汪彬彬

2018年11月長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2019年12月《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，作為我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，長三角地區(qū)近些年一體化發(fā)展的如火如荼。但隨著區(qū)域發(fā)展不斷深入，各種分歧也愈加突出，如何進行資源整合、開展利益協(xié)調成為亟待解決的問題。長三角一體化發(fā)展向更高質量邁進時，需要進一步加強區(qū)域間的立法協(xié)同，發(fā)揮法律的保障與促進作用。

一、長三角區(qū)域立法協(xié)同工作開展情況

（一）立法協(xié)同機制已經(jīng)初步建立

從長三角整體的合作機制上看，會議式與機構式并存。會議式的“三級運作”機制以長三角地區(qū)主要領導座談會作為決策層，長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會作為協(xié)調層，具體的執(zhí)行則是交由聯(lián)席會議辦公室與重點專題組。2018年，浙江省、江蘇省、安徽省和上海市（簡稱三省一市）聯(lián)合設立了長三角區(qū)域合作辦公室，通過專門機構合署辦公的方式，更好地處理長三角區(qū)域一體化的相關問題。具體到立法協(xié)同領域，早在2009年，浙江省、江蘇省與上海市人大就聯(lián)合制定了《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》，2014年安徽省加入，三省一市協(xié)商討論，修改制定了《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》，在2018年舉行的長三角地區(qū)人大常委會主任座談會上又通過簽署了《關于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》和《關于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，三省一市會議式的人大協(xié)作機制初步建立，“長三角人大常委會主任座談會”走向常態(tài)化與制度化。

（二）在“大氣污染防治”等領域取得了一定成果

從協(xié)同模式上看，長三角區(qū)域主要采取了“協(xié)商互補型”立法模式，其初次運用是在“大氣污染防治領域”。2014年三省一市的人大聯(lián)合召開了“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證會”“滬蘇浙皖四省市人大常委會主任座談會”以及“滬蘇浙皖四省市大氣污染防治立法協(xié)作座談會”，就“污染防治協(xié)作機制”“秸稈露天禁燒”“統(tǒng)一法律責任”等問題進行了探討并達成初步共識，隨后安徽省和江蘇省在2015年修改發(fā)布本省的大氣污染防治條例，浙江省與上海市也在條例中增加了區(qū)域協(xié)作的內(nèi)容。

在“協(xié)商互補型”立法協(xié)同模式下，三省一市通過充分協(xié)商，達成共識，并形成示范性的文本，其并不要求統(tǒng)一立法，也不要求各自立法內(nèi)容的絕對一致，允許各省市根據(jù)自身立法需求與實際情況作出非核心條款的修改，最終也交由各省市分別審議通過，頒布執(zhí)行。

（三）積極開展立法協(xié)同的各種嘗試

在“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設”上，浙江省、江蘇省與上海市人大常委會根據(jù)《立法法》第六十四條的規(guī)定，采用“法律詢問答復”的方式，取得全國人大常委會授權后再開展地方立法協(xié)同工作。隨后在2020年9月，浙江、江蘇兩省與上海市陸續(xù)通過了《關于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設若干問題的決定》，明確了示范區(qū)的指導思想、范圍、權限等，為示范區(qū)建設提供了法律依據(jù)。在“促進大型科學儀器共享”領域，三省一市聯(lián)合調研，交由上海市人大常委會法工委起草參考文本。在營商環(huán)境、交通基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護、公共應急衛(wèi)生管理等方面，三省一市也在聯(lián)合調研，加強溝通聯(lián)系，積極開展進一步工作。

二、現(xiàn)今立法協(xié)同存在的問題

（一） 立法節(jié)奏不協(xié)調

立法需求產(chǎn)生于不斷變化發(fā)展的社會實踐，立法節(jié)奏應與之適應甚至適度超前，才能發(fā)揮其對社會實踐的引領、推動作用[1]。長三角地區(qū)的立法協(xié)同工作整體進展緩慢，無法與實踐發(fā)展相匹配，立法節(jié)奏不協(xié)調是長三角區(qū)域立法協(xié)同中最明顯的問題。

首先是立法進度與實踐發(fā)展的不協(xié)調。長三角地區(qū)三省一市因為區(qū)位、歷史、文化等因素，改革開放后就自發(fā)地出現(xiàn)了一些地區(qū)合作、共同發(fā)展的現(xiàn)象。隨后伴隨著《關于建立長江三角洲經(jīng)濟區(qū)的初步設想》《國務院關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策文件的出臺，長三角區(qū)域一體化得到飛速發(fā)展，在基礎設施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、環(huán)境整治聯(lián)防聯(lián)控等眾多領域取得了良好成果。但縱觀長三角區(qū)域立法協(xié)同工作，只有“大氣污染防治”等有限領域有所進展，立法協(xié)同數(shù)量少、范圍窄，各項目推動緩慢。

