條件”的約束，短板比較明顯：第一，近年來，廣州作為超大城市的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換，復雜程度成幾何級數(shù)增長，但有的城市管理者知識儲備相對滯后，對精細化管理理論認識不夠深刻，還不能很好地適應管理思維的轉(zhuǎn)換并運用好精細化管理策略。第二，超大城市居民群眾在經(jīng)濟地位、價值觀念和文化水平等方面的分化和差距越來越突出，要求所有的社會成員都能夠樹立共建共治共享的理念并成為精細化管理中的自治主體，目前并不具備現(xiàn)實可行性。在調(diào)研走訪中了解到，廣州目前相當多的物業(yè)小區(qū)各類功能設(shè)施利用并不充分，與小區(qū)相關(guān)的活動開展得不多，小區(qū)居民群眾的“主人意識”和“自主管理能力”還有很大的提升空間。第三，在超大城市中社會關(guān)系尤其是經(jīng)濟利益關(guān)系日趨復雜的情況下，管理者往往習慣于用“一刀切”的簡約治理方法而非精細化管理方法予以應對。如在廣州各個街道居委會資源配置方面，還沒有做到對應人群數(shù)量和密度予以區(qū)別對待，致使部分管理失效。第四，在超大城市這個“巨系統(tǒng)”中隱藏的重大和趨勢性問題越來越多的情況下，有的城市管理者往往對那些吸引眼球、“能見度”較高的問題投入很多精力，而忽視了更深層次、帶有癥結(jié)性的問題，影響了城市的有序運行。如廣州近年來著力推動解決黑臭水體、違法建設(shè)（筑）、垃圾處理等突出問題，但在圍繞和滿足人的全面發(fā)展以及進行適應城市巨型化、人口流動等制度設(shè)計方面還需深入探索。

綜上所述，當前我國超大城市推行的精細化管理既是一種積極的管理策略，也是未來的戰(zhàn)略導向，應用前景十分廣闊。然而，筆者通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，精細化管理有其使用的限度，在諸多方面面臨內(nèi)生性風險，而各種“應用條件”的約束也使得精細化管理陷入困境當中。因此，更好地應對內(nèi)生性風險，走出管理困境，是超大城市彰顯精細化管理效力的關(guān)鍵所在。

三、超大城市推行精細化管理的對策建議

審視和剖析超大城市精細化管理這一命題，應當同時具備宏觀視野和微觀視角。一方面，基于以上對超大城市精細化管理的反思，有必要從宏觀和抽象的層面研究如何有效平衡精細化管理實踐中的“幾對關(guān)系”;另一方面，由于精細化管理更多地是一個具有現(xiàn)實導向的命題，因此，要將其落實到具體操作和微觀運作中來，以破解超大城市管理實踐中的種種“難題”和“困境”，調(diào)和復雜分化型社會和異質(zhì)化群體的利益分化矛盾，使城市的硬件（交通、環(huán)境、綠化等）和軟件（治安、教育、醫(yī)療服務等）設(shè)置都能達到一個令人滿意的狀態(tài)。

（一）宏觀視野——超大城市精細化管理實踐中的關(guān)系平衡

⒈“頂層設(shè)計”與“細節(jié)投入”。首先，“頂層設(shè)計”意味著超大城市在推行精細化管理之前要具備整體規(guī)劃，對于城市的人口承載量、最適宜的人口密度、社會治安和交通安全的預期水準、城市建設(shè)用地規(guī)模與布局都要有全局性的考量。城市精細化管理是在城市總體格局優(yōu)化的前提下開展的，在全局性的統(tǒng)籌和均衡之下，“小處著手、精準發(fā)力”才能收到實效。其次，“細節(jié)投入”要求摒棄“差不多”“大概是”“一刀切”式的思維模式，對管理對象和過程進行分類、分解和分開 ，在可能的、技術(shù)允許的條件下實現(xiàn)管理對象的清晰化并科學處理“小型化管理單元”的管理細節(jié)。超大城市精細化管理只有把“頂層設(shè)計”與“細節(jié)投入”結(jié)合起來，才能確保城市穩(wěn)定、健康、有序、高效地運行和發(fā)展。

