摘 要 中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，義務(wù)教育均衡發(fā)展的嬗變經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：從極度不均衡到低水平均衡階段、非均衡階段向基本均衡階段過(guò)渡、基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡過(guò)渡。經(jīng)過(guò)70多年來(lái)的改革發(fā)展，城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)重大跨越，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)條件有了翻天覆地的變化，農(nóng)村群體的教育獲得感越來(lái)越強(qiáng)。面對(duì)新時(shí)期、新問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)探索以縣為主、加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌的質(zhì)量保障機(jī)制;共擔(dān)弱勢(shì)群體教育責(zé)任， 消除貧困代際傳遞的壁壘;重視農(nóng)村教師能力提升，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民渴望享有優(yōu)質(zhì)教育的美好理想。

關(guān)鍵詞 義務(wù)教育 均衡發(fā)展 城鄉(xiāng)教育

縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)教育差距是推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和諧發(fā)展的重要因素。《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》中指出“實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育”。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，需要關(guān)注農(nóng)村的義務(wù)教育發(fā)展。在歷史的新起點(diǎn)上，以城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展為視角，梳理我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的嬗變過(guò)程，歸納義務(wù)教育均衡發(fā)展的成效，提出未來(lái)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策，可以有效促進(jìn)義務(wù)教育的良性發(fā)展。

一、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的嬗變

自我國(guó)成立以來(lái)，在義務(wù)教育均衡上逐漸形成了普惠性政策和補(bǔ)償性政策并舉的國(guó)家政策制度體系。回顧中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的歷史，依據(jù)不同時(shí)期黨中央的政策文件，可將我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展劃分為三個(gè)階段。

1.極度不均衡到低水平均衡過(guò)渡階段（1949-1985年）

建國(guó)之初，《共同綱領(lǐng)》（1949）中規(guī)定我國(guó)教育是“民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”[1]。這標(biāo)志著為社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)的文化教育制度的建立。受1978年改革開(kāi)放政策的影響，教育上頒布一系列措施如《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)實(shí)行方案》，形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)的重點(diǎn)中學(xué)“層層重點(diǎn)”的格局。重點(diǎn)學(xué)校的出現(xiàn)，使得城市再次獲得優(yōu)質(zhì)教育資源。1982年12月，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育?！边@是新中國(guó)成立以來(lái)，首次以憲法形式規(guī)定在全國(guó)范圍內(nèi)普及初等義務(wù)教育。

這些教育政策均為普及初等教育提供了基礎(chǔ)和支持，但基于部分地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的策略及受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件的制約，普及初等教育是需要分階段、分步驟完成的，所以形成了教育形態(tài)上的非均衡階段。

2.非均衡向基本均衡過(guò)渡階段（1986-2010年）

為改變農(nóng)村教育輟學(xué)率上升的局面，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施九年義務(wù)教育?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（1986）的頒布第一次把普及義務(wù)教育建立在專門(mén)法律的基礎(chǔ)上，使我國(guó)義務(wù)教育邁入了一個(gè)嶄新的時(shí)期。其中還規(guī)定，實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的管理體制，由國(guó)務(wù)院和各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措事業(yè)費(fèi)及基本建設(shè)費(fèi)。但實(shí)際執(zhí)行時(shí)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要是由縣、鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)的?？h、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入的比重僅占約20%，但是在事權(quán)方面的支出比例卻長(zhǎng)期維持在70%以上，財(cái)力與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，對(duì)于多數(shù)財(cái)力薄弱的縣、鄉(xiāng)級(jí)政府而言，無(wú)法負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。所以省級(jí)財(cái)政投入不足，是城鄉(xiāng)義務(wù)教育陷入非均衡發(fā)展的根本原因[2]。

2001年，“普九”目標(biāo)基本得到實(shí)現(xiàn)，為了縮小教育差距，2001年所發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出：“加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育是涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，采取“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主的義務(wù)教育管理體制”。2005年的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》提出“兩免”政策[3]，這說(shuō)明教育財(cái)政投入開(kāi)始傾向于農(nóng)村。在2001-2010年期間，農(nóng)村教育工作取得很大成效，“以縣為主”的管理機(jī)制以及對(duì)農(nóng)村教育財(cái)政加大投入的財(cái)政政策，逐步縮小了城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差距，推動(dòng)了義務(wù)教育由非均衡階段向基本均衡階段過(guò)渡。

3.基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡過(guò)渡階段（2011至今）

2011年，西部四個(gè)省區(qū)通過(guò)“兩基”的完成，標(biāo)志著“兩基”和“普九”任務(wù)的全面完成，意味著我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)入了基本均衡階段。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》和2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》及2017年《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》等政策的頒布，其核心是明確推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的深入，核心是明確城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主體是由國(guó)務(wù)院和地方政府共同承擔(dān)的，目的是建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的公共服務(wù)體系，體現(xiàn)了政策體系的公平性和普惠性。以上政策均表明了義務(wù)教育均衡發(fā)展由“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”階段過(guò)渡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人民渴望享有優(yōu)質(zhì)教育的美好理想。

