唐 艋

(四川外國語大學(xué) 德語系，重慶400031)

一、問題的提出

受全球化影響，國際移民的規(guī)模不斷拓展，2015年國際移民數(shù)量攀升至2.44億，約占全球總?cè)丝诘?.3%，比1990年增加了近1億，是1970年的三倍[1]。在這一趨勢下，全球幾乎都受到國際移民不同程度的影響，我國也不例外。1996 年，入境中國的外國人為674.43萬人，2013年增長為2629.02萬人，平均年增幅10.2%[2]1。2013年，居住在中國境內(nèi)的外籍人士為84.85萬人，近十多年的年均增長率為3.9%[3]。2015年，外籍人士數(shù)則達(dá)到97.8萬人[4]。英國匯豐集團(tuán)2017年《移居國外工作者全球報(bào)告》顯示，中國對移民的吸引力較大，處于全球職業(yè)發(fā)展排行的第二位[4]。

我國政府一直十分重視海外人才的引進(jìn)，國務(wù)院發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》和《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》均將有效利用國際人才作為人力資源開發(fā)和建立創(chuàng)新型國家的重要戰(zhàn)略之一[5-6]；習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國。”[7]為了充分利用移民帶來的人口紅利，促進(jìn)我國移民管理國際化，我國于2016年6月30日正式加入國際移民組織，并于2018年4月建立國家移民管理局。在此期間，我國加快移民相關(guān)立法工作，細(xì)化對工作移民的分類，擴(kuò)大申請永久居留許可的移民群體，并推出積分要素賦值體系。

盡管如此，我國移民政策仍然存在諸多問題，其中之一是對移民融入的忽視。近年來，不少學(xué)者展開了對中國移民融入政策的研究，例如高子平評估了我國移民的文化適應(yīng)和社會融入[8]；王輝耀、劉國福探討了我國綠卡制度及移民融入政策問題[9-11]；翁里指出我國出入境管理制度的問題[12]。相關(guān)研究認(rèn)為，“管制”的思想主導(dǎo)了我國移民政策，現(xiàn)有移民政策無法滿足對海外人才的需求。我國政府逐漸意識到該問題，2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》,明確要求促進(jìn)移民社會融入[13]。

與我國相比，德國移民融入政策更加完善，不僅確立了明確的融入理念，制定了系統(tǒng)的移民法律制度，而且建立了科學(xué)的移民融入評估體系。在2014年對38個(gè)國家移民融入政策效果的評估中，德國排名第10位，位居法國、英國、意大利等國之前[14]，同時(shí)，德國移民融入政策還得到了該國移民的較高評價(jià)[15]。我國學(xué)界對德國移民融入政策的研究不多，主要可分為兩類：一是分析德國移民融入的問題及移民融入政策的內(nèi)容與特點(diǎn)[16-17]；二是關(guān)注穆斯林移民在德國的融入狀況[18-20]。本文通過對中德移民政策的比較,探析我國移民融入政策存在的問題，并借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化我國移民融入政策的建議，進(jìn)一步推動國內(nèi)學(xué)界對建構(gòu)我國移民融入政策的思考。

二、移民融入的內(nèi)涵

國際移民組織將國際移民定義為“離開本人之祖籍國或此前的常住國，跨越國家邊界，為了定居性目的而永久性地、或在一定時(shí)期內(nèi)生活于另一國家的人”，同時(shí)指出，移民指“那些不受任何外界因素脅迫、由個(gè)人自主做出移民選擇的人；不包括難民、流亡者或被迫離開家園的人”[21]。本文探討的移民融入政策是基于國際移民組織對移民的定義，難民不屬于本文探討范圍。

個(gè)體的社會融入指“個(gè)體在不同社會系統(tǒng)中獲得位置、權(quán)利、義務(wù)、社會關(guān)系以及認(rèn)同感”[22]70。移民融入是個(gè)體社會融入的特殊形式，其特殊性在于移民擁有不同于東道國當(dāng)?shù)厝嗣竦奈幕驼Z言背景，他們面臨跨文化適應(yīng)的種種挑戰(zhàn)，不僅需克服東道國日常生活中的困難，適應(yīng)不同的價(jià)值觀、交際和生活方式，而且還面臨因文化身份和社會地位改變帶來的心理問題。因此，移民融入具有多維性，它不僅指移民在社會關(guān)鍵系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、勞動市場、住房市場等擁有特定的位置，并獲得相關(guān)權(quán)利，即結(jié)構(gòu)性融入，同時(shí)還涉及移民是否與當(dāng)?shù)厝私⑷穗H關(guān)系，即社交融入，是否習(xí)得目的國文化知識和交際方式，即文化融入，以及是否建立對東道國的情感認(rèn)同，即認(rèn)同融入[22]72-73。

