張波

摘 要：老舊小區(qū)內(nèi)居民大量私拉接線板“飛線充電”的現(xiàn)象較為普遍，存在嚴(yán)重的消防安全隱患，成為地方黨委政府基層治理的難題，單個主管部門履職難見成效。檢察機(jī)關(guān)把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，以訴前檢察建議重點(diǎn)監(jiān)督主管部門充分履職，以磋商協(xié)調(diào)方式支持和引導(dǎo)其他行政機(jī)關(guān)協(xié)同治理，可以有效整合治理合力，破解公共安全領(lǐng)域基層社會治理難題。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 電動自行車 消防隱患 公共安全 基層治理

一、基本案情及辦理過程

2019年10月，浙江省衢州市柯城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“柯城區(qū)院”）通過“網(wǎng)格+檢察”法律監(jiān)督平臺發(fā)現(xiàn)，同年1-9月間，轄區(qū)內(nèi)電動車違規(guī)充電等問題的網(wǎng)格投訴信息多達(dá)943條，反映出眾多小區(qū)內(nèi)電動車違規(guī)充電危害消防安全的情況未得到有效遏制。后經(jīng)走訪調(diào)查核實，市區(qū)范圍內(nèi)十余個老舊小區(qū)普遍存在電動車私拉電線充電的問題，存在嚴(yán)重的消防安全隱患，時刻威脅群眾生命財產(chǎn)安全，同時已成為衢州市基層社會治理的一大難題，治理難以見效。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的區(qū)消防救援大隊未針對小區(qū)內(nèi)私拉電線的違法行為進(jìn)行有效履職，致使社會公共利益長期處于受侵害的風(fēng)險狀態(tài)。11月12日，柯城區(qū)院將相關(guān)線索調(diào)查情況層報衢州市人民檢察院、浙江省人民檢察院，就該新領(lǐng)域公益訴訟訴案件線索請示立案。11月27日，浙江省人民檢察院批復(fù)同意立案。11月29日，柯城區(qū)院依據(jù)《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）《浙江省消防條例》《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定，向負(fù)有消防安全工作實施職責(zé)的區(qū)消防救援大隊發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對轄區(qū)小區(qū)內(nèi)電動車私拉電線充電及停放在樓梯間、消防通道和疏散通道的行為依法作出處理;加強(qiáng)消防法律法規(guī)宣傳，做好消防宣傳教育工作，營造良好的電動車火災(zāi)防范治理輿論氛圍。檢察建議發(fā)出后，柯城區(qū)院參加區(qū)政府多部門協(xié)調(diào)會，就區(qū)消防救援大隊、公安部門、市場監(jiān)管部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道如何協(xié)同開展專項整治和長效治理進(jìn)行磋商，形成公益保護(hù)合力。

訴前檢察建議促使市區(qū)兩級政府開展電動自行車消防安全綜合治理專項行動，從“隱患執(zhí)法攻堅”“銷售源頭治理”“充電設(shè)施保障”“提升充電設(shè)施使用率”四方面工作開展專項整治工作。消防、公安部門集中處罰電動車違規(guī)停放、充電問題，先后6次組織開展集中夜查活動，清理電動自行車1868輛，辦理行政處罰案件198起;市場監(jiān)管部門牽頭開展電動車生產(chǎn)、銷售、維修源頭整治，檢查各類經(jīng)營主體3500余家次，立案查處違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營電動車及相關(guān)產(chǎn)品案件46件，罰款24.77萬元。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門在城區(qū)56個社區(qū)、179個小區(qū)完成充電口建設(shè)26312個，公共建筑、快遞點(diǎn)安裝智能充電口2378個。同時，電信、消防、交警部門創(chuàng)新電動車基層治理載體，將全市所有已上牌電動車全部納入新開發(fā)的電動車“114一鍵移車”平臺，打破數(shù)據(jù)壁壘，破解電動車管理難、執(zhí)法難的問題。街道社區(qū)將電動車治理納入“鄰禮通”社會治理微信小程序，首創(chuàng)“鄰禮通”積分兌換“有禮電”免費(fèi)充電模式，將電動車充電設(shè)備使用率從13%提升到50%以上。結(jié)合全國文明城市創(chuàng)建工作，各部門利用傳統(tǒng)媒體、“兩微一端”和社區(qū)面對面方式同步開展宣傳，營造良好輿論氛圍，提高群眾安全意識。在檢察公益訴訟的助力和推動下，2020年5月15日，《衢州市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議審議通過，《條例》從地方立法層面，對電動車定點(diǎn)停放、安全充電作出了更明確的規(guī)范，為公共安全整治提供了堅實的制度保障。該案入選浙江省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟三周年十大精品案例，取得了政治效果、社會效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、檢察公益訴訟參與公共安全領(lǐng)域基層社會治理的背景和意義

