葉英波

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了遵循。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。2018年6月4日，在延安干部學(xué)院新任地市級(jí)黨委政法委書(shū)記培訓(xùn)示范班開(kāi)班式上，中央政法委秘書(shū)長(zhǎng)陳一新首次正式提出“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，指出要打造具有中國(guó)特色、時(shí)代特征、城市特點(diǎn)的社會(huì)治理新模式。2019年12月3日，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議召開(kāi)，提出了要切實(shí)提高市域社會(huì)治理系統(tǒng)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化、智能化水平，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力支撐。本文在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央和省市委決策部署的基礎(chǔ)上，結(jié)合溫州市人大履行立法權(quán)五周年以來(lái)的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，探討思考如何在地方立法層面優(yōu)化加強(qiáng)市域治理能力現(xiàn)代化。

一、市域?qū)用嫱七M(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)

將市域社會(huì)治理作為社會(huì)治理的切入點(diǎn)和突破口，具有深遠(yuǎn)的政治考量。在中國(guó)當(dāng)前的行政體系結(jié)構(gòu)當(dāng)中，地市的行政區(qū)劃共有330多個(gè)，處于五級(jí)行政體系的中端，上承中央和省，下啟區(qū)縣和鄉(xiāng)，發(fā)揮著關(guān)鍵的樞紐作用，既是決策者，也是執(zhí)行者。在人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布上，我國(guó)市域人口數(shù)量普遍介于百萬(wàn)至千萬(wàn)之間，以浙江省為例，全省市級(jí)行政區(qū)域共有11個(gè)，常住人口最多的杭州市于2019年超過(guò)了1000萬(wàn)人，人口最少的舟山市也有約120萬(wàn)人，是一個(gè)規(guī)模適中的治理單元。從歷史文化傳統(tǒng)上看，市域具有相對(duì)穩(wěn)定的行政區(qū)劃，仍以浙江省為例，至少?gòu)拿鞔詠?lái)，各個(gè)市域行政區(qū)劃保持著相對(duì)穩(wěn)定，為文化、習(xí)俗、觀念等治理相關(guān)軟環(huán)境的成型奠定了深厚的基礎(chǔ)。由此而言，在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化中，市域是最有分寸感、最能夠得到精準(zhǔn)拿捏的層級(jí)。

除了具有層級(jí)、規(guī)模、文化等稟賦上的先天長(zhǎng)處外，從現(xiàn)狀和問(wèn)題出發(fā)，也能看出市域?qū)用嬖谏鐣?huì)治理上所具有的優(yōu)勢(shì)。市域是城市和農(nóng)村兩種社會(huì)形態(tài)的完整結(jié)合體，由于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展長(zhǎng)期處于二元分割狀態(tài)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)治理“兩張皮”，由此帶來(lái)社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)集聚。而當(dāng)前我國(guó)基層治理現(xiàn)狀是，縣域及以下的基層治理面臨著能力和資源上的約束，難以形成結(jié)構(gòu)化的治理合力，無(wú)法完全解決由社會(huì)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)變帶來(lái)的問(wèn)題。相對(duì)而言，以設(shè)區(qū)的市為單位的社會(huì)治理具有更大更明顯的能力和資源的優(yōu)勢(shì)，其在立法、行政、司法、人事、財(cái)政等方面，具有較為完整的決定權(quán)和決策權(quán)，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)。

二、地方立法在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化上的地位和作用

在首次正式提出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化時(shí)，陳一新秘書(shū)長(zhǎng)對(duì)優(yōu)化市域社會(huì)治理的法治體系做了完整的論述，要求加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、集約高效的市域社會(huì)治理法治體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理制度化、規(guī)范化、程序化。其內(nèi)容包括了“四個(gè)體系”的建設(shè)，其中首要的是建設(shè)科學(xué)完備的市域法律規(guī)范體系，制定權(quán)責(zé)明晰、便于操作的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，為攻克市域社會(huì)治理難題提供有效的法律依據(jù)。設(shè)區(qū)的市的地方立法無(wú)疑全力承擔(dān)著這項(xiàng)重要任務(wù)?？梢哉f(shuō)，自立法法修訂將地方立法權(quán)普遍賦予設(shè)區(qū)的市以來(lái)，大大加強(qiáng)了設(shè)區(qū)的市作為本地治理規(guī)范的制定者和推動(dòng)者的角色，使得市域?qū)蛹?jí)得以搭建完整的治理體系。由此，地方立法權(quán)成為市域?qū)用骊P(guān)鍵的治理資源，是構(gòu)建市域制度設(shè)計(jì)的重器。

