石經(jīng)海，李陽(yáng)陽(yáng)

(1.西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶 401120；2.煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

串通投標(biāo)，是投標(biāo)人之間相互勾結(jié)抬高或壓低標(biāo)價(jià)，及投標(biāo)人與招標(biāo)人等串通以排擠競(jìng)爭(zhēng)者的行為的統(tǒng)稱，包括圍標(biāo)、陪標(biāo)(1)其中，圍標(biāo)行為的發(fā)起者為圍標(biāo)人，參與圍標(biāo)者為陪標(biāo)人。及其他出于不當(dāng)招投標(biāo)而實(shí)施的勾結(jié)行為。自1997年刑法將串通投標(biāo)行為納入其治理范圍以來(lái)，已有20多年時(shí)間(2)1997年《刑法》首次在擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序罪一章規(guī)定了串通投標(biāo)罪(第223條、第231條)，此規(guī)定沿用至今。串通投標(biāo)罪是直接規(guī)制串通投標(biāo)行為的罪名。此外，串通投標(biāo)犯罪現(xiàn)象復(fù)雜，牽涉到間接相關(guān)犯罪較多，如強(qiáng)迫交易罪、行賄罪、受賄罪、非國(guó)家工作人員受賄罪、單位受賄罪、單位行賄罪等。。然而，綜觀當(dāng)前愈演愈烈的串通投標(biāo)犯罪(3)這一點(diǎn)可以從“北大法寶”檢索到的近7年的串通投標(biāo)犯罪一審刑事案件數(shù)量體現(xiàn)出來(lái)：2014年的案件數(shù)為115件，2015年案件數(shù)為119件，2016年案件數(shù)為177件，2017年案件數(shù)為216件，2018年案件數(shù)為282件，2019年案件數(shù)為532件，2020年案件數(shù)為568件。盡管在“北大法寶”上檢索到的案件數(shù)量并非真實(shí)的案件數(shù)量，但能反映出犯罪發(fā)生的大致情況。，刑法的這個(gè)治理顯得有些力不從心。究其原因，這一方面是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)串通投標(biāo)犯罪現(xiàn)象不斷復(fù)雜化，另一方面是刑法對(duì)包括串通投標(biāo)犯罪在內(nèi)的治理對(duì)策存在結(jié)構(gòu)性缺陷，即在當(dāng)前“社會(huì)管理”式犯罪治理模式下，刑法的社會(huì)治理功能沒(méi)能較好地融入社會(huì)治理體系和法治體系中，從而使刑法的犯罪治理與整個(gè)社會(huì)治理體系和法治體系相脫節(jié)。本文試立足于社會(huì)治理模式從“社會(huì)管理”式向“社會(huì)治理”式的時(shí)代轉(zhuǎn)型，基于社會(huì)治理的基本原理，對(duì)串通投標(biāo)犯罪的治理問(wèn)題進(jìn)行探究(4)實(shí)際上，本探究在很大程度上也適用于其他犯罪的治理。，以就教于理論與實(shí)務(wù)界同仁。

一、串通投標(biāo)犯罪的行為特點(diǎn)

在“北大法寶”以“串通投標(biāo)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至2020年12月31日，共檢索到相關(guān)一審刑事判決書(shū)2 142份(5)這其中包括了因串通投標(biāo)而滋生的行賄、受賄、單位行賄等案件。。再?gòu)闹羞x取不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)水平省份的812份判決書(shū)(6)包括北京17份、天津5份、寧夏2份、青海16份、山西17份、陜西15份、遼寧14份、吉林40份、重慶41份、河南80份、山東24份、云南46份、新疆11份、江西226份、廣東105份、湖南153份。并結(jié)合媒體報(bào)道情況進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪行為具有如下顯著特點(diǎn)。

(一)行為方式的復(fù)雜性

在立法上，《刑法》第223條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪的行為方式有橫向串標(biāo)(投標(biāo)人之間串通)和縱向串標(biāo)(投標(biāo)人與招標(biāo)人串通)兩種(7)《刑法》第223條第1款規(guī)定的“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或單處罰金”，即為橫向串標(biāo)；第2款規(guī)定的“投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰”，即為縱向串標(biāo)。。但樣本顯示，實(shí)踐中串通投標(biāo)行為方式較為復(fù)雜，除包括橫向串標(biāo)與縱向串標(biāo)外，還包括更為復(fù)雜的混合串標(biāo)(投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)人、評(píng)審委員等相互串通)。

1.橫向串標(biāo)是串標(biāo)犯罪的主要方式

在前述檢索的812起案件中，有547起屬于橫向串標(biāo)，占案件總數(shù)的67.3%。這里的橫向串標(biāo)主要有兩種表現(xiàn)形式：一是協(xié)商性串標(biāo)，是橫向串標(biāo)的主要形式，又包括一人性圍標(biāo)和多人性圍標(biāo)。其中，一人性圍標(biāo)通常表現(xiàn)為某一投標(biāo)人通過(guò)給予其他投標(biāo)人“好處費(fèi)”等方式邀請(qǐng)其他投標(biāo)人陪標(biāo)或退出投標(biāo)(8)參見(jiàn)廣東省陽(yáng)江市江城區(qū)人民法院“(2015)陽(yáng)城法刑初字88號(hào)”刑事判決書(shū)；吉林省遼源市西安區(qū)人民法院“(2017)吉0403刑初37號(hào)”刑事判決書(shū)；重慶市長(zhǎng)壽區(qū)人民法院“(2014)長(zhǎng)法刑初字00121號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院“(2016)贛0191刑初13號(hào)”刑事判決書(shū)；河南省洛陽(yáng)市澗西區(qū)人民法院“(2020)豫0305刑初513號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省中山市第一人民法院“(2019)粵2071刑初1294號(hào)”刑事判決書(shū)。；或通過(guò)掛靠方式取得多家公司的實(shí)際競(jìng)價(jià)權(quán)(9)參見(jiàn)廣州市白云區(qū)人民法院“(2015)穗云法刑初字2717號(hào)”刑事判決書(shū)；河南省汝陽(yáng)縣人民法院“(2017)豫0326刑初233號(hào)”刑事判決書(shū)；山東省臨沭縣人民法院“(2016)魯1329刑初561號(hào)”刑事判決書(shū)；重慶市渝中區(qū)人民法院“(2019)渝0103刑初942號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省信封縣人民法院“(2020)贛0722刑初143號(hào)”刑事判決書(shū)。；或通過(guò)偽造其他公司授權(quán)委托書(shū)等手段，掩蓋同一主體投標(biāo)的事實(shí)進(jìn)行投標(biāo)(10)參見(jiàn)湖南省綏寧縣人民法院“(2017)湘0527刑初95號(hào)”刑事判決書(shū)；天津市濱海新區(qū)人民法院“(2018)津0116刑初20101號(hào)”刑事判決書(shū)；天津?qū)幒訁^(qū)人民法院“(2020)津0117刑初13號(hào)”刑事判決書(shū)；山東省濟(jì)南市歷域區(qū)人民法院“(2019)魯0112刑初887號(hào)”刑事判決書(shū)。。以上情形中，表面上看，存在多個(gè)投標(biāo)人參與投標(biāo)，實(shí)則完全由一個(gè)投標(biāo)人操控；除圍標(biāo)人對(duì)陪標(biāo)人進(jìn)行補(bǔ)償外，圍標(biāo)人與陪標(biāo)人之間不存在其他利益關(guān)系。多人性圍標(biāo)通常表現(xiàn)為多個(gè)投標(biāo)人多次配合圍標(biāo)，共謀非法利益(11)參見(jiàn)江西省德安縣人民法院“(2014)德刑初字74號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省分宜縣人民法院“(2016)贛0521刑初36號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省寧都縣人民法院“(2020)贛刑初161號(hào)”刑事判決書(shū)。；或在多標(biāo)段、多次招標(biāo)項(xiàng)目中，多個(gè)投標(biāo)人相互配合圍標(biāo)，以保證各方依次成為中標(biāo)人，也即為輪流坐莊型的集團(tuán)性多人圍標(biāo)(12)參見(jiàn)湖南省華容縣人民法院“(2018)湘0623刑初7號(hào)”刑事判決書(shū)；山西省太谷縣人民法院“(2019)晉0726刑初45號(hào)”刑事判決書(shū)。。二是威脅性串標(biāo)。即威脅他人不得參與或退出投標(biāo)的情形。如帶“打手”到投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)造勢(shì)，威脅他人不得參與投標(biāo)(13)參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2015)佛順?lè)ㄐ坛踝?135號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2014)佛順?lè)ㄐ坛踝?877號(hào)”刑事判書(shū)。；以要挾給“喝茶費(fèi)”的方式，迫使他人退出投標(biāo)(14)參見(jiàn)廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院“(2019)粵1203刑初9號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省東莞市第二人民法院“(2017)粵1972刑初1296號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2015)佛順?lè)ㄐ坛踝?135號(hào)”刑事判決書(shū)。。本來(lái)，“串通”作為“暗中勾結(jié)，使彼此言語(yǔ)行動(dòng)相互配合”[1]203的行為，不可能存在“威脅性”的情形，但因?qū)嵺`中有將其認(rèn)定為“串通投標(biāo)”的情形而姑且統(tǒng)計(jì)為“橫向串標(biāo)”。實(shí)踐中，這種情形往往與協(xié)商性串標(biāo)結(jié)合使用(15)參見(jiàn)河南省上蔡縣人民法院“(2017)豫1722刑初572號(hào)”刑事判決書(shū)；山東省臨沂市中級(jí)人民法院“(2017)魯13刑終414號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省廣州市荔灣區(qū)人民法院“(2019)粵0103號(hào)”刑事判決書(shū)。。

