程大峰

(上海大學(xué)上海美術(shù)學(xué)院，上海 200444)

文物藝術(shù)品是重要的文化財(cái)產(chǎn)，是各國(guó)收藏者和投資者追逐的目標(biāo)，也是被掠奪、偷盜和非法出口的主要物品，面臨自然損耗、人為破壞和非法行為的破壞等三大危機(jī)。[1]隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，非法貿(mào)易的負(fù)外部性成為文物藝術(shù)品保護(hù)面臨的最大挑戰(zhàn)，盜運(yùn)、走私文物藝術(shù)品成為擾亂藝術(shù)品市場(chǎng)秩序、導(dǎo)致文化資源流失的主要形式。規(guī)范和引導(dǎo)人們利用藝術(shù)品，特別是文物資源的行為方式，加強(qiáng)文物及藝術(shù)品保護(hù)，防止文化資源流失成為海關(guān)規(guī)制的重要職責(zé)。

一、進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的內(nèi)涵及其變遷

規(guī)制是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的制度設(shè)計(jì)。規(guī)制的對(duì)象主要是公共性物品、外部性、不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息偏在和風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)失靈問題。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益將規(guī)制分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和輔助性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的目的是在存在著自然壟斷和信息偏在問題的部門，以防止無效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用。社會(huì)性規(guī)制是指“以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的治理和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的機(jī)制。”[2](P22)社會(huì)性規(guī)制為實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的主要采取禁止特定的行為、進(jìn)行營(yíng)業(yè)活動(dòng)限制、設(shè)置資格制度、審查檢驗(yàn)制度和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度等制約手段。根據(jù)植草益的分類，社會(huì)性規(guī)制分為三類：一是保證健康衛(wèi)生；二是保證安全；三是防止公害、環(huán)境保護(hù)等?；谖奈锏墓残晕锲穼傩?，植草益將文物保護(hù)(文物保護(hù)法、關(guān)于保護(hù)古都的歷史性風(fēng)土的特別措施法等)納入“公共性物品”的規(guī)制范圍。

(一)規(guī)制的對(duì)象。規(guī)制(regulation)，也譯為管制，是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配合機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。[3](P45)貿(mào)易管制是海關(guān)規(guī)制的主要形式。海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理部門，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)進(jìn)出境的貨物、商品、人員及交通工具進(jìn)行監(jiān)管。從國(guó)家立法、行政管理的角度來看，“(海關(guān))監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關(guān)稅和其他稅費(fèi)，查緝走私，并編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)?！盵4](P190)進(jìn)出境藝術(shù)品是海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)管物品的重要構(gòu)成。隨著中國(guó)對(duì)外開放的不斷深入，外國(guó)文化“引進(jìn)來”、中國(guó)文化“走出去”，藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)的速度、品質(zhì)、規(guī)模不斷提檔升級(jí)，對(duì)海關(guān)監(jiān)管能力、通關(guān)效率提出新的挑戰(zhàn)。

(二)規(guī)制的依據(jù)。關(guān)于藝術(shù)品的國(guó)內(nèi)立法和國(guó)際公約是海關(guān)規(guī)制的法律依據(jù)。海關(guān)是口岸執(zhí)法部門，是政府對(duì)進(jìn)出境藝術(shù)品進(jìn)行規(guī)制的執(zhí)行者，相關(guān)法律規(guī)制主要有：藝術(shù)品拍賣法、藝術(shù)品著作權(quán)法、文物保護(hù)法和藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)管理辦法等相關(guān)實(shí)施條例。海關(guān)與這些法律法規(guī)制定部門屬委托關(guān)系，相關(guān)部門制定行業(yè)性法律規(guī)制，海關(guān)負(fù)責(zé)口岸出入境環(huán)節(jié)的執(zhí)法把關(guān)。從某種程度上將，進(jìn)出境藝術(shù)品法律規(guī)制的有效性即取決于海關(guān)監(jiān)管的有效性。與此同時(shí)，海關(guān)也是文物藝術(shù)品相關(guān)國(guó)際公約的履職主體。

海關(guān)對(duì)進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制的依據(jù)是國(guó)家對(duì)外貿(mào)易管理法律法規(guī)。如《藝術(shù)品經(jīng)營(yíng)管理辦法》《文物進(jìn)出境審核管理辦法》《美術(shù)品進(jìn)出口管理暫行規(guī)定》《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標(biāo)準(zhǔn)》《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)進(jìn)口展覽品監(jiān)管辦法》，等等。就規(guī)制流程而言，海關(guān)是藝術(shù)品進(jìn)出境活動(dòng)的最后審查機(jī)關(guān)，藝術(shù)品的進(jìn)出境需經(jīng)過文博部門的審核批準(zhǔn)，然后據(jù)以報(bào)關(guān)，海關(guān)通過“單、證、貨”的審核比對(duì)，然后決定是否結(jié)關(guān)放行。同時(shí)，對(duì)通關(guān)環(huán)節(jié)的規(guī)制也是海關(guān)調(diào)控、服務(wù)藝術(shù)市場(chǎng)職能發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。