⒉“長遠規(guī)劃”與“問題導向”。首先，超大城市精細化管理視角下的“長遠規(guī)劃”主要指應從居民群眾的體驗出發(fā)，包括基本生活體驗、環(huán)境生態(tài)體驗、出行體驗、精神文化活動體驗和政府辦事體驗等，科學規(guī)劃與城市空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)改造等有關(guān)的長遠事項，力求以更高的標準推進城市精細化管理各項舉措;其次，在超大城市實施精細化管理過程中要高度關(guān)注居民群眾的居住體驗，堅持問題導向，緊扣城市建設(shè)發(fā)展中的“突出問題”，如緩堵治堵、黑臭水體整治、垃圾分類管理和綠化改建等，精準施策，逐一化解，真正實現(xiàn)“以人民為中心”的精細化管理目標?？傊?，一方面要關(guān)注城市長遠發(fā)展打“持久戰(zhàn)”，另一方面要抓住問題打好“攻堅戰(zhàn)”。

⒊“政府主導”與“社會協(xié)同”。由于超大城市具有復雜性、流動性、巨型性等特征，僅僅依靠政府主導，既難以精準預判和掌握城市各構(gòu)成因素的動態(tài)變化，也難以借助民主型決策和群體性智慧解決問題，進而導致決策走偏。在以政府為主導的前提下，有必要改變這種主導性、分割化的管理方式，實現(xiàn)超大城市精細化管理的“共管和共治”。一方面，轉(zhuǎn)向整體性政府，協(xié)調(diào)好政府間的關(guān)系;另一方面，吸納多元主體參與到精細化管理過程中來，即發(fā)揮“社會協(xié)同”的功能和作用。應采取更有效、更有約束力的措施（如政府購買服務等），促進黨委、政府和多元主體之間構(gòu)建起“一核多元”“精密配合”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，形成精細化管理的合力。

⒋“制度標準”與“人文關(guān)懷”。超大城市精細化管理要充分體現(xiàn)制度標準與人文關(guān)懷二者之間的平衡統(tǒng)一。精細化管理的精髓在于管理的制度化和標準化，無論在城市管理的哪個具體領(lǐng)域，如何進行管理，管理到何種程度，都要通過制定精細化的標準、細化管理流程和工作目標，才能真正實現(xiàn)精細化管理“沒有疏漏”“不留死角”。在嚴格的制度標準之外，超大城市精細化管理實踐中還應注重“人文關(guān)懷”，更多地考慮特殊人群的特征和需求，將柔性化治理融入到精細化管理的每一個環(huán)節(jié)，讓城市更具包容性、更加宜居。超大城市精細化管理是剛性制度與柔性治理的結(jié)合，在制定政策時，要讓政策善意和“人文關(guān)懷”傳導到城市的每個“神經(jīng)末梢”，切實增強居民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

⒌“技術(shù)治理”與“群眾工作”。技術(shù)的使用有其邊界和適用范圍，其既可以迅捷地收集和傳遞數(shù)據(jù)，也能夠助力城市管理者作出更符合現(xiàn)實情境的決策，但在社會矛盾調(diào)解與處置、特殊人群關(guān)愛和照顧等方面則往往會出現(xiàn)“技術(shù)失靈”現(xiàn)象。此時，技術(shù)必須讓位于“群眾工作”，事實上，當城市精細化管理落實到每一個“個體”身上時，就離不開面對面的溝通與交流，離不開深入的協(xié)商與合作，即發(fā)揮基層社會工作者的能動性，面對每一個“問題群眾”，化解矛盾、增進理解，以促進城市社會資本的積累和增長。從這個意義來說，超大城市精細化管理實踐中要注重“技術(shù)治理”的作用與滲透，發(fā)揮技術(shù)的主導作用，但這并不意味著技術(shù)主宰一切，管理者仍需重視并運用“群眾工作”這一傳統(tǒng)的工作方法。