除多維性外，融入還具有過程性和結(jié)果導(dǎo)向的雙重特征。融入不是一蹴而就的事情，它往往經(jīng)歷多個(gè)階段，甚至需要跨越移民幾代的時(shí)間。但在制定移民融入政策時(shí)，融入則常被視為一種政策追求的結(jié)果。此外，移民融入還具有雙向性，它一方面要求移民目的國具有一定的開放性并為移民提供良好的社會與政策環(huán)境；另一方面，它要求移民需具備一定的技能、資金、語言水平以及學(xué)習(xí)目的國文化的能力。

移民融入的以上特征決定了移民融入政策必須是多維性的，應(yīng)涵蓋結(jié)構(gòu)性融入、社交融入、文化融入和認(rèn)同融入四個(gè)方面。移民融入的長期性決定了移民融入政策應(yīng)具有前瞻性，政府應(yīng)結(jié)合本國移民特點(diǎn)和社會發(fā)展趨勢，制定移民融入長期規(guī)劃。移民融入的雙向性則要求移民目的國制定恰當(dāng)?shù)脑u估標(biāo)準(zhǔn)來衡量移民的融入能力，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)其居留制度。在移民入境之后，東道國還需給移民提供各種安居服務(wù)，幫助移民更順利地融入東道國。

三、德國移民融入政策的歷史與現(xiàn)狀

為填補(bǔ)對低收入、低技能勞動力的需求，德國自1955年起從意大利、希臘、土耳其等國招募了大量外籍勞動者。這部分勞動者稱作“客籍工人”(Gastarbeiter)，視為臨時(shí)居留于德國的外國勞動者，因此德國并未制定系統(tǒng)的融入政策。1973年在石油危機(jī)的影響下，德國停止招募外籍工人，大部分外籍工人留在德國并將家人陸續(xù)接到德國，外籍工人從臨時(shí)的“客人”轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期定居德國的移民。20世紀(jì)90年代初，受蘇聯(lián)解體的影響，大批難民及晚期德裔外遷移民來到德國，至1996年，德國的外國人數(shù)量達(dá)到了1950以來的最高值750萬人[23]。盡管如此，德國政府一直否定德國為移民國家的社會現(xiàn)實(shí)，忽視移民的融入問題，直到1998年社民黨和綠黨聯(lián)合執(zhí)政后，德國政府才正式承認(rèn)德國為移民國家，并逐步建立系統(tǒng)的移民融入政策。

(一)德國移民融入政策的歷史發(fā)展

移民融入政策涉及兩個(gè)方面：一是與移民法律身份有關(guān)的居留和國籍政策；二是移民入境以后，針對移民就業(yè)、教育、文化融入等方面的各項(xiàng)融入措施。1998年后，德國移民融入政策的歷史發(fā)展可通過一系列重大事件進(jìn)行勾勒。

2000年，德國出臺新的《國籍法》，在原有的血統(tǒng)原則上增加出生地原則。新《國籍法》規(guī)定，如果新生兒父母一方在德國至少居住八年且擁有長期居留許可，孩子在德國出生后自動擁有德國國籍，擁有雙重國籍的移民須在成年后放棄其中一個(gè)國籍。2001年，聚斯穆特領(lǐng)導(dǎo)的移民委員會發(fā)布《塑造移民、促進(jìn)融入》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)移民對德國社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，探討移民融入政策缺失所導(dǎo)致的社會問題并提出對策。

2005年，德國出臺《移民法》，取代《外國人法》。該法律針對不同類型的移民制訂了獲得居留許可的條件，并將融入正式納入法律。根據(jù)該法律，移民具有融入義務(wù)，外管局可要求移民參加融入課程，同時(shí)該法律還要求德裔外遷移民和家庭團(tuán)聚移民必須具備基礎(chǔ)德語知識，這類預(yù)防性措施有助于減少他們的文化適應(yīng)困難。同年德國還定義了“移民背景”概念，即“自己或其父母中至少一方出生時(shí)不擁有德國國籍”[24]。