要認(rèn)識(shí)地方立法在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化上的作用，可以從嘗試定義市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的概念出發(fā)。中央層面在提出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化時(shí)，將之分解成“治理理念現(xiàn)代化”“治理體系現(xiàn)代化”“治理能力現(xiàn)代化”三個(gè)層面進(jìn)行論述和指示，但并未直接給出定義。有學(xué)者嘗試將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化定義為：是指在統(tǒng)籌組織領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)市域富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗現(xiàn)代化進(jìn)程中，依靠公權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)自治系統(tǒng)、市場(chǎng)運(yùn)行系統(tǒng)，運(yùn)用法律法規(guī)、制度規(guī)則、自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等方式和手段，對(duì)公共安全、社會(huì)矛盾、網(wǎng)絡(luò)安全、文化生活、權(quán)益保障、公共服務(wù)、公共秩序等提供更加充分、更加均等、更加精準(zhǔn)、更高質(zhì)量的供給，從而有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系，激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，形成城鄉(xiāng)要素資源融合發(fā)展，市域發(fā)展規(guī)劃治理統(tǒng)籌，市域基層治理銜接的實(shí)施過(guò)程。

這一定義，涵蓋了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)、體系、對(duì)象、進(jìn)路等內(nèi)容，雖然并不盡善，但也較為全面，是理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有益佐論。其認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)路層面要“運(yùn)用法律法規(guī)、制度規(guī)則、自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等方式和手段”，這一方面點(diǎn)出了“法律法規(guī)、制度規(guī)則”的法治要素、“自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約”的自治要素和“道德規(guī)范”的德治要素。單從要素組成上來(lái)看，符合市域治理現(xiàn)代化的現(xiàn)有官方闡述。另一方面，在要素的排列次序上，值得思考和探討。中央要求是將“自治、法治、德治結(jié)合起來(lái)”推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，“自治”是被放在“法治”前面的。

三、優(yōu)化市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法進(jìn)路

良法是善治的前提。推進(jìn)市域社會(huì)治理方式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持法律規(guī)范先行。在地方立法加大對(duì)市域社會(huì)治理制度供給的進(jìn)路上，應(yīng)當(dāng)注重以下幾點(diǎn)：

（一）深化問(wèn)題導(dǎo)向，提高地方立法制度供給的準(zhǔn)度

檢驗(yàn)地方立法的好壞，要看立法是否立足于本地區(qū)的實(shí)際需要，是否反映本地區(qū)的實(shí)際情況，是否能解決本地區(qū)的實(shí)際問(wèn)題。市域地方立法越契合地方實(shí)際，越能解決地方問(wèn)題，立法制度供給的準(zhǔn)度就越高。評(píng)價(jià)地方立法的特色標(biāo)準(zhǔn)，要看是否找準(zhǔn)了問(wèn)題，是否把問(wèn)題作為立法的切入點(diǎn)，是否針對(duì)人民群眾最關(guān)切和矛盾焦點(diǎn)最集中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行立法。各個(gè)市域的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、風(fēng)俗、民情不同，問(wèn)題不同，對(duì)立法的需求也不同，不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為景觀、花瓶、擺設(shè)，必須充分考量市域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、地理資源、法治環(huán)境、人文背景、民俗風(fēng)情等實(shí)際狀況，通過(guò)立法準(zhǔn)確真實(shí)回應(yīng)市域的實(shí)際需求。

以《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》為例，2016年10月10日，溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道發(fā)生農(nóng)民自建房屋倒塌事件，死亡22人。在救援工作結(jié)束后，溫州全市上下開(kāi)展對(duì)危險(xiǎn)房屋的排查和治理處置。針對(duì)實(shí)踐中迫切需要提供危房處置法律手段支撐的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，溫州市人大常委會(huì)立即于2017年2月將危險(xiǎn)住宅處置立法列入了當(dāng)年的立法計(jì)劃，對(duì)危房治理和處置行為立法予以規(guī)范，明確各個(gè)主體的責(zé)任，賦予政府部門(mén)必要的行政手段和處置措施，使得全市數(shù)萬(wàn)間危險(xiǎn)住宅得到依法妥善處置，取得了良好的政治效果和社會(huì)效果。這足以說(shuō)明，市域地方立法要著眼于解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題和緊迫任務(wù)，在準(zhǔn)確把握市域?qū)嵡榈幕A(chǔ)上，找準(zhǔn)立法要解決、能解決的問(wèn)題，選擇本地區(qū)確有必要、急需規(guī)范的事項(xiàng)，吸收實(shí)踐中有效管用的做法，創(chuàng)設(shè)科學(xué)合理的制度，從而才能打造切實(shí)管用的精品法規(guī)，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供精準(zhǔn)的法律依據(jù)。

