徐仁進

2020年8月8日第十三屆全國人大常委會第二十一次會議初次審議了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》（以下簡稱《全國人大組織法》）和《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》（以下簡稱《全國人大議事規(guī)則》），并于2020年8月17日至9月30日向社會公開征求意見。距離我國1982年公布施行的《全國人大組織法》和1989年公布實施《全國人大議事規(guī)則》已經(jīng)分別過去了39年和32年。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其制度設(shè)計的完備程度與運行實效是我國人民民主與法治發(fā)展的“晴雨表”，《全國人大組織法》和《全國人大議事規(guī)則》（以下合稱“一法一規(guī)則”）作為全國人大及其常委會組織職權(quán)和議事程序的基本法律，是全國人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要制度保障。關(guān)于全國人民代表大會組織制度和工作程序的制度探索始終是我國人民代表大會制度建設(shè)的重要一環(huán)。值此“一法一規(guī)則”修改之際，有必要對其歷史沿革進行梳理。根據(jù)全國人民代表大會組織制度和工作程序立法狀況的歷史進程，可以將其立法沿革大致分為改革開放之前工作程序慣例化階段和改革開放之后專門化立法階段兩個階段。

一、改革開放之前工作程序慣例化階段

1.《共同綱領(lǐng)》時期（1949年至1954年）

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》），《共同綱領(lǐng)》第十三條第二款規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)?！币罁?jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，從新中國成立到1954年第一屆全國人民代表大會召開，全國人民代表大會及其常委會的職權(quán)由中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府委員會行使。因而1954年之前，我國并不存在全國人大運行的實踐，相關(guān)組織制度和工作程序主要體現(xiàn)在中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府委員會這兩個承載著全國人大及其常委會權(quán)能的主體上。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議議事規(guī)則》，該規(guī)則共計16條，對主席團的產(chǎn)生及職能、代表的權(quán)利、議案的表決方式、代表發(fā)言的規(guī)則等問題進行了規(guī)定，例如第六條規(guī)定“中國人民政協(xié)全體會議議事日程由主席團決定之。主席團認為必要時，得斟酌情形變更議事日程，并向大會報告”[1]。1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，該法共計6章20條，包含總則、參加單位及代表、全體會議、全國委員會、地方委員會和附則六個部分，其第一條對政治協(xié)商會議的性質(zhì)和宗旨進行了闡述[2]?！豆餐V領(lǐng)》作為一部制定于過渡時期[3]，具有準憲法效力的憲法性文件[4]，其就全國人大組織制度也作出了若干原則性規(guī)定，包括第十二條關(guān)于國家政權(quán)屬于人民和全國人民代表大會是國家最高政權(quán)機關(guān)，以及第十五條關(guān)于實行民主集中制原則的規(guī)定。這些組織制度和工作程序及其運行實踐為全國人大相關(guān)組織制度和程序機制的設(shè)計提供了經(jīng)驗和參考。

2.全國人大建設(shè)黃金三年時期（1954年至1957年）

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議召開，并于9月20日公布實施《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《全國人大組織法》。《憲法》就全國人大的組織原則、地位、職權(quán)及有關(guān)行使要求、代表組成、任期、會議的召集、會議的主持、常設(shè)機關(guān)、專門委員會的設(shè)立等方面作出了相關(guān)的概括式的規(guī)定，例如1954年《憲法》第二十五條關(guān)于全國人大常委會或者五分之一的代表有權(quán)臨時召集全國人民代表大會，以及第二十六條關(guān)于由全國人大主席團主持全國人大會議的規(guī)定。而1954年《全國人大組織法》對1954年《憲法》中的有關(guān)規(guī)定進行了細化，是對于全國人民代表大會組織制度的第一部系統(tǒng)性立法。該法由全國人民代表大會會議、全國人大常委會、各委員會和全國人大代表四部分構(gòu)成，對于代表資格審查、代表小組、主席團的組成、全國人大及其常委會的職權(quán)、各委員會的設(shè)置及工作、全國人大代表的權(quán)利義務(wù)等進行了規(guī)定，但是規(guī)定仍然較為概括，不夠詳盡和周全。尤其是關(guān)于全國人大議事具體規(guī)則和程序的規(guī)定缺失，其并未形成成文的程序制度，主要依靠慣例工作。這些慣例包括從1956年一屆全國人大三次會議所形成的在正式會議之前召開預(yù)備會議的做法，以及從每屆全國人大二次會議開始，代表中“一府兩院”人員都不得再進入主席團等[5]。在這三年期間，在全國人大的正式會議中，基本上依照《憲法》《全國人大組織法》中的規(guī)定進行。但會議、會期往往會隨著重大事件或者有關(guān)變故而進行調(diào)整，而對于會議中具體的討論程序并沒有詳盡的規(guī)定，相關(guān)規(guī)范多依賴于當時的政治氛圍及組織者的決定[6]。與此同時，還進行了一系列關(guān)于完善全國人大及其常委會職權(quán)配置、組織制度和工作機構(gòu)的嘗試。1955年7月30日，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國人大常委會根據(jù)實際需要，制定部分性質(zhì)的法律。1955年2月12日，第一屆全國人大常委會第七次會議通過了《關(guān)于設(shè)立全國人民代表大會代表辦事處的決定》，為全國人大代表在各地工作活動提供便利，緊接著同年8月6日，第一屆全國人大常委會第二十次會議通過了《關(guān)于全國人民代表大會代表和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會代表視察工作的決定》，以促進人大代表密切聯(lián)系群眾。在工作機構(gòu)建設(shè)上，除去1954年《全國人大組織法》中所規(guī)定的四個委員會，為了適應(yīng)人大工作的需要，根據(jù)毛澤東主席的建議，彭真副委員長曾提出設(shè)置政法、財經(jīng)等八個委員會的方案。1954年10月，全國人大常委會辦公廳設(shè)置了法律室、研究室、顧問室（1956年撤銷，設(shè)置國際議會活動辦公室）等辦事機構(gòu)[7]。