其次體現(xiàn)在三省一市立法節(jié)奏的不協(xié)調。長三角地區(qū)三省一市的整體發(fā)展并不平衡，各地方在立法理念、立法條件與立法需求上均存在差異，在主客觀條件的相互作用下，各省市會根據(jù)事項的輕重緩急進行立法安排，形成各不相同的立法規(guī)劃。出于實踐的需要以及自身的利益，需要立法協(xié)同的項目，在各省市的立法規(guī)劃中的優(yōu)先級可能不同，同一個項目其側重點也可能不同，立法協(xié)同各方缺乏立法意愿，勢必極大地拖延立法的進程。

（二） 缺乏法律依據(jù)與完善的制度

缺乏法律依據(jù)與完善的制度是長三角地區(qū)立法協(xié)同的主要問題。在《中共中央、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》中提到，要“建立健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律法規(guī)體系”，《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中也提到要“建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機制，推動重點區(qū)域、重點領域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準則，為長三角一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和保障”。這些文件一定程度上為長三角區(qū)域立法協(xié)同指明了目標與方向，但也僅是提供了政策依據(jù)，立法協(xié)同本身仍處于無法可依的狀態(tài)。在《憲法》《立法法》中，均未提到區(qū)域立法協(xié)同，《立法法》第八十一條僅是規(guī)定了國務院有關部門可以聯(lián)合制定規(guī)章。在《大氣污染防治法》第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中，也只提到了重點區(qū)域內(nèi)的政府定期召開聯(lián)席會議，制定大氣污染聯(lián)合防治計劃，同時在后續(xù)開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法與交叉執(zhí)法，并未提及區(qū)域間的立法協(xié)同。因此，在現(xiàn)行的法律制度下，不存在一個區(qū)域立法主體，區(qū)域立法協(xié)同最終還是通過各地方立法主體分別立法實現(xiàn)。

目前，立法協(xié)同機制雖然已經(jīng)初步建立，但整體并不完善，作用發(fā)揮有限。長三角區(qū)域立法協(xié)同開展工作較早，但常態(tài)化、制度化、規(guī)范化的立法協(xié)同機制形成較晚，缺乏足夠的運作經(jīng)驗，在已經(jīng)開展的立法協(xié)同項目中，更是暴露了諸多的問題。同時，區(qū)域立法協(xié)同模式也尚處于前期探索階段，對于協(xié)同模式的種類、不同立法項目中模式的選擇等問題并未明晰。立法協(xié)同缺乏具體清晰的制度設計，勢必影響協(xié)同工作的開展與最終成果的達成，這在實踐中也已經(jīng)有所體現(xiàn)。

1.立法協(xié)同時間不同步，內(nèi)容不統(tǒng)一

在長三角地區(qū)大氣污染防治立法協(xié)同中，三省一市共召開了三次會議，最后一場“滬蘇浙皖四省市大氣污染防治立法協(xié)作座談會”于2014年10月12日在徐州召開，隨后《安徽省大氣污染防治條例》在2015年1月31日審議通過，《江蘇省大氣污染防治條例》在2015年2月1日審議通過，兩份條例體現(xiàn)了長三角地區(qū)立法協(xié)同的成效。但是《上海市大氣污染防治條例》在2014年7月25日就進行了修訂，下一次的修訂是在2017年12月28日，《浙江省大氣污染防治條例》更是延用2003年制定的文本，直到2016年才進行修改。立法協(xié)同成果在長時間內(nèi)無法通過法律的方式確定下來，必然會影響法律的實施以及在實施過程中地區(qū)之間的協(xié)作。

此外，盡管三省一市已經(jīng)開展了協(xié)同工作，但具體到法律文本，仍存在較大的差異。以三省一市大氣污染防治條例框架為例（見表1），上海市與安徽省按照總則、監(jiān)管、各類污染防治、區(qū)域協(xié)作、法律責任以及附則的一般框架展開，浙江省與江蘇省則是將各類污染防治整合為“防治措施”一章，并增加一章用于論述重污染天氣的預警與應急，江蘇省更是為“信息公開與公眾參與”專設一章。除了框架之外，內(nèi)容也有諸多不同，如上海市與浙江省大氣污染防治條例中提到的“惡臭污染”，安徽省與江蘇省并未提及。各省市設定的違法類別與處罰力度也有所差異，污染企業(yè)向違法成本較低地區(qū)轉移，會極大地破壞區(qū)域間大氣污染的聯(lián)防聯(lián)治。區(qū)域內(nèi)各方在立法過程中可以根據(jù)自身實際，制定符合發(fā)展水平、具有地方特色的法規(guī)，如《上海市大氣污染防治條例》全面禁止露天焚燒秸稈，而在《安徽省大氣污染防治條例》中，僅是規(guī)定了禁燒區(qū)，而非全面禁止。對非核心條款修改的妥協(xié)，有利于立法協(xié)同工作的推進，但大量條文、核心條文的不一致，將抹殺立法協(xié)同的意義。

