本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法理地位基礎(chǔ)上，對G省1114個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職進行了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)總體上2015年地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間職責后，監(jiān)督、民生實事票決和代表聯(lián)絡(luò)站工作都全面鋪開并取得積極成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作一定程度上實現(xiàn)由虛轉(zhuǎn)實，但是部分主席對主席團構(gòu)成及職責的認知仍存有模糊認識。據(jù)此，本文提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席與主席團法律關(guān)系表述，規(guī)范主席團構(gòu)成，把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”，修法明確代表聯(lián)絡(luò)站法律地位，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導等建議。

一、問題的提出

人民代表大會主席團一般是個會議期間的概念，是人民代表大會會議期間的領(lǐng)導機構(gòu)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席團比較特殊，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用情況直接關(guān)系到我國代表制基層民主的實現(xiàn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)機關(guān)，為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間履職工作“虛化”，法律逐步賦予主席團閉會期間職責。2015年地方組織法修改后，第十四條規(guī)定了主席、副主席職責，明確了主席、副主席與主席團的關(guān)系;第十五條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職責，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間組織代表開展活動等。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法理定位是什么？2015年地方組織法第十四、十五條的實踐狀況如何？基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法理定位應當如何應對實踐中存在的不足和問題？針對以上三個問題的分析構(gòu)成本文的主體內(nèi)容。

二、研究設(shè)計

本文采取文本分析、調(diào)查問卷和電話訪談的方式開展研究。在梳理有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團定位職責方面文獻的基礎(chǔ)上，于2020年8月開展了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間發(fā)揮作用情況問卷調(diào)查”，G省共1114位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席填寫了問卷，約占G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席總數(shù)（約1134位）的98.24%。調(diào)查問卷共21道題目，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席身份屬性的題目外，就主席團構(gòu)成、職責認知及開會，主席團組織代表開展監(jiān)督工作，代表聯(lián)絡(luò)站情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作總體情況等方面展開。針對問卷反映的一些重點問題，課題組電話訪談了21位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和市縣人大代表工作部門的同志，最終完成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團履職情況的梳理分析。在此基礎(chǔ)上，提出了推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團更好履職的對策建議。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法理地位分析

（一）主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的常設(shè)機關(guān)

人民代表大會設(shè)常設(shè)機關(guān)是我國人民代表大會與國外議會組織制度上一個很不同的特點。國外議會不管是一院或者兩院，議會權(quán)力都是統(tǒng)一的，我國則是從代表中選舉部分代表組成常設(shè)機關(guān)，在大會閉會期間依法行使本級國家權(quán)力機關(guān)的部分職權(quán)[1]。這主要是由于我國人口眾多，代表大會的性質(zhì)要求維持數(shù)量眾多的代表，而代表太多則不利于經(jīng)常召開會議和議事決策。為兼顧代表大會的代表性和議事能力，1954年憲法先是規(guī)定全國人大設(shè)常委會，1979年憲法修改又明確縣級以上地方各級人大設(shè)常委會，目前現(xiàn)行憲法第五十七條、第九十六條分別規(guī)定了全國人大和縣級以上地方人大設(shè)立常委會。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，由于1986年地方組織法修改先是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議由政府召集修改為由本級人大會議主席團召集，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團突破了開會期間才存在的界限，在閉會期間仍然存續(xù)，2015年地方組織法修改時進一步賦予主席團在閉會期間一定工作職責。這樣一來，主席團就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作中的常態(tài)性組織，且往往被誤解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)。但我們必須認識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的常設(shè)機關(guān)。