2.縱向串標(biāo)是串標(biāo)犯罪的重要方式

在前述檢索的812起案件中，有51起屬于縱向串標(biāo)，占案件總數(shù)的6.3%。這種串標(biāo)行為在實(shí)踐中主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是明招暗定型串標(biāo)。即招標(biāo)人或根據(jù)投標(biāo)人的資質(zhì)、條件“量身定做”招標(biāo)文書(shū)，或設(shè)置高額的投標(biāo)保證金、資質(zhì)要求(16)參見(jiàn)湖南省武岡市人民法院“(2016)武法刑初字第264號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省南昌市西湖區(qū)人民法院“(2016)贛03刑初76號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省臺(tái)山市人民法院“(2019)粵0781刑初121號(hào)”刑事判決書(shū)。，或在資格預(yù)審中予以特殊關(guān)照(17)參見(jiàn)湖南省洪江人民法院“(2014)懷洪刑初字第16號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省洪江人民法院“(2015)懷洪刑初字43號(hào)”刑事判決書(shū)。，或?qū)Ρ緫?yīng)公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)(18)參見(jiàn)廣東省深圳市羅湖區(qū)人民法院“(2015)深南法刑初字第1280號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2017)粵0606刑初410號(hào)”刑事判決書(shū)。，甚至是先施工后招標(biāo)(19)參見(jiàn)湖南省寧鄉(xiāng)市人民法院“(2017)湘0124刑初588號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省鳳凰縣人民法院“(2019)湘3123刑初95號(hào)”刑事判決書(shū)。，使招投標(biāo)程序流于形式的情形。二是泄露信息型串標(biāo)。即招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底、預(yù)期中標(biāo)品牌、核心技術(shù)等影響中標(biāo)的關(guān)鍵信息，以提高投標(biāo)人中標(biāo)幾率(20)參見(jiàn)江西省九江縣人民法院“(2016)贛0421刑初127號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省平江縣人民法院“(2017)湘0626刑初285號(hào)”刑事判決書(shū)。的情形。本來(lái)，“投標(biāo)”在字面意義上是指“承包人或買主按照招標(biāo)公告的標(biāo)準(zhǔn)和條件提出價(jià)格，填寫(xiě)標(biāo)書(shū)”[1]1321。這種發(fā)生于投標(biāo)人與招標(biāo)人間的串通行為，立法及司法解釋稱之為“串通投標(biāo)”(21)參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)刑法>確定罪名的規(guī)定》(法釋(1997)9號(hào))。，是一種擴(kuò)大解釋性的界定。

3.混合串標(biāo)是比縱向串標(biāo)更為多見(jiàn)的串標(biāo)方式

在前述檢索的812起案件中，有214起屬于混合串標(biāo)，占案件總數(shù)的26.4%。這種串通行為在實(shí)踐中具體表現(xiàn)為三種形式：一是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)人之間串通情形。具體又包括投標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)與招標(biāo)人主導(dǎo)型的混合串標(biāo)。前者在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，主要是，投標(biāo)人在組織圍標(biāo)的同時(shí)又與招標(biāo)人串通，如請(qǐng)求招標(biāo)人都通過(guò)各圍標(biāo)單位的資格預(yù)審，以提高中標(biāo)率(22)參見(jiàn)湖南省洪江人民法院“(2014)懷洪刑初字16號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省株洲市天元區(qū)人民法院“(2016)湘0211刑初258號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省洪江人民法院“(2015)懷洪刑初字43號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省新田縣人民法院“(2016)湘1128刑初92號(hào)”刑事判決書(shū)；云南省會(huì)澤縣人民法院“(2020)云0326刑初63號(hào)”刑事判決書(shū)。；或投標(biāo)人與招標(biāo)人串通獲取標(biāo)底后，組織圍標(biāo)(23)參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2015)佛順?lè)ㄐ坛踝?926號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省永州市零陵區(qū)人民法院“(2013)零刑初字167號(hào)”刑事判決書(shū)；山西省高平市人民法院“(2019)晉0581刑初312號(hào)”刑事判決書(shū)；云南省文山市人民法院“(2019)云2601刑初394號(hào)”刑事判決書(shū)。。后者主要是，在投標(biāo)人與招標(biāo)人串通中，招標(biāo)人授意投標(biāo)人找其他單位陪標(biāo)，并幫其辦理投標(biāo)手續(xù)、制作預(yù)算等(24)參見(jiàn)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)哈密縣墾區(qū)人民法院“(2016)兵1202刑初42號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省肇慶市鼎湖區(qū)人民法院“(2020)粵1203刑初77號(hào)”刑事判決書(shū)。。二是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、評(píng)審委員間的串通情形，如投標(biāo)人在圍標(biāo)的同時(shí)，又買通評(píng)審委員，讓其在評(píng)標(biāo)時(shí)給圍標(biāo)單位打高分，以謀取中標(biāo)(25)參見(jiàn)廣東省汕頭市金平區(qū)人民法院“(2017)粵0511刑初611號(hào)”刑事判決書(shū)；河南省濟(jì)源市人民法院“(2017)豫9001刑初179號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省鷹潭市月湖區(qū)人民法院“(2015)月刑初字57號(hào)”刑事判決書(shū)；遼寧建昌縣人民法院“(2019)遼1422刑初149號(hào)”刑事判決書(shū)。。三是發(fā)生在投標(biāo)人與投標(biāo)人、招標(biāo)代理人間的串通情形。如投標(biāo)人在圍標(biāo)的同時(shí)，又與招標(biāo)代理人串通，要求在招標(biāo)公告中設(shè)置有利于投標(biāo)人的招標(biāo)條件(26)參見(jiàn)江西省南昌市東湖區(qū)人民法院“(2015)東刑初字569號(hào)”刑事判決書(shū)；河南省漯河市源匯區(qū)人民法院“(2014)源刑初字124號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省安?？h人民法院“(2020)贛0829刑初126號(hào)”刑事判決書(shū)。。

(二)行為后果的嚴(yán)重性

串通投標(biāo)行為之所以在立法上入刑為犯罪和追究刑事責(zé)任，是因?yàn)樵撔袨椤皣?yán)重?fù)p害了招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益”或“損害了國(guó)家、集體、公民的合法利益”。綜觀樣本案件事實(shí)，這些利益損害的“行為后果”，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.留下標(biāo)的物質(zhì)量隱患

綜觀招投標(biāo)實(shí)踐，串標(biāo)現(xiàn)象極其普遍。據(jù)媒體資料顯示，在公共資源交易領(lǐng)域，坊間有“十標(biāo)九圍”“十標(biāo)九串”之稱[2]?？蔁o(wú)論實(shí)施何種形式的串標(biāo)行為，串標(biāo)人都需要支付給陪標(biāo)人、被掛靠公司“陪標(biāo)費(fèi)”“好處費(fèi)”。這些費(fèi)用的支出會(huì)增加投標(biāo)成本，并與“盡可能攫取豐厚經(jīng)濟(jì)利益”的投標(biāo)目的相沖突，于是必然帶來(lái)以“偷工減料”等降低成本的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)獲取相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)，進(jìn)而留下招投標(biāo)標(biāo)的物質(zhì)量隱患甚至造成嚴(yán)重后果。例如，在黃某、王某串通投標(biāo)案中，行為人通過(guò)圍標(biāo)謀取中標(biāo)后，為攫取經(jīng)濟(jì)利益，在施工中偷工減料，造成標(biāo)的物存在嚴(yán)重的質(zhì)量問(wèn)題和消防隱患(27)參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2017)粵0606刑初403號(hào)”刑事判決書(shū)。。另外，媒體報(bào)道的重慶綦江彩虹橋坍塌案(28)在重慶綦江大橋建設(shè)過(guò)程中，施工單位與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人串通，在未按照規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)的情況下，取得該項(xiàng)目的施工權(quán)。在施工過(guò)程中，施工單位隨意更改設(shè)計(jì)，偷工減料，導(dǎo)致主拱承載力不能滿足相應(yīng)規(guī)范要求，后該橋垮塌，造成40人死亡，輕重傷14人。參見(jiàn)搜狐網(wǎng)《40人死亡！重慶綦江“彩虹橋”垮塌事件始末》(https://www.sohu.com/a/231985973_221394)。、西安地鐵三號(hào)線“問(wèn)題電纜”案(29)在西安地鐵三號(hào)工程線纜采購(gòu)招投標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人與招標(biāo)人串通，低價(jià)中標(biāo)。在施工中，投標(biāo)人為謀取非法利益，將線纜中間部分拉細(xì)，不僅增加了能耗，而且可能引發(fā)火災(zāi)。參見(jiàn)人民網(wǎng)《國(guó)辦通報(bào)西安地鐵“問(wèn)題電纜”事件調(diào)查處理情》(http://politics.people.com.cn/n1/2017/0626/c1001-29363613.html)。、陵水田仔水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程大壩變形案(30)在陵水田仔水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，投標(biāo)人通過(guò)圍標(biāo)中標(biāo)后，偷工減料，導(dǎo)致水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程大壩嚴(yán)重變形。參見(jiàn)南海網(wǎng)《串通投標(biāo)偷工減料 10公司被列海南水務(wù)建設(shè)黑名單》(http://hainan.sina.com.cn/news/hnyw/2015-10-11/detail-ifxirwnr6908675.shtml)。也都是這方面的例證。事實(shí)上，串通投標(biāo)帶來(lái)工程質(zhì)量隱患是全球性問(wèn)題。據(jù)透明國(guó)際組織《2005年度全球腐敗報(bào)告》披露，“過(guò)去15年來(lái)因質(zhì)量低劣的建筑在地震中垮塌，導(dǎo)致25萬(wàn)人死亡”，并將建筑質(zhì)量低劣歸咎于“腐敗承包商和腐敗質(zhì)監(jiān)官員的勾結(jié)”[3]。