2.立法層級不一致

以“優(yōu)化營商環(huán)境”類立法為例，安徽省2019年12月27日在省政府常務會議上審議通過了《安徽省實施〈優(yōu)化營商環(huán)境條例〉辦法》，上海市2020年4月10日在市人大常委會會議上通過了《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，江蘇省2020年11月29日在省人大常委會會議上通過了《江蘇省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，而浙江省目前只有由省發(fā)展改革委等9部門印發(fā)的《浙江省實施優(yōu)化營商環(huán)境“10+N”便利化行動方案（2.0版）》。雖然上面四份文件都是針對本省的營商環(huán)境進行優(yōu)化，但其中兩份屬于地方性法規(guī)，一份是地方政府規(guī)章，一份是一般的規(guī)范性文件。在地方立法中，有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與其他規(guī)范性文件的差別，更具體地看，還有地方人民代表大會制定與常務委員會制定的區(qū)分，法律層級不同，其制定的程序與效力也都存在著明顯的不同，立法層級的不一致不利于立法協(xié)同中各地方工作的對接，也不利于后續(xù)具體標準的制定。

3.立法清理工作滯后

地方立法主體往往通過立法的形式，制定一些有利于本地企業(yè)、人員的條款，進而保障本地區(qū)的利益，地方性思維造就了一批地方保護色彩濃厚的規(guī)范性文件。以公平競爭審查為例，伴隨著立法人員素質的提高以及公平競爭審查制度的建立，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章內(nèi)已經(jīng)很少能見到排除、限制競爭的條款，但是在一些政策性文件，或者是區(qū)縣一級的規(guī)范性文件中，違反公平競爭的條款仍不少見。公平競爭審查，往往也只是刪去帶有地方保護的詞語，抑或以“信用評價”“建庫”等形式掩蓋對本地企業(yè)的優(yōu)待，從而實現(xiàn)形式上的合法合規(guī)。目前，地方保護主義仍不少見，只是以更加隱蔽的方式存在著。

除了人為設置的法律壁壘外，區(qū)域內(nèi)不同地方的法律沖突也會極大地阻礙區(qū)域之間的溝通與協(xié)作。如果區(qū)域內(nèi)兩地法規(guī)規(guī)章在名詞解釋、標準劃定、責任承擔等方面存在差異，勢必增加跨地區(qū)企業(yè)的合規(guī)成本，也可能導致利用政策法律差異牟利情形的出現(xiàn)，這在各省市大氣污染防治條例中已經(jīng)有所體現(xiàn)。長三角區(qū)域三省一市在立法清理工作上的滯后，使得眾多帶有地方保護主義的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件繼續(xù)以或隱或顯的方式存在，這會極大地阻礙與限制長三角區(qū)域一體化的發(fā)展。

（三） 區(qū)域各方存在利益沖突

區(qū)域間各方的利益沖突是長三角區(qū)域立法協(xié)同推進過程中最根本的阻礙。長三角地區(qū)各省級政府，乃至各市級政府，除了是一體化發(fā)展的參與者，互相之間也存在著競爭關系，代表著不同的地方利益。長期以來，地方立法權與所處的行政區(qū)域互相綁定，地方人大、政府根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)具體情況和實際需要制定法規(guī)規(guī)章，其效力也只局限于本行政區(qū)內(nèi)，區(qū)域各地方立法主體無需站在區(qū)域整體的角度考慮問題，在可能會出現(xiàn)交集的地帶也傾向于保護本地區(qū)利益，進而在立法上形成封閉的、利己的地方保護主義。

立法協(xié)同追求的是整體利益、長遠利益的實現(xiàn)，從個體、短期的利益看，可能會出現(xiàn)利益的受損者。在長三角區(qū)域，三省一市的經(jīng)濟與社會發(fā)展并不均衡，對于發(fā)展程度較低的省市而言，如果立法的內(nèi)容強調要素的流動與資源的共享，無疑對其更有利，如果強調高標準地履行義務，可能會喪失參與的意愿。同一事物，站在不同角度，對其價值定位也會有所差異。以河流為例，上游政府可能更強調經(jīng)濟收益，下游政府可能更看重環(huán)境收益與生態(tài)價值，中間或許還夾雜著上級政府重視程度與人民滿意度的政治收益，價值定位的不同、各種收益的衡量導致各方更難達成一致。同時，在現(xiàn)行的財稅與考核制度下，地方人大、地方政府及其公務人員，其利益是一致的，也就更容易催生出帶有地方保護主義的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。