3.曲折發(fā)展和嚴重破壞時期（1957年至1978年）

盡管1954年至1957年這個時期，全國人大的組織制度和工作程序并不完備，但是基于人民代表大會制度建立不久，各項制度都處于草創(chuàng)和摸索階段，彰顯了新中國對于民主法治建設(shè)的探索。然而，自1957年下半年開始，由于受到“左”傾思想的影響，受限于當時所處的歷史環(huán)境，人大制度受到了嚴重的沖擊和破壞，全國人大的組織制度和工作程序不僅未能獲得進一步的完善，反而受到了巨大的破壞。1975年《憲法》和1978年《憲法》雖然保留了全國人大及其常委會，但是其實際發(fā)揮的作用非常有限。

總體而言，受限于所處的歷史條件，改革開放之前對于全國人大組織制度和工作程序的探索主要集中于1954年至1957年這三年時間，其立法特點在于立法較為概括，對于組織制度和工作程序缺乏具體的規(guī)定，尤其是缺乏對于具體工作程序的規(guī)定，具體運作多依賴于慣例和組織者的決定。

二、改革開放之后專門化立法階段

黨的十一屆三中全會，基于對新中國成立以來正反兩方面歷史教訓(xùn)的吸取，我國加快了社會主義民主和法制建設(shè)的進程，人民代表大會制度也逐步恢復(fù)并得以進一步發(fā)展，全國人大組織及工作程序進入到了專門化立法階段，這一階段又可以具體分為以下四個時期。

1.全國人大組織立法恢復(fù)時期（1978年至1982年）

黨的十一屆三中全會之后，我國開始加強人民代表大會制度建設(shè)，其主要包括兩個步驟：第一個步驟，設(shè)置規(guī)模龐大的法制委員會，其重要目的在于促進全國人大及其常委會立法職能的行使，以適應(yīng)我國立法工作的實際需要。第二個步驟是推動憲法的修改、制定選舉法，在縣級以上地方人大設(shè)置常委會，以推進人民代表大會制度的民主法制建設(shè)[8]。1982年《憲法》的制定把我國人民代表大會制度恢復(fù)和建設(shè)推向了新的階段。1982年《憲法》恢復(fù)和延續(xù)了1954年《憲法》中有關(guān)全國人大及其常委會的規(guī)定，并增加了一些新的規(guī)定，例如（1）第五十九條第二款中關(guān)于由全國人大常委會主持全國人大的選舉，（2）第六十四條中關(guān)于全國人大常委會組成人員中應(yīng)有適當少數(shù)民族代表、常委不得擔任“一府兩院”職務(wù)的規(guī)定，（3）第六十八條第二款中關(guān)于委員長會議處理全國人大常委會重要日常事務(wù)的規(guī)定，（4）第七十五條中關(guān)于人大代表言論免責權(quán)的規(guī)定等。值得注意的是1982年《憲法》第七十八條規(guī)定，全國人大及其常委會組織和工作程序由法律規(guī)定。為了對第七十八條這一憲法委托進行承接，1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過《全國人大組織法》，該法基本延續(xù)了1954年《全國人大組織法》的篇章結(jié)構(gòu)和主體內(nèi)容，但是仍然作出了一些修改，例如（1）將代表資格審查委員會的設(shè)立權(quán)由全國人民代表大會轉(zhuǎn)交給全國人大常委會;（2）將代表小組的表述改為代表團，并對代表團的功能進行了細化規(guī)定;（3）增加了關(guān)于委員長會議的規(guī)定;（4）對提案主體范圍作出了調(diào)整，國家正副主席不再屬于提案主體范疇;（5）全國人大各專門委員會設(shè)置數(shù)量的增加;（6）明確對于提案，由主席團決定交各代表團審議，或者交有關(guān)的專門委員會審議，由主席團審議決定是否列入大會議程。1982年《憲法》和《全國人大組織法》的出臺為全國人大的組織奠定了良好的規(guī)范基礎(chǔ)，以上規(guī)定與之前的工作慣例相結(jié)合構(gòu)成了改革開放初幾年全國人大及其常委會的工作指南，雖然缺乏有關(guān)程序性規(guī)定，但是為之后程序規(guī)則的探索打下了良好的基礎(chǔ)[9]。