2006年，德國召開第一屆融入峰會和伊斯蘭教聯(lián)席會議，主張通過與移民和移民團(tuán)體的對話共同建構(gòu)德國移民融入政策。2007年，德國出臺《國家融入計(jì)劃》，對融入和融入政策的理念進(jìn)行解釋，指出“融入不是單向適應(yīng)的過程，而是以移民和移民接收國進(jìn)行誠實(shí)對話的意愿為前提。融入不僅僅是友好共存，還以互相尊重彼此的文化為前提”[25]。在這一計(jì)劃中，融入課程、德語、移民教育、就業(yè)、女性移民權(quán)利、文化融入、媒體多樣性等十個(gè)領(lǐng)域確定為融入政策的重點(diǎn)領(lǐng)域。

2008年，德國內(nèi)政部出臺包括300個(gè)問題的入籍測試，將基礎(chǔ)德語水平、了解德國國情和認(rèn)可德國政治體制作為移民申請德國國籍的條件。2009年，德國開始致力于制定監(jiān)測與評估移民融入狀況的指標(biāo)。2011年，德國確定移民融入監(jiān)測指標(biāo)，即人口構(gòu)成、法律融入狀況(外國人獲居留許可的比例和入籍比例)、移民幼兒受教育情況和德語能力、教育(如移民的中學(xué)畢業(yè)率)、勞動市場和生活費(fèi)用(如移民的就業(yè)率、領(lǐng)取救濟(jì)金的比例)、健康(體檢比例)、住房、移民犯罪率和跨文化開放情況(公共管理機(jī)構(gòu)和州議院中的移民比例)。同年12月，德國出臺《國家融入行動計(jì)劃》，與2007年出臺的《國家融入計(jì)劃》相比，《國家融入行動計(jì)劃》從短期的融入措施轉(zhuǎn)向長期的、更持續(xù)的融入措施，并增加“公共管理機(jī)構(gòu)”和“健康與養(yǎng)老”兩個(gè)工作領(lǐng)域[26]。

為增強(qiáng)對技術(shù)移民的吸引力，2012年生效的《職業(yè)技能認(rèn)證法》為外國移民提供學(xué)歷和職業(yè)技能證書認(rèn)證的渠道。2014年12月，德國出臺關(guān)于雙重國籍的新規(guī)定，根據(jù)該規(guī)定，在德國長大和完成中學(xué)學(xué)業(yè)的移民可保留雙重國籍。2015年，德國的難民數(shù)量急速上升。在此背景下，德國于2016年出臺了《融入法》，該法降低了難民進(jìn)入勞動市場的難度，并為難民提供更多的職業(yè)教育機(jī)會。2018年，第十屆融入峰會召開，德國政府著手制定新的融入行動計(jì)劃，該行動計(jì)劃將圍繞移民融入的五個(gè)階段，即入境前、初步融入、適應(yīng)、一體化和形成凝聚力展開[27]。

從德國移民融入政策的歷史發(fā)展可以看出，德國政府從否認(rèn)移民國家到承認(rèn)移民國家、從無所作為到積極倡導(dǎo)，不斷完善移民融入政策。德國將移民融入視為長期任務(wù)，圍繞“促壓結(jié)合”的原則，一方面為移民提供更加開放的政策環(huán)境，增加移民的受教育機(jī)會和工作機(jī)會，促進(jìn)移民的結(jié)構(gòu)性融入；另一方面，通過居留和國籍制度來控制移民的法律身份，只有具備一定結(jié)構(gòu)性融入能力，如保留雙重國籍的前提是完成中學(xué)學(xué)業(yè)，并達(dá)到一定文化融入要求，如接受德國基本價(jià)值觀和學(xué)習(xí)德語的移民才能獲得較為穩(wěn)定的法律身份。

(二)移民法律融入的制度框架：居留制度

德國居留制度涉及移民是否獲得穩(wěn)定的法律身份及與德國人相同的權(quán)利、義務(wù)，從而直接影響移民的結(jié)構(gòu)性融入；為預(yù)防移民進(jìn)入德國完全無法融入的情況，它將對融入能力的要求融合在居留條件相關(guān)條款中，從源頭上控制新移民的準(zhǔn)入。

德國居留法將移民分為工作移民、外國留學(xué)生、難民和家庭團(tuán)聚移民四類，這里僅對工作移民、外國留學(xué)生和家庭團(tuán)聚移民有關(guān)居留制度進(jìn)行論述。