第一，根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會。立法考慮是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國政權(quán)機關(guān)的最基層，與群眾聯(lián)系最緊密，群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作也最了解、最關(guān)心，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應當更多一些民主，更好地發(fā)揮由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表的作用，以便更直接地反映群眾的意見和訴求，更好保證群眾直接行使民主權(quán)利等。層次多了，反而不利于充分反映群眾的意見和要求。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍都比較小，代表數(shù)量也比較少，凡是應當由權(quán)力機關(guān)討論決定的問題，有條件召集人大會議討論決定。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要任務是執(zhí)行，決策職能相對較少。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)一級法院、檢察院和政府部門，監(jiān)督任務相對較少[2]。可見，在政權(quán)制度設(shè)計上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更主要是實現(xiàn)民主功能，更鼓勵由全體人大代表通過召開會議來直接行使權(quán)力。

第二，主席團在產(chǎn)生方式上不同于常委會。類似其他各級人大的主席團，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團是在每次會議舉行預備會議時選舉產(chǎn)生，不同的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的任期可以延續(xù)到下次會議舉行預備會議時，但每次召開人大會議時都選舉產(chǎn)生新的主席團?？h級以上人大常委會則是選舉產(chǎn)生后，每屆任期同本級人民代表大會相同，行使職權(quán)到下屆人大選出新的常委會為止。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團相比，常委會通過選舉被人大代表在本屆任期內(nèi)作了完全委托授權(quán)，因此，常委會是本級國家權(quán)力機關(guān)的組成部分[3]。而主席團每次大會都要重新選舉，這種權(quán)力委托的效力要低于常委會，因此，主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間行使程序性職權(quán)

為了彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)機構(gòu)組織開展工作的缺陷，地方組織法第十五條規(guī)定，“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告”。需要注意的是，“聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，開展視察、調(diào)研等活動”的主體是代表，主席團的職責是“有計劃地安排代表”開展上述活動，而非以主席團的名義直接開展上述活動[4]。由此可見，主席團并不具有國家權(quán)力機關(guān)的實體性權(quán)力，而是在工作層面行使程序性職責，無權(quán)討論和決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，不能在閉會期間以自己的名義開展監(jiān)督工作，不能接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職、決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、任免個別副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長等。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團在法律地位上存在一定立法沖突

地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會屆期相同。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，根據(jù)主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負責處理主席團的日常工作。從這條規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的產(chǎn)生方式與縣級以上人大常委會一樣，屬于被人民代表大會完全授權(quán)，每屆任期與本級人民代表大會相同，而且主席、副主席是主席團的當然成員，不必每次開會再經(jīng)大會選舉[5]，因此，主席、副主席的法律地位要高于主席團。但同時，第十四條規(guī)定主席、副主席“根據(jù)主席團的安排組織代表開展活動”“負責處理主席團的日常工作”，體現(xiàn)出主席、副主席在工作層面是要接受主席團領(lǐng)導，是辦理主席團日常工作的人員，這就意味著雖然主席、副主席在授權(quán)效力上高于主席團，但卻是在主席團領(lǐng)導下辦理主席團事務，這種立法上的沖突與緊張，一定程度上導致了實踐中對主席團地位和作用的認識存有誤區(qū)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間履職情況問卷調(diào)查結(jié)果分析

2017年以來，G省深入貫徹落實中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見的文件精神，省委印發(fā)加強新時代人大工作的意見，專門對縣鄉(xiāng)人大工作作出部署，省人大常委會辦公廳出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，聯(lián)合省委組織部、省編辦等印發(fā)“縣鄉(xiāng)人大工作十條”，推動全面加強縣鄉(xiāng)人大組織建設(shè)，單獨設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室并配備工作人員，省財政給予997個欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大連續(xù)三年共計近9億元補貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)、人員、經(jīng)費得到全面保障。在此基礎(chǔ)上，省人大常委會連續(xù)三年開展“縣鄉(xiāng)人大工作年”活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)面貌煥然一新。這些可喜變化在調(diào)查結(jié)果中得到印證，總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間積極履職，監(jiān)督工作比較充實，民生實事代表票決制和代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)全面鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作基本實現(xiàn)由“虛”轉(zhuǎn)“實”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席隊伍年輕化、專業(yè)化程度較好