地方政府為地方謀取利益，這本身并不存在問題，法律也鼓勵地方政府通過主動、積極的作為，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，改善人民生活水平。但是如果政府在區(qū)域合作的過程中，過度強調本地利益，那么區(qū)域間立法的協(xié)同也就無從談起。

三、立法協(xié)同的完善路徑

（一） 進一步完善立法協(xié)同機制

1.建立信息交流與共享機制

長三角的立法協(xié)同離不開三省一市立法信息的交流與共享，只有打破信息的壁壘，才能更高效地整合配置長三角的立法資源，減少區(qū)域間的立法沖突，提高立法工作效率，從而更好地服務于區(qū)域的協(xié)作發(fā)展。

區(qū)域間信息的交流與共享通常通過網(wǎng)站的形式實現(xiàn)，比如泛珠江三角洲地區(qū)，就建立了“泛珠江三角合作信息網(wǎng)”，長三角地區(qū)也有“中國長三角網(wǎng)”。針對長三角立法信息的合作，同樣可以成立“長三角立法協(xié)同網(wǎng)”，其不但可以作為三省一市信息交流與共享的平臺，而且可以是長三角立法協(xié)同對外展示的平臺，是公眾參與立法的平臺，一定程度上還能起到收集立法反饋與進行立法監(jiān)督的作用。

具體到網(wǎng)站的構成，其可以包括簡介（對長三角立法協(xié)同作簡要介紹）、地方法規(guī)（三省一市地方性法規(guī)與政府規(guī)章匯總）、立法工作（三省一市年度立法計劃與立法動態(tài)）、會議文件（介紹人大常委會主任座談會等相關立法協(xié)同會議簽署的文件）、意見與舉報（立法意見征求、接受公眾對破壞長三角一體化協(xié)同發(fā)展的地方法規(guī)與規(guī)范性文件的舉報）、立法協(xié)同研究（發(fā)布與立法協(xié)同相關的研究文獻）和新聞（介紹與立法協(xié)同相關的新聞）七個部分，網(wǎng)站通過對社會公開的方式，實現(xiàn)三省一市各地方立法主體之間、立法主體與公眾之間信息的共通、共享與共建。

2.完善區(qū)域立法聯(lián)席會議機制

在長三角立法協(xié)同中，已經(jīng)建立了會晤型[2]的聯(lián)席會議制度，即“長三角人大常委會主任座談會”。會議每年召開一次，由三省一市輪流召開，在會上三省一市對上一年度的立法協(xié)同工作進行總結并協(xié)商確定下一年度的協(xié)同工作事宜，這樣常態(tài)化、制度化的立法聯(lián)席會議給各地方立法機關提供了交流協(xié)商的平臺，對消除分歧、協(xié)同立法起到了巨大的推動作用。

除了會晤型的聯(lián)席會議，也應當積極組織磋商型的聯(lián)席會議，其針對具體的立法協(xié)同項目，召集相關的地方立法機關負責人進行協(xié)商探討。來自不同地區(qū)、不同部門的人員針對某一主題開展的會議就是聯(lián)席會議，比如“滬蘇浙皖四省市大氣污染防治立法協(xié)作座談會”，其實三省一市人大工作人員參與的座談會、論證會、磋商會、協(xié)作會等，都屬于聯(lián)席會議的范疇。聯(lián)席會議參與的人員，也不局限于三省一市人大的工作人員，其可以包括上級與本級政府工作人員、專家學者、普通公眾等，具體人員安排可以根據(jù)會議的性質進行確定。

同時，三省一市也可以共同設立一個立法協(xié)同的輔助性機構進行日常事務的管理，比如確定聯(lián)席會議召開的時間、地點、主題與人員，其同樣也可以負責“長三角立法協(xié)同網(wǎng)”的建設與維護。