（二）微觀視角——超大城市精細化管理實踐中的應對措施

⒈加強制度和標準化體系建設(shè)，提升城市品質(zhì)。制度和標準為城市精細化管理提供了標尺和依據(jù)，能夠避免出現(xiàn)城市管理粗放式發(fā)展的問題;制度和標準尤其是標準還是城市精細化管理的技術(shù)基礎(chǔ)，它能夠作為基本載體和聯(lián)結(jié)紐帶，借助現(xiàn)代信息技術(shù)破除“信息孤島”，促進城市管理各部門間的互聯(lián)互通。對超大城市而言，不斷加強城市精細化管理，加強制度與標準化體系建設(shè)是前提和基礎(chǔ)，因此，要“因城施策”“分區(qū)而制”，建立一套融合度高、覆蓋面廣、針對性強的制度和標準化體系。當前，國內(nèi)各超大城市都在加強自身發(fā)展和建設(shè)，而打造具有國際競爭力的高品質(zhì)城市，必須具備完善的精細化管理制度和標準化體系，重點可以在城市平安、城市公共管理、城市公共服務和基層社會治理等多個領(lǐng)域加強制度和標準化體系建設(shè)。

⒉立足社區(qū)，向基層政府“賦權(quán)增能”。超大城市精細化管理的配套制度與標準設(shè)計要真正發(fā)揮實效，就必須立足于基層社區(qū)，推動資源、服務和管理不斷向基層下沉，使基層真正實現(xiàn)“有職有權(quán)有物”，使其在為居民群眾提供精細化管理服務時充滿“底氣”和“實力”，從而及時了解居民群眾訴求、有效服務居民群眾，提高精細化管理績效。對于各超大城市而言，為了將精細化管理實踐推向深入、落到實處，消解超大城市基層政府面臨的“權(quán)責失衡”和“條塊分割”的困境，應向基層政府“賦權(quán)增能”，促進職能部門之間的協(xié)同合作及其管理資源整合，使精細化管理的各項工作向城市“末端”延伸，使社區(qū)真正成為精準了解和反饋居民群眾需求、精準投放服務資源、精準推動管理措施落地的基本單元。

⒊準確掌握基礎(chǔ)信息，為城市管理者提供管理依據(jù)。超大城市實施精細化管理的一個必要前提是準確掌握基礎(chǔ)信息，包括城市道路、橋梁、房屋、汽車、人口等各種軟硬要素及其關(guān)系。如對人口這個管理要素而言，人口規(guī)模、年齡、性別、職業(yè)、分布、居住方式等方面的情況如何，對于實施精細化管理來說尤為重要，不但要有針對性地“摸清底數(shù)”，而且還要精準化地“即時更新”。再如對居民群眾社會服務需求這個管理要素而言，也要針對全市不同年齡、不同收入水平、不同區(qū)域、不同職業(yè)的人群開展綜合性（如城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、養(yǎng)老、娛樂等）與專業(yè)性相結(jié)合的公共服務需求調(diào)查，了解和掌握居民群眾對公共服務的真實需求。只有對管理對象的總體狀況、結(jié)構(gòu)屬性、空間分布及其動態(tài)變化做到心中有數(shù)，精細化管理才能可靠而有效。

⒋加強技術(shù)運用，提高智能化水平。技術(shù)帶來了城市管理的深刻變革，超大城市精細化管理實踐離不開現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛運用。超大城市要加強信息技術(shù)的集成運用，必須增強決策信息的完整性和預判性。首先，在網(wǎng)格化管理中，管理者應當集成各方面的信息，包括網(wǎng)格巡查員主動發(fā)現(xiàn)的“異動”、居民群眾熱線投訴反映的情況、傳感器泛在感知的信息以及政府在線平臺網(wǎng)上提交的信息等，將集成后的信息匯集到網(wǎng)格化管理平臺，模擬成“社區(qū)大腦”“城區(qū)大腦”甚至“城市大腦”，輔助管理者作出更科學的判斷和決策。其次，集成“條”與“塊”二者之間的信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和結(jié)果反饋。再次，追蹤新一代信息技術(shù)如人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和區(qū)塊鏈等，促進它們在民生服務和社會治理等方面的運用。