2.損害招標(biāo)人利益

考察樣本案例可知，因串通投標(biāo)而損害招標(biāo)人利益的主要表現(xiàn)在“抬高報(bào)價(jià)”和“低中高結(jié)”兩種情形中。前者主要是投標(biāo)人為謀取非法利益，同時(shí)也為消解串通投標(biāo)帶來(lái)的成本增加問(wèn)題，除“偷工減料”外，往往會(huì)選擇通過(guò)抬高報(bào)價(jià)的方式進(jìn)行串標(biāo)，其結(jié)果必然是損害招標(biāo)人的利益。例如，在樊某串通投標(biāo)案中，樊某與其他投標(biāo)人串通，抬高報(bào)價(jià)，給招標(biāo)人造成2 651多萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失(31)參見(jiàn)山東省桓臺(tái)縣人民法院“(2015)桓刑初字第169號(hào)”刑事判決書(shū)。。后者主要是投標(biāo)人先通過(guò)串通低價(jià)中標(biāo)，再通過(guò)簽訂“黑白合同”或在協(xié)議執(zhí)行中變更設(shè)計(jì)等手段追加經(jīng)費(fèi)，以“低價(jià)中標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”謀取非法利益。例如，在魏某串通投標(biāo)案中，魏某通過(guò)串標(biāo)，獲得某工程的施工權(quán)，為謀取非法利益，在工程竣工后，通過(guò)補(bǔ)充合同，虛增26萬(wàn)元的工程量(32)參見(jiàn)江西省九江縣人民法院“(2017)贛0421刑初83號(hào)”刑事判決書(shū)。。再如，在王某串通投標(biāo)案中，王某與評(píng)審委員串通，先以低價(jià)中標(biāo)，在施工過(guò)程中，虛增近200萬(wàn)元的工程量，損害招標(biāo)人利益(33)參見(jiàn)重慶市黔江區(qū)人民法院“(2017)渝0114刑初19號(hào)”刑事判決書(shū)。。司法解釋將給招標(biāo)人造成直接經(jīng)濟(jì)損失在50萬(wàn)元以上的情形規(guī)定為串通投標(biāo)犯罪的立案標(biāo)準(zhǔn)之一(34)最高人民檢察院與公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第76條規(guī)定，“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，或者投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴:(一)損害招標(biāo)人、投標(biāo)人或者國(guó)家、集體、公民的合法利益，造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的……”的原因就在于此。

3.破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第1條的規(guī)定，招投標(biāo)活動(dòng)的核心在于公平與自由競(jìng)爭(zhēng)，其優(yōu)越性在于優(yōu)勝劣汰，以最佳配置的方式使用人、財(cái)、物，以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置、提高經(jīng)濟(jì)效益、保證項(xiàng)目質(zhì)量。無(wú)論是實(shí)施何種形式的串標(biāo)行為均會(huì)破壞公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。例如，在周某串通投標(biāo)罪案中，周某為謀取中標(biāo)，借用了18家單位的資質(zhì)進(jìn)行圍標(biāo)(35)參見(jiàn)江西省撫州市臨川區(qū)人民法院“(2016)贛1002刑初214號(hào)”刑事判決書(shū)。，在這種橫向串標(biāo)的情形中，表面上是多個(gè)投標(biāo)人參與競(jìng)標(biāo)，而實(shí)質(zhì)上完全是由行為人一人操縱，根本無(wú)法發(fā)揮招投標(biāo)制度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用。又如，在梁某串通投標(biāo)案中，梁某為謀取中標(biāo)，向評(píng)審委員行賄，請(qǐng)?jiān)u審委員打高分(36)參見(jiàn)廣東省開(kāi)平市人民法院“(2018)粵0783刑初648號(hào)”刑事判決書(shū)。，在這種縱向串標(biāo)的情形中，表面上是公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)則是暗箱操作，違背公平、公正、公開(kāi)原則，對(duì)其他投標(biāo)人而言，此時(shí)已不存在公平競(jìng)爭(zhēng)條件。再如，在陳某彬、陳某榮串通投標(biāo)案中，陳某彬、陳某榮在組織圍標(biāo)的同時(shí)，又與評(píng)審委員串通，讓評(píng)審委員在評(píng)標(biāo)時(shí)給其打高分(37)參見(jiàn)廣東省汕頭市金平區(qū)人民法院“(2017)粵0511刑初611號(hào)”刑事判決書(shū)。，這種混合串標(biāo)行為同樣破壞了公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。這也正是串通投標(biāo)罪被規(guī)定在擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪章中的原因。

正是基于以上表現(xiàn)，有學(xué)者指出：“招標(biāo)投標(biāo)以‘公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用’為基本原則，卻不得不面對(duì)‘十標(biāo)九串’的現(xiàn)狀……招標(biāo)投標(biāo)以優(yōu)質(zhì)低價(jià)為目的，卻不得不面對(duì)價(jià)高質(zhì)次的結(jié)果；招標(biāo)投標(biāo)作為市場(chǎng)資源配置的一種有效方式，卻不得不面對(duì)糾紛不斷、效率低下的事實(shí)?！盵4]

(三)行為手段的腐敗性

考察樣本案例可知，實(shí)踐中串通投標(biāo)行為手段具有腐敗性。這除了表現(xiàn)為串通行為本身就是“腐敗”外，還表現(xiàn)為串通行為常伴有賄賂手段與借資掛靠手段。

1.串通投標(biāo)伴有賄賂手段

綜觀招投標(biāo)實(shí)踐，進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目一般為大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益與安全的、使用國(guó)有資金投資或融資的項(xiàng)目。這就決定了，招標(biāo)項(xiàng)目往往具有規(guī)模大、投資多、利潤(rùn)高等特點(diǎn)，對(duì)投標(biāo)人很有誘惑力。特別是在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，由于招標(biāo)結(jié)果與招標(biāo)人無(wú)直接的利益關(guān)系，招標(biāo)人容易以權(quán)謀私。于是，不法投標(biāo)人為謀取非法利益大肆行賄，招標(biāo)人則利用權(quán)力干預(yù)招標(biāo)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)“利益雙贏”，“個(gè)別地方甚至已經(jīng)到了無(wú)標(biāo)不腐的地步”[5]。有資料顯示，河南省從1995年至2011年間，先后就有四任交通廳廳長(zhǎng)因工程貪腐“落馬”[6]。