黨的十八屆三中全會明確提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這個重大命題并作為全面深化改革的總目標(biāo)，而實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。而行政公益訴訟檢察職能本質(zhì)是通過檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職能，實現(xiàn)維護(hù)國家利益和社會公共利益的目的。[1]維護(hù)群眾利益和社會利益是推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)然要求。所以，檢察行政公益訴訟職能與基層社會治理在價值追求上是一致的，而通過行政公益訴訟案件辦理是檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理的有效途徑?；鶎訖z察機(jī)關(guān)應(yīng)緊緊圍繞地方黨委政府的中心工作，通過關(guān)注群眾投訴反映最多的問題，著眼實現(xiàn)標(biāo)本兼治的執(zhí)法司法最佳狀態(tài)，切實把檢察公益訴訟制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能。

近年來，電動車違規(guī)充電引發(fā)的消防安全事故頻發(fā)，成為危害公共安全的重大隱患。2019年5月5日6時50分，廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)雁山鎮(zhèn)西龍村一村民自建房發(fā)生火災(zāi)，造成5人死亡、7人重傷、31人輕傷，引起了社會各界廣泛關(guān)注，造成較大社會影響。起火原因為建筑一樓停放的電動車故障引發(fā)火災(zāi)，高溫有毒煙氣經(jīng)樓梯間向上蔓延造成人員傷亡。為此，應(yīng)急管理部、教育部、公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實加強(qiáng)出租屋及校園周邊經(jīng)營場所消防安全管理工作的通知》，要求深刻吸取上述火災(zāi)事故教訓(xùn)，切實加強(qiáng)消防安全管理。這起火災(zāi)也再次將電動車違規(guī)停放、充電問題所帶來的消防安全隱患暴露在公眾視野中。長期以來，電動車違規(guī)充電帶來的消防安全隱患是公共安全領(lǐng)域的突出問題，但各地多次整治都無法取得實效，單一主管部門監(jiān)管缺位乏力和多部門監(jiān)管無法形成合力是主要原因，已成為政府基層治理的一大難題。電動車私拉電線充電的違法行為妨害了國家的消防管理秩序，更時刻威脅群眾生命財產(chǎn)安全，其危害的是不特定對象的公共利益，正是公益訴訟所保護(hù)的公共利益的范疇。而檢察公益訴訟作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排，可以更好地保護(hù)不特定主體的公共利益，對于督促協(xié)同行政部門履職盡職，整合公益保護(hù)合力，破解監(jiān)管缺位和“九龍治水”的現(xiàn)實困境具有天生的制度優(yōu)勢。