二、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得的主要成效

1.城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)重大跨越

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育逐漸普及，惠及百姓，全面完成了“兩基”目標(biāo)和“普九”任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了從一個(gè)文盲大國(guó)到教育大國(guó)的巨大跨越，為邁向教育強(qiáng)國(guó)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1965年，小學(xué)城、鄉(xiāng)在校學(xué)生數(shù)（萬(wàn)人）分別約為2221、9399.9，初中城、鄉(xiāng)在校學(xué)生數(shù)（萬(wàn)人）分別約為118.9、11.9。截止到2017年，小學(xué)城、鄉(xiāng)在校學(xué)生數(shù)（萬(wàn)人）分別約為7318.3、2775.4，初中城、鄉(xiāng)在校學(xué)生數(shù)（萬(wàn)人）分別約為3798.7、643.4。以上數(shù)據(jù)表明：國(guó)家有關(guān)教育均衡政策的頒布和實(shí)施，使得我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展有了“量”的飛躍，從而逐步縮小了城鄉(xiāng)間義務(wù)教育的差距。

2.學(xué)校辦學(xué)條件得到極大改善

新中國(guó)成立以來(lái)，我們國(guó)家推行了一系列改革政策，使農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件也得到了極大的改善。1987年，我國(guó)小學(xué)城、鄉(xiāng)生均校舍建筑面積（平方米）分別達(dá)到了約3.23、3.00;2017年，我國(guó)小學(xué)城、鄉(xiāng)生均校舍建筑面積（平方米）分別達(dá)到了約7.33、9.32。這意味著隨著我國(guó)義務(wù)教育的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)性教育資源配置逐漸趨于平衡。教育資源的合理配備，實(shí)現(xiàn)了教育資源的全民共享，為學(xué)生的全面發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了物質(zhì)保障。

3.農(nóng)村群體的教育獲得感穩(wěn)步提升

2018年，我國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率大幅度提升，其中小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99.95%，初中階段毛入學(xué)率為100.9%。農(nóng)村學(xué)生幾乎所有學(xué)齡兒童都有學(xué)上，且城鄉(xiāng)之間關(guān)于受教育機(jī)會(huì)上的差距越來(lái)越小;1993年城市學(xué)齡兒童入學(xué)率是99.51%，農(nóng)村學(xué)齡兒童入學(xué)率是97.94%;2000年城市學(xué)齡兒童入學(xué)率99.54%，農(nóng)村學(xué)齡兒童入學(xué)率是98.94%。

義務(wù)教育階段，教師的數(shù)量也在增多，在生師比方面，1962年小學(xué)城、鄉(xiāng)生師比分別為31.5、26.98，初中城、鄉(xiāng)生師比分別是20.72、18.80;2017年小學(xué)城、鄉(xiāng)生師比分別為21.67、15.66，初中城、鄉(xiāng)生師比分別為16.59、20.03。

以上數(shù)據(jù)表明：我國(guó)學(xué)齡兒童入學(xué)率持續(xù)上升，教師數(shù)量逐步增加，使得城鄉(xiāng)教育差距逐漸縮小，城鄉(xiāng)群眾得到了基本的教育機(jī)會(huì)公平。教育資源的全民共享使得農(nóng)村群眾的教育獲得感越來(lái)越強(qiáng)，最終實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育共享發(fā)展、均衡發(fā)展。

4.義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

2013年我國(guó)針對(duì)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，啟動(dòng)了縣（市、區(qū)）（以下簡(jiǎn)稱縣）督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)共有2717個(gè)縣實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的目標(biāo)，在全國(guó)總縣數(shù)中占比92.7%。而中西部地區(qū)占比達(dá)到90.5%，其中整體通過(guò)評(píng)估認(rèn)定工作的有16個(gè)省（區(qū)、市）。這均表明，義務(wù)教育均衡發(fā)展達(dá)到了“基本均衡”，新時(shí)期我們以提升教育質(zhì)量為目的，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育由“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”升級(jí)。

三、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策反思

我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展取得了一系列的新成就、新經(jīng)驗(yàn)，但是在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)教育之間仍然存在較大差距。隨著改革的逐步深入，逐漸暴露出來(lái)一些深層次的矛盾和問(wèn)題，值得我們深入反思。