針對工作移民的居留制度具有兩個(gè)特點(diǎn)。一是圍繞勞動市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，盡可能吸引更多高層次技術(shù)移民。例如擁有大學(xué)畢業(yè)證書的專業(yè)技術(shù)移民可申請為期6個(gè)月的求職居留許可；高層次工作移民可直接申請定居許可，其配偶無須通過德語測試便可申請家庭團(tuán)聚類居留許可；聯(lián)邦勞動署每半年發(fā)布一次緊缺工作清單，從事緊缺工作的移民可申請歐盟藍(lán)卡，其年度毛收入只需達(dá)到規(guī)定收入的三分之二。二是保護(hù)國內(nèi)勞動者的權(quán)利，避免移民對勞動市場的擠壓和擾亂勞動市場的有序性。除高層次技術(shù)移民和求職類工作移民外，獲得聯(lián)邦勞動署的工作許可是移民申請工作類居留許可的前提。聯(lián)邦勞動署頒發(fā)工作許可前，需審核移民所從事的工作是否對德國勞動市場和地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，是否符合勞動市場政策和融入政策，是否對從事同類工作德國人的工作環(huán)境產(chǎn)生不利影響，是否有德國人或與德國人法律地位相當(dāng)?shù)耐鈬藙偃未隧?xiàng)工作[28]。為了保護(hù)國內(nèi)勞動者的優(yōu)先勞動權(quán)利，聯(lián)邦勞動署針對一般工作移民需進(jìn)行勞動力優(yōu)先測試，在確保無失業(yè)德國人和歐盟公民申請?jiān)撀毼坏那疤嵯拢磐夤椭髌赣貌痪哂袃?yōu)先就業(yè)選擇權(quán)的外國人。

外國留學(xué)生一般被視為未來的專業(yè)技術(shù)移民和融入能力強(qiáng)的移民群體，在居留許可方面享有多項(xiàng)優(yōu)惠條件。例如他們在學(xué)習(xí)期間可工作120個(gè)全天或240個(gè)半天，畢業(yè)后其居留許可可延長至18個(gè)月。找到工作后，他們僅需繳付養(yǎng)老保險(xiǎn)兩年即可申請定居許可，無須滿足常規(guī)的三年時(shí)限。此外，德國對外國畢業(yè)生申請創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核更加寬松，前提是他們的創(chuàng)業(yè)與其大學(xué)專業(yè)或研究活動密切關(guān)聯(lián)[29]。

家庭團(tuán)聚移民方面，《居留法》規(guī)定，其在德親屬須持合法居留許可，并能為家庭團(tuán)聚移民提供醫(yī)療保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)保障，家庭團(tuán)聚移民同時(shí)應(yīng)達(dá)到A1的德語水平。獲取居留許可后，家庭團(tuán)聚移民享有勞動權(quán)，并有權(quán)參加融入課程。

總體而言，德國將融入能力與居留許可掛鉤，將融入狀況作為移民申請短期居留許可和進(jìn)一步申請定居許可的必備條件。融入能力越強(qiáng)、融入狀況越好的移民越受優(yōu)待，受教育水平、工作崗位、收入水平、職業(yè)技能水平、德語能力和對德國價(jià)值觀的認(rèn)同是衡量移民融入能力與狀況的重要方面[17]46。

(三)德國移民融入措施的領(lǐng)域與內(nèi)容

德國將移民融入政策視為聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地區(qū)共同建構(gòu)與實(shí)施的多層面長期任務(wù)，目標(biāo)在于“將所有合法并長期生活在德國的移民納入德國社會，使移民平等和全面地參與各項(xiàng)社會活動”[30]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，聯(lián)邦、聯(lián)邦州和地區(qū)實(shí)施不同形式的融入措施，涵蓋結(jié)構(gòu)、社交、文化及認(rèn)同融入三個(gè)維度，結(jié)構(gòu)性融入措施居于主導(dǎo)地位，其中教育和工作相關(guān)的融入措施最為豐富。

