摘? ? ? 要：地方創(chuàng)新性立法是推進(jìn)地方治理法治化的重要手段，鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新是完善我國(guó)立法體制的應(yīng)有之義。為實(shí)現(xiàn)地方創(chuàng)新性立法的規(guī)范化，應(yīng)明確地方性事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，引入重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度，加強(qiáng)立法決策量化論證。

關(guān)? 鍵? 詞：地方創(chuàng)新性立法;備案審查制度;央地關(guān)系;立法體制

中圖分類號(hào)：D927? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）02-0042-10

收稿日期：2020-11-26

作者簡(jiǎn)介：高馨玉，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政法部法學(xué)理論博士研究生，研究方向?yàn)榈胤搅⒎ā?/p>

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖咨铺幚碇醒肱c地方的關(guān)系，是全面深化改革所面臨的重大課題。明確中央和地方的角色分工，建立中央治理和地方治理的合作機(jī)制，我國(guó)治理體系才能得以完善，才能為我國(guó)治理能力現(xiàn)代化奠定穩(wěn)固的秩序基礎(chǔ)?！霸谀撤N意義上，地方由于真切感受到民眾壓力而在治理實(shí)效方面作出種種努力，將構(gòu)成推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的最直接動(dòng)因?！盵1]為實(shí)現(xiàn)地方治理的規(guī)范有序，國(guó)家應(yīng)適度放權(quán)讓地方因地制宜地探索“本地化”治理模式，調(diào)整立法權(quán)的縱向配置便是其中的一項(xiàng)重要舉措。2015年，我國(guó)修改后的《立法法》將地方立法權(quán)主體擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市，以滿足全面深化改革時(shí)期地方治理法治化的制度需求。2019年7月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)地方立法工作作出重要指示：“在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新發(fā)展?！眲?chuàng)新性立法是地方立法的特有概念，指的是地方立法主體根據(jù)地方實(shí)際情況和發(fā)展需求，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，運(yùn)用自主立法權(quán)在上位法沒(méi)有規(guī)定或者不存在上位法的情況下進(jìn)行創(chuàng)制性立法活動(dòng)的總稱①。

實(shí)現(xiàn)地方治理法治化，要充分認(rèn)識(shí)地方創(chuàng)新性立法的重要性。但地方創(chuàng)新性立法工作應(yīng)在合理的邊界范圍內(nèi)開(kāi)展，一旦超出合理的限度，地方創(chuàng)新性立法就有可能背離地方治理法治化的目標(biāo)。如祁連山生態(tài)破壞案就是地方創(chuàng)新性立法超越必要限度的反面典型。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)專項(xiàng)審查有關(guān)祁連山自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)時(shí)發(fā)現(xiàn)多項(xiàng)法規(guī)與黨中央保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策方針不相符，對(duì)此，黨中央在通報(bào)中嚴(yán)厲批評(píng)地方立法“為破壞生態(tài)行為‘放水”的問(wèn)題。在某種意義上說(shuō)，此次事件抑制了地方立法的“擴(kuò)張”趨勢(shì)，在地方立法人員“怕?lián)?zé)”的思想包袱下，地方立法漸趨保守。[2]在制度層面，對(duì)“地方事務(wù)”權(quán)威界定的缺失，使得地方難以明晰創(chuàng)新性立法的范圍，地方立法“試驗(yàn)田”作用的發(fā)揮急需方向指引。

一、備案審查制度下的地方創(chuàng)新性立法

為保證地方創(chuàng)新性立法，我國(guó)的備案審查工作應(yīng)尋求維護(hù)法制統(tǒng)一與保障地方有效治理間的平衡，既要確保法律體系的協(xié)調(diào)，又要鼓勵(lì)和支持地方立法“不抵觸、有特色、可操作”。[3]自2017年開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)法工委每年向全國(guó)人大常委會(huì)作年度備案審查工作報(bào)告。筆者梳理2017—2019年全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查的3份年度工作報(bào)告時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方性法規(guī)是備案審查工作中數(shù)量最多的規(guī)范性文件類型（見(jiàn)表1）。

