錢小平

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

責任是現(xiàn)代公共行政理論與實踐的核心問題，建立責任機制的關鍵是確立政府責任，行政問責則是實現(xiàn)政府責任的重要保障。2003年“非典”引發(fā)的高官問責使得行政問責制度躍入公眾視野，從中央到地方出臺了系列規(guī)范性文件，行政問責制度初步成形。在中國特色政治體制下，黨內(nèi)問責制度得到了加快完善，《關于實行黨政領導干部問責 的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)、《中國共產(chǎn)黨問責條例》等黨內(nèi)規(guī)范構建了黨內(nèi)問責的制度體系。 相比之下，行政問責制度建設仍停留于地方性規(guī)范層面，缺乏統(tǒng)一性、權威性，行政問責混亂化、形式化、虛置化等問題難以得到有效解決，在問責制度的適用上出現(xiàn)了以黨內(nèi)問責為主的傾向性現(xiàn)象。隨著國家監(jiān)察體制改革的啟動，監(jiān)察機關被賦予了問責權力，具有了針對行政權的外部問責功能。在新冠疫情期間，針對疫情防疫中的權力濫用與不作為等問題，監(jiān)察機關的問責機制發(fā)揮了積極的糾正與懲治功能。監(jiān)察問責制度的產(chǎn)生，使得中國行政問責體系構建迎來了新的發(fā)展機遇，以監(jiān)察外部問責和行政機關內(nèi)部問責為支柱的“分層式”行政問責模式初步顯現(xiàn)。然而，《監(jiān)察法》對監(jiān)察外部問責的規(guī)定較為簡單，行政內(nèi)部問責的積弊問題尚未解決，“分層式”行政問責模式的法治化程度依然不足，實際運行仍存在諸多問題。對此，本文將從監(jiān)察權屬性與功能角度，探究“分層式”行政問責體系的理論自洽與模式構成，分析“分層式”行政問責模式運行中存在的問題，從而提出中國特色“分層式”行政問責模式的法治化路徑與制度完善建議。

一、“分層式”行政問責模式之創(chuàng)新

監(jiān)察問責發(fā)揮了監(jiān)察權對行政權的監(jiān)督與制約功能，具備了行政外部問責的法理基礎和現(xiàn)實功能，并且彌補了行政內(nèi)部問責的不足，成為“分層式”行政問責模式確立的依據(jù)所在。

(一)“分層式”行政問責模式之證成

1.監(jiān)察權具有對行政權的監(jiān)督功能

現(xiàn)代監(jiān)察制度源自瑞典的議會監(jiān)察專員制度，監(jiān)察專員由議會選舉并向議會負責，具有監(jiān)督政府的權力，對于政府失職行為可以向法院提起訴訟?；诒O(jiān)察專員制度所具有的法治功能，其在世界范圍內(nèi)的傳播過程中又演化出了“行政監(jiān)察模式”“議會行政監(jiān)察模式”“審計監(jiān)察模式”等不同版本，其核心功能在于監(jiān)督行政，確?！吧普保苊狻傲诱?。“劣政”是指“不良行政”。英國議會監(jiān)察法最早使用了“不良行政”的概念，一切不公平、不合理以及壓迫性的作為或不作為都可能被認為是“不良行政”，提供的信息不準確、提供了誤導性建議、濫用部門規(guī)則和命令、行為專斷或不慎重、不合理的拖延等等，都可能被認定為是劣政(1)李紅勃：《北歐監(jiān)察專員：通過行政問責促進善政與法治》，《青海社會科學》2013年第5期。。

我國監(jiān)察制度設立之初，即立足于促進“善政”的功能定位，規(guī)定了對國家行政機關及其公職人員行政行為的行政監(jiān)督，以維護行政紀律，促進行政管理，提高行政效能。然而，行政內(nèi)部監(jiān)督存在內(nèi)設機構所固有的結構功能性弊端，難以真正有效發(fā)揮監(jiān)督功能。為改變權力監(jiān)督功能不足、腐敗預防效果不佳的問題，國家啟動了以“構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”為目標的政治體制改革，將監(jiān)察權從行政權中剝離出來，設置為獨立的國家權力，同時延續(xù)了監(jiān)察權內(nèi)在的監(jiān)督屬性，將監(jiān)督職能作為監(jiān)察機關的“第一職能”加以確定(2)魏昌東：《監(jiān)督職能是國家監(jiān)察委員會的第一職能：理論邏輯與實現(xiàn)路徑》，《法學論壇》2019年第1期。?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定了監(jiān)察機關對公職人員依法履職(合法性)、秉公用權(合理性)、道德操守(合紀性)的情況進行監(jiān)督，監(jiān)督范圍包括所有的公權力，作為公權力最為集中、普遍體現(xiàn)的行政權無疑是最為主要的監(jiān)督對象。

