畢鐵居

（井岡山大學政法學院,江西 吉安343009）

一、前言

社會治理是黨和政府高度重視的理論與實踐課題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確提出，“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”，第一次將“公共服務”提到了地方政府職責的首位； 第一次沒有單列地方政府經濟建設方面的職責。［1］黨的十九大報告提出“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，這為我國基層社會治理提供了根本性、戰(zhàn)略性的方向指引。2019年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》提出，建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、 科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。 黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。黨和國家日益重視社會治理，一方面， 話語表達上實現(xiàn)了社會管理向社會治理轉換，治理體系由單一走向多主體。 另一方面，重視社會治理多元工具疊加與協(xié)同， 基于中國情景，精準定位主體功能， 構建了一個多主體整合治理結構。

新時代開發(fā)區(qū)社會治理具有特殊意義。 開發(fā)區(qū)一方面是特殊經濟功能區(qū)， 是地方經濟增長主力軍。開發(fā)區(qū)經濟增長、產業(yè)聚集與創(chuàng)新發(fā)展與其精簡高效的職能與機構設置關聯(lián)密切。精簡高效，意味著開發(fā)區(qū)專注產業(yè)發(fā)展，目標單一，資源易于集中使用。 另一方面，正是基于特殊經濟區(qū)定位，開發(fā)區(qū)成為了基層社會治理關鍵區(qū)域， 開發(fā)區(qū)村莊拆遷、土地使用、環(huán)境污染、安全生產等極易引發(fā)熱點事件。初期，開發(fā)區(qū)社會治理事務多由所屬地基層政府承擔或分擔。但分稅制改革推行，財權相對集中，事權下放，基層政府財權與支出責任不平衡凸顯，其社會治理陷入權能困境。 同時，隨著開發(fā)區(qū)流動人口的增加， 公共服務供給的邊際成本高到無法由單一主體負擔， 對開發(fā)區(qū)或所屬地基層政府都是不可承受之重。此外，由于開發(fā)區(qū)經濟增長的溢出效應并不能與所屬地基層政府分享，特定時期二者還會競爭發(fā)展資源，開發(fā)區(qū)與基層政府社會治理分工協(xié)作越來越成為普遍面臨的一大難題。改革開放進入新時代，以人民為中心的發(fā)展成為黨和政府的發(fā)展主旨， 開發(fā)區(qū)基層社會治理急需尋找新的治理資源， 以解決經濟增長與社會治理二者間不充分不均衡的矛盾。

開發(fā)區(qū)是一個特殊經濟區(qū)， 也是一個特殊經濟政策空間。不同于一般行政區(qū)，開發(fā)區(qū)不是一級行政區(qū)，其空間定位是產業(yè)發(fā)展，經濟增長與改革創(chuàng)新。正是基于此，開發(fā)區(qū)行政管理權限存在實踐困境， 自身沒有獨立的行政權限， 需要委托或授權。 而這往往造成開發(fā)區(qū)精簡高效的機制優(yōu)勢喪失，向“傳統(tǒng)科層制回歸”。 與此同時，開發(fā)區(qū)空間不斷拓展，產業(yè)發(fā)展壯大，由此導致了人口規(guī)模膨脹， 開發(fā)區(qū)事實已經成為我國城市的有機組成部分，正逐漸由經濟空間轉化為新型城市空間，加之開發(fā)區(qū)產城融合政策的推行， 開發(fā)區(qū)社會治理事實上成為了其重要職責，這也是開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、集約發(fā)展的基礎支撐。 已有研究將開發(fā)區(qū)基層社會治理置身于開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展中， 部分研究以個案探究開發(fā)區(qū)社會治理，結論有待檢驗，也未能將開發(fā)區(qū)社會治理與整體社會治理有效聯(lián)系與整合。 本研究基于類型化分析， 從理論上整合基層社會治理類型， 實踐上探索黨建引領的賦權增能作為開發(fā)區(qū)社會治理優(yōu)化的路徑選擇之一。 本文接下來將分析開發(fā)區(qū)基層社會治理的主要特點，接著將基于類型分析法， 依據(jù)資源占有與管理權限，從理論上整合現(xiàn)有社會治理類型，在此基礎之上解析各社會治理類型的優(yōu)勢與不足。最后，基于案例分析， 提出黨建引領型增權賦能作為開發(fā)區(qū)基層社會治理的適應性選擇。