1114位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，男性1028位，女性86位，分別占總數(shù)的92.3%和7.7%。年齡結(jié)構(gòu)比較合理，以年富力強的中青年干部為主，55歲以下的940位，占總數(shù)的84.4%，其中，41-55歲的886位，占總數(shù)的79.5%。具有大專以上學歷的占總數(shù)的94.4%。有63.29%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配有副主席。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團構(gòu)成較為規(guī)范，但存在鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長擔任主席團成員的情況

根據(jù)G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，主席團成員一般為7-11人。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是主席團當然成員外，主席團中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和代表中的村委會主任的為最多，分別占到97.22%和92.73%。訪談了解到，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都是主席團成員，體現(xiàn)黨對人大工作的領(lǐng)導，而村委會主任（村支部書記）一般是村級代表團團長，在主席團中均會占一定名額。主席團中的企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人員、普通村民代表較少，分別占比20.38%、37.25%、25.67%。交叉分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員中的企業(yè)家、普通村民代表較多（占比32.16%、31.47%），這與該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高相關(guān)。

值得注意的是，有387名鎮(zhèn)長（占比34.74%）、126名副鎮(zhèn)長（占比11.31%）擔任主席團成員，特別是生態(tài)區(qū)鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長擔任主席團成員的較多，分別占比51.94%和49.21%。究其原因，中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見明確，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員不擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職務”，2015年修改后地方組織法第十四條明確主席、副主席不得擔任國家行政機關(guān)職務，但對其他主席團成員沒有規(guī)定。有的地方依照法律和沿用慣例，仍將鎮(zhèn)長選為主席團成員。

（三）大部分主席團閉會期間規(guī)范履職

97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團至少每三個月召開一次會議，仍有33個主席團還沒做到。2015年地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間組織代表開展監(jiān)督活動的職責，從調(diào)查情況看，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間依法開展相關(guān)工作。如表1所示，2017年以來，不采取聽取和討論專項工作報告、執(zhí)法檢查和工作評議（滿意度測評）這3種基層人大最經(jīng)常采用的監(jiān)督方式的僅分別占2.15%、7.36%、4.94%，其中聽取和討論專項工作報告是最經(jīng)常采用的監(jiān)督方式。

1.履職越積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作內(nèi)容越充實。交叉分析發(fā)現(xiàn)，采取不同監(jiān)督方式的次數(shù)之間呈正相關(guān)，開展一種監(jiān)督工作較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更樂于開展其他監(jiān)督工作。開展2次以上工作評議的有78.96%開展了2次執(zhí)法檢查，開展2次及以上執(zhí)法檢查的有63.96%開展了2次及以上工作評議，即過半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團都同時組織過2次及以上工作評議和執(zhí)法檢查，而聽取2次及以上報告的有52.66%開展了2次及以上的工作評議，有65.7%開展了2次及以上的執(zhí)法檢查。

2.工作評議（滿意度測評）被認為是最有效的監(jiān)督方式。如圖1所示，在監(jiān)督工作實效方面，工作評議效果最好（占比33.48%），第二是督辦代表建議（占比30.52%），第三、四依次是聽取、討論專項工作報告和執(zhí)法檢查，而認為其他方式更有效的主要是提出約見和專題詢問。

3.采取某種監(jiān)督方式的次數(shù)直接影響對這種監(jiān)督方式的評價。開展2次及以上工作評議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團更傾向于認為通過工作評議開展監(jiān)督的效果最好，占比35.27%，比沒有開展過工作評議的高出約14個百分點;沒有開展工作評議的更傾向于認為督辦代表建議效果最好，占比32.73%。開展執(zhí)法檢查2次及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團更傾向于認為采取執(zhí)法檢查開展監(jiān)督效果最好，占比18.99%，比沒有采取過執(zhí)法檢查的高出12個百分點;沒有開展執(zhí)法檢查的更傾向于認為督辦代表建議的效果最好，占比35.37%。所以說，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，將閉會期間組織代表開展監(jiān)督工作充實起來是目前的當務之急。