（二）優(yōu)化手段賦能，加大地方立法制度供給的強(qiáng)度

地方立法的主要領(lǐng)域在于行政管理事項(xiàng)。行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制是地方立法中經(jīng)常調(diào)度使用的主要手段，“行政三法”成為每部地方立法都繞不開(kāi)的上位法依據(jù)。多年來(lái)，從事地方立法工作的同志一直通過(guò)多種方式包括在全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上反映，希望調(diào)整完善“行政三法”中有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，給地方更多的立法空間，以適應(yīng)地方管理、基層治理的實(shí)際需要。我國(guó)刑法中，對(duì)于犯罪構(gòu)成起點(diǎn)或者量刑檔次，一般按照“數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大”或者“情節(jié)嚴(yán)重，情節(jié)特別嚴(yán)重”規(guī)定，而具體的數(shù)額起點(diǎn)，一般由各省根據(jù)實(shí)際情況自行規(guī)定，刑法極少直接作出規(guī)定。而情節(jié)嚴(yán)重、情節(jié)特別嚴(yán)重的認(rèn)定，甚至一些地市的司法部門(mén)都可以作出具有實(shí)踐指導(dǎo)性的規(guī)定。而對(duì)于罰金，刑法在大多數(shù)情況下也僅規(guī)定“并處罰金”，而不作具體數(shù)額的規(guī)定，在司法實(shí)踐中具體掌握，只在少數(shù)經(jīng)濟(jì)犯罪中規(guī)定一些罰金幅度。

作為國(guó)之重器的刑法尚且如此，而相比之下調(diào)整利益較小、社會(huì)影響面也較小的行政法卻束縛較多，中央行政立法往往直接規(guī)定了處罰數(shù)額，較大壓縮了地方立法自主權(quán)，影響了市域社會(huì)治理制度創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)具有的靈活性。從權(quán)力配置結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，中央立法似應(yīng)以大方向上的定性為主，而地方立法則發(fā)揮小方向上的定性和定量作用。如果僅是在處罰數(shù)額的規(guī)定上地方立法存在與中央立法的些微差異，應(yīng)該并不足以認(rèn)為這就是對(duì)法制統(tǒng)一的威脅或破壞。中央立法直接規(guī)定處罰幅度的做法，可以理解為是在我國(guó)法制體系初建之時(shí)，地方立法尚未得到發(fā)展的情況下，中央立法不得已而必須直接規(guī)定的權(quán)宜之計(jì)，而在國(guó)家立法結(jié)構(gòu)已經(jīng)普遍覆蓋到地市層級(jí)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種做法進(jìn)行重新審視或者重構(gòu)，以使社會(huì)治理更具有針對(duì)性，更加“可操作、接地氣、有特色”。

（三）調(diào)整立法空間，擴(kuò)大地方立法制度供給的寬度

立法法修改后，立法權(quán)力配置結(jié)構(gòu)得到充實(shí)完善，設(shè)區(qū)的市地方立法迅速繁榮發(fā)展，立法數(shù)量猛增。然而，由于立法法第七十二條以列舉的方式將立法空間嚴(yán)格框定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，這種立法范圍的有限開(kāi)放，體現(xiàn)的是減縮收控的考量，雖然近年來(lái)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面逐漸做了趨于寬泛的解釋?zhuān)胤搅⒎ń槿胝{(diào)整地方性事務(wù)的咬合力仍顯不夠，制約了地方立法為市域治理現(xiàn)代化廣泛賦能。同時(shí)，立法法第八條關(guān)于立法保留的十一個(gè)事項(xiàng)，內(nèi)涵較原則，外延廣泛，從近幾年合法性審查的案例來(lái)看，對(duì)立法保留事項(xiàng)的解釋呈現(xiàn)出較大的延展性，類(lèi)似于合同締結(jié)形式方面的規(guī)定也被視為法律保留事項(xiàng)。這種擴(kuò)張性的解釋使得地方立法某些關(guān)鍵條文在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須缺胳膊斷腿，砍掉可能觸犯立法保留事項(xiàng)的內(nèi)容，影響了地方立法構(gòu)建制度合力的完整性。