(三)規(guī)制的變遷。管制的歷史是不斷變換政府行為的重點(diǎn)和焦點(diǎn)的動(dòng)態(tài)過程。隨著政策目標(biāo)的變換，管制制度及應(yīng)受到管制的市場(chǎng)也會(huì)發(fā)生變換。自1854年中國(guó)近代海關(guān)成立至今，海關(guān)對(duì)文物及藝術(shù)品的監(jiān)管經(jīng)歷了四個(gè)階段。

第一階段自1854年近代海關(guān)成立至1911年辛亥革命期間，屬于海關(guān)命令階段。近代中國(guó)海關(guān)對(duì)藝術(shù)品的監(jiān)管主要體現(xiàn)在稅則分類中，光緒二十年(1894)，海關(guān)總稅務(wù)司曾就《古瓷征稅辦法》下發(fā)第666號(hào)通令，“據(jù)津海關(guān)稅務(wù)司詳稱：瓷器一項(xiàng)或按稅則所載粗細(xì)之別徵稅，或按古玩?zhèn)幇勹治逯缍?，各關(guān)辦法不一，於商情稅課多有不便。擬請(qǐng)凡於道光年以前所造之瓷器，按古玩?zhèn)幇勹治遽缍悾黄涞拦庖葬崴煺?，即按稅則粗細(xì)之別計(jì)斤徵稅，以歸畫一，是否有當(dāng)，應(yīng)請(qǐng)核示遵行等語?！盵5](P221)瓷器是近代中國(guó)出口的主要物品，海關(guān)對(duì)實(shí)用瓷器與瓷器藝術(shù)品征收的關(guān)稅稅率不同，常常有古董商采取瞞報(bào)、虛報(bào)的形式，在報(bào)關(guān)時(shí)將藝術(shù)品瓷器作為實(shí)用瓷器蒙混通關(guān)。海關(guān)遂有以道光年間(1821-1850年)為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分藝術(shù)品與實(shí)用器物的瓷器。相比較美國(guó)海關(guān)1930年關(guān)稅條例以1830年為時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)近代海關(guān)《古瓷征稅辦法》早出臺(tái)36年，而時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)則幾乎相同。這一時(shí)期的海關(guān)規(guī)制主要散見于總稅務(wù)司書通令當(dāng)中，并未形成法律專章。

第二階段是1911年辛亥革命至1928年，屬于政府控制階段。辛亥革命后，清室文物大量外流，地下文物盜掘猖獗，引起文物保護(hù)人士的關(guān)注?！爸袊?guó)公眾對(duì)他們國(guó)家的藝術(shù)品遭受本國(guó)人和外國(guó)人的掠奪感到強(qiáng)烈憤怒”[6](P69)。1915年至1927年，北洋政府雖然多次發(fā)布《大總統(tǒng)限制古物出口令》(1915年)、《內(nèi)務(wù)部為切實(shí)保存前代文物古跡致各省民政長(zhǎng)訓(xùn)令》(1916年)、《保存古物暫行辦法》(1916年)、《大總統(tǒng)令稅務(wù)處妥訂禁止古物出口辦法令》(1927年)等法令，雖然這一時(shí)期的海關(guān)正處于權(quán)力擴(kuò)展的巔峰期，對(duì)北洋政府的禁令未能徹底遵行，但卻對(duì)外國(guó)收藏家、古董商形成有力震懾?！霸诙潭痰?個(gè)月時(shí)間里，整個(gè)中華民族就從沉睡中醒來，并且打了一個(gè)可怕的哈欠，嚇得我們這些洋鬼子們?nèi)紛A著尾巴滾回了我們的公使館里”[7](P70)。