（四）對民生實事代表票決制工作評價高

調(diào)查顯示，2019年12月G省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進民生實事項目人大代表票決制工作的指導意見》后，各地全面鋪開，效果良好。目前已有91.47%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了這項工作，有79.26%的（883位）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為開展票決制工作很有意義，激活了人大行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，極大增強了代表履職積極性，有12.21%的（136位）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為票決制有利于人大加強對民生實事的監(jiān)督。應當說，這項工作對充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會和閉會期間工作內(nèi)容很有意義。

（五）代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)取得重要進展

2019年，G省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代全省人大代表聯(lián)絡(luò)站工作的指導意見》，明確爭取用兩到三年時間，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大代表中心聯(lián)絡(luò)站為主、以村（居）人大代表聯(lián)絡(luò)站為輔的代表聯(lián)絡(luò)站體系，并提出規(guī)范站點設(shè)置、組織管理、活動內(nèi)容、工作制度、意見處理五個要求。調(diào)查顯示，目前聯(lián)絡(luò)站正處于站點設(shè)置等硬件規(guī)范基本完成、亟需在切實發(fā)揮作用上下功夫的階段。

1.全部設(shè)立鎮(zhèn)（街）代表中心聯(lián)絡(luò)站并有超過三分之二的已形成全覆蓋體系。其中，769個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已設(shè)立代表中心聯(lián)絡(luò)站和村居片區(qū)聯(lián)絡(luò)站，并形成全覆蓋體系，占比69%;345個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已設(shè)立中心聯(lián)絡(luò)站，全覆蓋體系正在抓緊推進中，占比31%。其中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)代表中心聯(lián)絡(luò)站和村居片區(qū)聯(lián)絡(luò)站建成度最高（占比76.05%），生態(tài)區(qū)、沿海區(qū)還有約三分之一正在抓緊推進中。

2.思想認識和聯(lián)絡(luò)站全覆蓋體系建設(shè)之間相互影響。63%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為“代表聯(lián)絡(luò)站很重要，是代表接待選民、聯(lián)系群眾的有效平臺”，32.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為“代表聯(lián)絡(luò)站尚需在切實發(fā)揮作用、推動解決群眾反映問題等方面下功夫”，僅4.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為“代表聯(lián)絡(luò)站接待群眾不多、組織活動不多，流于形式”。交叉分析發(fā)現(xiàn)，已形成聯(lián)絡(luò)站全覆蓋體系的更傾向于認為“代表聯(lián)絡(luò)站很重要，是代表接待選民、聯(lián)系群眾的有效平臺”（占比68.79%），但全覆蓋體系還在抓緊推進中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有超過一半的對聯(lián)絡(luò)站的作用認識不深，其中占比42.32%的認為“聯(lián)絡(luò)站尚需在切實發(fā)揮作用、推動群眾解決反映問題等方面下功夫”，以及占比7.83%的認為“聯(lián)絡(luò)站接待群眾不多、組織活動不多，流于形式”。這意味著聯(lián)絡(luò)站建設(shè)進度體現(xiàn)了對聯(lián)絡(luò)站作用的認知程度，反過來，對聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮作用認識不深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)全覆蓋體系的進度也比較慢。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對把好代表入口關(guān)、提高代表素質(zhì)呼聲高

如表2所示，在被問到影響發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的最關(guān)鍵因素時，認為“把好代表入口關(guān)，真正選出具有履職意愿和能力的代表”的占比最多（58.62%）。如表3所示，在被問到做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作最需要加強什么時，認為“提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)”的占比最高（39.68%）。可見，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要因素，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作而言，把好代表入口關(guān)，并通過加強代表培訓，積極組織代表開展視察、調(diào)研等活動，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表積極發(fā)揮作用至關(guān)重要。與此同時，僅有6位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席（占比0.54%）認為應“適當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量”，可見，對于沒受到撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改街道影響的現(xiàn)有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加代表數(shù)量的現(xiàn)實需求不大。