設(shè)區(qū)的市地方立法的空間，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市域治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行科學(xué)合理、實(shí)事求是的安排，從而使得地方立法權(quán)真正成為市域治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建中的關(guān)鍵資源和推進(jìn)利器。這就需要研究哪些事項(xiàng)是應(yīng)當(dāng)放在市域?qū)用孢M(jìn)行治理的，或者說(shuō)放在市域?qū)用孢M(jìn)行治理是最有成效的。以新冠肺炎疫情防控為例，從疫情防控的過(guò)程和效果來(lái)看，市域?qū)用姘l(fā)揮了很關(guān)鍵很重要的作用，市域成了新冠肺炎疫情防控的基本單位，在戰(zhàn)疫指揮、社會(huì)動(dòng)員、資源調(diào)度、工作部署、人員調(diào)遣上展現(xiàn)了既是決策者又是執(zhí)行者的角色，武漢、溫州等城市作為主體都取得了勝利。這充分表明了在衛(wèi)生醫(yī)療防疫等領(lǐng)域，可以更多的賦權(quán)給設(shè)區(qū)的市。事實(shí)上，疫情防控過(guò)程中各地都制發(fā)了大量的規(guī)范性文件，以溫州市為例，從成立疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組至今，共已制定了近百件政府臨時(shí)性行政管理措施，為打贏這場(chǎng)防控戰(zhàn)提供了制度供給，而這種制度供給，可以通過(guò)賦權(quán)地方立法使其更加規(guī)范完整。而其真正的好處還不僅限于此，這種進(jìn)行市域立法賦權(quán)的深層意義在于，在市域?qū)用嫘纬闪酥贫仍囼?yàn)場(chǎng)和制度競(jìng)爭(zhēng)態(tài)，從而以最小的成本激發(fā)出最充分的制度樣態(tài)，從中可以篩選出最優(yōu)的制度架構(gòu)。

（四）強(qiáng)化科技支撐，提高地方立法制度供給的“智度”

信息化大數(shù)據(jù)的時(shí)代，發(fā)揮數(shù)據(jù)治理效能是完善市域社會(huì)治理功能的重要手段。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，各地充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息化手段，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等成為各地應(yīng)對(duì)疫情新措施，利用新媒體披露精準(zhǔn)、詳細(xì)的信息;推出健康碼數(shù)字平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)梳理感染者的生活軌跡，追蹤人群接觸史，鎖定感染源及密切接觸人群，為疫情防控提供寶貴信息，為疫情防控各項(xiàng)工作提供了精準(zhǔn)化和精細(xì)化的服務(wù)。因而，在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化科技支撐，依托現(xiàn)代科技手段最大限度整合資源、集合要素、集中力量，搭建信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、集成共用的智慧化社會(huì)治理平臺(tái)。

以養(yǎng)犬管理立法為例，由于養(yǎng)犬管理涉及多部門(mén)多環(huán)節(jié)，在缺乏統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的情形下，相關(guān)信息呈現(xiàn)碎片化，影響?zhàn)B犬管理總體效能的發(fā)揮。對(duì)此，《溫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》規(guī)定建立、運(yùn)行和維護(hù)養(yǎng)犬管理服務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)共用，該制度旨在匯總集成數(shù)據(jù)，形成信息全景，成為養(yǎng)犬管理服務(wù)工作的數(shù)據(jù)樞紐，從而推進(jìn)養(yǎng)犬管理智能化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)犬管理“總體底數(shù)清、個(gè)體情況明、全程可跟蹤、各環(huán)能溯源”。這種在立法中強(qiáng)化科技支撐的例子，在《溫州市電梯安全條例》中也得到充分體現(xiàn)，法規(guī)創(chuàng)設(shè)“載人電梯應(yīng)當(dāng)安裝智能化監(jiān)測(cè)裝置”的制度，從法規(guī)通過(guò)至今短短兩年多時(shí)間里，智能化監(jiān)測(cè)裝置從試驗(yàn)性的安裝幾百臺(tái)到全面安裝近兩萬(wàn)臺(tái)，通過(guò)與應(yīng)急處置中心的數(shù)據(jù)傳輸聯(lián)網(wǎng)，顯著提升了電梯安全系數(shù)和響應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)了人防到技防、人控到智控的根本性轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)了地方立法通過(guò)強(qiáng)化科技支撐，提高地方立法制度供給“智度”的巨大優(yōu)勢(shì)。

（作者單位：溫州市人大常委會(huì)法工委）