第三階段是1928年至1982年，屬于普通法階段。1930年南京國(guó)民政府公布的《古物保存法》，是第一部具有現(xiàn)代意義的文物保護(hù)法，也標(biāo)志著近代海關(guān)對(duì)進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制正式有了法律依據(jù)。此后，南京國(guó)民政府先后出臺(tái)《掘采古物規(guī)則》《古物出國(guó)護(hù)照規(guī)則》《外國(guó)學(xué)術(shù)團(tuán)體或私人參加采掘古物規(guī)則》等實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范了進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制?！?930年中國(guó)政府頒布法律，宣布國(guó)土上的所有古物屬于國(guó)家所有。1931年大約在日本制造九一八事變并全面強(qiáng)占中國(guó)東北前三個(gè)月此法律開始生效?！薄氨?0世紀(jì)早期發(fā)掘出的中國(guó)古物激發(fā)起興趣的外國(guó)收藏家們的口味在20世紀(jì)30年代將不得不改變，當(dāng)初在日本政府開始限制藝術(shù)品出口時(shí)他們也曾面臨同樣的境況。”[8](P110)同一時(shí)期的解放區(qū)也紛紛出臺(tái)《關(guān)于文物古跡征集管理問題的規(guī)定》《禁運(yùn)古物圖書出口規(guī)定》等規(guī)章，強(qiáng)化解放區(qū)海關(guān)規(guī)制。新中國(guó)成立后，發(fā)展了解放區(qū)時(shí)期的文物藝術(shù)品規(guī)制政策。1950年5月24日，中央人民政府頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫時(shí)辦法》，明確規(guī)定凡地下埋藏及發(fā)掘所得之古物、標(biāo)本概為國(guó)有。1960年，文化部、對(duì)外貿(mào)易部發(fā)布《文物出口鑒定標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)意見》，進(jìn)一步明確了文物出口鑒定標(biāo)準(zhǔn)；1982年，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》頒布，為海關(guān)藝術(shù)品規(guī)制提供了上位法。

第四階段是國(guó)際公約階段。在文物藝術(shù)品保護(hù)方面，中國(guó)一直致力于加強(qiáng)國(guó)際合作，先后于1985年加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，1989年加入《關(guān)于被盜或者非法出口文物公約》，1997年加入了《國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)關(guān)于被盜或者非法出口文物的公約》，2000年加入了《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約》，2004年加入《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。此外，我國(guó)還與美國(guó)等多國(guó)簽訂了關(guān)于防止文物非法出入境以及促進(jìn)文物返還的雙邊協(xié)議。這些都成為海關(guān)對(duì)進(jìn)出境文物藝術(shù)品進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)。

管制的歷史向我們揭示，結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)變換經(jīng)常相伴著政府干預(yù)市場(chǎng)的新形式。[9](P15)總體來看，海關(guān)對(duì)文物藝術(shù)品的規(guī)制經(jīng)歷了命令、控制的傳統(tǒng)階段、以《古物保存法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》等上位法為標(biāo)志的普通法階段和當(dāng)下以國(guó)際公約為基準(zhǔn)的全球治理階段。從經(jīng)驗(yàn)式監(jiān)管到法制監(jiān)管，從法治到治理，國(guó)家管理理念越發(fā)科學(xué)精準(zhǔn)，但相對(duì)于有形的制度、相對(duì)容易提出的理念，如何精準(zhǔn)、有效地獲取問題、獲取信息，確保政策適應(yīng)實(shí)際，仍是進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制需要關(guān)注的問題。

2020年3月6日，第四版《巴塞爾藝術(shù)展與瑞銀集團(tuán)環(huán)球藝術(shù)市場(chǎng)報(bào)告》正式發(fā)布。報(bào)告顯示，2019年全球藝術(shù)品市場(chǎng)總銷售額預(yù)計(jì)達(dá)641億元，同比下跌5%；中國(guó)占有率為18%，依然是世界第三大藝術(shù)品市場(chǎng)，其中進(jìn)出口藝術(shù)品交易額占相當(dāng)比例。關(guān)于全球藝術(shù)品市場(chǎng)的整體萎縮問題，報(bào)告撰寫人克萊爾·麥克安德魯博士(Dr Clare McAndrew)分析指出，“雖然藝術(shù)市場(chǎng)的銷售在整體經(jīng)濟(jì)和政治因素事件下表現(xiàn)出強(qiáng)大的抵御能力，但不斷上漲的關(guān)稅和阻礙跨境銷售的管制，可能會(huì)對(duì)未來的市場(chǎng)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響。”[10]通過口岸查驗(yàn)、價(jià)值驗(yàn)估、關(guān)稅征管、貿(mào)易管制及保稅通關(guān)、征收保證金等規(guī)制手段，海關(guān)對(duì)國(guó)內(nèi)藝術(shù)市場(chǎng)的影響力愈發(fā)凸顯，對(duì)海關(guān)在藝術(shù)市場(chǎng)中的職能作用應(yīng)當(dāng)重新聚焦、定位。

二、海關(guān)規(guī)制藝術(shù)市場(chǎng)的主要形式

海關(guān)具有監(jiān)管、檢疫、征稅、緝私和統(tǒng)計(jì)等五大職能，對(duì)藝術(shù)品市場(chǎng)的規(guī)制主要體現(xiàn)在進(jìn)出境藝術(shù)品的通關(guān)監(jiān)管、關(guān)稅征管、文物緝私、藝術(shù)品貿(mào)易統(tǒng)計(jì)等方面。其中，出口環(huán)節(jié)的規(guī)制對(duì)象主要是以文物為主的收藏品；進(jìn)口環(huán)節(jié)的規(guī)制對(duì)象主要是進(jìn)境藝術(shù)品及其關(guān)稅問題。海關(guān)規(guī)制體現(xiàn)了社會(huì)性規(guī)制的兩個(gè)目的，進(jìn)口環(huán)節(jié)的規(guī)制主要是通過限制性手段保障公共利益，出口環(huán)節(jié)的規(guī)制主要是通過保護(hù)性手段維護(hù)特定群體的利益。