2.全國人大及其常委會議事規(guī)則立法時期（1982年至1989年）

隨著人民代表大會制度的恢復(fù)和發(fā)展，我國關(guān)于全國人大及其常委會工作程序化的要求越來越迫切。早在1981年全國人大常委會辦公廳即開始著手起草全國人大及其常委會議事規(guī)則，起草了《全國人大議事規(guī)則（初稿）》和《法律案審議程序（初稿）》，1982年又起草了《全國人大和它的常委會議事規(guī)則（初稿）》，但基于當時人民代表大會制度恢復(fù)不久，缺乏相應(yīng)的實踐經(jīng)驗，制定相關(guān)法律的條件還不成熟[10]。第五屆和第六屆全國人大繼續(xù)在工作程序方面進行探索和經(jīng)驗總結(jié)，并形成一系列好的經(jīng)驗做法。到1987年，通過制定專門的議事程序方面的規(guī)則使得全國人大及其常委會工作運行中好的經(jīng)驗做法制度化和法律化的條件已經(jīng)較為成熟。1987年9月，全國人大常委會法制工作委員會和辦公廳對全國人大議事規(guī)則的立法進行了研究，后來又決定先起草全國人大常委會議事規(guī)則。1987年11月24日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規(guī)則》），共計5章34條，其立法依據(jù)在于《憲法》《全國人大組織法》和全國人大常委會工作的實踐經(jīng)驗，該規(guī)則對會議的召開、議案的提出和審議、聽取和審議工作報告、質(zhì)詢、發(fā)言和表決的程序等進行了具體的規(guī)定。這是我國第一部關(guān)于人大議事規(guī)則方面的專門性立法，標志著我國人大工作程序法律化邁出了堅實一步，初步結(jié)束了我國人大議事程序方面幾十年建設(shè)實踐中主要依靠習(xí)慣的局面[11]。同時，人大議事規(guī)則的立法，也引發(fā)了我國國家機關(guān)議事規(guī)則制度化、法律化的浪潮。1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《全國人大議事規(guī)則》，共計7章54條，其第一條同樣對于該規(guī)則的立法依據(jù)進行了闡述，包括《憲法》《全國人大組織法》和全國人大的實踐經(jīng)驗。該規(guī)則對于全國人大會議的召開、議案的提出和審議、審議工作報告、審查國家計劃和國家預(yù)算、國家機構(gòu)組成人員的選舉、罷免、任免和辭職、詢問和質(zhì)詢、調(diào)查委員會的組建以及發(fā)言和表決等規(guī)則和程序進行了規(guī)定。《全國人大議事規(guī)則》的頒布標志著我國“一法兩規(guī)則”的全國人大組織和工作程序法律體系初步建立。這些程序性規(guī)則的成文使得我國社會主義民主政治走向了程序政治，很大程度上排除了人為的干擾，減少了議事規(guī)則的隨意性，增強了全國人大及其常委會工作的程序性、公正性和民主性。