⒌完善精細化管理長效機制。超大城市實施精細化管理要把握城市化進程不斷加速背景下城市管理的客觀規(guī)律，建立全面具體、迅速有效的長效機制，把精細化管理貫穿于城市建設(shè)管理的全過程。具體來說，首先，在超大城市市一級層面建立決策機構(gòu)，加強對精細化管理工作的組織領(lǐng)導，促進城市不同職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設(shè)。其次，健全精細化管理快速反應機制。從技術(shù)介入和居民群眾參與兩個方面入手，發(fā)揮“熟悉式”治理的“再組織化”優(yōu)勢和居民群眾參與基層社會治理的優(yōu)勢，探索建立由執(zhí)法人員、社區(qū)協(xié)管員和志愿者等組成的快速反應機制網(wǎng)絡，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，改變以往依靠突擊整治和“運動式”治理解決問題的做法。再次，配合精細化管理完善日?？己撕酮剳蜋C制，建立城市精細化管理影響評價社會參與機制。

⒍多元主體參與，促進協(xié)同配合。首先，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”優(yōu)勢，借助微博、微信、APP、網(wǎng)絡論壇等，為居民群眾提供發(fā)表意見和建議的平臺，增加線上線下互動，幫助居民群眾切實解決困難。其次，促進政民互動、政企合作、政校協(xié)同。作為城市精細化管理的主體之一，政府應承擔“元治理”角色，主動走進社區(qū)，聯(lián)系企業(yè)、院校，多開展線下“面對面”的溝通與交流，收集民情民意，在多元互動中促進科學決策。再次，依靠社會組織和志愿者的力量，協(xié)同政府完成超大城市社會公共服務等事務，使城市管理更具專業(yè)性、針對性和延續(xù)性。最后，加大對超大城市精細化管理的宣傳力度，增強居民群眾“微治理”意識，包括主動了解精細化管理的相關(guān)法規(guī)，自覺樹立遵守城市管理法規(guī)意識，對精細化管理給予充分的理解和支持，積極參與基層精細化管理，等等。

綜上，基于中央及地方政府的政策效應以及城市對人口聚集產(chǎn)生的虹吸效應，一方面，我國大城市將部分取消或放松落戶限制，部分超大城市還將擴大落戶規(guī)模;另一方面，未來我國將出現(xiàn)多個超大城市，人口向超大城市聚集的程度會不斷加大，新建的超大城市無論在規(guī)模、復雜程度及數(shù)量上都將獲得巨大的增長。伴隨這一變化，超大城市在精細化管理有關(guān)措施的未來選擇上，需更加注重在以下幾個方面進行適應性變革：一是堅持和完善黨領(lǐng)導下的超大城市精細化管理體制，充分發(fā)揮“一核多元”的優(yōu)勢，使精細化管理的實施始終具有強大的制度驅(qū)動力;二是優(yōu)化既有的城市管理機制，包括完善跨部門合作機制，建立自下而上的決策機制以及健全公眾參與機制，以提升管理系統(tǒng)對復雜城市的適應程度;三是注重精細化管理中的責任分擔，推動超大城市管理精準化施策，更加有效地滿足公共需求和解決社會問題;四是更多地運用常態(tài)化和法治化的方法應對復雜、超大規(guī)模和流動性帶來的管理難題，補齊超大城市精細化管理中的短板;五是把精細化管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“集體捍衛(wèi)”的管理文化，不僅在城市政府決策和執(zhí)行層面形成相應的文化氛圍，而且要在整體社會環(huán)境中倡導和鼓勵“工匠文化”的養(yǎng)成;六是跟隨技術(shù)發(fā)展的步伐，在現(xiàn)代信息技術(shù)的有限性與城市精細化管理之技術(shù)運用的廣闊性之間取得平衡。

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（責任編輯：高? 靜）

Local Practice and Reflection on Fine Management of Mega City

Yao Maixin

Abstract：At present，it has become an important strategic orientation to lead the development of mega cities with fine management.Relevant studies show that it is necessary to deeply reflect on the inherent risks and difficulties faced by the fine management of mega cities.From the macro and abstract levels，we can effectively balance the relationship between top-level design and detail input，long-term planning and problem orientation，government leading and social coordination，system standards and humanistic care，technical governance and mass work in the practice of fine management，and then explore how to implement the concept of fine management in the specific operation process.

Key words：Mega City;fine management;endogenous risk;over institutionalization;technology governance