三、案件辦理要點(diǎn)與思考

（一）公益損害的確定

提起行政公益訴訟要以行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受損為前提。從檢察權(quán)謙抑性的角度出發(fā)，一般而言，要以發(fā)生實際損害為前提。但是行政公益訴訟是預(yù)防和糾正行政違法的重要制度設(shè)計，其救濟(jì)的價值同樣包括因行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為，造成對國家和社會公共利益的侵害或存在潛在的侵害危險。同時，公共安全領(lǐng)域一旦發(fā)生實質(zhì)損害，其造成的社會危害和人身財產(chǎn)損失相較其他領(lǐng)域更為直觀和嚴(yán)重。實踐證明，若法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)做出了明確規(guī)定，但行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)的，可認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)“不作為”。再則，預(yù)防和糾正行政違法機(jī)制的重要環(huán)節(jié)之一即是行政公益訴訟。消防公益訴訟注重?fù)p害的預(yù)防，消除火災(zāi)隱患才能更好地保護(hù)公共安全。所以筆者認(rèn)為在確定公共安全領(lǐng)域公益受損應(yīng)以發(fā)生實際損害為原則，但存在現(xiàn)實、迫切的客觀隱患，且行政機(jī)關(guān)又未依法履行職責(zé)的，仍可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不作為導(dǎo)致公益受損。

本案中，檢察機(jī)關(guān)通過梳理“基層治理四平臺”，發(fā)現(xiàn)關(guān)于城區(qū)電動車“飛線充電”“進(jìn)樓入戶”的網(wǎng)格信息較多，反映出群眾對于整治電動車“飛線充電”的呼聲強(qiáng)烈。而通過實地走訪，全區(qū)十余個老舊小區(qū)存在電動車違規(guī)充電、違法停放危害消防安全的情況，存在現(xiàn)實且嚴(yán)重的消防安全隱患。其次，相關(guān)法律法規(guī)都對消防部門的職責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。如《消防法》第28條規(guī)定任何單位、個人不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。《消防法》雖未對電動車私拉電線充電的問題明確列明，但第54條規(guī)定“消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或個人立即采取措施消除隱患。不及時消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施?！倍妱榆囁嚼娋€充電的行為無疑是存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患的行為?！墩憬∠罈l例》第28條明確規(guī)定，“企業(yè)集體宿舍、居住人數(shù)較多的出租房屋、居民住宅區(qū)以及其他停放電動車較多的單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)置電動車集中停放、充電場所，設(shè)置符合用電安全要求的充電設(shè)施，采取防火分隔措施?！薄敖乖谑枭⑼ǖ?、安全出口、樓梯間停放電動車。禁止違反用電安全要求私拉電線和插座給電動車充電?！痹谑枭⑼ǖ馈踩隹?、樓梯間停放電動車，或者私拉電線和插座給電動車充電的，消防救援部門應(yīng)依據(jù)《浙江省消防條例》第54條之規(guī)定責(zé)令改正，處50元以上200元以下罰款?！夺橹菔惺袇^(qū)電動自行車管理規(guī)定》第26條、第32條也以地方性法規(guī)的方式對電動車違法停放的問題及罰則進(jìn)行了規(guī)定。另外經(jīng)過柯城區(qū)院對區(qū)消防部門近年的行政處罰案件情況摸排發(fā)現(xiàn)，區(qū)消防部門主要對電動車充電發(fā)生火災(zāi)對相關(guān)職責(zé)人或單位進(jìn)行事后處罰，幾乎未對發(fā)生火災(zāi)事前預(yù)防環(huán)節(jié)進(jìn)行過管理處罰，顯然未依法履行監(jiān)管職責(zé)，綜合判斷可以認(rèn)定其在電動車充電火災(zāi)隱患管理上存在“不作為”。

（二）牢牢把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位

從辦理公共安全領(lǐng)域案件角度參與基層社會治理，既需要從公共安全領(lǐng)域案件構(gòu)成入手進(jìn)行建構(gòu)，又需要著眼于檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理的大背景，牢牢把握公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，督促、支持和引導(dǎo)各行政機(jī)關(guān)綜合施策，為推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察智慧。新時代背景下，基層治理面臨的問題錯綜復(fù)雜，特別是涉及公共安全領(lǐng)域的問題，只靠單個部門很難實現(xiàn)根本治理，這也是基層社會治理要求扁平化聯(lián)動管理的原因。檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理應(yīng)充分運(yùn)用磋商、公開聽證、訴前檢察建議等方式牢牢抓住聯(lián)動治理這個關(guān)鍵點(diǎn)，形成共建共治共享的治理格局。