3.完善公眾參與機制

區(qū)域立法協(xié)同中公眾是參與的主體，其可以作為有效的一極平衡各地區(qū)之間的利益分歧，同時避免公權力對私權利的侵害，從而保障立法的民主科學以及后續(xù)的有效執(zhí)行。在立法協(xié)同過程中，地方立法主體需要及時發(fā)布立法相關信息，暢通公眾參與渠道，確保公眾可以采取多種身份、多種形式參與到立法的多個環(huán)節(jié)，保障公眾的知情權與參與權。地方立法主體應當積極開展座談會、論證會、聽證會等活動，通過網(wǎng)絡、電話等渠道公開征求意見，針對可能涉及區(qū)域內(nèi)其他地方的事項，應當在整個區(qū)域內(nèi)進行意見的收集。公眾參與不能流于形式，而是要將其作為立法協(xié)同必備的條件與環(huán)節(jié)，征求意見的對象也不能局限于專家學者，還應包括利害關系人、普通公眾與一些相關的社會組織，從而保障意見收集的全面，為后續(xù)的立法活動打下堅實的基礎。

4.建立長三角合作銜接機制

長三角地區(qū)建立了多層級、多領域的會議式合作機制，在立法協(xié)同過程中要做好銜接，發(fā)揮這些機制與會議的作用。長三角主要領導座談會是由三省一市書記、?。ㄊ校╅L參與的會議，負責審議長三角一體化發(fā)展工作計劃，部署安排年度重大任務，除上海市外，三省的省委書記也都兼任省人大常委會主任，主要領導達成共識并分別在各省進行推動，對長三角區(qū)域立法協(xié)同工作開展大有裨益。2018年的長三角主要領導座談會上發(fā)布了《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》，提出了長三角地區(qū)遠景與近期的發(fā)展目標，其中就立法協(xié)同工作也作出了重要安排。

同樣的，包括區(qū)域內(nèi)各城市參與的長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調會、長三角G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會議，或是由三省一市某一部門、某一行業(yè)舉辦的會議，如長三角一體化發(fā)展法治保障協(xié)作會、長三角貿(mào)促機構聯(lián)席會議等，往往會交流一體化發(fā)展過程中遇到的問題以及經(jīng)驗教訓，商討解決的措施，會議討論的內(nèi)容也更接近于實踐的發(fā)展，這將為立法協(xié)同工作的開展提供極大便利。

5.完善區(qū)域利益協(xié)調機制

區(qū)域立法協(xié)同就是通過立法的方式，對區(qū)域內(nèi)各方利益進行協(xié)調，進而實現(xiàn)利益的合理分配。立法協(xié)同中的最大難點，就在于協(xié)調各方利益分歧，因此在立法協(xié)同過程中，必須建立“收益共享與利益補償”機制。區(qū)域立法協(xié)同中，要注重收益的共享，對各方有利、對區(qū)域整體有利的項目，可以共同投資開發(fā)，比如在交通領域開展立法協(xié)同，可以實現(xiàn)長三角區(qū)域間互聯(lián)互通，推動旅游一體化建設，受益的也是整個區(qū)域。

如果一方付出，多方共同受益，則按照“誰受益，誰補償”的原則開展。這里的“益”，不一定是經(jīng)濟價值，也可能是生態(tài)價值或者其他價值，比如種植低經(jīng)濟附加值的糧食來保障區(qū)域糧食安全，就可以由糧食主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)進行適當補償。新安江流域生態(tài)補償機制即是如此，上游的安徽省花費成本保護了新安江流域生態(tài)環(huán)境，下游的受益方浙江省對安徽省付出的成本以及造成的損失進行一定補償。

利益的協(xié)調要秉持公正平等與區(qū)別對待相統(tǒng)一的原則，公平是多方合作的基礎，但最終協(xié)同的達成也有賴于各方的博弈與妥協(xié)。利益平衡并不意味著各方成本收益的完全一致，對于發(fā)展程度較弱的一方可以適當進行照顧，幫助其發(fā)展，這是一體化的要求，也是共同富裕的要求。

6.建立區(qū)域立法資源配置與保障機制

區(qū)域立法協(xié)同主體是各地方人大，因此應當給予地方人大足夠的人力、物力，特別是資金支持，從而避免人大因立法資源的不足導致立法協(xié)同進程緩慢或過分依賴地方政府立法。對于區(qū)域立法協(xié)同工作，各省市應當配備專門的部門或人員，同時設立專項經(jīng)費用于工作開支，保障立法機關的合理需求。

長三角立法協(xié)同，可以有效地整合長三角的立法資源，實現(xiàn)立法資源的有效配置。三省一市無論采取何種區(qū)域立法模式，都是在有效利用區(qū)域內(nèi)的立法資源，只是在資源的利用上存在一定差異，這可以根據(jù)具體的立法協(xié)同項目加以選擇。除了由各省市人大自行起草立法文本外，還可以委托起草。三省一市人大可以通過聯(lián)合委托或者將立法課題進行公開招標，從而使立法項目盡可能排除地方利益的影響，同時借用長三角地區(qū)乃至更大范圍內(nèi)組織團體的智慧與能力去設計法律文本內(nèi)容。