與串通投標(biāo)相關(guān)的賄賂犯罪主要有：行賄罪與受賄罪，如投標(biāo)人為謀取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或不具有相應(yīng)資質(zhì)的投標(biāo)人為實(shí)現(xiàn)中標(biāo)目的而向招標(biāo)人行賄，招標(biāo)人因受賄而在招標(biāo)過(guò)程中給予投標(biāo)人特殊關(guān)照(38)參見(jiàn)長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)人民法院“(2019)吉0104刑初920號(hào)”刑事判決書(shū)；云南省文山市人民法院“(2019)云2601刑初394號(hào)”刑事判決書(shū)；廣西壯族自治區(qū)浦北縣人民法院“(2014)浦刑初字第271號(hào)”刑事判決書(shū)；重慶市九龍坡區(qū)人民法院“(2015)九法刑初字00366號(hào)”刑事判決書(shū)；吉林省遼源市龍山區(qū)人民法院“(2017)吉0402刑初321號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省新化縣人民法院“(2020)湘1322刑初446號(hào)”刑事判決書(shū)。，其中也存在索賄的情形(39)參見(jiàn)湖南省岳陽(yáng)市君山區(qū)人民法院“(2016)湘0611刑終27號(hào)”刑事判決書(shū)。；單位行賄罪，如投標(biāo)單位為謀取中標(biāo)而行賄(40)參見(jiàn)廣州市南沙區(qū)人民法院“(2017)粵0115刑初208號(hào)”刑事判決書(shū)；吉林省遼源市龍山區(qū)人民法院“(2017)吉0402刑初156號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省臺(tái)山市人民民法院“(2019)粵0781刑初197號(hào)”刑事判決書(shū)。；單位受賄罪，如招標(biāo)單位在招標(biāo)過(guò)程中非法收受投標(biāo)人財(cái)物或在為投標(biāo)人謀取中標(biāo)后，索要現(xiàn)金(41)參見(jiàn)河南省漯河市源匯區(qū)人民法院“(2014)源刑初字第106號(hào)”刑事判決書(shū)；云南省永善縣人民法院“(2019)云0625刑初82號(hào)”刑事判決書(shū)。；利用影響力受賄罪，如國(guó)家工作人員的近親屬在明知投標(biāo)人不具有相應(yīng)資質(zhì)的情形下，通過(guò)其他國(guó)家工作人員職務(wù)上的行為，為投標(biāo)人謀取中標(biāo)(42)參見(jiàn)山東省煙臺(tái)市福山區(qū)人民法院“(2016)魯0611刑初169號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省九江縣人民法院“(2016)贛0421刑初127號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)人民法院“(2019)湘0105刑初888號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省深圳市福田區(qū)人民法院“(2019)粵0304刑初1024號(hào)”刑事判決書(shū)。；對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪與非國(guó)家工作人員受賄罪，如投標(biāo)人為謀取中標(biāo)向非國(guó)家工作人員行賄，非國(guó)家工作人員幫助其中標(biāo)(43)參見(jiàn)廣東省陽(yáng)江市江城區(qū)人民法院“〔2014〕陽(yáng)城法刑初116號(hào)刑事判決書(shū)；湖南省湘潭市岳塘區(qū)人民法院“〔2016〕湘0304刑初88號(hào)刑事判決書(shū)。。在檢索的812起案件中，有224起涉及賄賂犯罪問(wèn)題，占案件總數(shù)的27.6%。

2.串通投標(biāo)常以借資掛靠為手段

據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)。由此，那些不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位或自然人往往會(huì)選擇向具有特定資質(zhì)的單位繳納相應(yīng)的“管理費(fèi)”(實(shí)為好處費(fèi))，繼而通過(guò)借資掛靠堂而皇之地獲得投標(biāo)資格，參與投標(biāo)(44)參見(jiàn)山東省武城縣人民法院“(2017)魯1428刑初127號(hào)”刑事判決書(shū)；重慶市長(zhǎng)壽區(qū)人民法院“(2017)渝0115刑初315號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省信豐縣人民法院“(2020)贛0722刑初330號(hào)”刑事判決書(shū)；天津市寧河區(qū)人民法院“(2020)津0117刑初310號(hào)”刑事判決書(shū)。。如此做法，表面上看是法律法規(guī)規(guī)定的正常市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)則為“掩蓋無(wú)資質(zhì)”并破壞公平交易秩序和留下標(biāo)的物后患的“腐敗”行為。如此行為，已是招投標(biāo)實(shí)踐中一種嚴(yán)重的犯罪現(xiàn)象。在檢索的812起案件中，共292起案件涉及借資掛靠問(wèn)題，占案件總數(shù)的36%。

除行賄與借資掛靠外，投標(biāo)人通過(guò)給予“好處費(fèi)”“喝茶費(fèi)”等方式利誘其他投標(biāo)人退出投標(biāo)的行為也具有一定的腐敗性。正基于此，有學(xué)者指出，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域“盛行的不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，而是尋租原則”[7]。

(四)行為實(shí)施的隱蔽性

串通投標(biāo)行為是一種具有高度隱秘性的行為。在現(xiàn)實(shí)中被喻為“密室中的犯罪行為”[8]。從現(xiàn)實(shí)中的案例看，如果不是某個(gè)“偶然因素”(如因?qū)＜掖蚍謫?wèn)題被投訴、利益聯(lián)盟內(nèi)部的“窩里反”)而案發(fā)，這個(gè)“帶病采購(gòu)”都會(huì)正常結(jié)束[9]。在前述檢索的812起案件中，僅有9起案件存在串標(biāo)人沒(méi)能順利中標(biāo)的情況(45)參見(jiàn)廣東省惠東縣人民法院“(2018)粵1323刑初282號(hào)”刑事判決書(shū)；重慶市梁平區(qū)人民法院“(2018)渝0155刑初137號(hào)刑”事判決書(shū)；江西省南昌市東湖區(qū)人民法院“(2014)東刑初535號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省安遠(yuǎn)縣人民法院“(2018)贛0726刑初28號(hào)”刑事判決書(shū)；山西省侯馬市人民法院“(2014)侯刑初字第60號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省石城縣人民法院“(2020)贛0735刑初127號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省分宜縣人民法院“(2020)贛0521刑初143號(hào)”刑事判決書(shū)；遼寧省興城市人民法院“(2020)遼1481刑初34號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省寧都縣人民法院“(2020)贛0730刑初161號(hào)”刑事判決書(shū)。。具體就串通投標(biāo)行為的隱蔽性而言，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.橫向串標(biāo)行為的隱蔽性

在橫向串標(biāo)中，對(duì)于協(xié)商型串標(biāo)，因投標(biāo)人相互間串通通常在私下進(jìn)行而具有顯而易見(jiàn)的隱秘性(46)參見(jiàn)山東省壽光市人民法院“(2017)魯0783刑初970號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省豐城市人民法院“(2017)贛0981刑初537號(hào)”刑事判決書(shū)。。對(duì)于威脅性串標(biāo)，雖然實(shí)踐中存在大鬧招投標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的極端情形，如在山西省平定縣XX鄉(xiāng)XX村舉行某標(biāo)段礬土礦招標(biāo)會(huì)時(shí)，行為人就進(jìn)入會(huì)場(chǎng)威脅其他投標(biāo)人(47)參見(jiàn)山西省平定縣人民法院“(2017)晉0321刑初41號(hào)”刑事判決書(shū)。，。但絕大多數(shù)威脅性串標(biāo)也還是通過(guò)私下威脅其他投標(biāo)人的方式施行，具有隱蔽性。

2.縱向串標(biāo)行為的隱蔽性

在縱向串標(biāo)中，對(duì)于明招暗定型串標(biāo)，如前述因招標(biāo)人事先根據(jù)投標(biāo)人的資質(zhì)條件“量身定做”了招標(biāo)文書(shū)并在過(guò)程中雙方嚴(yán)格依照招標(biāo)投標(biāo)的程序進(jìn)行，或因是通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同等精心策劃、暗箱操作方式進(jìn)行表面上的公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)，而使招投標(biāo)堂而皇之地表現(xiàn)為“合規(guī)公正”。對(duì)于泄露信息型串標(biāo)，因需規(guī)避懲處而往往會(huì)采取謹(jǐn)慎的泄露方式，這使得串標(biāo)行為通常變得非常私密。

3.混合串標(biāo)行為的隱蔽性

在混合串標(biāo)中，如前述此行為集橫向串標(biāo)與縱向串標(biāo)行為于一體，而無(wú)論是投標(biāo)人還是招標(biāo)人均是具有或應(yīng)具有相應(yīng)資質(zhì)、能力的單位或自然人，往往對(duì)現(xiàn)行制度及法律、法規(guī)較為熟悉。不法行為人則善于利用相關(guān)漏洞，其實(shí)施的行為自然具有很強(qiáng)隱蔽性與欺騙性。

二、串通投標(biāo)犯罪的成因剖析

(一)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

這是導(dǎo)致串通投標(biāo)犯罪的直接原因。如樣本所示，無(wú)論是橫向、縱向還是混合串標(biāo)，各參與人都有不同的利益追求在其中。雖然這里的主要利益獲取者是投標(biāo)人，但招標(biāo)人也會(huì)因其相應(yīng)角色獲取經(jīng)濟(jì)利益。例如，投標(biāo)人之所以能與招標(biāo)人進(jìn)行串通，是因?yàn)檎袠?biāo)人掌握著影響中標(biāo)的關(guān)鍵信息如標(biāo)底、預(yù)期中標(biāo)品牌等，與之串通可提高中標(biāo)幾率，同時(shí)，招標(biāo)人也可獲取高達(dá)幾百萬(wàn)的“好處費(fèi)”(48)參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院“(2015)佛順?lè)ㄐ坛?926號(hào)”刑事判決書(shū)。。又如，招標(biāo)代理人為獲得好的代理業(yè)績(jī)，也會(huì)實(shí)施更加“輕車熟路”的串通投標(biāo)行為，以招攬更多的業(yè)務(wù)和獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益(49)參見(jiàn)河南省封丘縣人民法院“(2020)豫0727刑初451號(hào)”刑事判決書(shū)；新疆維吾爾自治區(qū)阿圖什市人民法院“(2020)新3001刑初87號(hào)”刑事判決書(shū)。。再如，被掛靠單位雖未實(shí)質(zhì)性地參與到招投標(biāo)活動(dòng)中，但也可通過(guò)收取“管理費(fèi)”獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益。這樣，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，行為人難免會(huì)鋌而走險(xiǎn)，實(shí)施串通投標(biāo)犯罪。