(一)跨境藝術(shù)品通關(guān)監(jiān)管

海關(guān)對(duì)跨境藝術(shù)品的規(guī)制首先體現(xiàn)在通關(guān)環(huán)節(jié)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和對(duì)藝術(shù)品物流的監(jiān)控。具體而言，就是通過藝術(shù)品報(bào)關(guān)注冊(cè)登記、接受報(bào)關(guān)、審核單證、查驗(yàn)放行、后續(xù)管理、違規(guī)處置等一系列管制制度和程序，來規(guī)范藝術(shù)品所有人進(jìn)出境活動(dòng)或運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2015年至2019年，全國(guó)海關(guān)僅受理臨時(shí)進(jìn)出境文物報(bào)關(guān)就達(dá)13萬余件。

關(guān)于限制進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制主要有兩種形式：一種是篩選式或選擇式，另種是全面或完全禁止的方式。通過對(duì)藝術(shù)品的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)從業(yè)人員相關(guān)行為的規(guī)范，可以根據(jù)通關(guān)方式，將藝術(shù)品通關(guān)分為貨運(yùn)監(jiān)管和行郵監(jiān)管。行郵監(jiān)管主要指海關(guān)對(duì)旅客行李攜帶或個(gè)人郵遞方式通關(guān)的藝術(shù)品監(jiān)管，是當(dāng)前藝術(shù)品走私的主要形式，“最常見的避稅方法，是以攜帶私人物品的形式過關(guān)，再就是在交納保證金后，在報(bào)關(guān)時(shí)填報(bào)呈暫時(shí)進(jìn)出境貨物?！盵11]貨運(yùn)監(jiān)管是對(duì)非行郵方式的藝術(shù)品通關(guān)監(jiān)管，主要表現(xiàn)在以海運(yùn)集裝箱的形式運(yùn)輸藝術(shù)品的行為。無論是何種監(jiān)管方式，海關(guān)規(guī)制發(fā)生作用的前提是進(jìn)出境藝術(shù)品能夠被海關(guān)截獲，然后才談得到?jīng)]收或補(bǔ)征關(guān)稅的問題。

(二)跨境藝術(shù)品關(guān)稅征管

海關(guān)對(duì)跨境藝術(shù)品的稅收包括進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅，代征稅包括進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅。根據(jù)計(jì)價(jià)方式不同，關(guān)稅可分為從價(jià)關(guān)稅和從量關(guān)稅，藝術(shù)品主要采取從價(jià)關(guān)稅，藝術(shù)品價(jià)格的高低直接影響關(guān)稅收入和藝術(shù)品結(jié)關(guān)后的最終成本。因此，藝術(shù)品關(guān)稅征管的關(guān)鍵在于海關(guān)估價(jià)管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)審定進(jìn)出口貨物完稅價(jià)格辦法》規(guī)定，海關(guān)共有六種法定的進(jìn)口貨物完稅價(jià)格估算法。分別是依據(jù)進(jìn)口貨物成交價(jià)格確定完稅價(jià)格、相同貨物成交價(jià)格估價(jià)方法、類似貨物成交價(jià)格估價(jià)方法、倒扣價(jià)格估價(jià)方法、計(jì)算價(jià)格估價(jià)方法和合理方法。

藝術(shù)品關(guān)稅是調(diào)節(jié)國(guó)內(nèi)文化經(jīng)濟(jì)，保護(hù)國(guó)內(nèi)藝術(shù)品市場(chǎng)，爭(zhēng)取國(guó)際間關(guān)稅互惠、促進(jìn)藝術(shù)品貿(mào)易的重要規(guī)制手段。海關(guān)對(duì)藝術(shù)品征收關(guān)稅不僅僅是稅收問題，從戰(zhàn)略上而言，關(guān)稅政策關(guān)系到國(guó)與國(guó)之間的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的斗爭(zhēng)。因此，不能簡(jiǎn)單為促進(jìn)藝術(shù)品進(jìn)口而要求降低藝術(shù)品進(jìn)口稅率。我國(guó)貿(mào)易政策的基本原則是“鼓勵(lì)出口，限制進(jìn)口”，涉及藝術(shù)品的稅率問題主要是進(jìn)口關(guān)稅稅率。我國(guó)海關(guān)進(jìn)口稅則對(duì)藝術(shù)品施行復(fù)合稅率，對(duì)從不同國(guó)家進(jìn)口的藝術(shù)品實(shí)施分類管理，在《進(jìn)出口稅則對(duì)照使用手冊(cè)》中，文物、藝術(shù)品的海關(guān)監(jiān)管屬于“第21類藝術(shù)品、收藏品及古物”。根據(jù)藝術(shù)品的來源不同，進(jìn)口關(guān)稅分為普通稅率、最惠國(guó)稅率、協(xié)定稅率、特惠稅率、暫定稅率和關(guān)稅配額稅等。[12](P1074-1075)