同時(shí)，筆者根據(jù)年度工作報(bào)告匯總出全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布的33個(gè)備案審查典型案例。其中，以地方性法規(guī)為備案審查對(duì)象的案例20個(gè)，約占備案審查案例總數(shù)的60.6%。值得一提的是，在2019年度備案審查工作報(bào)告中首次提到了允許和鼓勵(lì)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行地方立法創(chuàng)新的兩個(gè)具體案例①。根據(jù)我國(guó)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第36條—第39條的規(guī)定，可將備案審查時(shí)各種規(guī)范性文件可能出現(xiàn)的問(wèn)題分為四類：違背憲法、與政策不一致、違背法律、不適當(dāng)（見(jiàn)表2）。

由表2可知，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委公布的備案審查案例中，“違背法律”是地方性法規(guī)存在的最突出問(wèn)題，具體分為四種情形：一是與法律規(guī)定明顯不一致或與法律的立法目的、原則相違背，旨在抵消、改變或規(guī)避法律規(guī)定。如2017年全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)公民提出的審查建議，對(duì)多個(gè)省份關(guān)于計(jì)劃生育的地方性法規(guī)進(jìn)行審查，最終認(rèn)定部分文件中關(guān)于用人單位可對(duì)超生職工解除勞動(dòng)合同或者辭退、開(kāi)除的條款與《勞動(dòng)合同法》相抵觸。二是違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)法律法規(guī)設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制作出調(diào)整和改變。如2015年全國(guó)人大常委會(huì)審查《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》，審查結(jié)果認(rèn)定該條例增設(shè)了“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定;有的地方性法規(guī)規(guī)定，臨時(shí)占用草原的，應(yīng)當(dāng)向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)用，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委審查，認(rèn)為該規(guī)定對(duì)《草原法》設(shè)定的行政處罰（臨時(shí)占用草原期滿必須恢復(fù)草原植被，逾期不予恢復(fù)，由草原行政主管部門(mén)代為恢復(fù)，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)的規(guī)定）作出改變②。三是超越權(quán)限，違法設(shè)定自然人、法人和非法人組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。如根據(jù)中國(guó)建筑業(yè)行業(yè)組織提出的審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)審查認(rèn)為北京、山東、江西等多個(gè)地區(qū)的審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督條例中“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”的規(guī)定，超越了《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定的審計(jì)監(jiān)督職能。四是違反《立法法》第8條對(duì)于只能制定法律的事項(xiàng)作出規(guī)定③。有的地方性法規(guī)規(guī)定，人大常委會(huì)閉會(huì)期間可以由主任會(huì)議許可對(duì)人大代表進(jìn)行逮捕，如《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉辦法》第31條和《四川省〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉實(shí)施辦法》第39條。經(jīng)審查認(rèn)為，此類規(guī)定與《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》相抵觸。

黨的十九大報(bào)告對(duì)于人民的食品安全訴求作出回應(yīng)，提出“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”。[4]2018年12月，我國(guó)重新修訂《食品安全法》，規(guī)定食品安全工作要實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，要建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)管制度。2019年2月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步落實(shí)食品安全黨政同責(zé)，為各地區(qū)各部門(mén)推進(jìn)食品安全工作提供了基本遵循?！渡虾Ｊ惺称钒踩珬l例》設(shè)定行政許可和行政處罰的規(guī)定屬于《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第38條所規(guī)定“違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制或者對(duì)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法作出調(diào)整和改變”的情形。但全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為《上海市食品安全條例》中的有關(guān)規(guī)定屬于“地方適應(yīng)新情況新需要作出的帶有創(chuàng)制性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許探索”?！渡虾Ｊ惺称钒踩珬l例》針對(duì)從事食品和食用農(nóng)產(chǎn)品貯存、運(yùn)輸服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定備案的行為設(shè)定行政處罰被解釋為沒(méi)有超出對(duì)食品安全事件“實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰”的權(quán)限范圍，“屬于地方適應(yīng)新情況新需要作出的帶有創(chuàng)制性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許探索”。此外，我國(guó)《行政處罰法》正處于修訂階段，有學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)的工作人員認(rèn)為現(xiàn)行的《行政處罰法》中有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定限制過(guò)嚴(yán)，地方立法缺乏主動(dòng)性，束手束腳，因此建議擴(kuò)大地方立法權(quán)限。[5]已公布的《行政處罰法（草案）》第12條第3款規(guī)定：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明?！迸c現(xiàn)行《行政處罰法》相比，《行政處罰法（草案）》中地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)有所擴(kuò)大。根據(jù)現(xiàn)有案例，在《行政處罰法》未修改之前，增設(shè)行政處罰的地方性法規(guī)都被認(rèn)定為違反上位法的規(guī)定?？傊?，地方性法規(guī)被認(rèn)定為是地方立法創(chuàng)新具有偶然性，地方創(chuàng)新性立法仍有待進(jìn)一步探索。