值得注意的是，經(jīng)濟發(fā)展程度越高的地區(qū)越認為提高代表素質(zhì)十分重要。具體來講，對于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的影響因素，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更傾向于“把好代表入口關(guān)，真正選出具有履職意愿和能力的代表”最關(guān)鍵（占比65.70%），超過沿海區(qū)14個百分點、超過生態(tài)區(qū)6個百分點;而生態(tài)區(qū)認為要“進一步完善代表履職補助制度，列入縣級財政予以保障”的占比13.92%，比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高出5個百分點。對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作最需要加強的方面，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更傾向于認為“最需要提高代表素質(zhì)”（占比47.57%），高出沿海區(qū)、生態(tài)區(qū)分別8個百分點和12個百分點。生態(tài)區(qū)認為“最需要保障人大工作經(jīng)費”（占比31.91），比經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)高出了11個百分點，可見欠發(fā)達地區(qū)對經(jīng)費保障需求比較強烈。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用程度受當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況影響

調(diào)查顯示，793個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（占比71.18%）每年都能開好兩次人代會，閉會期間組織代表開展大量的監(jiān)督、視察、調(diào)研等工作;163個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年主要還是開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，閉會期間工作開展不多，占比14.63%;158個認為行使法定職權(quán)仍存在“虛化”現(xiàn)象，占比14.19%。交叉分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用情況好于沿海區(qū)和生態(tài)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年都能開好兩次人代會，閉會期間組織代表開展大量的監(jiān)督、視察、調(diào)研等工作”，占比80.58%，高出沿海區(qū)11個百分點、高出生態(tài)區(qū)13個百分點。生態(tài)區(qū)認為“每年主要還是開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會，閉會期間工作開展不多”的明顯高于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，占比14.78%，高出經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)9個百分點。沿海區(qū)、生態(tài)區(qū)對于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使法定職權(quán)存在‘虛化現(xiàn)象”的認識也高于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，分別高出6個、4個百分點。

五、幾點建議

（一）適時修改地方組織法第十四條第三款有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席與主席團關(guān)系的表述

如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全授權(quán)，而主席團每年都要重新選舉產(chǎn)生，從產(chǎn)生方式上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席法律地位高于主席團。而根據(jù)授權(quán)委托理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大委托，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作，而不是處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的日常工作。據(jù)此，為與第十五條對主席團閉會期間的賦權(quán)表述相銜接，可以保留第十四條第三款關(guān)于“根據(jù)主席團的安排組織代表……”的表述，但建議刪去“負責處理主席團的日常工作”的表述，以消解主席、副主席與主席團法律地位之間的立法沖突。

（二）規(guī)范鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長是否擔任主席團成員問題

如前所述，對這一問題中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見雖有規(guī)定，但地方組織法并未明確，實踐中仍存在一些鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長擔任主席團成員的情況。全國人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)曾就政府組成人員是否擔任人大會議主席團成員問題作出答復：“地方各級人民代表大會選舉本級人民政府組成人員，并對本級人民政府工作進行監(jiān)督。因此，本級人民政府組成人員，以不參加主席團為宜”“按照全國人大的慣例，每屆第一次會議，政府組成人員可參加主席團，以后的會議即不參加，這個做法可供參考?！迸c其他層級的人大主席團相比，唯有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團存續(xù)到閉會期間，并履行組織代表活動等職責，根據(jù)全國人大答復精神， 比起其他層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級的鎮(zhèn)長更不宜擔任主席團成員，以避免角色沖突。因此，建議參照全國人大答復做法，上級人大加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導，明確鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長不擔任主席團成員。