表1 2018年藝術(shù)品進(jìn)口關(guān)稅稅率

(三)打擊文物藝術(shù)品走私

海關(guān)緝私是通關(guān)監(jiān)管、稅收征管、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)等職能得以發(fā)揮的基本保證，其實(shí)質(zhì)就是打擊走私犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)和貿(mào)易安全。文物藝術(shù)品走私是當(dāng)前海關(guān)緝私的重要內(nèi)容，其走私方式很多，如郵件快遞、板貨夾層、個(gè)人攜帶及謊報(bào)、瞞報(bào)等。文物藝術(shù)品走私過程中，除參與買賣的交易中人，外人很難介入其中，因此通過走私渠道流失國(guó)外的文物藝術(shù)品數(shù)量難以估量。但是，“中國(guó)流失的文物，已經(jīng)形成國(guó)際化一條龍經(jīng)營(yíng)。從盜掘到走私，直至出現(xiàn)在國(guó)外交易市場(chǎng)，常常幾天之內(nèi)就可以完成。”[13](P242)文物走私是當(dāng)前我國(guó)文物流失的主要形式，打擊文物藝術(shù)品走私刻不容緩。

海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)是文物藝術(shù)品緝私的重要手段，其具體方法是加大通關(guān)物品的抽檢比例。但是在貿(mào)易便利化政策的推動(dòng)下，海關(guān)通關(guān)貨物抽檢比例可能還要從5%降至3%，僅靠海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)抽檢查扣走私藝術(shù)品將更加艱難。特別是隨著對(duì)外貿(mào)易量的不斷攀升，我國(guó)已經(jīng)成為全球貨物貿(mào)易第一大國(guó)，海關(guān)口岸通過查驗(yàn)的貨物量巨大。相對(duì)于鐵礦砂、原油、天然氣、大豆等大宗商品的進(jìn)出口量，貨值高、數(shù)量少的藝術(shù)品集裝箱很難被海關(guān)抽檢到，采用海運(yùn)集裝箱的方式走私文物藝術(shù)品對(duì)現(xiàn)有海關(guān)緝私機(jī)制和查驗(yàn)方法提出新的挑戰(zhàn)，“對(duì)文物流失威脅最大的來自海船集裝箱貨運(yùn)”[14](P251)。

三、海關(guān)規(guī)制藝術(shù)市場(chǎng)的具體措施

根據(jù)藝術(shù)品交易的場(chǎng)域，藝術(shù)品市場(chǎng)可區(qū)分為國(guó)內(nèi)收藏和國(guó)際藝術(shù)品貿(mào)易。藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)是指藝術(shù)品在國(guó)際市場(chǎng)上流通的活動(dòng)，就流轉(zhuǎn)形式而言，包括藝術(shù)品拍賣等正常的藝術(shù)品貿(mào)易、戰(zhàn)爭(zhēng)掠奪、走私等非法的藝術(shù)品流動(dòng)和朝貢、捐贈(zèng)等藝術(shù)品交流。[15]藝術(shù)品貿(mào)易、藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)都是藝術(shù)品市場(chǎng)的重要組成部分，海關(guān)對(duì)藝術(shù)市場(chǎng)的規(guī)制，正是通過對(duì)藝術(shù)品貿(mào)易和藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)的監(jiān)管、傳導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。

(一)海關(guān)稅率

關(guān)稅稅率是進(jìn)口環(huán)節(jié)規(guī)制藝術(shù)品市場(chǎng)的主要手段，其作用于藝術(shù)品市場(chǎng)的主要形式是加稅、減免稅和保稅。加稅措施會(huì)增加進(jìn)口藝術(shù)品交易成本，減少進(jìn)口藝術(shù)品數(shù)量；減免稅措施則相反，可以促進(jìn)藝術(shù)品貿(mào)易；保稅監(jiān)管模式主要是利用國(guó)內(nèi)綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的優(yōu)惠措施，對(duì)進(jìn)區(qū)的藝術(shù)品簡(jiǎn)化審批手續(xù)、免征關(guān)稅，從而降低藝術(shù)品交易成本，活躍國(guó)內(nèi)收藏市場(chǎng)。