二、開發(fā)區(qū)基層社會治理：核心資源依賴與治理權限不足

開發(fā)區(qū)作為一個特殊經濟功能區(qū)， 其發(fā)展功能定位與行政區(qū)行政管理功能截然不同。 上個世紀八十年代，我國建立了第一個國家級開發(fā)區(qū)，歷經四十多年的飛速發(fā)展， 開發(fā)區(qū)進入了不惑之年的成熟期，開發(fā)區(qū)人口規(guī)模越來越大，人口異質性愈發(fā)明顯，流動性越來越大，社會管理與服務面臨巨大挑戰(zhàn)，作為一個特殊的經濟區(qū)，其社會治理具有下列特征：

（一）基層社會治理權限準行政化

一般而言， 開發(fā)區(qū)專注于經濟發(fā)展， 精兵簡政， 而公共管理與服務職能由所屬地基層政府行使。 隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模的擴大， 開發(fā)區(qū)人口越來越大， 駐地政府不堪重負。 開發(fā)區(qū)被賦予了一定的行政管理權， 探索成立綜合執(zhí)法局。 但開發(fā)區(qū)作為所屬地政府的派出機構， 權利授予或委托均受到所屬地政府極大影響， 各開發(fā)區(qū)具有很大異質性， 事實上開發(fā)區(qū)執(zhí)法權也存在爭議。 在依法治國， 建設法治政府的背景下， 開發(fā)區(qū)經濟區(qū)定位與公共管理服務職能權限存在一定的悖論， 公共管理與服務權限承擔會影響開發(fā)區(qū)產業(yè)發(fā)展， 而不充分權限則會影響開發(fā)區(qū)社會治理效能提升。

（二）治理客體的異質性與流動性

開發(fā)區(qū)治理對象包括各類型企業(yè)及其員工、開發(fā)區(qū)駐地內村民和流動性務工者。 開發(fā)區(qū)流動人口大多處于“半城鎮(zhèn)化”的非定居狀態(tài)，是一種個體非穩(wěn)定就業(yè)非農化， 而非完全的家庭為單元的城鎮(zhèn)化安居。［2］開發(fā)區(qū)服務對象高流動性帶來高效率與靈活性，也同時意味著強異質性。流動性與異質性對開發(fā)區(qū)基層治理帶來復雜性與不確定性， 這無疑是開發(fā)區(qū)基層治理成本與效率的雙重挑戰(zhàn)。

（三）治理資源的外部依賴

從組織屬性上講， 開發(fā)區(qū)是任務型組織而非常規(guī)性組織。與常規(guī)組織資源獲取相比，任務型組織的資源獲取具有不確定性； 出于直接使用的目的，從屬于任務完成的需要；通過信任與合作的方式獲取資源。［3］對于開發(fā)區(qū)而言，法律地位與土地是特定階段其發(fā)展的核心資源。 這兩類資源都需要從外部獲取。 核心資源的缺失是開發(fā)區(qū)基層社會治理困境的關鍵所在。 開發(fā)區(qū)必須依靠與外部的協(xié)作才能實現(xiàn)目標， 雖然這一目標有科層制的命令手段的保障。 開發(fā)區(qū)在產業(yè)聚集過程中的空間拓展就需要駐地政府的密切配合，否則，由此引發(fā)的社會治理難題就難以解決。

（四）治理空間不斷拓展與發(fā)展時間的壓縮

開發(fā)區(qū)是功能區(qū)，是改革創(chuàng)新的示范區(qū)。地方政府在經濟社會發(fā)展過程中， 幾乎傾注了全部的注意力與資源配置， 開發(fā)區(qū)成為地方經濟增長的主力軍，空間快速拓展，規(guī)模不斷擴大。 規(guī)模是影響基層治理的重要變量。 治理規(guī)模取決于物理空間、人口規(guī)模與治理內容等變量。治理規(guī)模擴大不但有成本代價， 還會顯現(xiàn)在國家與社會緊張關系上。［4］為了解決發(fā)展空間受限問題，開發(fā)區(qū)通過行政托管、 區(qū)政合一等多種形式不斷增加土地空間供給，而這勢必造成人口規(guī)模的增大，公共管理與服務壓力的加大?！爸袊l(fā)展主導的時空結構不是時空延伸，而是時空壓縮。 傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代壓縮到了當代”。［5］(P3)發(fā)展的時間壓縮意味著開發(fā)區(qū)短時間內取得了巨大成就， 但累積的問題不會歷時性漸進出現(xiàn)，卻會集中式短時期凸顯?？臻g規(guī)模的擴大與發(fā)展時間壓縮對開發(fā)區(qū)基層治理造成了雙重壓力。