二、地方創(chuàng)新性立法的種類與限度

（一）地方創(chuàng)新性立法的種類

根據(jù)我國(guó)《立法法》第73條的規(guī)定，以立法事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)可將地方性法規(guī)劃分為三種類型：一是細(xì)化操作型立法，即法律、行政法規(guī)已對(duì)此類立法事項(xiàng)作出一般性規(guī)定，考慮到地方差異的客觀存在，地方立法主體要立足本地區(qū)的實(shí)際情況細(xì)化上位法的有關(guān)規(guī)定，讓上位法在本地區(qū)落到實(shí)處。二是賦權(quán)確認(rèn)型立法，即上位法對(duì)某些地方特色立法事項(xiàng)缺少制度供給，地方自主創(chuàng)造新的法律予以補(bǔ)充，通過(guò)賦予或確認(rèn)相關(guān)主體的權(quán)利（權(quán)力），明確利益相關(guān)方之間的法律關(guān)系。三是漏洞填補(bǔ)型立法，即在國(guó)家層面立法尚付闕如的情況下，地方發(fā)揮立法“試驗(yàn)田”的作用，探索立法，總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，先行先試，填補(bǔ)立法空白。[6]一般而言，“凡是地方立法按照地方實(shí)際情況制定出來(lái)的地方性法規(guī)，一定是同上位法一致但不一樣的新的法律規(guī)范……理想的地方立法都是應(yīng)當(dāng)具備‘地方特色的，都屬于地方立法創(chuàng)新的結(jié)果?！盵7]但本文所講的地方創(chuàng)新性立法采取的是狹義解釋，根據(jù)前文關(guān)于地方創(chuàng)新性立法的定義，細(xì)化操作性立法是在上位法限定的框架內(nèi)開(kāi)展立法活動(dòng)，本質(zhì)上是對(duì)上位法的重復(fù)和細(xì)化。因而該種類型的立法不屬于本文所探討的地方創(chuàng)新性立法范圍，本文研究的對(duì)象主要是賦權(quán)確認(rèn)型立法和漏洞填補(bǔ)型立法。

賦權(quán)確認(rèn)型立法與漏洞填補(bǔ)型立法都是因上位法無(wú)法滿足地方治理的制度需求，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)充立法。但二者存在本質(zhì)上的不同，區(qū)別在于是否創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。賦權(quán)確認(rèn)型立法并非創(chuàng)設(shè)了新的法律關(guān)系，而是在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行了權(quán)利（力）義務(wù)的增添。以對(duì)違反規(guī)定停放車輛的行政處罰為例，我國(guó)《道路交通安全法》第93條規(guī)定對(duì)此種行為“處20元以上200元以下罰款”，《河南省道路交通安全條例》第58條則直接規(guī)定“處200元罰款”，這實(shí)際上是加大了對(duì)違法停車行為的處罰力度，增加了地方行政管理方式和權(quán)限的制度供給。漏洞填補(bǔ)型立法則填補(bǔ)現(xiàn)有制度的“空白點(diǎn)”，對(duì)尚未制度化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)予以法律認(rèn)定，而非另辟蹊徑創(chuàng)設(shè)行政主體或增加權(quán)利（力）。[8]地方立法實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)的“先行先試”歸屬于此種類型，如青島市出臺(tái)的《青島市商品流通市場(chǎng)建設(shè)與管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)首部規(guī)制地方商品流通的規(guī)范性文件;《無(wú)錫市民用無(wú)人駕駛航空器管理辦法》，是我國(guó)首次針對(duì)無(wú)人機(jī)規(guī)范化管理的立法探索與創(chuàng)新。