(二)貿(mào)易管制

貿(mào)易管制是出口環(huán)節(jié)規(guī)制藝術(shù)品市場(chǎng)的主要因素。根據(jù)2007版的《文物出境審核標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，凡在1949年以前(含1949年)生產(chǎn)、制作的具有一定歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文物，原則上禁止出境。其中，1911年以前(含1911年)生產(chǎn)、制作的文物一律禁止出境。凡在1966年以前(含1966年)生產(chǎn)、制作的有代表性的少數(shù)民族文物禁止出境。此外，國(guó)家文物局先后于1990年、2001年和2013年，對(duì)《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了修訂，最終形成了164人的限制出境名單。海關(guān)依據(jù)文物藝術(shù)品限制出境法規(guī)，對(duì)藝術(shù)品出境實(shí)施分類管理，在打擊藝術(shù)品非法貿(mào)易的同時(shí)，確保了國(guó)內(nèi)藝術(shù)品種類齊全、價(jià)格合理的同時(shí)。

(三)海關(guān)稽查

按照事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)來看，海關(guān)對(duì)進(jìn)出境藝術(shù)品的規(guī)制亦可分為前期管理、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和后續(xù)稽查三部分。其中，后續(xù)的企業(yè)稽查與藝術(shù)品市場(chǎng)密不可分。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)稽查條例》規(guī)定，海關(guān)可以自進(jìn)出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)，對(duì)被稽查人的會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)憑證、報(bào)關(guān)單證以及其他有關(guān)資料和有關(guān)進(jìn)出口貨物進(jìn)行核查，監(jiān)督被稽查人進(jìn)出口活動(dòng)的真實(shí)性和合法性。[16](P138)2012年，海關(guān)開展的藝術(shù)品查稅行動(dòng)，波及藝術(shù)品收藏家、境外拍賣行、藝術(shù)品經(jīng)紀(jì)人、當(dāng)代藝術(shù)推手、藝術(shù)基金、藝術(shù)信托、藝術(shù)品存儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)人囆g(shù)品市場(chǎng)各個(gè)領(lǐng)域，海關(guān)以關(guān)稅問題為切入點(diǎn)，戳穿了天價(jià)藝術(shù)品的神話，有效遏制了藝術(shù)品市場(chǎng)泡沫化的傾向。海關(guān)稽查職能在文物追索方面亦有體現(xiàn)。以“波士頓拉斐爾案”為例，因波士頓藝術(shù)博物館購(gòu)買的拉斐爾作品，無法提供意大利政府頒發(fā)的出口許可憑證，美國(guó)海關(guān)以該藝術(shù)品未向美國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)為由沒收該藝術(shù)品并返還意大利。[17]

四、進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

藝術(shù)品是人類文明進(jìn)步的標(biāo)尺。進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的內(nèi)容主要包括藝術(shù)品本身的品質(zhì)和作為文物的藝術(shù)品的安全保護(hù)問題，比如藝術(shù)品作偽造假、走私、逃漏關(guān)稅等。就海關(guān)監(jiān)管而言，海關(guān)依據(jù)文物保護(hù)法律法規(guī)和國(guó)際公約，對(duì)非法進(jìn)出境藝術(shù)品進(jìn)行口岸查驗(yàn)，對(duì)符合法律法規(guī)的藝術(shù)品進(jìn)行稅收征管，對(duì)限制性藝術(shù)品進(jìn)行行政許可管制。

在海關(guān)截獲文物藝術(shù)品案件中，瞞報(bào)、低報(bào)、漏報(bào)等通關(guān)手法是文物及藝術(shù)品走私的重要形式，導(dǎo)致大量藝術(shù)精品流失海外且難以進(jìn)行追索。其根源就在于參與市場(chǎng)交易的主體在信息占有、交換方面不對(duì)等。這一點(diǎn)在藝術(shù)品市場(chǎng)尤為突出，占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)的是藝術(shù)品賣方，對(duì)于藝術(shù)品的創(chuàng)作者、材質(zhì)、年代、風(fēng)格及流轉(zhuǎn)傳承等信息的掌握均較消費(fèi)者要完整，導(dǎo)致消費(fèi)者的利益受損。此外，在藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)過程中，保護(hù)藝術(shù)品特別是捐贈(zèng)文物，并未使個(gè)人受益；反之，在沒有政府監(jiān)管的前提下，將文物及藝術(shù)品大量運(yùn)銷境外同樣也不會(huì)受到懲罰，公共性物品的這種外部性迫切需要強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制來解決這些問題。