(二)招標(biāo)投標(biāo)制度構(gòu)建不完善

健全的招投標(biāo)制度是規(guī)范招投標(biāo)行為，防范串通投標(biāo)犯罪的基礎(chǔ)；但我國(guó)現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)制度并不完善，為串通投標(biāo)犯罪的發(fā)生提供了溫床。

一是招標(biāo)方式不健全。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)兩種招標(biāo)方式。公開(kāi)招標(biāo)屬于競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的范疇，其廣泛適用可在一定程度上降低串通投標(biāo)行為的發(fā)生幾率；邀請(qǐng)招標(biāo)則不同，其實(shí)施過(guò)程不夠透明，給招標(biāo)人與投標(biāo)人串通創(chuàng)造了條件。從理論上說(shuō)，限縮邀請(qǐng)招標(biāo)的適用范圍可在最大程度上壓縮暗箱操作的空間。盡管我國(guó)也將邀請(qǐng)招標(biāo)的適用范圍限定在了“由于技術(shù)復(fù)雜、受自然環(huán)境限制等原因，而不適宜公開(kāi)招標(biāo)”等(50)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第8條第1款規(guī)定，“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)；但有下列情形之一的，可以邀請(qǐng)招標(biāo)：(一)技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標(biāo)人可供選擇；(二)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占項(xiàng)目合同金額的比例過(guò)大”。情形中，但對(duì)何為“技術(shù)復(fù)雜”與“受環(huán)境限制”沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有形成根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)及規(guī)模選擇適宜的招標(biāo)方式的細(xì)化制度，招標(biāo)人可自由選擇招標(biāo)方式。這就為實(shí)施變公開(kāi)招標(biāo)為邀請(qǐng)招標(biāo)等行為留下了空間，為投標(biāo)人與招標(biāo)人串通打開(kāi)了方便之門。

二是事后公開(kāi)標(biāo)底制度的設(shè)置不科學(xué)。標(biāo)底一般被稱為估算成本，是影響中標(biāo)的重要因素，投標(biāo)人的報(bào)價(jià)越接近標(biāo)底，中標(biāo)概率越大。《招標(biāo)投標(biāo)法》第22條第2款規(guī)定，開(kāi)標(biāo)前，標(biāo)底必須保密。這樣，若投標(biāo)人能在開(kāi)標(biāo)前掌握標(biāo)底，便可根據(jù)標(biāo)底調(diào)整報(bào)價(jià)，提高中標(biāo)幾率。如前述，投標(biāo)人往往會(huì)選擇通過(guò)賄賂等手段與招標(biāo)人、招標(biāo)代理人串通，以獲取標(biāo)底，謀取中標(biāo)?？梢哉f(shuō)，事后公開(kāi)標(biāo)底制度的設(shè)置在一定程度上促成了投標(biāo)人與招標(biāo)人、招標(biāo)代理人的串標(biāo)行為。

三是資格審查制度不合理?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定，招標(biāo)人可以對(duì)潛在的投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審。這對(duì)于保障招標(biāo)項(xiàng)目質(zhì)量具有重要意義。但該規(guī)定并未賦予未通過(guò)資格預(yù)審的投標(biāo)人異議權(quán)。如此便意味著，招標(biāo)人享有很大的裁量權(quán)，從而為投標(biāo)人與招標(biāo)人串通提供了制度漏洞上的空間。

四是評(píng)標(biāo)方式存在弊端?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第41條規(guī)定了綜合評(píng)價(jià)與合理低價(jià)兩種評(píng)標(biāo)方式，但這兩種方式均存在一定的弊端。具體而言，綜合評(píng)價(jià)需要綜合價(jià)格、技術(shù)、業(yè)務(wù)能力等來(lái)進(jìn)行判斷，可操作空間過(guò)大，給尋租提供了便利條件。如前述，實(shí)踐中投標(biāo)人往往會(huì)與評(píng)審委員串通，以謀取中標(biāo)。與之相比，盡管合理低價(jià)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單，也具有客觀性，但實(shí)踐中報(bào)價(jià)往往會(huì)成為決定能否中標(biāo)的關(guān)鍵因素。這樣，又會(huì)誘使投標(biāo)人與其他投標(biāo)人串通報(bào)價(jià)或與招標(biāo)人串通標(biāo)底。

五是監(jiān)管制度落實(shí)不到位。串通投標(biāo)行為具有隱蔽性，特別是當(dāng)串通投標(biāo)主體之間形成利益聯(lián)盟時(shí)，調(diào)查取證往往困難重重，這就應(yīng)該充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)關(guān)的作用；但我國(guó)對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)行的是分部門監(jiān)管(51)根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)(2000)34號(hào))，工業(yè)(含內(nèi)貿(mào))、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負(fù)責(zé)；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)；進(jìn)口機(jī)電設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負(fù)責(zé)。，由此必然會(huì)帶來(lái)“誰(shuí)都可以管，而誰(shuí)都不管”、無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪的問(wèn)題。這就會(huì)助長(zhǎng)行為人的投機(jī)心理，間接為犯罪的發(fā)生創(chuàng)造條件。如盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》等均明確禁止借資掛靠，但由于監(jiān)管制度落實(shí)不到位，實(shí)踐中通過(guò)掛靠進(jìn)行串標(biāo)的行為比比皆是。

六是經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的規(guī)制作用有限。根據(jù)破窗理論(52)1982年3月，美國(guó)的威爾遜和凱林在《“破窗”——警察與鄰里安全》一文中首次提出“破窗”理論(Broken Windows' Theory)。即如果一個(gè)公共建筑物的一扇窗戶損壞了并且沒(méi)有及時(shí)得到修理，很快該建筑物的其他窗戶也會(huì)被損壞；因?yàn)閴牡拇皯舯砻鳑](méi)有人關(guān)心它，那么損壞其他更多的窗戶也不會(huì)有什么不良的后果。該理論以“破窗”為喻，形象地說(shuō)明了無(wú)序的環(huán)境與某些犯罪之間的關(guān)系。參見(jiàn)李本森《破窗理論與美國(guó)的犯罪控制》(《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2010年第5期154-164頁(yè))。，為避免引發(fā)更大的禍患，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)修復(fù)第一扇“破窗”，并及時(shí)打擊第一個(gè)制造無(wú)序的“破窗者”。串通投標(biāo)違法行為就是引發(fā)串通投標(biāo)犯罪的第一扇“破窗”，因此為遏制串通投標(biāo)犯罪，就必須有效規(guī)制串通投標(biāo)違法行為；但我國(guó)現(xiàn)行立法并不能有效規(guī)制串通投標(biāo)違法行為。其中，經(jīng)濟(jì)制裁措施的威懾力弱，就是其突出表現(xiàn)。具體而言，犯罪的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明，經(jīng)濟(jì)上的違法犯罪“很大程度上是通過(guò)行為人預(yù)先的利弊權(quán)衡與理性計(jì)算后付諸實(shí)施的”[10]。鑒于串標(biāo)者的收益往往相當(dāng)可觀，因此為遏制貪欲，就應(yīng)當(dāng)加大對(duì)串標(biāo)者的行政處罰特別是罰款力度，提高違法成本；但《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條針對(duì)串通投標(biāo)違法行為，僅規(guī)定了“中標(biāo)無(wú)效，對(duì)于行為人處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款”這一法律后果。如此制裁措施及力度，就會(huì)給人以“串通投標(biāo)違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)低”的心理暗示，并成為放縱他們鋌而走險(xiǎn)的重要源頭。

(三)刑法對(duì)串通投標(biāo)犯罪懲治不力

刑法作為預(yù)防與懲治串通投標(biāo)犯罪的重要手段，相關(guān)立法規(guī)定是否完善直接關(guān)系到能否有效遏制串通投標(biāo)犯罪。但現(xiàn)行《刑法》對(duì)串通投標(biāo)罪的規(guī)定并不完善，無(wú)法為犯罪的治理提供制度保障。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對(duì)串通投標(biāo)罪罪狀描述不完善。《刑法》第223條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪的主體為招標(biāo)人與投標(biāo)人。但如前述，實(shí)踐中實(shí)施串通投標(biāo)犯罪的主體并不限于此，招標(biāo)代理人、評(píng)審委員等與投標(biāo)人串通的情況時(shí)有發(fā)生。顯然，現(xiàn)行刑法規(guī)定不利于遏制串通投標(biāo)犯罪。實(shí)踐中“不符合串通投標(biāo)罪的主體要件”也成為招標(biāo)代理人等逃避懲罰的借口(53)參見(jiàn)河南省新蔡縣人民法院“(2017)豫1729刑初187號(hào)”刑事判決書(shū)；湖南省岳陽(yáng)市云溪區(qū)人民法院“(2010)云刑初121號(hào)”刑事判決書(shū)；廣東省汕尾市城區(qū)人民法院“(2017)粵1502刑初83號(hào)”刑事判決書(shū)；江西省南昌縣人民法院“(2017)贛0121刑終406號(hào)”刑事判決書(shū)。。另一方面，對(duì)串通投標(biāo)犯罪行為方式規(guī)定不完善。《刑法》第223條規(guī)定，串通投標(biāo)犯罪行為僅包括串通報(bào)價(jià)型橫向串標(biāo)及投標(biāo)人與招標(biāo)人串標(biāo)兩種方式。但如前述，實(shí)踐中以串通投標(biāo)罪進(jìn)行規(guī)制的行為并不限于此。在橫向串標(biāo)情形中，通過(guò)掛靠或偽造授權(quán)書(shū)的方式弄虛作假的行為與威脅、利誘他人退出投標(biāo)的行為就時(shí)有發(fā)生。也正因如此，有觀點(diǎn)主張擴(kuò)張“串通報(bào)價(jià)”的內(nèi)涵，以將通過(guò)掛靠、偽證文書(shū)等方式進(jìn)行串標(biāo)的行為也作為犯罪處理[11]。但根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條、第54條與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第39條的規(guī)定，上述行為屬于與“串通報(bào)價(jià)”相并列的行為方式，絕非“串通報(bào)價(jià)”所能涵蓋的。據(jù)此，根據(jù)現(xiàn)行刑法規(guī)定，行為人通過(guò)掛靠等方式串標(biāo)的，不成立犯罪，這顯然不利于遏制犯罪。