（二）地方創(chuàng)新性立法的限度

地方創(chuàng)新性立法是滿足地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)地方治理法治化的必由之路。同時(shí)，地方發(fā)揮先行先試、立法“試驗(yàn)田”的作用，為國(guó)家提供了可資利用的法治本土資源，有助于完善社會(huì)主義法治體系。但這并不意味著地方立法創(chuàng)新不受任何約束，立法創(chuàng)新不能超出合理限度。誠(chéng)如有學(xué)者所言，地方立法創(chuàng)新不是鉆上位法的空子，不是想盡辦法規(guī)避上位法;地方立法創(chuàng)新不是為了保護(hù)地方利益設(shè)立自留地，不是將地方立法變成權(quán)力擴(kuò)張的工具;地方立法創(chuàng)新不是為了政績(jī)工程，不是將地方立法變成急功近利的萬(wàn)能之法。[9]因此，地方創(chuàng)新性立法要處理好以下三方面的關(guān)系：從規(guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)說(shuō)，處理好創(chuàng)新立法的具體內(nèi)容與上位法規(guī)定之間的關(guān)系;從創(chuàng)新立法的必要性來(lái)說(shuō)，處理好必要?jiǎng)?chuàng)新立法與地方治理需求的關(guān)系;從創(chuàng)新立法的參與者來(lái)說(shuō)，處理好創(chuàng)新立法參與主體與地方立法質(zhì)量之間的關(guān)系。

⒈創(chuàng)新立法的具體內(nèi)容與上位法的關(guān)系。為協(xié)調(diào)法制統(tǒng)一和地方立法的關(guān)系，我國(guó)《立法法》第72條規(guī)定了“不抵觸”原則，與“憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”是地方立法的禁區(qū)。厘清地方立法創(chuàng)新與抵觸上位法的界限，是明晰地方創(chuàng)新性立法范圍的基本前提。有學(xué)者認(rèn)為，“抵觸”是指上位法與下位法針對(duì)同一事項(xiàng)作出規(guī)定，而下位法與上位法的規(guī)定內(nèi)容不一致，下位法的規(guī)定違背了上位法的立法精神與原則。[10]需要強(qiáng)調(diào)的是，不違背上位法的立法精神與原則是這一概念的核心內(nèi)容，有學(xué)者將其稱為“法意不抵觸”，即“地方立法不得同上位法的立法目的、立法原則和立法價(jià)值相抵觸，不得違反上位法的立法精神，限制公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)”。[11]簡(jiǎn)言之，地方性法規(guī)與上位法的具體條文不一致，并不必然導(dǎo)致抵觸，只有地方性法規(guī)違背了上位法的立法精神和原則才能被界定為與上位法相抵觸。如《青島市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中有關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與上位法不一致，但更加符合上位法的立法精神，更加有利于保護(hù)被拆遷戶的合法權(quán)益，因而不被認(rèn)為抵觸上位法。[12]

⒉必要?jiǎng)?chuàng)新立法與地方治理需求的關(guān)系。目前，多數(shù)地方立法主體尚未積累豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，地方立法普遍存在立項(xiàng)選擇不科學(xué)，偏離社會(huì)公眾的立法訴求;法案內(nèi)容缺少針對(duì)性，規(guī)定過(guò)于原則，不利于具體執(zhí)行等問(wèn)題。如果所立之法不是地方治理所需，就違背了立法的必要性原則。地方立法權(quán)的有效運(yùn)用，關(guān)鍵在于地方立法主體結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展策略，妥善處理地方事務(wù)和解決地方問(wèn)題。要警惕地方立法陷入法律萬(wàn)能論的“怪圈”，要著眼于本地的實(shí)際情況，在“不抵觸、有特色、可操作”原則的指引下，用地方立法解決地方問(wèn)題，切實(shí)提高地方治理的法治化水平。

⒊創(chuàng)新立法參與主體與地方立法質(zhì)量之間的關(guān)系。地方創(chuàng)新性立法是對(duì)上位法的變通或是對(duì)國(guó)家立法空白的填充，相對(duì)于細(xì)化操作型立法，地方創(chuàng)新性立法更需注重立法的公眾參與。公眾參與是指“公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。”[13]在地方創(chuàng)新性立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)拓寬公眾參與立法的渠道，尤其注重專家、學(xué)者和社會(huì)團(tuán)體力量的發(fā)揮，使地方創(chuàng)新性立法凝聚公眾智慧。因此，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公眾提出的立法建議，通過(guò)組織立項(xiàng)前期的民意調(diào)研、立法聽(tīng)證會(huì)、立法座談會(huì)、立法論證會(huì)等多種方式，使社會(huì)公眾能夠平等表達(dá)意見(jiàn)，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見(jiàn)及時(shí)予以反饋。