3.進一步完善和發(fā)展時期（1989年之后）

隨著《全國人大組織法》《全國人大常委會議事規(guī)則》《全國人大議事規(guī)則》的相繼出臺，全國人大及其常委會組織和工作程序化和法律化取得重要成就，但是全國人大組織和工作程序科學(xué)化還存在許多不完善的地方，例如（1）“一法兩規(guī)則”之間的沖突和協(xié)調(diào)問題;（2）相關(guān)規(guī)定缺失的問題，如關(guān)于全國人大主席團的職權(quán)的規(guī)定;（3）有些規(guī)范存在著虛置的問題，如關(guān)于特定問題調(diào)查權(quán)的虛置;（4）有些規(guī)定并不科學(xué)合理;（5）全國人大及其常委會有關(guān)組織和機構(gòu)議事規(guī)則缺失;（6）與其他全國人大及其常委會有關(guān)法律之間的銜接問題。針對這樣一些問題，我國主要通過以下三條路徑加以完善。

第一，制定全國人大及其常委會有關(guān)組織和機構(gòu)議事規(guī)則。人大議事規(guī)則的法律化和制度化進程大大促進了全國人大各專門委員會、各辦事服務(wù)機構(gòu)以及其他有關(guān)組織議事規(guī)則的法律化和制度化。自1988年七屆全國人大一次會議以來，全國人大民族委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、法律委員會等專門委員會先后制定了本委員會的工作規(guī)則，這些工作規(guī)則為各專門委員會議事規(guī)則的制定積累了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)[12]。隨即，我國陸續(xù)制定了全國人大各專門委員會會議規(guī)則、全國人大常委會秘書處議事規(guī)則。人大議事規(guī)則的法律化和制度化也在地方各級人大得到落實。

第二，在其他專項法律中對有關(guān)組織及其工作程序進行規(guī)定。除了“一法兩規(guī)則”之外，為了推進全國人大及其常委會建設(shè)，我國還就全國人大及其常委會的代表選舉、立法權(quán)的行使、監(jiān)督權(quán)的行使等出臺了一系列單行立法，這些立法在某種程度上也會涉及全國人大及其常委會有關(guān)組織及其工作程序。比較典型的包括：（1）《立法法》中關(guān)于全國人大及其常委會立法程序的規(guī)定;（2）《監(jiān)督法》中關(guān)于聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告，進行詢問和質(zhì)詢、進行特定問題調(diào)查以及撤職案的審議和決定等有關(guān)規(guī)則和程序;（3）《選舉法》有關(guān)選舉機構(gòu)中關(guān)于全國人大常委會作為全國人大代表選舉的主持機關(guān)，以及對代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補選等方面的程序性規(guī)定。這一系列的專項立法，也構(gòu)成了全國人大及其常委會組織及工作程序的重要組成部分。

第三，對“一法兩規(guī)則”的修改?！耙环▋梢?guī)則”實施以來總體上適合了全國人大及其常委會運行實踐的需要，但是隨著全國人大運行實踐的發(fā)展和全國人大及其常委會組織及程序規(guī)則立法的實際，需要對“一法兩規(guī)則”進行相應(yīng)的修改。2009年4月24日，第十一屆全國人大常委會第八次會議通過《關(guān)于修改全國人大常委會議事規(guī)則的決定》，對于該規(guī)則中的有關(guān)規(guī)定進行了修改。整體而言，修改的理由主要涉及三個方面：（1）及時根據(jù)實際需要修正或者補充有關(guān)規(guī)定，如增加臨時調(diào)整議程的規(guī)定和擴大列席人員的范圍。2009年修訂的《全國人大常委會議事規(guī)則》第五條第二款規(guī)定，“常務(wù)委員會舉行會議期間，需要調(diào)整議程的，由委員長會議提出，經(jīng)常務(wù)委員會全體會議同意”。第七條第二款修改為“不是常務(wù)委員會組成人員的全國人民代表大會專門委員會主任委員、副主任委員、委員，常務(wù)委員會副秘書長、工作委員會主任、副主任，有關(guān)部門負責人，列席會議”。這使得列席全國人大常委會的人員范圍得以擴大。（2）及時將全國人大及其常委會運行中的有益經(jīng)驗予以制度化和法律化，如增加分組會議和聯(lián)組會議召集和主持的內(nèi)容已將過去實踐中存在的小組會議和聯(lián)席會議的有益經(jīng)驗予以法律化[13]。還包括根據(jù)實踐，要求提請免職的機關(guān)，對于提出免職案說明理由在第十三條第二款予以規(guī)定，以及根據(jù)全國人大常委會審議批準決算和預(yù)算調(diào)整方案、批準條約和協(xié)定的議案的實踐做法，增加一條作為第十六條，對于其有關(guān)程序予以明確。（3）進一步梳理清楚各專門性立法之間的關(guān)系，減少立法重復(fù)，例如對于屬于具體會務(wù)工作且在《立法法》《監(jiān)督法》中已經(jīng)有規(guī)定的，在此次修法中并未作重復(fù)規(guī)定，以避免規(guī)范之間的沖突。而在篇章結(jié)構(gòu)上，補充增加“總則”和“條款”章名，并將原第四章改為“詢問和質(zhì)詢”。2020年8月，《全國人大組織法（修正草案）》和《全國人大議事規(guī)則（修正草案）》向社會公開征求意見，從“一法一規(guī)則”修正草案的內(nèi)容來看，其修改基本遵循了2009年《全國人大常委會議事規(guī)則》的三個理由邏輯，如關(guān)于《全國人大組織法（修正草案）》和《全國人大議事規(guī)則（修正草案）》就指明，此次修法的重要背景或者目的在于根據(jù)憲法的修改、黨和國家機構(gòu)改革新形勢和新任務(wù)要求，在總結(jié)以往實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對于全國人大組織法和議事規(guī)則進行修改，以進一步完善全國人大組織制度和工作議事程序方面的制度規(guī)范。同時，本次《全國人大組織法》修改的一個重要方面在于，將原本規(guī)定于《全國人大組織法》中的有關(guān)議事規(guī)則調(diào)整到《全國人大議事規(guī)則》之中，例如原第二、八、十一、十二、十七、十八、十九、二十、二十九、三十、三十一條以及原第一、五、九、十、十三、十六、三十二、三十三條的有關(guān)內(nèi)容調(diào)整到《全國人大議事規(guī)則》中，將原第四十五、四十六條中的有關(guān)規(guī)定刪除，使得有關(guān)代表的罷免和補選事宜依照選舉法和代表法等專門法律進行。