三、開發(fā)區(qū)基層社會治理：類型分析與內在張力

中國特色社會主義進入新時代， 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 開發(fā)區(qū)基層治理矛盾的主要方面是基層社會治理能力的提升。 以開發(fā)區(qū)為代表的功能區(qū)基層社會治理能力主要取決于資源占有豐富度和充分的管理權限。資源占有主要是財政資源狀況與官僚組織的運作邏輯有著密切的關聯(lián)性。［6］管理權限服從事權執(zhí)行，劃分應當以政府事權作為基礎。權限分配脫離政府事權，將造成有責無權、有權無責。［7］（P112）基層治理資源占有和管理權限兩個維度， 可以分別作為地方經濟財政狀況與行政管理體制的代理指標?；鶎又卫砜冃Q于治理主體與客體的互動，但從根本上來講， 最終還是取決于治理主體的能力與治理體系的完善。因此，基層治理績效提升的基本選擇就是基層治理資源占有和管理權限二者的平衡。

基于對基層社會治理績效這一分析思路，我們可做出四種不同類型的基層社會治理的劃分。改革開放的新時期， 地方政府以經濟增長為首要工作目標，晉升為主要激勵方式，進行了一場“為增長而競爭”地方發(fā)展競賽。社會治理整體上服務于經濟增長。 地方基于治理資源占有和管理權限現(xiàn)實，逐漸形成了不同的社會治理形態(tài)。資源占有多，管理權限少，社會治理呈現(xiàn)項目制治理形態(tài)［8］。管理權限與行政資源均高，則實施科層治理。資源占有偏少，管理權限充分的情境下，地方的適應選擇是行政發(fā)包制［9］。 策略式治理則是一種實時狀態(tài)，描述了基層社會治理的現(xiàn)實困境。它是在資源占有與管理權限均低的情境下， 地方治理陷入了一種“內卷化”狀態(tài)。為維護社會穩(wěn)定，基層社會治理的科層制、項目制、行政發(fā)包制與策略式治理交融混合， 共同服務于經濟社會發(fā)展。 在實踐運行中， 基層社會治理服務經濟增長的目標更為明顯。

對于上述劃分，有兩點需要明確。 第一，這種類型分析法是一種理想化的狀態(tài)， 是一種基于韋伯意義上的“理想類型”研究方法?，F(xiàn)實中，基層社會治理類型絕非簡單的非此即彼的“二分法”，反而是處于相互交融、多變復雜的存在狀態(tài)。 第二，該類型劃分與政府宏觀經濟社會治理類型基本一致，開發(fā)區(qū)基層社會治理嵌入其中，服務于地方經濟增長。

中國特色社會主義進入新時代， 上述單一化的治理類型越來越呈現(xiàn)出結構碎片、效果低下、形式程序化狀態(tài)。 科層治理是工業(yè)化社會大型組織的治理機制。根據(jù)韋伯的理論，科層制以命令為方式，基于非人格化行政，通過控制機制實現(xiàn)組織效率的最大化?？茖又卫硪髾嘭熞恢?，事權與支出責任相符。在基層政府資源占有多、權限賦予充分的情況下，基層社會治理采用科層制則效率高、成本低。 但科層治理程序至上， 不能適應多變的環(huán)境，保守固化容易導致形式主義盛行，技術邏輯主導，人文關懷不足。因此，新時代基層社會治理逐漸轉向簡政放權、政社合作協(xié)同。 借鑒簡約治理概念，［10］我們稱之為簡約化科層治理，其內涵更加側重政府職能的轉換，讓渡空間，與社會、市場的合作協(xié)同。