（二）長三角立法協(xié)同的具體運行

1.協(xié)調立法規(guī)劃，進行起草論證

區(qū)域立法協(xié)同始于區(qū)域立法規(guī)劃，一旦區(qū)域內(nèi)各方可以通過充分協(xié)商確定區(qū)域立法規(guī)劃，那么就能有針對、有計劃地按步驟開展當年的立法工作。在現(xiàn)階段，因為缺乏直接的區(qū)域立法規(guī)劃編制主體，所以要充分利用各地方人大的立法規(guī)劃，通過協(xié)調地方立法規(guī)劃，達到類似于區(qū)域立法規(guī)劃的效果。

在2019年長三角地區(qū)三省一市人大常委會主任座談會上，三省一市確定了今明兩年長三角地區(qū)立法協(xié)同的重點[3]，隨后在2019和2020年分別開展了立法活動。針對“促進大型科學儀器共享”項目，上海市、江蘇省與浙江省都將其納入2020年立法預備項目。圍繞“大運河文化帶建設”，江蘇省于2019年11月29日通過《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》，浙江省將其納入2020年初次審議項目，并于2020年9月24日通過《浙江省大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》。立法規(guī)劃的協(xié)調是立法協(xié)同的基礎，為保證重點工作計劃順利實施，協(xié)同確立的立法項目應當納入各地方人大下一年的立法計劃之中，由各地人大常委會審議通過。一旦確定了年度立法計劃，那么就需要按照立法計劃確定的項目與時間安排進行立法活動。當然，在區(qū)域內(nèi)各方協(xié)商一致的情況下，可以按照程序對立法計劃進行修改，如果發(fā)生緊急情況，也可以進行緊急立法，如疫情期間長三角地區(qū)開展區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的立法。

在區(qū)域立法協(xié)同中，立法起草論證占據(jù)比較重要的位置，在該階段需要解決是否需要立法協(xié)同、如何進行立法協(xié)同兩個問題。前者雖然在確定立法協(xié)同項目時就有過協(xié)商確定，但那只是初步確定，區(qū)域間可能存在協(xié)同需求，但這并不意味著需要通過立法的方式解決，通過政府間行政協(xié)議等其他渠道也可以起到協(xié)同的效果。同樣的，對現(xiàn)階段立法時機是否成熟，立法項目的輕重緩急都要有所考慮。在立法起草論證階段，需要對立法的必要性以及現(xiàn)階段立法的可行性開展進一步的論證。

2.確定立法協(xié)同模式

現(xiàn)階段比較有影響的立法協(xié)同模式是東北三省的模式。在《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中，根據(jù)立法協(xié)同的內(nèi)容，劃分了緊密型、半緊密型和松散型的立法協(xié)同模式。緊密型是由三省成立聯(lián)合工作組，針對難點、重點、熱點項目。半緊密型由一省牽頭，另兩省配合，針對有共性的立法項目。對于三省有共識的其他項目，則采用松散型，由各省獨自立法，結果三省共享。

長三角的立法協(xié)同模式，一定程度上可以借用東北三省的立法模式，劃分為緊密型、半緊密型和松散型三種（見表2）。立法協(xié)同模式的不同主要是起草方式的不同，針對同一立法協(xié)同項目，緊密型是由兩個及以上省市聯(lián)合起草，而半緊密型交由一省市進行起草，其他省市輔助起草，而松散型則由各省市分別進行起草?？v使是采用半緊密型或者松散型的起草方式，長三角區(qū)域間也應當建立起溝通交流機制，只是協(xié)同程度相比于緊密型稍弱。三種立法協(xié)同模式也并沒有明顯的優(yōu)劣之分，只是分別適用于不同的情形。對于各方都有強烈立法需求的項目，或者是必須協(xié)同才能解決的立法項目，往往采用緊密型的立法模式。對于一省市立法需求強烈，其他省市暫不滿足立法條件的立法項目，可以采用半緊密型的起草模式，這種模式也往往能充分調用各省市的立法資源，提高立法效率。松散型則適用于各省市間差異較大的立法協(xié)同項目，三省一市間經(jīng)濟與社會發(fā)展程度并不一致，即使是針對同一事項，其立法理念與立法需求也不一定一致，這類項目采用松散型立法協(xié)同模式，只追求部分內(nèi)容的統(tǒng)一，鼓勵各地方在立法中發(fā)揮地方特色。