綜上對于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會組織和工作程序制度規(guī)范歷史變遷的梳理，可以窺知全國人大及其常委會組織和工作程序經(jīng)歷了一個由習(xí)慣化到程序化、法律化和制度化的過程。此次“一法一規(guī)則”的修改進一步彰顯了新時代我國對于社會主義民主和法治的追求。

注釋：

[1]《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議議事規(guī)則》，載《人民日報》1949年9月23日，第2版。

[2]參見《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，載肖蔚云等編：《憲法學(xué)參考資料（上冊）》，北京大學(xué)出版社2003年版，第119-121頁。

[3]在新民主主義總則這一部分，有人認為既然我們承認新民主主義是一個過渡性質(zhì)的階段，一定要向更高級的共產(chǎn)主義和社會主義發(fā)展，因此總綱就該明確把這個前提規(guī)定出來，經(jīng)討論，大家認為前途是明確的，但是應(yīng)該通過解釋、宣傳、特別是實踐來證明給全國人民看，暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它。參見《關(guān)于〈中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)〉草案的起草經(jīng)過和特點》，載肖蔚云等編：《憲法學(xué)參考資料（上冊）》，北京大學(xué)出版社2003年版，第119-121頁。

[4]關(guān)于《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)，學(xué)界有“憲法性文件說”和“正式憲法說”兩種觀點。參見胡錦光：《中國憲法問題研究》，新華出版社1998年版，第13-18頁。

[5]參見羅偉帆：《全國人大主席團制度探析》，南京大學(xué)2015年碩士畢業(yè)論文。

[6][9]參見嚴中卿主編：《人大基礎(chǔ)理論研究》，中國民主法制出版社2017年版，第670、671頁。

[7]參見全國人大常委會辦公廳研究室編著：《人民代表大會制度建設(shè)四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第75-76頁。

[8]參見蔡定劍：《歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第146-148頁。

[10][11]參見陳斯喜：《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2016年版，第280、281頁。

[12]參見周偉：《論人大專門委員會議事原則》，載《人大研究》1993年第6期，第4頁。

[13]第八屆全國人大以前，每次全國人大常委會會議分四個小組進行討論，第九屆以來分為六個小組。分組會議設(shè)召集人若干名，輪流召集會議。分組名單定期調(diào)整，以便常委會組成人員通過小組會議相互交流。聯(lián)組會議是在分組審議的基礎(chǔ)上召開的聯(lián)席會議，主要任務(wù)是對分組審議中比較重大的、有分歧的問題作進一步的集中審議，以使審議更加深入，求得比較一致的意見。參見李菊：《議事規(guī)則：民主的保障——全國人大常委會議事規(guī)則修改解讀》，載《中國人大》2009年第10期，第40-41頁。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院）