教育領(lǐng)域的融入措施旨在促進(jìn)機(jī)會公平，使移民具備獨(dú)立生活和勞動市場需要的能力，相關(guān)措施覆蓋幼兒園至大學(xué)的各個(gè)階段。例如“幼兒園語言”項(xiàng)目旨在提高移民幼兒德語能力；“教育鏈條”項(xiàng)目為移民學(xué)生提供職業(yè)培訓(xùn)崗位。勞動市場的融入關(guān)系著德國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力，并影響移民參與社會事務(wù)的狀況和他們對德國的歸屬感，備受德國政府重視。該領(lǐng)域的融入措施主要以提高移民職業(yè)技能水平和減少移民就業(yè)的結(jié)構(gòu)性障礙為目的。例如出臺《職業(yè)技能認(rèn)證法》，完善對外國人職業(yè)技能和學(xué)歷等值性的審核與認(rèn)證，為未就業(yè)和失業(yè)的移民提供職業(yè)相關(guān)的語言培訓(xùn)，提高移民在公共管理機(jī)構(gòu)中的比例。

融入課程是德國在文化和認(rèn)同融入方面最重要的措施。該課程包括語言課和國情課兩個(gè)部分，共700～1000個(gè)學(xué)時(shí)。外管局可要求融入能力低或領(lǐng)取失業(yè)金的移民參加該課程，拒絕參加的移民將面臨居留許可不被延期或福利金被削減的后果[17]48。此外，德國政府還格外注重媒體的作用，要求媒體內(nèi)容反映文化多樣性，并鼓勵(lì)移民使用德語主流媒體。

社交融入措施方面，德國將體育確定為融入政策的十個(gè)領(lǐng)域之一，認(rèn)為通過體育，移民更易與當(dāng)?shù)厝私㈥P(guān)系，并在交流中習(xí)得文化知識和交際方式。該領(lǐng)域最重要的措施為“體育促進(jìn)融入”項(xiàng)目，為參加體育協(xié)會的移民提供咨詢，支持移民成為體育活動的志愿者，并為他們提供多樣的體育活動。

四、我國移民融入政策存在的問題

我國政府目前沒有對移民進(jìn)行定義，而是采用“外國人”或“外籍人士”來指稱移民，移民政策實(shí)則為外國人管理政策。縱觀我國移民政策的歷史發(fā)展，經(jīng)歷了從碎片化逐漸向系統(tǒng)化、規(guī)范化發(fā)展的過程，從嚴(yán)密控制逐步向管理與服務(wù)并重發(fā)展，但總體上仍以管控為主要基調(diào)，系統(tǒng)性、規(guī)范性和前瞻性不足[2]5-6。尤其在融入政策方面，我國相關(guān)的措施較少，與德國相比還存在諸多問題，主要體現(xiàn)為以下七個(gè)方面。

一是對移民融入還不夠重視，缺乏系統(tǒng)的移民融入理念。現(xiàn)有法律和政策性文件雖涉及移民融入措施，如綠卡、外國人社保相關(guān)政策，但未使用移民融入這一概念。同時(shí)，現(xiàn)有移民融入措施對移民實(shí)行區(qū)別對待。來華工作的外國人分為外國高端人才、外國專業(yè)人才和其他外國人員，我國對外國高端人才在簽證、居留許可、就業(yè)許可、居住、社會福利等方面給予優(yōu)先待遇，針對外國專業(yè)人才的融入措施相對較少，針對其他外國人員融入的措施則更少。這種差別性的融入措施對外國高端人才有一定的吸引力，但容易造成對其他移民的排斥，減緩他們?nèi)谌胫袊鐣倪M(jìn)度和深度。

二是現(xiàn)有融入措施多涉及簽證、居留許可、社會保險(xiǎn)、薪資等與法律身份和結(jié)構(gòu)性融入相關(guān)的方面，關(guān)于文化融入、認(rèn)同融入和社交融入的措施極少，僅積分賦值制度中漢語水平一項(xiàng)體現(xiàn)了對移民文化融入的期望和要求[31]。這不符合移民融入的雙向性，也不利于移民與當(dāng)?shù)厝私㈥P(guān)系，阻礙他們進(jìn)一步認(rèn)識中國社會，難以建立對中國的認(rèn)同感。

三是專業(yè)職業(yè)技能是移民實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性融入的基礎(chǔ)，而我國缺乏對外國人專業(yè)人才嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的評估機(jī)制。根據(jù)我國《外國人來華工作分類標(biāo)準(zhǔn)》，外國專業(yè)人才B類包含各企業(yè)和社會組織聘用的外國管理人員、技術(shù)人員以及持國際通用職業(yè)技能資格證書或急需緊缺的技能型人才等[32]。對于前者，評估標(biāo)準(zhǔn)僅為學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)，即他們應(yīng)擁有學(xué)士及以上學(xué)位和兩年及以上的工作經(jīng)驗(yàn)；對于后者，我國未明確說明國際通用職業(yè)技能資格證書的類別，也無鑒定外國人職業(yè)技能和職業(yè)緊缺性的機(jī)制，導(dǎo)致對專業(yè)技術(shù)移民評估的主觀性較強(qiáng)，同時(shí)容易造成引進(jìn)人才不符合我國勞動市場需求和勞動市場擠壓等問題。