1.以縣為主，加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化

首先，省級(jí)部門(mén)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，縣級(jí)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)義務(wù)教育管理機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育全覆蓋。對(duì)于整體教育資源不足的地區(qū)，縣級(jí)部門(mén)針對(duì)這些地區(qū)做好學(xué)校區(qū)域規(guī)劃，擴(kuò)大教育資源供給，解決縣鎮(zhèn)“大班額”和“大校額”問(wèn)題。其次，逐步建立以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌的義務(wù)教育學(xué)校教師工資保障機(jī)制和激勵(lì)制度。省級(jí)統(tǒng)籌的重點(diǎn)就是要確保義務(wù)教育教師工資福利的不斷提高。教師工資保障機(jī)制上，省級(jí)政府應(yīng)按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的編制、工資標(biāo)準(zhǔn)，采用?？畹男问?，通過(guò)銀行按月足額發(fā)放教師的工資福利。教師激勵(lì)制度上，可根據(jù)農(nóng)村地理環(huán)境和條件惡劣程度的不同，給予教師適當(dāng)津貼補(bǔ)助。相應(yīng)的，縣、鄉(xiāng)基層政府建立相應(yīng)的撥付制度，科學(xué)分配資金[4]。所以，在加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌的同時(shí)，也要明確縣級(jí)政府的責(zé)任，科學(xué)制定各級(jí)政府投入比例，從而為城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.以關(guān)愛(ài)為主，共擔(dān)弱勢(shì)群體教育責(zé)任，消除貧困代際傳遞的壁壘

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育問(wèn)題是城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展中面臨的一個(gè)難題。國(guó)家先后頒布了“兩為主”和“兩納入”政策、建立居民證制度以及“建立以居民證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策”等。中央政府應(yīng)在落實(shí)現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，通過(guò)補(bǔ)償性教育政策對(duì)隨遷子女進(jìn)行教育補(bǔ)償，從而保障其教育權(quán)益，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題是農(nóng)村教育的另一難題。解決農(nóng)村留守兒童教育問(wèn)題，首先，要改變觀念，聯(lián)合政府、教育行政部門(mén)與學(xué)校、社會(huì)力量、家庭等，使其主動(dòng)參與解決留守兒童教育問(wèn)題。其次，必須明確各主體的責(zé)任順序，發(fā)揮各主體在關(guān)愛(ài)教育兒童方面的責(zé)任，建立留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。

3.以師為主，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，提升農(nóng)村教育質(zhì)量

在教師編制結(jié)構(gòu)性調(diào)整方面，可在教師補(bǔ)充、退出機(jī)制方面解決教師“產(chǎn)能過(guò)?！?、農(nóng)村教師供給不足等問(wèn)題。在教師補(bǔ)充機(jī)制方面，一方面繼續(xù)通過(guò)引進(jìn)、招考、“特崗教師”專項(xiàng)招聘和碩師計(jì)劃等方式，鼓勵(lì)優(yōu)秀師資支持農(nóng)村教育建設(shè);另一方面，采用編制內(nèi)與編制外結(jié)合的方式補(bǔ)充教師，比如崗位聘任制、扶持民辦教育、本土化多學(xué)科教師定向培養(yǎng)、“一專多能”教師等，將其作為農(nóng)村教師補(bǔ)充的主要渠道[5]。在教師退出機(jī)制方面，對(duì)教師編制實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)控，根據(jù)學(xué)校生源的變化、布局的調(diào)整來(lái)對(duì)農(nóng)村教師編制進(jìn)行核定管理。

建立完善的農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展體系，提升農(nóng)村教師質(zhì)量[6]。首先，通過(guò)中小學(xué)教師培訓(xùn)提升農(nóng)村教師質(zhì)量。政府要建立并協(xié)調(diào)縣、鄉(xiāng)、高校等三方制度化的合作體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的整體態(tài)勢(shì)。其次，充分發(fā)揮名師和特級(jí)教師的引領(lǐng)作用，對(duì)農(nóng)村教師進(jìn)行質(zhì)量引領(lǐng)。通過(guò)“名師共享”“教改成果共享”的方式，加強(qiáng)城市優(yōu)質(zhì)校和農(nóng)村薄弱校之間的聯(lián)系，引領(lǐng)農(nóng)村教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的共享。

4.以質(zhì)為主，落實(shí)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的實(shí)現(xiàn)要以教育質(zhì)量的提升為途徑。教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)是評(píng)估教育質(zhì)量的標(biāo)尺。開(kāi)展城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，首先，健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，繼續(xù)推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系的實(shí)施，建立城鄉(xiāng)教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，制定監(jiān)測(cè)城鄉(xiāng)間教育差距的“預(yù)警機(jī)制”，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展。其次，構(gòu)建鄉(xiāng)村義務(wù)教育監(jiān)測(cè)體系，建立區(qū)域鄉(xiāng)村義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)其進(jìn)行分析，形成鄉(xiāng)村教育質(zhì)量的整體發(fā)展情況[6]，為教育行政部門(mén)決策制定提供參考。再次，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)的評(píng)估模式。繼續(xù)推進(jìn)管辦評(píng)分離，支持和引入第三方質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。最后，及時(shí)反饋城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)結(jié)果。定期對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析、公布和解讀，使其接受社會(huì)監(jiān)督，以有效糾正政策實(shí)施中出現(xiàn)的錯(cuò)誤和偏差，進(jìn)而確保政策達(dá)到預(yù)期的目的。

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[作者：朱亞麗（1982-），女，河南周口人，河南師范大學(xué)數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院，講師，碩士生導(dǎo)師，博士。]

【責(zé)任編輯 鄭雪凌】