(四)社會(huì)管理型治理模式顧此失彼

串通投標(biāo)犯罪的既有治理采用的是傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”式社會(huì)治理模式。這種治理模式是一種單向度的以國(guó)家為本位和以政府為主體的政府超越于社會(huì)之上，并習(xí)慣于包攬一切社會(huì)事務(wù)的自上而下的命令式管控模式[12]2-3。這種模式下，必然會(huì)出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”治標(biāo)不治本與顧此失彼的問(wèn)題。這一治理模式反映在刑法治理上，就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前社會(huì)治理中的“刑法依賴綜合癥”及社會(huì)管理式犯罪治理、應(yīng)對(duì)日益突發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)和回應(yīng)國(guó)民的“體感治安”的非理性甚至象征性刑法立法[13]、離脫法律體系和法治體系的法律理解與適用等問(wèn)題。

就串通投標(biāo)犯罪的治理而言，以上治理模式的問(wèn)題主要表現(xiàn)在刑法內(nèi)部治理的局部化與刑法外部治理相割裂上。就前者而言，如上述主要表現(xiàn)為刑法對(duì)犯罪主體、行為方式的規(guī)定與犯罪現(xiàn)象不匹配(54)相關(guān)論述參見(jiàn)孫國(guó)祥《串通投標(biāo)罪若干疑難問(wèn)題辨析》(《政治與法律》，2009年第3期48-52頁(yè))；錢斌、馬作彪《串通投標(biāo)罪之主體認(rèn)定》(《人民司法》，2014年第10期53-57頁(yè))；肖杰《串通投標(biāo)罪的主體、共犯及犯罪形態(tài)》(《人民司法》，2015年第18期99-100頁(yè))；黃燕《行賄并串通投標(biāo)應(yīng)數(shù)罪并罰》(《人民司法》，2016年第26期66-69頁(yè))。。后者主要表現(xiàn)為《刑法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定不相對(duì)接。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第54條第1款規(guī)定，投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)或以其他方式騙取中標(biāo)，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。該規(guī)定的落實(shí)，依賴于刑法的具體規(guī)定。但《刑法》中并沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。據(jù)此，投標(biāo)人使用虛假證明投標(biāo)的，不構(gòu)成犯罪，這顯然不利于對(duì)串通投標(biāo)犯罪的遏制。

以上治理模式，“簡(jiǎn)單地認(rèn)為刑法就是一種社會(huì)治理的工具”，“回避了‘刑法只是社會(huì)治理工具之一’的本質(zhì)”[14]，必然帶來(lái)“重打擊、輕預(yù)防”的管理式治理，導(dǎo)致長(zhǎng)效治理機(jī)制的缺位與刑法治理的失靈。這一點(diǎn)可從近20年的串通投標(biāo)犯罪的刑法治理實(shí)踐得以佐證：早在2008年中共中央辦公廳就頒發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》，明確指出要對(duì)串通投標(biāo)問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)治理。隨后，各地也均開(kāi)展了關(guān)于串通投標(biāo)犯罪的專項(xiàng)治理工作。由于缺乏相配套的措施，這種社會(huì)管理式的治理模式雖能在短時(shí)間內(nèi)取得突出成效，但其結(jié)果只能是治標(biāo)不治本，且具有間歇、反復(fù)的特點(diǎn)，不利于長(zhǎng)效治理機(jī)制的構(gòu)建[15]。

三、串通投標(biāo)犯罪的治理對(duì)策

串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)及其成因表明，串通投標(biāo)犯罪作為因復(fù)雜社會(huì)因素而滋生的社會(huì)現(xiàn)象，從社會(huì)治理上看，其治理對(duì)策不能唯刑法論。申言之，縱然需要刑法的治理，也應(yīng)將其納入社會(huì)治理體系中，進(jìn)行體系化的治理。

(一)基于社會(huì)治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，重置刑法的社會(huì)治理地位

傳統(tǒng)的“社會(huì)管理”型治理模式的失靈預(yù)示著應(yīng)創(chuàng)新治理思維，注重治理工具的協(xié)同運(yùn)用[16]，采用“社會(huì)治理”型的治理模式。所謂社會(huì)治理，就是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位及個(gè)人等社會(huì)主體，基于平等合作型關(guān)系，依法規(guī)范與管理社會(huì)事務(wù)、組織和生活，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程[17]。它是與社會(huì)管理有著根本不同的現(xiàn)代社會(huì)治理模式，在本質(zhì)上推崇政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的合作共治與三位一體[18]，以“法治”為基本實(shí)現(xiàn)方式，既強(qiáng)調(diào)依法辦事的過(guò)程又強(qiáng)調(diào)將法律作為整個(gè)社會(huì)治理體系中有機(jī)部分以發(fā)揮其作用的“方法論”[19]，具有治理主體多元、關(guān)系平等、過(guò)程合作的多元性、對(duì)話性、合作性、共識(shí)性等特點(diǎn)。在這種模式下，“社會(huì)”不是管理和實(shí)踐的對(duì)象(55)不能將“社會(huì)治理”扭曲為“治理社會(huì)”。，而是管理和實(shí)踐的主體；社會(huì)治理的目標(biāo)不只是為了維護(hù)穩(wěn)定(56)穩(wěn)定是社會(huì)治理變革的一個(gè)條件，穩(wěn)定的形成，不是靠堵，而是要疏；不是靠強(qiáng)力、壓制和打擊，而是靠協(xié)商、對(duì)話與合作。參見(jiàn)陳家剛《從社會(huì)管理走向社會(huì)治理》(《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》,2012年10月22日第006版)。，還是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化[12]213。

基于以上治理理念，刑法參與社會(huì)治理的模式也應(yīng)隨著這個(gè)轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型：刑法不能再以功能擴(kuò)大化、修訂補(bǔ)丁化、借鑒西方化、理解局部化和適用碎片化等方式參與社會(huì)治理，而應(yīng)統(tǒng)合社會(huì)矛盾理論、社會(huì)結(jié)構(gòu)理論、社會(huì)治理政策理論、刑事一體化理論、保安處分理論等原理，將刑法放回社會(huì)治理的有機(jī)體系中并發(fā)揮其在社會(huì)治理體系和法治體系中的本位作用，并據(jù)此創(chuàng)新刑法參與社會(huì)治理的理念、政策、立法、司法和運(yùn)行機(jī)制。

在理念上，不能僅在“刑法內(nèi)”來(lái)適用和研究刑法，還要將刑法放在整個(gè)法治體系和社會(huì)治理體系中去考察、適用和研究，以實(shí)現(xiàn)刑法內(nèi)部與外部的有機(jī)統(tǒng)一；在政策上，堅(jiān)持“最好的社會(huì)政策即最好的刑事政策”，通過(guò)刑事政策的指引，真正將刑法的功能融入整個(gè)法治體系和社會(huì)治理體系中；在立法上，堅(jiān)持刑事政策指引下的刑事一體化下的科學(xué)立法，將犯罪現(xiàn)象的剖析、刑事政策的指引和過(guò)濾、刑事程序制度的對(duì)接、刑事執(zhí)行的社會(huì)治理效果等，納入法治體系和社會(huì)治理體系中論證后，再?zèng)Q定是否入刑和如何入刑；在司法上，基于“徒法不足以自行”原理，避免盲人摸象式和機(jī)械化適用刑法規(guī)定，將個(gè)案的刑法適用納入整個(gè)刑法體系、法治體系、社會(huì)治理體系中，在刑事政策指引下考量；在機(jī)制上，堅(jiān)持刑事政策指引下的刑事一體化，聚焦刑法社會(huì)治理功能并由此打通法律適用各環(huán)節(jié)的機(jī)械、片面適用刑法規(guī)定的運(yùn)行渠道。這就要求無(wú)論是立法、司法、執(zhí)法還是法律研究，都要明確刑法的適用不是為了適用而適用，而是為了實(shí)現(xiàn)包括社會(huì)治理在內(nèi)的刑法功能。刑法社會(huì)治理功能的有效實(shí)現(xiàn)，需要從法教義學(xué)的體系解釋角度去理解、適用，不能脫離刑法的社會(huì)治理功能機(jī)械地理解、適用和研究“刑法”的規(guī)定。而一旦夸大刑法的社會(huì)治理功能，刑法就被塑造成了“消防員”的角色，“演變成為利于‘抓早抓小’的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防系統(tǒng)”[20]，繼而“不可避免地導(dǎo)致不成比例的刑罰”[21]，最終導(dǎo)致刑罰邊際效應(yīng)遞減的顯現(xiàn)，損害刑法權(quán)威。