行政發(fā)包制可以降低上級政府的治理成本，鼓勵自籌資金，增加財政收入，給予基層相當?shù)淖杂刹昧靠臻g；上級政府控制著人事權、干預權、審批權等重要權限， 將剩余治理權力并連同項目賦予到發(fā)包項目中。［9］在治理資源占有偏少，行政權限完全的情境下， 基層社會治理采用行政發(fā)包制是比較適宜的選擇。 行政發(fā)包制是行政系統(tǒng)內實行的一種治理方式， 是工商管理技術在行政領域的拓展與滲透。 行政發(fā)包與高強度的橫向競爭相協(xié)同能產生了強大的激勵與責任傳導，否則，就會出現(xiàn)制度與資源的錯配。在社會治理領域，部分維穩(wěn)、計生等事務能夠產生高績效，但在教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等諸多領域并沒有出現(xiàn)樂觀的績效表現(xiàn)。［9］黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 治理的重要特征之一是主體的多元化，其中，市場與社會都是重要的治理主體。 政府與社會合作伙伴模式實現(xiàn)了治理網絡化，不但可以降低治理成本，更可以優(yōu)化資源配置，提高治理效率。

項目制是借助國家財政的專項轉移支付等治理手段，突破科層體制層級束縛，遏制市場體制分化效應，基于治理自主性，加大民生與基本公共服務投入。［8］項目制治理方式的一個重要背景就是中央與省級政府分稅制改革。 財權的上收與財力的集中， 致使地方面臨著事權與支出責任的不平衡。在分稅制財政格局下，上級政府擁有更多的包括財力在內的治理資源， 下級政府由于財力不足而消極應對公共服務提供， 或者將經濟增長嵌入社會治理之中，因而有強烈的項目獲得意愿。從權限能力上看， 地方政府也有足夠的權限空間實施項目。項目制能推動治理資源下沉，有效實現(xiàn)基層社會動員。集中資源打造示范點，具有基層社會治理方面的典型效果。［11］但項目制輕管理，加之信息不對稱， 地方選擇性執(zhí)行致使上級項目目標難以實現(xiàn)，進一步加劇了財政集權過程，意外后果難以避免。［12］

基層政府的權限不完整，加上權限收緊，基層政府維持運轉變?yōu)橐揽可霞壍霓D移支付， 從“要錢”、“要糧”變?yōu)椤芭苠X與借債”。 基層政府成為與治理對象關系更松散的“懸浮型政權”。［13］與之對應，其應對方式轉換為“策略主義”，即基層治理缺乏穩(wěn)定的、正式的運作規(guī)則，更沒有基于長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標， 而代之以各類權宜的和隨意的策略與方法，應對當前短期目標［6］，我們稱之為“策略式治理”。

科層治理本身就是一種理想類型， 其程序化操作風格致使形式主義、官僚主義風行，但完全替代也幾乎沒有可能， 尤其在中國這樣一個超大型轉型發(fā)展社會。 項目制以非行政機制實現(xiàn)均衡發(fā)展，但重前端管理，忽視過程監(jiān)督。 行政發(fā)包制賦予基層較大自主空間，實施績效取決于具體情境。策略式治理是對基層治理資源與權限雙雙不足的一種描述。 各種類型形成了相互替代關系，但在不同時間序列和問題情境下， 也是一種競爭性選擇。［14］新時代，我們可以利用傳播領域媒體融合邏輯來說明社會治理類型間關系，各治理類型“不是取代關系，而是迭代關系；不是誰主誰次，而是此長彼長；不是誰強誰弱，而是優(yōu)勢互補。 ”［15］

上述治理類型劃分主要基于政府， 從政府與社會關系看待社會治理類型化， 而忽視政黨這一種極其重要的治理主體。此外，各個治理類型彼此雖有重合或融合，但基本都是權宜性的、非正式性的， 實際上整體是一種分散化、 碎片式的治理格局?；谥袊榫暗闹卫硭季S，景躍進（2019）從方法論上主張“將政黨帶進來”，從而形成政黨——國家——社會的三元格局。在三元格局中，政黨執(zhí)政既可以通過政府渠道來治理社會， 也可以對社會發(fā)揮直接影響， 政黨基層黨組織在各自范圍內發(fā)揮著政治領導、組織動員和落實政策的作用。［16］國家的運行制度組織體系的實際作用， 在很大程度上取決于黨的組織網絡對制度組織體系的組織控制和功能替代程度。 黨的組織網絡對社會的影響和作用大大超出制度組織體系。［17］習近平總書記指出，把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。 無論從理論上還是實踐上， 黨在開發(fā)區(qū)社會治理中扮演著領導者角色、元治理者角色。