四是對外國畢業(yè)生和在華畢業(yè)的外國留學(xué)生申請創(chuàng)業(yè)類居留許可的審核標(biāo)準(zhǔn)過低，未考慮其創(chuàng)業(yè)活動對我國勞動市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。根據(jù)現(xiàn)有政策，外國留學(xué)生憑高校畢業(yè)證書、創(chuàng)業(yè)計(jì)劃可申請加注為“創(chuàng)業(yè)”的私人事務(wù)居留許可，已注冊企業(yè)的外國留學(xué)生可憑創(chuàng)辦企業(yè)注冊證明等材料，向有關(guān)部門申請工作許可和工作居留類許可；國際知名高校畢業(yè)的外國學(xué)生，如畢業(yè)后2年內(nèi)來中國創(chuàng)業(yè)，可憑學(xué)歷證明等材料向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門申辦有效期2年以內(nèi)的居留許可。但我國對外國留學(xué)生注冊的企業(yè)類別、其創(chuàng)業(yè)活動對勞動市場和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響無任何細(xì)則規(guī)定，也無專業(yè)機(jī)構(gòu)評估其創(chuàng)業(yè)活動的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致我國勞動市場管理和移民的結(jié)構(gòu)性融入存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

五是我國永久居留證與國籍之間缺乏轉(zhuǎn)換機(jī)制，不利于移民從法律上歸化中國。我國并未規(guī)定持永久居留證多少年后有權(quán)申請加入中國國籍，關(guān)于入籍的規(guī)定也缺乏細(xì)則說明，僅在《中華人民共和國國籍法》第七條規(guī)定申請加入中國國籍的人應(yīng)遵守中國憲法和法律，屬于中國人的近親屬或定居在中國或有其他正當(dāng)理由。

六是我國關(guān)于家庭團(tuán)聚移民就業(yè)和移民子女入學(xué)的規(guī)定較為嚴(yán)格?！锻鈬嗽谥袊蜆I(yè)管理規(guī)定》第八條規(guī)定，未取得居留證件的外國人(持F、L、C、G字簽證者)，在中國留學(xué)、實(shí)習(xí)的外國人及持職業(yè)簽證外國人的隨行家屬不得在中國就業(yè)，特殊情況，需經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審批[33]。移民子女就學(xué)方面，除持永久居留許可的移民享有國民待遇外，移民子女應(yīng)在專門針對外籍子女的學(xué)校入學(xué)，而非就近入學(xué)，這為移民增加了不便。另外，外籍人員子女學(xué)校一般不招收境內(nèi)中國公民的子女，阻礙了移民兒童和青少年與中國同齡人建立關(guān)系，不利于其社交融入，同時(shí)削弱了移民長期居留中國的意愿。

七是我國政府盡管十分重視技術(shù)移民工作，但缺乏有效的對外宣傳，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)(http://cs.mfa.gov.cn/)和外國人來華工作管理服務(wù)系統(tǒng)(http://fwp.safea.gov.cn/)的網(wǎng)頁語言及相關(guān)政策文件以中文為主，不利于外國人獲取相關(guān)信息。網(wǎng)站也無對中國文化的展示，更不涉及移民的跨文化適應(yīng)策略與建議，不利于傳達(dá)我國引進(jìn)海外智力的迫切需要，沒有發(fā)揮好展現(xiàn)中國形象、吸引移民來華的作用。此外，我國移民事務(wù)所涉及的機(jī)構(gòu)龐雜，包括公安部、外交部、國家外國專家局等，給移民辦理相關(guān)事務(wù)造成不便，同時(shí)容易導(dǎo)致各部門權(quán)責(zé)不明的問題。

以上問題一方面阻礙了外國移民融入中國社會，增加其跨文化適應(yīng)困難和生活成本。由于語言障礙，他們較少與本地人深入溝通或建立長久的人際關(guān)系，較少使用中國媒體，不利于他們了解中國社會與文化，很難形成對中國的文化認(rèn)同；另一方面，融入政策的不完善導(dǎo)致難以挑選符合我國經(jīng)濟(jì)和勞動市場需求的技術(shù)移民，難以留住和充分利用外國人才，更不易吸引優(yōu)秀海外人才來華。