三、地方創(chuàng)新性立法的異化與成因

（一）地方創(chuàng)新性立法的異化表征

⒈重復(fù)立法。地方立法根據(jù)上位法制定，難以避免出現(xiàn)某些條文重復(fù)上位法的情形。需要強(qiáng)調(diào)的是，作為地方創(chuàng)新性立法的異化表征之一，重復(fù)立法的主要表現(xiàn)形式為：在篇章結(jié)構(gòu)上追求與上位法“一一對(duì)應(yīng)”;大部分內(nèi)容完全照抄上位法“一字不差”;在主要內(nèi)容上照搬上位法，調(diào)整上位法的條文順序，對(duì)上位法進(jìn)行重新組合;通過(guò)變換語(yǔ)句表述方式的辦法，對(duì)上位法進(jìn)行“同義替換”;以“依據(jù)國(guó)家……、省……等有關(guān)法律法規(guī)處理”等形式，隱含重復(fù)上位法。[14]總體來(lái)說(shuō)，重復(fù)立法主要存在以下消極影響：一是造成地方立法資源的浪費(fèi)。地方立法的首要目的在于立足于地方事務(wù)，在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下制定符合地方發(fā)展規(guī)律的規(guī)范性文件，使國(guó)家的法律、政策能夠在地方得以有效貫徹執(zhí)行或者填補(bǔ)國(guó)家法律空白。一項(xiàng)法案的制定需要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審議、公布等多個(gè)環(huán)節(jié)，期間投入了大量的人力、物力、財(cái)力。重復(fù)立法沒(méi)有考慮地方實(shí)際，而是照搬照抄上位法，忽視了本地區(qū)公眾重點(diǎn)關(guān)切的、有重大爭(zhēng)議的內(nèi)容，導(dǎo)致“不必要”立法事項(xiàng)擠占了“必要”立法事項(xiàng)的寶貴資源。同時(shí)，地方重復(fù)立法給備案審查工作增加負(fù)累。一方面，繁雜的待審議規(guī)范性文件加大了備案審查工作的工作量;另一方面，如何處理不抵觸上位法的地方重復(fù)立法給備案審查機(jī)關(guān)提出了難題。二是阻礙地方治理水平的提升。地方重復(fù)立法是地方立法保守主義的外化體現(xiàn)，片面追求與上位法的“一致性”而不考慮地方發(fā)展規(guī)律和立法需求，地方容易陷入“地方治理需要——地方重復(fù)立法——無(wú)適合地方發(fā)展的‘良法——地方治理難題”的惡性循環(huán)之中。

⒉過(guò)度創(chuàng)新。過(guò)度創(chuàng)新是對(duì)合理限度的違反和突破?？偟膩?lái)說(shuō)，地方立法實(shí)踐中有兩種過(guò)度創(chuàng)新的情形：一種是對(duì)立法事項(xiàng)的越界。地方立法應(yīng)遵循《立法法》對(duì)地方立法事項(xiàng)劃分范圍的規(guī)定，不能對(duì)屬于中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行立法。另一種是對(duì)地方發(fā)展客觀規(guī)律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，地方立法制定超越本地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平的立法文件，超前立法。過(guò)度創(chuàng)新主要發(fā)生在上位法沒(méi)有規(guī)定的情形下，即漏洞填補(bǔ)型立法。但地方填補(bǔ)立法空白應(yīng)考慮立法目的與一系列立法價(jià)值的調(diào)和，不能與其他規(guī)范性文件的立法目的發(fā)生沖突。以2018年淄博市制定的《淄博市快遞網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》為例，我國(guó)目前尚未對(duì)快遞網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)管出臺(tái)有關(guān)法律規(guī)定，而《淄博市快遞網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》卻為淄博市快遞網(wǎng)點(diǎn)監(jiān)管提供了合法依據(jù)?！蹲筒┦锌爝f網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》第18條規(guī)定：“快遞網(wǎng)點(diǎn)違反本辦法第十一條規(guī)定，收寄、分揀、存儲(chǔ)快件露天作業(yè)或者存在拋扔、踩踏、坐壓快件行為的，由郵政管理部門(mén)責(zé)令改正，可以對(duì)設(shè)置快遞網(wǎng)點(diǎn)的快遞企業(yè)或者分支機(jī)構(gòu)處五千元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五千元以上一萬(wàn)元以下的罰款”。山東省人大常委會(huì)審查后認(rèn)為，因快遞公司行為不當(dāng)造成快件損毀，并未損害社會(huì)公共利益，可按照合同的相關(guān)條款進(jìn)行賠償或者采取訴訟、仲裁等救濟(jì)方式，以行政手段進(jìn)行干預(yù)是不必要、不適當(dāng)?shù)摹４死l(fā)生的主要原因在于地方立法創(chuàng)新沒(méi)有做到與其他法律法規(guī)融貫一致。