海關(guān)對(duì)進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制還涉及到公益性文化事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系問題，“文化事業(yè)的主要任務(wù)是為社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù), 以保障公眾基本文化權(quán)益, 滿足公眾基本文化需求。文化事業(yè)既屬于文化問題, 又屬于經(jīng)濟(jì)問題, 但更偏重于文化方面。”[18]其沖突主要表現(xiàn)在，文化產(chǎn)業(yè)呼吁政府基于更多文化事業(yè)方面的政策優(yōu)惠，主張放松管制；而文化事業(yè)則呼吁規(guī)制部門出臺(tái)更多推動(dòng)文化事業(yè)轉(zhuǎn)軌、便利文化資源開發(fā)利用方面的財(cái)稅支持。文博部門希望強(qiáng)化文物資源的保護(hù)，批評(píng)違規(guī)商業(yè)活動(dòng)，使得文物資源保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)；經(jīng)營(yíng)企業(yè)代表希望政府放松管制，豐富國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，擴(kuò)大出口，批評(píng)文物部門限制了藝術(shù)品市場(chǎng)的活力。這種沖突主要表現(xiàn)在規(guī)制部門以文化事業(yè)的思路來規(guī)制文化市場(chǎng)，而企業(yè)或消費(fèi)者也期盼在文化市場(chǎng)中獲得文化事業(yè)方面的補(bǔ)貼或扶持。造成這種錯(cuò)位、沖突的根源在于文物藝術(shù)品的分類不夠科學(xué)精準(zhǔn)和規(guī)范有效，“規(guī)制法律法規(guī)中的有些規(guī)定過于籠統(tǒng)，概念不明晰，針對(duì)性不強(qiáng)，嚴(yán)密性不足，行為規(guī)范沒有具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來難以準(zhǔn)確把握，無法有效實(shí)施?！盵19]就管理體制而言，文物藝術(shù)品監(jiān)管是中國(guó)條塊管理的集中體現(xiàn)，既要接受文物部門的條線管理，也涉及交通、商貿(mào)、海關(guān)等流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

實(shí)質(zhì)上文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的區(qū)分是為了提高文化創(chuàng)作、提高傳播效率，二者的區(qū)分實(shí)質(zhì)上是相對(duì)的，難以徹底分開。文化產(chǎn)業(yè)中也有公益性的內(nèi)容，文化事業(yè)中也有經(jīng)營(yíng)性的內(nèi)容。因此張秉福認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容規(guī)制上注重社會(huì)效益, 實(shí)施必要的內(nèi)容監(jiān)管和審查；而對(duì)文化產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)制生產(chǎn)、銷售傳播的規(guī)制則注重經(jīng)濟(jì)效益, 促進(jìn)文化資源優(yōu)化配置。同時(shí), 要綜合運(yùn)用命令型和激勵(lì)型規(guī)制政策工具，增強(qiáng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者服從規(guī)制的責(zé)任感和主動(dòng)性。

強(qiáng)化進(jìn)出境藝術(shù)品規(guī)制是規(guī)范藝術(shù)品市場(chǎng)，保護(hù)國(guó)家文物資源的現(xiàn)實(shí)需要，藝術(shù)品流轉(zhuǎn)中的這些問題需要文物、商務(wù)、物流、金融、海關(guān)、市場(chǎng)等多部門聯(lián)合解決。海關(guān)規(guī)制作為藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以通過立法或后續(xù)稽查，要求藝術(shù)品交易者公開市場(chǎng)信息，對(duì)偷漏關(guān)稅的行為進(jìn)行制裁。并通過AEO認(rèn)證，對(duì)誠(chéng)信度高的藝術(shù)品企業(yè)給予通關(guān)便利，而對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行降級(jí)，使其“一處失信、處處受限”。對(duì)于捐贈(zèng)文物、保護(hù)及展示藝術(shù)品的行為，進(jìn)行關(guān)稅減免或簡(jiǎn)化審批流程的鼓勵(lì)措施，而對(duì)于走私文物及藝術(shù)品進(jìn)出境的行為則強(qiáng)化打擊走私力度。

五、優(yōu)化進(jìn)出境藝術(shù)品海關(guān)規(guī)制的對(duì)策措施

海關(guān)與藝術(shù)品貿(mào)易、藝術(shù)品國(guó)際流轉(zhuǎn)密切相關(guān)，不僅要繼續(xù)發(fā)揮其在藝術(shù)品貿(mào)易、關(guān)稅征管、出境展覽及文物走私、追索、回流等方面的規(guī)制作用，還應(yīng)依托海關(guān)監(jiān)管職能和業(yè)務(wù)管理手段，在推動(dòng)國(guó)內(nèi)藝術(shù)品市場(chǎng)健康方面發(fā)揮更大作用。