就串通投標(biāo)犯罪的治理而言，一方面要把串通投標(biāo)犯罪的刑法治理納入整個(gè)社會(huì)治理體系和法治體系中予以體系化考察，注重與刑法外部治理措施的對(duì)接；另一方面基于串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)和原因以及體系化治理要求，構(gòu)建串通投標(biāo)的體系化犯罪治理體系，以注重刑法內(nèi)部治理的優(yōu)化。

(二)基于社會(huì)治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，優(yōu)化刑法的內(nèi)部治理機(jī)制

“嚴(yán)刑峻法”理念雖早已為刑法發(fā)展潮流摒棄，但這并不意味著對(duì)刑罰內(nèi)在剛性的放棄[22]?；诋?dāng)前刑法在應(yīng)對(duì)串通投標(biāo)犯罪上存在的問(wèn)題，為有效懲治與預(yù)防串通投標(biāo)犯罪，應(yīng)當(dāng)立足于社會(huì)治理時(shí)代轉(zhuǎn)型的要求，及時(shí)完善相關(guān)立法規(guī)定與司法機(jī)制。

具體而言，針對(duì)現(xiàn)行《刑法》在串通投標(biāo)犯罪行為主體與方式規(guī)定上存在的問(wèn)題，為避免處罰漏洞，應(yīng)當(dāng)將嚴(yán)重侵害招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的行為主體和方式納入刑法規(guī)制范圍，如增加招標(biāo)代理人與評(píng)審委員為該罪的主體，這應(yīng)當(dāng)不存在疑問(wèn)。問(wèn)題在于，是通過(guò)解釋路徑還是立法路徑來(lái)應(yīng)對(duì)。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將《刑法》第223條中規(guī)定的“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”解釋為“主管、負(fù)責(zé)、參與招投標(biāo)的人”，將招標(biāo)代理人等解釋為串通投標(biāo)罪的主體[23]。此觀點(diǎn)值得商榷。不可否認(rèn)，若僅從刑法內(nèi)部視角來(lái)審視，主張通過(guò)解釋路徑來(lái)應(yīng)對(duì)，并無(wú)不妥。但若將此問(wèn)題放在串通投標(biāo)犯罪治理的整個(gè)法律體制中加以審視時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)解釋路徑違背法秩序統(tǒng)一原則，并不可取。具體而言，《刑法》第223條中“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”兩概念屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》中的規(guī)范表述，這便“意味著，應(yīng)該根據(jù)類似于法定犯空白罪狀的適用原理，援引《招投標(biāo)法》的規(guī)定確定投標(biāo)人和招標(biāo)人的內(nèi)涵與外延”[24]。而在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理人、評(píng)審委員屬于相互并列的主體，不能將“招標(biāo)代理人”等解釋進(jìn)“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”概念中。由此可知，將《刑法》中“招標(biāo)代理人”等解釋進(jìn)“招標(biāo)人”“投標(biāo)人”中的做法行不通。因此，為解決現(xiàn)行《刑法》在串通投標(biāo)罪犯罪主體規(guī)定上的問(wèn)題，必須通過(guò)立法路徑來(lái)應(yīng)對(duì)。

同時(shí)應(yīng)注意的是，在利益多元化的社會(huì)中，犯罪的有效治理，從來(lái)不是單純依賴于刑罰的剛性力量，而是要重視寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的落實(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)厲打擊”與“從寬處理”的融合[25]。治理串通投標(biāo)犯罪，亦應(yīng)如此。若一律給予串標(biāo)人以嚴(yán)苛的懲罰，則可能會(huì)引發(fā)如公司關(guān)閉、大規(guī)模失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。而寬免制度的推行正有利于實(shí)現(xiàn)串通投標(biāo)犯罪治理上的社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一。因此，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)重視寬免制度的推行。所謂寬免制度(Leniency Program)，是1978年發(fā)端于美國(guó)司法部制定針對(duì)反托拉斯法行為的一種免除或減輕實(shí)施違法行為的壟斷企業(yè)或個(gè)人的罪責(zé)或罰金的刑事政策，是為對(duì)抗壟斷行為而設(shè)計(jì)的最好的調(diào)查工具，旨在通過(guò)啟動(dòng)寬免程序來(lái)鼓勵(lì)違法者將本來(lái)未被查獲的壟斷陰謀大白于天下,從而動(dòng)搖現(xiàn)有的壟斷組織的穩(wěn)定性和威懾訂立壟斷協(xié)議的意圖[26]。我國(guó)雖在《反壟斷法》和《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》中也對(duì)此作了規(guī)定(57)《反壟斷法》第46條第2款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。”《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位案件程序規(guī)定》第20條規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)主動(dòng)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的經(jīng)營(yíng)者，可以酌情減輕或者免除處罰……對(duì)壟斷協(xié)議的組織者，不適用前款規(guī)定……重要證據(jù)應(yīng)當(dāng)是能夠啟動(dòng)調(diào)查或者對(duì)認(rèn)定壟斷協(xié)議行為起到關(guān)鍵性作用的證據(jù)?！钡?1條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議符合《反壟斷法》第15條規(guī)定情形的(即那些不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特定情形)，工商行政管理機(jī)關(guān)可以對(duì)有關(guān)行為予以豁免?！?，但在適用對(duì)象、適用條件、實(shí)施主體和寬免幅度等方面存在不足(58)如沒(méi)有對(duì)不同的主體制定不同的激勵(lì)政策；沒(méi)有明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)者報(bào)告壟斷協(xié)議應(yīng)達(dá)到什么條件，在經(jīng)營(yíng)者報(bào)告壟斷協(xié)議之后是否需要在一定期限內(nèi)終止其參與行為,是否需要與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查過(guò)程中全程配合；國(guó)務(wù)院設(shè)立的反壟斷委員會(huì)作為實(shí)施主體難以協(xié)調(diào)眾多的執(zhí)法主體；沒(méi)有對(duì)于不同次序的申請(qǐng)者給予完全不同的寬免待遇(第一位申請(qǐng)者應(yīng)獲得的寬免幅度最大)。參見(jiàn)李敏《國(guó)外反壟斷法中的寬免制度比較研究》(《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009年第6期45-48頁(yè))。。由此，我國(guó)寬免制度需在增加寬免的確定性和可預(yù)期性以及給予第一序位主動(dòng)報(bào)告的行為人以最大的罪責(zé)寬免等方面予以完善，包括結(jié)合量刑規(guī)范化改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革的深化推進(jìn)以及《最高人民法院關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見(jiàn)》(法發(fā)(2010)9號(hào))、《最高人民法院關(guān)于常見(jiàn)犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)》》(法發(fā)(2017)7號(hào))以及《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)方案》(2016年7月22日)等的深入實(shí)施，通過(guò)刑法上的出罪機(jī)制及自首、坦白、中止犯等免刑、減刑、從輕處罰等刑罰制度，充分發(fā)揮寬免制度在破解串通投標(biāo)這一妨害競(jìng)爭(zhēng)秩序行為上的作用。

(三)基于社會(huì)治理的時(shí)代轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化其他措施的治理功能

刑法雖是治理串通投標(biāo)犯罪的重要手段，但在治理串通投標(biāo)犯罪的法律體系中，只是其中的一個(gè)有機(jī)組成部分。這一方面表現(xiàn)為刑法在治理串投標(biāo)犯罪中的作用有限，不可作為主要的治理手段；另一方面刑法作為懲治串通投標(biāo)犯罪的最后手段，僅規(guī)制串通投標(biāo)“情節(jié)嚴(yán)重”的行為，情節(jié)輕微或顯著輕微的行為則應(yīng)當(dāng)由經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)制，且二者之間不應(yīng)存在沖突，以形成相對(duì)接的法律體系。

刑法參與串通投標(biāo)犯罪治理的以上外部機(jī)制決定了為有效治理串通投標(biāo)犯罪，需基于這個(gè)治理體系處理好與刑法治理相對(duì)接的外部措施。根據(jù)串通投標(biāo)犯罪的特點(diǎn)及原因，具體完善如下內(nèi)容。

一是完善有關(guān)招標(biāo)方式的規(guī)定。包括：立法層面在《招標(biāo)投標(biāo)法》中增加標(biāo)的物質(zhì)量?jī)?yōu)位、市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估保障等招標(biāo)基本原則的規(guī)定，以防止低質(zhì)量標(biāo)的物被高價(jià)圍標(biāo)，而高質(zhì)量高成本標(biāo)的被排除在中標(biāo)之外等不良行徑的得逞；在應(yīng)用層面制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則以保障通過(guò)正當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格招到高品質(zhì)標(biāo)的物。