重復(fù)立法和過(guò)度創(chuàng)新都會(huì)對(duì)我國(guó)法治建設(shè)產(chǎn)生消極影響。立法事項(xiàng)越界創(chuàng)新直接導(dǎo)致抵觸上位法的結(jié)果，地方立法削弱了中央立法的效力，是對(duì)我國(guó)法治秩序的直接破壞，易引發(fā)地方在執(zhí)法和司法過(guò)程中的混亂，最終打破央地關(guān)系平衡。越界創(chuàng)新的地方立法難以通過(guò)人大備案審查，導(dǎo)致地方立法實(shí)際效力喪失。同時(shí)，地方立法與地區(qū)的客觀發(fā)展規(guī)律不一致，不利于地區(qū)的科學(xué)發(fā)展，還可能成為地方治理的“絆馬索”。

（二）地方創(chuàng)新性立法異化成因分析

⒈立法思維存在誤區(qū)。地方立法不得照搬、照抄上位法既是我國(guó)立法體制的內(nèi)在要求，也是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。但地方立法實(shí)踐中的重復(fù)立法現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，成因在于地方立法機(jī)關(guān)立法思維存在誤區(qū)。目前，進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法權(quán)范圍成為大趨勢(shì)，但仍存在“向上看，跟著學(xué)，照著寫(xiě)”的慣性思維。在一些地方立法者看來(lái)，只有嚴(yán)格按照上位法體例結(jié)構(gòu)和條文內(nèi)容起草地方性法規(guī)，才能最大程度地保證地方性法規(guī)的規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。過(guò)度創(chuàng)新則是地方立法機(jī)關(guān)存在立法思維誤區(qū)的另一種具體體現(xiàn)。有的地方立法者片面地認(rèn)為，如果某一特定立法事項(xiàng)缺少上位法的規(guī)定，地方就可以不受限制地隨意立法。

⒉央地事權(quán)劃分的界限不明。為了解決既往地方立法中“大而全、小而全”“上下一般粗”等功能性失衡的問(wèn)題，我國(guó)《立法法》設(shè)置了不同層級(jí)的地方立法權(quán)?！读⒎ǚā吠ㄟ^(guò)原則和規(guī)則兩方面的規(guī)定固化了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的不完整性特征。原則上，除了法律專屬立法外，設(shè)區(qū)的市可以針對(duì)“屬于地方性事務(wù)需要”的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，但“對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。除了原則外，《立法法》還進(jìn)一步通過(guò)具體的列舉式規(guī)定來(lái)限定地方立法權(quán)。無(wú)論是語(yǔ)義分析還是具體適用，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”和“歷史文化保護(hù)”這三項(xiàng)內(nèi)容實(shí)際上難以分清楚?！碍h(huán)境保護(hù)”的外延包含著“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，“歷史文化保護(hù)”是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的一個(gè)方面，“環(huán)境”則與“歷史文化”的意涵膠著粘連。此外，如何界定這三項(xiàng)內(nèi)容的范圍亦是一項(xiàng)難題，尤其是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”?！俺青l(xiāng)”一詞幾乎涵蓋了我國(guó)全部地域范圍，而“建設(shè)與管理”的表述如此模糊以至于所有事項(xiàng)都可以歸屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范疇。地方立法權(quán)限范圍的粘連和外延的模糊使地方立法機(jī)關(guān)難以通過(guò)具體的規(guī)則而獲得清晰的立法方向。