四、黨建引領型增權賦能：開發(fā)區(qū)基層社會治理的適應性選擇

以開發(fā)區(qū)為代表的功能區(qū)社會治理面臨著更多的問題，更大的挑戰(zhàn)，更復雜的治理情景。其中，權限的不充分與資源的經濟增長的專用性影響著開發(fā)區(qū)社會治理績效。 開發(fā)區(qū)社會治理增權賦能可以借助黨建力量、 基層社會治理機制內部整合與互聯(lián)網信息技術， 實現(xiàn)開發(fā)區(qū)社會治理的良性發(fā)展。

黨的十九大報告提出，“不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保我們黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力?！钡胤皆趯嵺`上開展了黨建引領社會治理的有益探索， 并取得了令人矚目的成績。 譬如上海嘉定區(qū)菊園新區(qū)開展生活垃圾“定時定點投放”先行先試，以黨建為引領，建立新區(qū)黨工委、機關企事業(yè)單位、村居黨組織、物業(yè)公司、環(huán)衛(wèi)清運、城管聯(lián)勤等六責聯(lián)動運行機制，推進實施垃圾分類攻堅戰(zhàn)。［18］基層黨組織在群眾日常生活領域發(fā)揮著引領+治理的作用。順德紅基石黨群服務中心以黨建引領為核心，通過1＋1＋N＋N 的運作模式，即一個核心、一個黨建基地、N 個社會組織、N 種組織服務形式， 打造聯(lián)動帶動社會的基層服務載體， 探索黨建引領基層社會治理發(fā)展的新途徑。［19］在新型文化創(chuàng)建領域，基層黨組織以引領+平臺的角色定位，探索了一種基于黨建的平臺型社會治理方式。 張家港保稅區(qū)（金港鎮(zhèn)）創(chuàng)新探索基層社會治理的新形式，通過深入開展黨建引領“法治、德治、自治”融合項目，移風易俗效果顯著，民風民治煥然一新。［20］通過黨建引領，“三治融合”，在基層移風易俗等傳統(tǒng)文化揚棄層面， 試圖探索一種融合型的社會治理新路。

實踐表明， 黨建引領的社會治理在不同領域展現(xiàn)了平臺型、融合型等不同類型。這不僅僅是簡單的“輸血式”賦權增能，更主要是提升了基層治理的內生動力， 塑造了基層治理格局?！肮倭拍Ｊ脚c動員模式是政府執(zhí)行的兩種不同方式”。黨建引領社會治理促成了社會治理雙元執(zhí)行模式形成， 能有效驅動科層體制執(zhí)行力的提升。［21］（P304,312）

整合治理是地方實踐中形成的一種新模式，可顯著提升地方治理能力。［22］行政管理體制機制是基層社會治理的結構性制約因素。 科層制低成本、 高效率的組織優(yōu)勢需要有適宜的體制機制作為基礎。碎片化、程序化、自上而下、單向度的行政管理體制與向上集中的行政資源配置方式不但無法實行有效的基層社會治理， 反而滋生了形式主義、官僚主義與腐敗現(xiàn)象。部門本位主義和碎片化權威結構制約國家治理體系完善與治理能力提升，理論與實踐中解決之策主要有兩個路徑，其一是社會力量參與政策決策；其二是克服協(xié)同失靈，構建整體性政府。［23］但在中國現(xiàn)實的發(fā)展情境下，社會組織發(fā)展不足， 社會參與缺乏組織載體。 整體性政府構建也缺少有效的協(xié)調者。 因此， 社會治理的行政機制內部有效的整合需要黨的機構有效引領。

現(xiàn)代互聯(lián)網信息科技是社會治理的重要支撐。 網絡信息科技對人們的生產消費、休息娛樂、學習工作產生了顛覆性影響。 網絡信息技術賦權普通民眾，“人人都是記者”。 同時，政府也從其中獲得了巨大的權力，借助網絡大數(shù)據(jù)，可以更加精準化治理，降低行政成本，提高治理效能。 隨著信息社會深入發(fā)展，“數(shù)字政府治理”興起，以人民為中心的“智慧服務”契合信息革命下社會發(fā)展的內在需求與全球治理變革。［24］互聯(lián)網信息技術的發(fā)展深深受到政府行為的影響， 政府移動政務發(fā)展普遍存在內在動力不足、 碎片化分割問題。 實現(xiàn)“數(shù)字政府治理”良性運行，需要黨的力量的引領、指導和督查。