此外，針對地方立法沒有權限處理的事項，各地方需要共同向全國人大或國務院請示，獲取授權后再進行立法。比如在“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設”上，浙江省、江蘇省與上海市人大常委會通過“法律詢問答復”的方式取得了全國人大常委會授權，隨后再開展立法活動。在“優(yōu)化營商環(huán)境”相關立法協(xié)同中，出于“對標國際一流標準改善營商環(huán)境”，“加快打造改革開放新高地”的需要，三省一市可以申請全國人大及其常委會的授權，從而暫時調整或者暫時停止適用部分法律條款。

3.統(tǒng)一立法起草、頒布機關，同步提案送審

長三角地區(qū)的立法協(xié)同，在由各省市分別進行立法時，需要統(tǒng)一立法的起草與頒布機關。統(tǒng)一立法的起草機關，可以避免同一事項由不同起草機關起草帶來的權責設計等文本內(nèi)容的不一致，減少因部門利益產(chǎn)生的法律沖突。統(tǒng)一立法的頒布機關，可以保障立法的層級與程序一致，避免其在法律效力、協(xié)同工作對接、后續(xù)規(guī)范性文件制定上存在差異，影響立法協(xié)同的推進。同步提案送審能最大程度地保障地方法規(guī)的同步實施，避免協(xié)同因部分地區(qū)法律未能實施而陷入停滯。

4.開展區(qū)域間預審查與備案審查

在各地方立法草案送審前，應當首先進行自我審查，確保法規(guī)內(nèi)容與立法協(xié)同共識相一致。其次需要征求立法協(xié)同各方的意見，對有異議的進行解釋，有問題的進行修改，審查無誤后再提交人大進行審議。長三角區(qū)域內(nèi)審議通過的地方法規(guī)可以交叉?zhèn)浒?，收到其他省市法律文件后也可以進行再次審查，從而保障區(qū)域法制的統(tǒng)一，也有利于區(qū)域間立法協(xié)同工作的后續(xù)開展。

5.聯(lián)合開展法律解讀，統(tǒng)一立法解釋

在地方法規(guī)出臺后，三省一市可以通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等渠道聯(lián)合舉辦發(fā)布會或者發(fā)布新聞，介紹立法協(xié)同的背景、目的與過程，同時可以對部分重點條款進行解讀，以加深公眾對法規(guī)的了解，也便于法規(guī)的落實。

三省一市也需要通過對法律文本中一些模糊性表述或者容易產(chǎn)生歧義的內(nèi)容進行統(tǒng)一解釋，從而避免不同主體基于自身判斷或者自身利益的需要在不同程度上對法律文本產(chǎn)生不同的理解，避免法律適用上的沖突。統(tǒng)一立法解釋是在完善與鞏固立法協(xié)同成果，通過進一步明確法律文本內(nèi)容，增強法律的準確性與嚴密性，這也有利于區(qū)域后續(xù)執(zhí)法、司法上的協(xié)調。

6.定期清理規(guī)范性文件

長三角立法協(xié)同首要的工作是對三省一市存量法律文件進行清理，廢止或修訂與長三角協(xié)調發(fā)展不相適應的文件。對于已經(jīng)通過立法協(xié)同制定或修改的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，需要盡快完成與之相配套規(guī)范的清理與制定工作。如三省一市協(xié)同制定的大氣污染防治條例，作為地方性法規(guī)其內(nèi)容有較多的原則性規(guī)定，缺乏可操作性，這需要省、市政府進一步協(xié)同制定規(guī)章從而細化條例內(nèi)容。原有的一些尚未失效的規(guī)范性文件，如果與條例原則、標準等內(nèi)容不相符合，也需要及時廢止修改，形成統(tǒng)一的、與區(qū)域協(xié)調發(fā)展相適應的地方立法體系。

長三角地區(qū)可以借公平競爭審查的契機，要求各省市對規(guī)范性文件進行清理，然后對剩余有效文件進行審查，廢止或修訂阻礙、限制市場公平競爭的內(nèi)容，從而為長三角一體化大市場的構建鋪平道路。至于其他可能存在法律沖突的文件，則根據(jù)三省一市立法協(xié)同項目的進程，按類逐步進行清理。另外，對三省一市后續(xù)通過的增量文件，也要定期進行清理。

長三角地區(qū)的公平競爭審查要同步進行，也要協(xié)商審查程度，否則可能會陷入一個審查越嚴、吃虧越多的怪圈。另外，對于一些發(fā)展基礎薄弱的地方，在審查時可以適度放寬，留出一定的緩沖時間，幫助欠發(fā)達地區(qū)跟上長三角一體化高質量發(fā)展的步伐。同時需要注意的是，長三角立法協(xié)同并不是通過立法的形式結成區(qū)域的利益共同體從而與其他區(qū)域進行競爭，公平競爭的基本原則與底線是不能突破的。