四、地方創(chuàng)新性立法之規(guī)范化

（一）明確地方性事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《立法法》第73條規(guī)定，除本法第8條規(guī)定的事項(xiàng)外，地方可以就國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的地方性事務(wù)制定地方性法規(guī)。但如何判定一項(xiàng)事務(wù)是否屬于地方性事務(wù)，難以從我國(guó)的法律體系中找到明確答案?！坝捎诘胤叫允聞?wù)自身特點(diǎn)的復(fù)雜性，通過(guò)中央以立法方式來(lái)詳盡地統(tǒng)一規(guī)定地方性事務(wù)的范圍的確是不現(xiàn)實(shí)的。但地方性事務(wù)又是地方治理法治化的前提。因此，在準(zhǔn)確把握中央分權(quán)精神前提下有效識(shí)別什么是地方性事務(wù)，對(duì)于通過(guò)地方立法權(quán)擴(kuò)容來(lái)提升地方治理能力現(xiàn)代化程度具有重要意義?！盵15]地方性事務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于對(duì)“地方性”的確定。相較于中央，地方性事務(wù)與地方具有更高的關(guān)聯(lián)程度，即具有地方信息獲取便利性、維護(hù)地方公眾權(quán)益，規(guī)制范圍未超出本區(qū)域。地方信息獲取便利性是指對(duì)立項(xiàng)開(kāi)展立法評(píng)估，即是否應(yīng)該立項(xiàng)，立項(xiàng)是否回應(yīng)公眾關(guān)切等問(wèn)題，科學(xué)立項(xiàng)要求立法事項(xiàng)符合本地區(qū)公眾的利益訴求。同時(shí)，對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)估主要以本地區(qū)公眾的反饋為主，此類信息的獲取未超出本地域范圍，而不必考慮其他地區(qū)公眾的意見(jiàn)和建議。立法背后體現(xiàn)的是不同利益主體的博弈，如果對(duì)一項(xiàng)事務(wù)的規(guī)制所產(chǎn)生的利益將涉及全國(guó)或中央，該事務(wù)就屬于中央事務(wù);如果涉及的是某個(gè)地區(qū)公眾的權(quán)益，該事務(wù)就屬于地方事務(wù)。

（二）引入重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度

按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”科學(xué)立法工作格局的要求，做好新時(shí)代地方立法，保持正確的政治方向，就要將“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”放在首位。重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告是發(fā)揮黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)作用的重要機(jī)制。目前，我國(guó)已有多個(gè)地區(qū)出臺(tái)了地方立法工作中的重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度的規(guī)范性文件，形成了立法重大問(wèn)題向黨委請(qǐng)示報(bào)告的常態(tài)化、制度化機(jī)制。如2016年云南省人大常委會(huì)制定出臺(tái)《中共云南省人大常委會(huì)黨組向省委請(qǐng)示報(bào)告立法工作辦法》;2018年甘肅省人大常委會(huì)通過(guò)《中共甘肅省人大常委會(huì)黨組關(guān)于健全完善向省委請(qǐng)示報(bào)告制度的辦法》。2019年我國(guó)制定頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，其中規(guī)定“出臺(tái)重大創(chuàng)新舉措，特別是遇到新情況新問(wèn)題且無(wú)明文規(guī)定、需要先行先試，或者創(chuàng)新舉措可能與現(xiàn)行規(guī)定相沖突、需經(jīng)授權(quán)才能實(shí)施的情況”，應(yīng)當(dāng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示，地方創(chuàng)新性立法的請(qǐng)示報(bào)告宜采取書(shū)面形式進(jìn)行。同時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)要平衡立法自主性和重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告之間的關(guān)系。我國(guó)法律對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界有明確規(guī)定，請(qǐng)示報(bào)告制度既有強(qiáng)制要求的成分，也有積極主動(dòng)的因素。地方立法機(jī)關(guān)要正確界定“重大事項(xiàng)”，對(duì)屬于地方立法創(chuàng)新等重大問(wèn)題及時(shí)向黨委報(bào)告。