從社會治理層面來講，在多元治理主體中，黨委領導是核心，發(fā)揮著元治理角色作用。 首先，黨建促進政府整合，影響政府行為的注意力選擇，地方部門往往 “借助黨委政府的權威地位推動工作。 ”［25］其次，黨的干部制組織是社會治理的核心組織載體。 根據(jù)學者博·羅斯坦（2016）的研究，人事組織有科層組織與干部制組織之分， 干部制在當代中國政治體制中扮演著重要角色。 在干部制組織中， 干部對組織政策方針的強烈忠誠甚至熱心。干部的核心能力是領會認同組織的政策，然后在不同情況下有針對性地靈活執(zhí)行實施。［26］“中國背景下黨員干部與羅斯坦‘干部制組織’中的干部很相似”。［27］中國的行政體制結構不夠優(yōu)化，不利政府執(zhí)行。 政策的推行就是要靠一大批為黨和人民工作的干部。［21］［P333］黨領導的干部制組織是中國發(fā)展奇跡的組織載體。再次，黨的基層組織是方針政策動員與落實的有力保障。 群眾是黨的執(zhí)政基礎，群眾路線是黨的組織工作路線，通過黨的高達數(shù)百萬的基層支部， 可以有效地把黨和國家的政策方針傳達、貫徹執(zhí)行到基層一線，經由基層黨組織解決“上面千根線，下面一根針”基層治理負擔過重的困境。

隨著互聯(lián)網經濟越來越深地滲入社會各領域，網絡基礎設施的準公共產品性質愈發(fā)顯現(xiàn)。［28］加強中西部網絡基礎設施建設， 普遍性降低網絡使用費用，成為政府職責應有之義。2015 年，國務院發(fā)布《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》，明確提出，“互聯(lián)網+”是把互聯(lián)網的創(chuàng)新成果與經濟社會各領域深度融合， 形成更廣泛的以互聯(lián)網為基礎設施和創(chuàng)新要素的經濟社會發(fā)展新形態(tài)。 部署的重點行動之一就是互聯(lián)網+益民服務。 借助互聯(lián)網信息技術，實施“互聯(lián)網+”成為社會治理效能提升的重要戰(zhàn)略部署， 進而也倒逼地方政府自愿賦權、直接賦權、無條件賦權開發(fā)區(qū)［29］，互聯(lián)網信息技術成為了開發(fā)區(qū)基層社會治理的潤滑劑與軟化劑。

由于條塊分割， 單一的地方政府無力承擔網絡基礎設施這一跨域性公共產品， 需要有黨與國家的頂層設計， 由黨的權威推動這一全國性公共產品的提供。 黨和政府推動與形塑了互聯(lián)網技術發(fā)展，反過來，網絡信息技術也對黨的領導力、政府的行政管理能力給予了技術、 工具與資源等方面的賦權增能。移動政務的快速發(fā)展，移動黨務平臺的廣覆蓋、高效能，則是現(xiàn)實實踐的典型例證。

結語

在中國改革進入“涉險灘、啃硬骨頭”的歷史關鍵節(jié)點期，繼續(xù)推進改革向縱深發(fā)展，需要改革具有系統(tǒng)性、 整體性與協(xié)調性。 而這種改革的設計、 試點推進與有效實施需要改革者及組織具備相應的資源與能力。在整合改革存量的同時，更為重要的是尋找支撐增量變革的力量與資源。 開發(fā)區(qū)作為特殊經濟區(qū)，功能定位主要是經濟增長，堅持以產業(yè)發(fā)展為主，優(yōu)化營商環(huán)境是其主要任務。［30］任務型組織目標是要彌補傳統(tǒng)的以官僚制為基礎的常規(guī)組織的缺陷， 實現(xiàn)對官僚組織的解構和超越。［31］開發(fā)區(qū)社會治理基本類型，如項目治理、行政發(fā)包制、科層治理等結構上碎片化，治理效能低下。 在開發(fā)區(qū)社會治理不能完全交由所在地基層政府的情況下，開發(fā)區(qū)基于自身資源與權限，需要構建以黨建為引領， 行政機制內部整合、 互聯(lián)網+社會治理的三位一體賦權增能模式， 通過黨建、行政與信息技術的有機融合，助力開發(fā)區(qū)社會治理走出困境，走出工業(yè)區(qū)，走向新型城鎮(zhèn)化。 新時代開發(fā)區(qū)基層社會治理的優(yōu)化路徑是， 黨建引領是核心內生動力， 行政機制內部整合是重要制度保障，互聯(lián)網信息技術是催化劑。