7.定期進行立法后評估

在立法實施一段時間后，就需要對其進行評估，了解法規(guī)的實施效果與協(xié)同效果，發(fā)現(xiàn)法規(guī)在實際運行中存在的問題。立法后評估可以通過委托或者公開招標的方式，引入科研機構或者高等院校這種相對獨立的第三方，抑或是由三省一市聯(lián)合成立工作組，從而避免單一地方主體帶來的利益偏向，保障評估的中立性。常態(tài)化評估機制的建立，可以有效地發(fā)現(xiàn)問題和總結經(jīng)驗，從而有效地提高地方立法主體的立法協(xié)同能力，改善區(qū)域立法質量。

同時，立法評估的結果，也可以作為干部考核的一項內(nèi)容。地方對長三角區(qū)域立法協(xié)同的了解與重視程度、實施了哪些立法協(xié)同工作，包括存在的阻礙、限制長三角區(qū)域協(xié)作規(guī)范性文件數(shù)量等，都可以作為考核的指標，這樣既可以避免干部考核唯經(jīng)濟論，也可以有效減少地方利益對立法協(xié)同的影響。通過改變考核的方式與內(nèi)容，可以對公務人員的行為進行引導，提高其參與長三角一體化發(fā)展的積極性，從而更好地推動立法協(xié)同的進程。

8.針對重點領域、重點區(qū)域率先開展協(xié)同工作

長三角區(qū)域立法協(xié)同可以針對特定領域，率先進行突破。長三角區(qū)域一體化協(xié)作發(fā)展公布的重點領域，如營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境保護，往往是三省一市利益分歧較小、協(xié)同意愿強烈的領域，從這些領域率先開展立法協(xié)同，可以積累經(jīng)驗，由易到難，循序漸進開展工作。在實踐中，區(qū)域立法協(xié)同也大多以大氣污染防治作為突破口，進行首次立法協(xié)同嘗試。

從重點區(qū)域看，可以建立立法協(xié)同示范區(qū)域。三省一市可以依托現(xiàn)有的生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，打造立法協(xié)同示范區(qū)，通過在示范區(qū)內(nèi)進行立法協(xié)同的各種嘗試，總結出現(xiàn)的問題與收獲的經(jīng)驗，從而為后續(xù)的立法協(xié)同工作提供借鑒。此外，長三角涵蓋三省一市，擁有89個立法主體，雖然現(xiàn)階段立法協(xié)同工作主要在省級立法主體間展開，但市級立法主體間同樣有立法協(xié)同的需求，這在跨省都市圈中表現(xiàn)得尤為明顯。以安徽為例，北邊宿州市與淮北市，屬于徐州都市圈;東部蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城四個城市，屬于南京都市圈;南邊黃山市屬于杭州都市圈。都市圈的發(fā)展是一個核心城市與周邊輻射區(qū)域的一體化協(xié)同發(fā)展，在協(xié)同發(fā)展的過程中也需要立法協(xié)同。因此，長三角地區(qū)的立法協(xié)同，是由各省級立法主體確定框架內(nèi)容，以示范區(qū)為模板，進而拓展到各都市圈，再推廣到整個長三角地區(qū)，這也契合“建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式”。

結語

長三角區(qū)域立法協(xié)同，源于區(qū)域一體化發(fā)展的需要，長三角一體化高質量發(fā)展，也離不開立法協(xié)同的保障。本文是針對現(xiàn)階段長三角地區(qū)立法協(xié)同現(xiàn)狀進行分析，指出了一些問題，并給出了建議，但長三角區(qū)域立法協(xié)同仍處于早期的探索階段，伴隨區(qū)域合作的不斷深化，立法協(xié)同實踐的不斷增多，會出現(xiàn)很多新問題與新措施，需要各級領導與學者開展進一步的研究。不過可以預見，長三角區(qū)域能夠通過立法協(xié)同等法律保障措施，協(xié)調地方利益，化解區(qū)域沖突，增強國際競爭力與影響力。

注釋：

[1]楊暉、賈海麗：《京津冀協(xié)同立法存在的問題及對策思考——以環(huán)境立法為視角》，載《河北法學》2017年第7期，第108頁。

[2]參見陳光：《論區(qū)域立法聯(lián)席會議機制》，載《學習與探索》2011年第2期，第117頁。

[3]參見《以共識為引領 深化務實合作——長三角地區(qū)人大常委會主任座談會在南京召開》，載《上海人大月刊》2019年第7期，第21頁。

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（作者單位：安徽大學法學院）