本案中，作為消防安全工作實施部門的區(qū)消防救援大隊?wèi)?yīng)依法對違法行為做出處理，因此柯城區(qū)院向其發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議督促其依法履職。同時柯城區(qū)院也認(rèn)識到單靠消防救援部門單獨(dú)處理違法行為進(jìn)行末端處罰無法實現(xiàn)小區(qū)電動車私拉電線問題的長效治理，解決問題還應(yīng)“疏堵結(jié)合”，從物業(yè)管理、集中充電公共設(shè)施保障以及提升公共設(shè)施使用率的角度疏導(dǎo)電動車飛線充電矛盾。為此柯城區(qū)院主動與區(qū)府辦溝通對接，促成召開由分管副區(qū)長主持，消防、公安、應(yīng)急、住建、綜合行政執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等多部門參與的協(xié)調(diào)會，就各部門在小區(qū)電動車停放和充電違法行為長效監(jiān)管工作方面的職責(zé)分工進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)。對于有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的住宅小區(qū)、樓院，物業(yè)服務(wù)企業(yè)、主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《消防法》第18條第2款、《物業(yè)管理條例》的有關(guān)規(guī)定，對管理區(qū)域內(nèi)的電動車停放、充電實施消防安全管理，對違法充電行為應(yīng)當(dāng)予以制止，并及時向有關(guān)行政管理部門報告。作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)主管部門的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門對物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實消防安全管理工作負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)。沒有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的，轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)按照《消防法》和《消防安全責(zé)任制實施辦法》等規(guī)范性文件，指導(dǎo)幫助村民委員會、居民委員會落實點(diǎn)電動車停放、充電消防安全管理責(zé)任。同時，依據(jù)《衢州市市區(qū)電動自行車管理規(guī)定》，作為市政設(shè)施建設(shè)主管部門的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)負(fù)責(zé)推進(jìn)電動車集中停放和充電設(shè)施建設(shè)。最終柯城區(qū)院通過磋商溝通，與上述行政部門達(dá)成合力整治的統(tǒng)一意見，直觀體現(xiàn)了公益訴訟督促、協(xié)同的職能定位，有效保障了公益訴訟整合公益保護(hù)合力的效果。

（三）積極參與基層社會網(wǎng)格化治理

衢州檢察機(jī)關(guān)探索的“網(wǎng)格+檢察”模式系檢察機(jī)關(guān)通過“大數(shù)據(jù)運(yùn)用+檢察監(jiān)督辦案”的方式，對網(wǎng)格員在基層治理平臺上反映的違法問題和事項進(jìn)行監(jiān)督糾正的辦案模式。衢州市檢察院與市綜治辦、市編辦對接，共同出臺《關(guān)于加強(qiáng)全市檢察工作與全科網(wǎng)絡(luò)和縣鄉(xiāng)綜合指揮平臺融合推進(jìn)基層依法治理的意見》，在全市搭建起網(wǎng)格檢察工作的基本框架，建立“駐點(diǎn)巡回”機(jī)制，促進(jìn)檢力下沉基層。該模式既是發(fā)掘案件線索的“富礦”，也是助推市域治理現(xiàn)代化行之有效的新模式、新載體，更是推動檢察工作轉(zhuǎn)型發(fā)展的思想理念、方式方法的深刻變革。[2]將檢察公益訴訟監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督結(jié)合，能直觀了解人民群眾最關(guān)心和最迫切解決的民生實事，精準(zhǔn)對接司法需求。[3]網(wǎng)格化管理的最大優(yōu)勢在于及時發(fā)現(xiàn)問題和快速作出反應(yīng)，檢察機(jī)關(guān)主動通過“網(wǎng)格+檢察”發(fā)現(xiàn)案件線索，主動運(yùn)用公益訴訟監(jiān)督職能和手段，督促行政機(jī)關(guān)履職整改，維護(hù)國家和社會公共利益，有效回應(yīng)群眾對美好生活的新期待，也理應(yīng)成為提升檢察工作質(zhì)效的新常態(tài)。