（三）加強(qiáng)立法決策量化論證

⒈調(diào)研論證。開(kāi)展立法調(diào)研是社情民意融入立法過(guò)程的重要途徑，也是民主立法的必然要求。地方立法起草前應(yīng)詳細(xì)了解立法背景，收集、整理立法資料，包括上位法的有關(guān)規(guī)定、其他地區(qū)關(guān)于相關(guān)問(wèn)題的具體立法經(jīng)驗(yàn)等。通過(guò)聚焦本地公眾的關(guān)切，找準(zhǔn)立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)，制定科學(xué)、嚴(yán)密的立法規(guī)劃。當(dāng)然，達(dá)成上述目標(biāo)離不開(kāi)立法的調(diào)研論證。立法調(diào)研有三個(gè)方向：一是向上調(diào)研。要求起草團(tuán)要全面梳理掌握上位法、相關(guān)政策文件精神等，為地方立法找尋合法性依據(jù)。二是向下調(diào)研。充分聽(tīng)取利益關(guān)涉方的建議和意見(jiàn)，力求草案規(guī)則設(shè)置合理。三是向外調(diào)研。學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的有效做法和立法經(jīng)驗(yàn)。[16]同時(shí)，可以在立法調(diào)研過(guò)程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)立法調(diào)研收集、獲取的公眾意見(jiàn)進(jìn)行分類整合，深入分析立法決策的必要性和可行性。

⒉立項(xiàng)評(píng)估。立項(xiàng)評(píng)估是指對(duì)特定事項(xiàng)是否具有制定規(guī)范的必要性、可行性以及社會(huì)效益進(jìn)行綜合判斷、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)的活動(dòng)，主要解決的是特定事項(xiàng)“該不該立”“能不能立”“立了會(huì)怎么樣”的問(wèn)題。通過(guò)客觀公正的地方立法前評(píng)估，可以實(shí)現(xiàn)立法資源的有效分配，提高地方立法的針對(duì)性，減少不必要立法帶來(lái)的立法資源浪費(fèi)以及不成熟立法項(xiàng)目的試錯(cuò)成本，從源頭上確保地方立法工作積極有序開(kāi)展。截至目前，我國(guó)已有多個(gè)地區(qū)組織開(kāi)展立法前評(píng)估工作，出臺(tái)了關(guān)于立項(xiàng)評(píng)估的規(guī)范性文件，如《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》《蘇州市人民政府立法前評(píng)估辦法》《達(dá)州市人民政府立法前評(píng)估辦法》等。建立健全立法項(xiàng)目可行性評(píng)估制度，可以嘗試建立一套立項(xiàng)和草案可行性評(píng)估機(jī)制。地方人大常委會(huì)在建立立項(xiàng)和草案可行性評(píng)估機(jī)制后，應(yīng)聘請(qǐng)專家、學(xué)者、人大代表和利益相關(guān)群體發(fā)表評(píng)估意見(jiàn)，形成一個(gè)相對(duì)中立的、公正的評(píng)估結(jié)論，以避免部門(mén)利益的干擾。通過(guò)對(duì)立項(xiàng)的客觀評(píng)估，識(shí)別出立法條件尚不成熟、不宜制定地方法規(guī)予以規(guī)制的事項(xiàng)，為其他必要立法事項(xiàng)預(yù)留足夠的立法空間。地方立法如何開(kāi)展立法前評(píng)估，關(guān)鍵在于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定即評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建。目前，對(duì)于評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)從哪幾個(gè)方面、依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)地方立法前評(píng)估，理論界和實(shí)務(wù)界尚未達(dá)成共識(shí)。因此，如何構(gòu)建具有普遍適用性的地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系，是解決地方立法前評(píng)估中“如何評(píng)估”這一問(wèn)題的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建地方立法前評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持系統(tǒng)全面、科學(xué)客觀、可行可測(cè)的原則，統(tǒng)籌考慮各方面因素，客觀全面地反映評(píng)估對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，服務(wù)于地方立法前評(píng)估的目的，保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

On the Limitation and Standardization of Local Innovative Legislation

Gao Xinyu

Abstract：Local innovative legislation is an important means to promote the legalization of local governance，and it is necessary to encourage local legislative innovation to improve China's legislative system.In order to realize the standardization of local legislation，it is necessary to clarify the judgment standard of local affairs，introduce the reporting system of major issues，strengthen the quantitative demonstration of legislative decisions，and give full play to the role of local innovative legislation.

Key words：local innovative legislation;record review system;quantitative demonstration of decision-making;legislative system