二是推行標(biāo)底公開(kāi)制度。即事前對(duì)擬招標(biāo)標(biāo)的物進(jìn)行與品質(zhì)相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)價(jià)格評(píng)估，并在招標(biāo)前公開(kāi)評(píng)估價(jià)格。在當(dāng)前的招投標(biāo)制度及其實(shí)踐中，推行無(wú)標(biāo)底招標(biāo)或事前保密標(biāo)底招標(biāo)本是為了尊重市場(chǎng)規(guī)律招到價(jià)格最低的標(biāo)的物，可是卻成為導(dǎo)致“抬高報(bào)價(jià)”和“低中高結(jié)”串標(biāo)等違法犯罪的重要原因。其實(shí)，招投標(biāo)的目標(biāo)最主要的不在于“物美價(jià)廉”(59)由此決定了現(xiàn)實(shí)中中標(biāo)的關(guān)鍵因素不是標(biāo)的物的質(zhì)量而是標(biāo)的物的價(jià)格，即誰(shuí)的價(jià)格低誰(shuí)中標(biāo)。，而在“物美價(jià)優(yōu)”，即用合理的價(jià)格招到滿足需求的優(yōu)質(zhì)標(biāo)的物。這意味著，以價(jià)格高低為決定中標(biāo)的主要因素背離了招投標(biāo)的初衷。實(shí)踐中，杭州、四川、陜西等地曾先后嘗試進(jìn)行無(wú)標(biāo)底招標(biāo)，甚至有地方要求在某一領(lǐng)域一律采用無(wú)標(biāo)底招標(biāo)(60)為避免招投標(biāo)工作中暗箱操作和腐敗的產(chǎn)生，2003年成都召開(kāi)了全市招標(biāo)投標(biāo)工作大會(huì)，要求成都市依法必須招標(biāo)的政府投資項(xiàng)目，一律采用無(wú)標(biāo)底招標(biāo)。參見(jiàn)中國(guó)教育裝備采購(gòu)網(wǎng)《成都政府投資項(xiàng)目一律采用無(wú)標(biāo)底招標(biāo)》(http://www.cnaec.com.cn/Info/Show.asp?Code=1OD15C&ID=182841)。，通過(guò)對(duì)報(bào)價(jià)打分，以得分高低推薦中標(biāo)候選人和后備中標(biāo)候選人(61)為規(guī)范公路招投標(biāo)工作機(jī)制，陜西省要求招標(biāo)人在評(píng)審時(shí)，對(duì)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)打分，以報(bào)價(jià)得分由高到低依次推薦中標(biāo)候選人和后備中標(biāo)候選人。參見(jiàn)秦風(fēng)網(wǎng)《陜西省在公路工程施工招標(biāo)中推行雙信封無(wú)標(biāo)底評(píng)標(biāo)辦法》(http://www.qinfeng.gov.cn/info/1011/33034.htm)。。如此做法，必定會(huì)留下諸如“豆腐渣工程”“不好使用”甚至“無(wú)法正常使用”等后患。其實(shí)，一直沿用最低價(jià)中標(biāo)制度的日本，已對(duì)此制度實(shí)行改革，即為防止惡性的低價(jià)中標(biāo)，損害工程質(zhì)量，日本設(shè)置了最低價(jià)格限制，并對(duì)投標(biāo)價(jià)低于標(biāo)底的展開(kāi)調(diào)查，對(duì)低于成本的則取消投標(biāo)資格[27]100。

三是取消資格預(yù)審程序。為防止招標(biāo)人在資格預(yù)審階段采取不正當(dāng)手段排擠潛在的投標(biāo)人，應(yīng)當(dāng)取消《招標(biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定的資格預(yù)審程序，施行資格后審，并參照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第54條第2款的規(guī)定，賦予投標(biāo)人異議權(quán)。事實(shí)上，在國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于深化公共資源交易平臺(tái)整合共享指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦函(2019)41號(hào))明確規(guī)定，“系統(tǒng)梳理公共資源交易流程，取消沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的投標(biāo)報(bào)名、招標(biāo)文件審查、原件核對(duì)等事項(xiàng)以及能夠采用告知承諾制和事中事后監(jiān)管解決的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié)”的基礎(chǔ)上，不少省(市)已出臺(tái)政策要求取消投標(biāo)報(bào)名等，以嚴(yán)格限制資格預(yù)審的使用(62)例如，北京市發(fā)展改革委會(huì)同市規(guī)劃和自然資源委等部門發(fā)布的《關(guān)于深化招投標(biāo)領(lǐng)域“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》(京發(fā)改(2019)691號(hào))中就明確規(guī)定：“在規(guī)范格式范本的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)招標(biāo)文件(資格預(yù)審文件)、投標(biāo)文件的電子化，符合招標(biāo)條件的企業(yè)均可以在線免費(fèi)下載招標(biāo)文件(資格預(yù)審文件)、自助在線提交投標(biāo)文件，相關(guān)電子文件加密流轉(zhuǎn)……取消社會(huì)投資項(xiàng)目的招標(biāo)文件(資格預(yù)審文件)審核備案?！薄＿@也表明資格預(yù)審程序的取消將成為必然。

四是完善評(píng)標(biāo)機(jī)制。目前，在完善評(píng)標(biāo)機(jī)制的問(wèn)題上，有觀點(diǎn)主張對(duì)綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行量化規(guī)定，以限制評(píng)審委員的裁量權(quán)[27]139。此主張的目的在于實(shí)現(xiàn)評(píng)標(biāo)制度的規(guī)范化，值得肯定；但若將規(guī)范化等同于量化，會(huì)造成評(píng)價(jià)機(jī)制的僵化。投標(biāo)人的投標(biāo)能否“最大限度地”滿足招標(biāo)要求，是一種價(jià)值判斷，需要有一定的自由裁量空間。這意味著，在評(píng)標(biāo)機(jī)制的完善上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如何通過(guò)完善的監(jiān)督制度防止評(píng)審委員不正當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)，而非剝奪其裁量權(quán)。在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》已確立了隨機(jī)抽取評(píng)審委員等制度的基礎(chǔ)上，設(shè)置評(píng)標(biāo)理由公開(kāi)制度與賦予投標(biāo)人異議權(quán)等，可在很大程度上防止評(píng)審委員濫用職權(quán)。

五是完善監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)串通投標(biāo)犯罪行為的隱蔽性、復(fù)雜性及招標(biāo)監(jiān)督體系不健全的問(wèn)題，為了強(qiáng)化對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督，確保招投標(biāo)事業(yè)有序、良性發(fā)展，主要可從如下兩方面著手改進(jìn)：一方面細(xì)化明確招投標(biāo)監(jiān)管主體。正如有學(xué)者指出，“同一功能的多個(gè)機(jī)構(gòu)與單一機(jī)構(gòu)相比,執(zhí)法成本高而效率低……即便兩個(gè)部門沒(méi)有管轄權(quán)的沖突，兩班人馬處理一個(gè)企業(yè)的違法行為也明顯存在執(zhí)法資源配置不當(dāng)?shù)膯?wèn)題”[28]。對(duì)此，韓國(guó)的做法可供借鑒。據(jù)《獨(dú)占規(guī)制及公正交易法》規(guī)定，韓國(guó)設(shè)立了具有行政執(zhí)法權(quán)的“公正交易委員會(huì)”，統(tǒng)一執(zhí)行相應(yīng)管理事務(wù)(63)韓國(guó)《獨(dú)占規(guī)制及公正交易法》第35條規(guī)定：“為了獨(dú)立執(zhí)行本法規(guī)定的事務(wù)，在國(guó)務(wù)總理屬下設(shè)立公正交易委員會(huì)，公正交易委會(huì)作為《政府組織法》第2條規(guī)定的中央行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行其管理事務(wù)?！惫灰孜瘑T會(huì)不僅可以接受違法行為的申告，而且在對(duì)違反本法行為開(kāi)展必要調(diào)查時(shí)，還可以采取相應(yīng)的糾正措施、賦加課證金，并且根據(jù)案件的具體情況行使起訴權(quán)。由此，韓國(guó)公正交易委員會(huì)是一個(gè)具有部分司法權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。。我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行行政機(jī)關(guān)改革，并于2018年3月17日組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。據(jù)此，完全可借此改革，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局及其各級(jí)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)招投標(biāo)的監(jiān)管工作，以避免監(jiān)督主體過(guò)多帶來(lái)的監(jiān)督漏洞。另一方面，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響，同時(shí)改變著招投標(biāo)的監(jiān)管模式。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于扎實(shí)開(kāi)展國(guó)家電子招投標(biāo)試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改法〔2015〕1544號(hào))，提出要深入貫徹實(shí)施《電子招投標(biāo)辦法》并在招投標(biāo)領(lǐng)域探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式這一要求，全國(guó)各省(市)也大力度推廣電子招投標(biāo)工作，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)督平臺(tái)。實(shí)踐證明，這不僅可以提高工作效率，而且可以實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)行為全程留痕、可塑，還能全方位規(guī)范化網(wǎng)上備案、監(jiān)管工作[29]。據(jù)此，應(yīng)充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式，建立招投標(biāo)全程動(dòng)態(tài)、透明的監(jiān)管機(jī)制，減少串通投標(biāo)率的發(fā)生。