本案的線索來源于“網(wǎng)格+檢察”中關(guān)于電動車“飛線充電”“進(jìn)樓入戶”的網(wǎng)格信息，且在解決后續(xù)提高公共充電設(shè)施使用率的問題中，柯城區(qū)院充分聽取了基層網(wǎng)格員的經(jīng)驗建議，引導(dǎo)社區(qū)首創(chuàng)“鄰禮通”積分兌換“有禮電”免費(fèi)充電模式?！班彾Y通”作為市城市基層治理的創(chuàng)新產(chǎn)物，堅持“制度+技術(shù)”，是一款以物業(yè)費(fèi)收取、物業(yè)公司評價、小區(qū)網(wǎng)格治理為中心內(nèi)容的小區(qū)治理綜合線上平臺，業(yè)主通過志愿服務(wù)、垃圾分類、資源回收利用可獲得平臺積分，而通過積分可以免費(fèi)換取小區(qū)公共充電設(shè)施上的充電電量額度，從而有效提高小區(qū)居民使用公共充電設(shè)施的熱情。檢察機(jī)關(guān)立足公益訴訟職能參與社會網(wǎng)格化治理，能有效地拓展線索來源，深化調(diào)查核實，提升辦案質(zhì)效，在基層社會治理中更好的展現(xiàn)檢察作為。

（四）充分運(yùn)用調(diào)查核實權(quán)

調(diào)查核實權(quán)是檢察機(jī)關(guān)成功辦理公益訴訟案件的基礎(chǔ)手段。2020年5月15日，浙江省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議全票通過的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中明確了檢察機(jī)關(guān)自行調(diào)查核實辦理公益訴訟案件，可以依法行使查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、司法卷宗材料，約談行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他組織負(fù)責(zé)人等七種調(diào)查方式。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件辦理過程中，應(yīng)充分運(yùn)用公益訴訟調(diào)查核實權(quán)，保障案件辦理質(zhì)效。

該案辦理過程中，為找到小區(qū)電動車私拉電線等消防隱患整治難題成因，柯城區(qū)院調(diào)研辦案相結(jié)合，深入走訪多個小區(qū)，同社區(qū)工作人員開展交流，聽取小區(qū)居民意見，深入開展調(diào)研，其中通過基層網(wǎng)格員發(fā)放問卷調(diào)查，明確了小區(qū)居民不愿意使用現(xiàn)有的電動車公共充電設(shè)施的原因：一是公共充電設(shè)施數(shù)量少且布局不合理，給居民電動車充電造成諸多不便;二是多家運(yùn)營主體的存在導(dǎo)致設(shè)施使用的方法不一致，使用難度和門檻較高，導(dǎo)致年齡較大的業(yè)主“望而卻步”;三是公共充電設(shè)施定價高，小區(qū)居民長期難以承受。根據(jù)上述內(nèi)容最終形成調(diào)查報告，該調(diào)查報告先后獲市委書記、市委副書記、市人大主任、市常務(wù)副市長等領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定，為案件辦理贏得高位支持，也為后續(xù)政府整合部門力量保障整治效果指明了方向。此外，柯城區(qū)院綜合運(yùn)用查閱消防、綜合執(zhí)法部門執(zhí)法案卷材料，詢問應(yīng)急、住建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員等方式， 明確了各部門長效管理的職責(zé)，為督促協(xié)同破解公共安全領(lǐng)域基層社會治理難題提供了保障。

注釋：

[1] 參見潘勇、錢地虎：《檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理的實證分析——基于浙江省樂清市人民檢察院“巡回檢察”工作實踐》，《中國檢察官》2020年第2期。

[2]參見王由海、唐亮、楊琳：《“楓橋經(jīng)驗”視野下檢察機(jī)關(guān)參與基層社會治理的路徑》，《長春市委黨校學(xué)報》2019年第3期。

[3] 參見葉偉忠：《以“網(wǎng)格+檢察”工作助推市域治理現(xiàn)代化》，《法制日報》2020年1月2日。