五、德國移民融入政策對我國的啟示

(一)明確移民融入政策對象，確定融入政策目標(biāo)

德國政府將機(jī)會平等作為移民融入政策的重要目標(biāo)，原因在于移民群體多來自經(jīng)濟(jì)水平次于德國的地區(qū)，移民的受教育水平總體上低于非移民群體。但我國國情與德國有所不同，我國屬于發(fā)展中國家，處于產(chǎn)業(yè)升級、老齡化趨勢加劇和資源壓力增大的時(shí)期，急需海外人才。來華移民多來自發(fā)達(dá)國家，受教育水平較高，多任職于高等教育機(jī)構(gòu)、外企或跨國機(jī)構(gòu)，承擔(dān)管理工作或?qū)I(yè)技能相關(guān)的技術(shù)性工作[2]8。這部分移民和他們的家屬以及外國留學(xué)生應(yīng)是我國移民融入政策的主要對象。

基于我國國情和移民群體的特點(diǎn)，移民融入政策應(yīng)以創(chuàng)建公平開放的移民友好型社會、促進(jìn)移民平等參與社會事務(wù)和吸引優(yōu)秀海外人才為目標(biāo)。在該目標(biāo)指導(dǎo)下，移民融入措施應(yīng)以“促”為主，以“壓”為輔，一方面為移民創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境，另一方面應(yīng)將對移民融入能力的評估及對移民融入義務(wù)的要求融入居留制度和國籍制度中。

(二)建立多層面融入政策體系，明確各層面職能分工

我國的行政體制雖與德國不同，但可以德國為參照，建立多層面移民融入政策體系。多層面涉及宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，宏觀層面涉及中央、國家移民管理局及各省市政府，由中央確定移民融入理念、移民融入政策目標(biāo)及規(guī)劃，制定移民融入相關(guān)的法律及政策，各省市政府應(yīng)落實(shí)融入規(guī)劃，制定符合本地情況的移民融入政策及措施。

中觀層面涉及媒體、學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)、移民所在的工作單位、生活社區(qū)和民間機(jī)構(gòu)。媒體應(yīng)致力于塑造好客中國的形象，對外宣傳我國的移民政策，提供豐富的多語媒體資源和多元文化節(jié)目，幫助移民學(xué)習(xí)漢語，加深移民對我國文化的認(rèn)識。學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于為我國移民融入政策的建構(gòu)建言獻(xiàn)策，并評估移民融入政策的實(shí)施效果和移民融入狀況。移民所在的工作單位應(yīng)為移民和中國員工提供跨文化培訓(xùn)，實(shí)行多元化管理，減輕移民的跨文化適應(yīng)困難。移民所在的生活社區(qū)應(yīng)營造包容開放的社區(qū)環(huán)境，積極開展各類跨文化交流活動，增加移民與中國公民的交流機(jī)會。

微觀層面涉及中國公民和移民本人，移民融入的雙向性決定了移民的良好融入需要中國公民和移民雙方共同努力。移民應(yīng)提升自己的職業(yè)技能和跨文化能力，努力學(xué)習(xí)漢語，主動了解中國社會，摒棄文化偏見；中國公民應(yīng)以開放包容的態(tài)度對待移民，同時(shí)提高自己的跨文化交際能力和外語能力，成為講述“中國故事”和促進(jìn)跨文化交流的橋梁。