(一)努力構(gòu)建文物藝術(shù)品回流機(jī)制

藝術(shù)品市場(chǎng)繁榮發(fā)展的表象之下是尷尬的藝術(shù)品監(jiān)管現(xiàn)狀。一方面，中國(guó)已經(jīng)是世界第三藝術(shù)品市場(chǎng)，藝術(shù)品回流趨勢(shì)日漸明朗。2013年7月，上海自貿(mào)區(qū)投入使用全國(guó)首個(gè)專業(yè)藝術(shù)品保稅倉庫，共3000平方米；“2013年剛起步的藝術(shù)品進(jìn)出境額為40億元，但2018年已達(dá)80億元，5年間翻了一番?！盵20]另一方面是國(guó)內(nèi)文物藝術(shù)品的大量走私，中國(guó)已成為世界上最大的文物流出國(guó)。走私文物藝術(shù)品通過“出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷”，不僅洗脫了盜掘古墓、走私出口的嫌疑，還可以獲取暴利，進(jìn)一步刺激了國(guó)內(nèi)藝術(shù)品走私，形成了惡性循環(huán)。對(duì)捐贈(zèng)回流、追索回流、貿(mào)易回流、走私回流的文物藝術(shù)品，采取分類監(jiān)管的措施，可以有效打擊這種惡性循環(huán)。對(duì)捐贈(zèng)回流、追索回流的文物藝術(shù)品采取免稅措施，給予便利通關(guān)措施，方便其回歸回流；引導(dǎo)貿(mào)易回流的文物藝術(shù)品進(jìn)入綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行展示、交易，通過優(yōu)惠稅率、文博基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將回流文物藝術(shù)品留在區(qū)內(nèi)；根據(jù)《關(guān)于被盜或非法出口文物公約》等國(guó)際條約，堅(jiān)決打擊走私回流藝術(shù)品，切實(shí)履行條約責(zé)任。

(二)探索建立進(jìn)境藝術(shù)品備案制度

綜合海關(guān)進(jìn)口、出口和稽查環(huán)節(jié)對(duì)藝術(shù)品市場(chǎng)的影響因素，建立藝術(shù)品進(jìn)境備案制度。首先，利用電子口岸，將商務(wù)、銀行、公安、邊檢、市場(chǎng)、稅務(wù)、外匯、交通、航運(yùn)等部門進(jìn)出口業(yè)務(wù)的信息流、資金流、物流、人流等信息集中匯總，深度分析研判，為國(guó)內(nèi)收藏市場(chǎng)提供跨部門、全鏈條的網(wǎng)上溯源核查。其次，將違反國(guó)際公約、非法收購(gòu)中國(guó)流失文物的個(gè)人或機(jī)構(gòu)納入中國(guó)海關(guān)進(jìn)口黑名單，提高其進(jìn)境的查驗(yàn)比例或完全禁止其進(jìn)境。第三，以國(guó)內(nèi)收藏市場(chǎng)的開放換取在國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)上的影響力、話語權(quán)。加強(qiáng)對(duì)進(jìn)口藝術(shù)品后續(xù)監(jiān)管，通過向國(guó)際拍賣行、國(guó)外藝術(shù)館、博物館傳導(dǎo)中國(guó)政府監(jiān)管壓力，從而提升中國(guó)在國(guó)際藝術(shù)品市場(chǎng)上的話語權(quán)。

(三)形成藝術(shù)品交易價(jià)格跟蹤反饋機(jī)制

綜合利用關(guān)稅征管、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、企業(yè)稽查等海關(guān)監(jiān)管手段，加強(qiáng)進(jìn)境藝術(shù)品在國(guó)內(nèi)收藏市場(chǎng)中各交易環(huán)節(jié)的監(jiān)管。首先是建立海關(guān)跨境藝術(shù)品數(shù)據(jù)庫。廣泛收集不同品類藝術(shù)品的成交信息、圖像資料、材質(zhì)、尺寸、數(shù)量等數(shù)據(jù)，為海關(guān)藝術(shù)品估價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐。其次是建立海關(guān)進(jìn)出境藝術(shù)品價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)體系。結(jié)合海關(guān)估價(jià)管理的六種方法，不斷修正海關(guān)驗(yàn)估價(jià)格，為國(guó)內(nèi)外藝術(shù)品交易提供參考標(biāo)準(zhǔn)。第三是對(duì)進(jìn)口藝術(shù)品在國(guó)內(nèi)收藏市場(chǎng)的交易行為進(jìn)行溯源跟蹤。在保持現(xiàn)有關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)代征稅的前提下，通過關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅抵扣，鼓勵(lì)企業(yè)提供每一個(gè)環(huán)節(jié)的交易明細(xì)和繳稅清單，將進(jìn)口藝術(shù)品在國(guó)內(nèi)的交易活動(dòng)納入到政府監(jiān)管中來，同時(shí)為海關(guān)修正自身的藝術(shù)品估價(jià)體系提供反饋數(shù)據(jù)，遏制“假拍”現(xiàn)象，規(guī)范藝術(shù)品拍賣市場(chǎng)秩序。