（三）推動選好用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席

調(diào)查和訪談都發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做得好不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席至關(guān)重要。換屆時要選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，并針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席大部分年富力強、專業(yè)結(jié)構(gòu)較好、成長空間較大的情況，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與同級黨政領(lǐng)導崗位的交流力度，將人大主席作為鍛煉培養(yǎng)基層干部的重要崗位，工作實效突出的予以提拔使用或交流到黨政領(lǐng)導崗位。針對部分主席對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的構(gòu)成及主席團閉會期間履職理解不到位的問題，要加強業(yè)務培訓，推動其真正成為熱愛人大工作的行家里手，深耕細作基層人大工作。

（四）把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是最基層的人大代表，且以農(nóng)村居民為主，文化知識水平相對偏低。調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認為，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用發(fā)揮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作效果的最關(guān)鍵因素都是要把好“入口關(guān)”，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，這一定程度上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的實際問題。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉時，切實把好代表政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)，通過做細做實代表與選民見面等工作，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，把履職意愿強烈和能力突出的代表選出來。上級人大要指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在加強代表履職記錄梳理總結(jié)的基礎(chǔ)上，做好提名相關(guān)工作，真正把履職優(yōu)秀的代表推薦出來參加連選。

（五）適時修法明確代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位

定期接待選民群眾、密切聯(lián)系選民群眾是人大代表的天職，也是中西方代表機關(guān)組成人員發(fā)揮代言功能必須開展的工作，但在設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站之前，代表與選民群眾的聯(lián)系工作開展得并不理想。代表聯(lián)絡(luò)站的設(shè)置，既避免了代表個人工作室與我國代表制度的不協(xié)調(diào)，也為集中組織代表接待聯(lián)系群眾提供了必要的陣地和平臺，體現(xiàn)了代表制基層民主的真諦。中央關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見作出“建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)”“推動代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)面向選區(qū)選民，公開代表基本信息”的部署后，各地代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)取得重大進展。這次調(diào)查顯示，依托代表聯(lián)絡(luò)站暢通代表與群眾的聯(lián)系，推動解決群眾反映強烈的問題已成為G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常態(tài)工作，極大地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的發(fā)揮。目前，在代表法第三章“代表在閉會期間的活動”中，主要規(guī)定了集中視察、專題調(diào)研、代表小組活動和提出代表建議等內(nèi)容。建議下次修改代表法時，考慮在第三章增加建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的內(nèi)容，并明確代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)面向選區(qū)選民公開代表基本信息、代表定期進站接待選民群眾、開展履職活動、定期向原選區(qū)選民報告履職情況等。

（六）繼續(xù)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導

一是更加側(cè)重對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導。調(diào)查顯示，經(jīng)濟發(fā)展程度越高的地區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用的評價越好，而欠發(fā)達地區(qū)對上級人大的指導和工作經(jīng)費保障呼聲越高，這一現(xiàn)象符合民主化理論的判斷。因此，夯實人民代表大會制度的基層基礎(chǔ)，需要有側(cè)重地加大對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的支持和指導力度。二是更加側(cè)重規(guī)范充實工作內(nèi)容。調(diào)查顯示，履職越積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作內(nèi)容就越充實，越多開展某項監(jiān)督工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對這種監(jiān)督方式認同度越高，而代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)進度越快的地方對代表聯(lián)絡(luò)站作用的評價也越高，這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作具有較強的正強化性。上級人大要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間工作計劃和內(nèi)容加強指導，推動其在工作充實起來的基礎(chǔ)上，再進一步提高工作質(zhì)量，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大積極履職的活力和熱情，切實避免履職“虛化”問題。三是支持實踐創(chuàng)新。調(diào)查顯示，工作評議（滿意度測評）和民生實事代表票決制這些創(chuàng)新舉措在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都得到非常好的評價。建議對實踐表現(xiàn)突出的創(chuàng)新舉措加強研究，加大總結(jié)推廣力度，并適時將其上升為法律法規(guī)或制度，不斷推動人大制度創(chuàng)新發(fā)展。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第235頁。

[2][3][4][5]李適時：《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第6、6、25、25頁。

（執(zhí)筆人：李翔宇、鄭少和、鄭婷茹）