(三)建立科學(xué)的人才評估體系，進(jìn)一步完善移民居留制度

首先，我國可仿照德國，委托研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場調(diào)研，根據(jù)崗位空缺時(shí)間、失業(yè)人數(shù)和崗位數(shù)量的比例以及崗位的失業(yè)率來制定緊缺職業(yè)清單，允許從事緊缺職業(yè)的移民直接申請永久居留許可。其次，我國應(yīng)明確國際通用的職業(yè)技能證書類別，可仿照德國建立外國人職業(yè)技能認(rèn)證中心，核實(shí)技術(shù)移民學(xué)位、學(xué)歷和職業(yè)教育證書的真實(shí)性，并對技術(shù)移民職業(yè)教育的內(nèi)容和職業(yè)技能水平進(jìn)行評估與認(rèn)證。同時(shí)，對創(chuàng)業(yè)型移民及國內(nèi)畢業(yè)的外國留學(xué)生應(yīng)提高審核標(biāo)準(zhǔn)，可從經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、創(chuàng)造的勞動崗位數(shù)量和創(chuàng)業(yè)資金來源的合法性三個(gè)方面進(jìn)行評估；可出臺貸款、居留許可等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)外國留學(xué)生在我國急需發(fā)展的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)。此外，我國還應(yīng)加強(qiáng)外國留學(xué)生學(xué)習(xí)類居留許可和工作類居留許可的銜接，外國留學(xué)生畢業(yè)后，可適當(dāng)延長學(xué)習(xí)類居留許可期限，方便在中國尋找與其專業(yè)相符的工作，并簡化申請工作類居留許可的程序。最后，我國應(yīng)建立永久居留許可和國籍之間的轉(zhuǎn)換制度，允許移民持永久居留許可一定年限后申請中國國籍，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化申請入籍的規(guī)定，將移民融入能力，如漢語水平、收入、工作崗位、受教育情況等作為評估標(biāo)準(zhǔn)，制定入籍測試，將移民對中國文化和社會的基本了解與認(rèn)可作為入籍的前提條件。

(四)完善結(jié)構(gòu)性融入措施，制定社交和文化融入相關(guān)措施

我國社交、文化和認(rèn)同融入的措施極少，以結(jié)構(gòu)性融入措施為主，且多針對外國高端人才。鑒于此，我國應(yīng)建立覆蓋所有移民群體、涵蓋移民融入各個(gè)維度的融入政策，同時(shí)應(yīng)細(xì)分不同層次的移民群體，為高層次移民提供更穩(wěn)定的法律地位，并在稅收、住房等方面提供優(yōu)惠措施。

結(jié)構(gòu)性融入方面，應(yīng)完善移民服務(wù)與保障政策，擴(kuò)展與移民主要來源國的社會保險(xiǎn)雙邊協(xié)定；給予移民配偶平等的工作權(quán)利，允許其子女就近入學(xué)。社交與文化融入方面，應(yīng)鼓勵(lì)地方政府、民間組織和社區(qū)開展跨文化交流活動，推出融入課程，為在華移民和外國留學(xué)生提供漢語培訓(xùn)與中國國情課程，幫助他們?nèi)嬲J(rèn)識中國社會。同時(shí)，加強(qiáng)媒體對中國文化的對外傳播，移民事務(wù)相關(guān)網(wǎng)頁應(yīng)具有雙語或多語言形式，電視、廣播及各網(wǎng)絡(luò)視頻平臺增加多語文化節(jié)目，鼓勵(lì)外國留學(xué)生使用中國媒體。

(五)簡化移民事務(wù)的辦理程序，加強(qiáng)對相關(guān)學(xué)術(shù)研究的支持

我國應(yīng)進(jìn)一步整合各部門的職能，簡化證件辦理程序，建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)移民融入工作；拓寬移民網(wǎng)上證件辦理的渠道，為移民提供網(wǎng)絡(luò)、電話等多種咨詢方式，建立多語種信息與服務(wù)平臺，以文字、圖片、視頻等方式為移民提供證件辦理，以及在中國學(xué)習(xí)、工作和生活等方面的信息。同時(shí)，我國應(yīng)加大對移民融入研究的支持，鼓勵(lì)學(xué)者對移民融入狀況進(jìn)行調(diào)研，建立適合我國國情的移民融入政策和效果監(jiān)測與評估制度。

綜上所述，移民融入是涉及東道國和移民雙方的長期任務(wù)，我國移民融入政策應(yīng)以“促”為主、以“壓”為輔，以外國留學(xué)生、工作移民及其親屬為重點(diǎn)對象，以塑造公平開放的移民友好型社會、促進(jìn)移民平等參與社會事務(wù)和吸引更多高層次移民為目標(biāo)，建立多層面、多維度的移民融入政策模式。多層面包括宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，涉及中央、省、市地方政府，媒體，社區(qū)，移民所在單位，民間組織，移民和中國公民等方面，分工各有不同；多維度指結(jié)構(gòu)、社交、文化融入，相互聯(lián)系，共同促進(jìn)移民的認(rèn)同融入。只有協(xié)調(diào)好各層面、兼顧好各維度，才能使移民順利融入我國勞動市場，并建立對中國文化和社會的認(rèn)同感與歸屬感，才能使移民為我所需、為我所用，最終實(shí)現(xiàn)社會的凝聚效應(yīng)。