2.對行政權的監(jiān)察問責屬于行政外部問責

行政問責是責任政府理論的產(chǎn)物，其法理基礎主要來自人民主權思想和權力制約理論。人民是一切權力的所有者，政府作為權力的代理人必須對人民負責，從權力生成的鏈條關系上，政府應當就行政權行使的過程與方式向權力授予者(人民)公開，并就權力授予者的質(zhì)疑予以證明。行政問責的本質(zhì)是對行政權力的控制，這種控制既可以是來自行政體系之內(nèi)垂直維度的內(nèi)部控制，也可以是來自行政體系之外水平維度的外部控制，從而可以將行政問責分為內(nèi)部問責和外部問責。行政內(nèi)部問責建立在行政組織體系的科層制基礎上，一切行政機關和行政人員對上級的命令有服從的責任和義務，且他們自己的行為應符合法律要求，不以權謀私，合理使用裁量權，避免行政失當(3)張成福：《責任政府論》，《中國人民大學學報》2000年第2期。。但是，在行政體系之外，基于國家權力之間的監(jiān)督制約關系，還存在水平維度的外部權力控制機制。從水平維度看，行政問責意味著外部機構的控制與監(jiān)督(4)胡春艷：《公務員問責制度研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2016年，第130頁。，要求問責機關獨立于行政機構，如，西方國家議會監(jiān)察專員、立法調(diào)查委員會、審計機關等，但這些機關依附于立法機關或司法機關，本身并無真正的獨立性。相比之下，我國監(jiān)察機關的獨立更為徹底，《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，真正意義上建立了水平維度的行政權監(jiān)督制約機制，由此產(chǎn)生的監(jiān)察問責符合行政問責的公開性、回應性和責任性特征，具有責任實現(xiàn)的強制性，而不僅僅是引發(fā)行政問責的條件，行政外部問責。

3.“分層式”行政問責之實現(xiàn)基礎

責任性質(zhì)的同一性是“分層式”行政問責模式的構建基礎。責任政府所承擔的責任一般可以分為政治責任、行政責任、法律責任、道德責任等不同形式。通常而言，行政責任與法律責任之間具有融合性，行政責任需要轉(zhuǎn)化為法律責任才具有強制性，但法律責任又不僅包括行政責任，還包括了民事和刑事責任。 相比之下，政治責任與行政責任的關系則較為復雜，更容易混淆。 行政責任是行政機關工作人員因其行政職務職責的履行而應當承擔的責任，責任分配的基礎既可以來自于行政組織科層式的上下級管理關系，也可以來自外部權力對行政權的監(jiān)督制約關系，其共同點在于要求行政人員對行政職務履行中存在的問題承擔責任。政治責任是公共權力實施者由于掌握了公權力并占據(jù)了公共資源而必須對權力、資源的所有者(委托者)負責而所要承擔的責任(5)金東日等：《問責制研究：以中國地方政府為中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第127頁。。政治責任來源于人民主權、代理委托、民主集中、選舉等政治制度，是關乎政府承擔制定和推動符合民意的公共政策義務的責任。在實行代議制民主的國家中，政治責任一般就是要求向國家權力機關負責，立法機關作為人民的代表，有權代表人民對公共政策是否適當進行判斷，并決定是否追究政府及其相關人員的政治責任(6)李軍鵬：《責任政府與政府問責》，北京：人民出版社，2009年，第118頁。。因此，人大對行政機關的監(jiān)督與問責，屬于政治問責而非行政問責。監(jiān)察機關對行政機關領導人員的問責，在國家權力結構上體現(xiàn)了平等權力之間的監(jiān)督制約，并具體化為對履職不利、失職失責的責任追究，其責任追究的依據(jù)在于行政內(nèi)部職位劃分出的具體職責，針對的是具體的行政管理與執(zhí)行問題，不屬于政治問責而是行政問責。

監(jiān)察問責適用范圍的集中化，為“分層式”行政問責模式的構建創(chuàng)造了必要條件。對行政權的監(jiān)察問責雖然具有行政問責的屬性，但在適用范圍上明顯區(qū)別于行政內(nèi)部問責。具體表現(xiàn)：一是監(jiān)察問責的對象是領導人員，而非普通行政人員；二是監(jiān)察問責針對的是領導人員的行政管理行為，而非具體的行政執(zhí)行行為；三是監(jiān)察問責的對象不包括單位，對行政機關的問責仍然應當通過行政內(nèi)部問責進行；四是從實踐角度出發(fā)，監(jiān)察機關雖然對公權力行使具有監(jiān)督職責，但基于監(jiān)察機關“反腐敗”的主業(yè)及監(jiān)察資源的有限性，監(jiān)察機關的監(jiān)督是“監(jiān)督的再監(jiān)督”，日常性內(nèi)部監(jiān)督仍應當由行政機關自行負責。即使是針對領導人員的問責，監(jiān)察問責亦不具有絕對性和普遍性，《監(jiān)察法》第45條規(guī)定了監(jiān)察機關向有權作出問責決定的機關提出問責建議，表明行政機關仍然有內(nèi)部問責的權力。綜上，監(jiān)察體制改革形成了獨立的行政外部問責機制，但外部問責并不能取代行政內(nèi)部問責，監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責在各自領域內(nèi)發(fā)揮對行政權的監(jiān)督作用，是“分層式”行政問責模式的實現(xiàn)基礎所在。

(二)“分層式”行政問責模式之價值

“分層式”行政問責模式的價值在于：第一，彌補了單一行政內(nèi)部問責的不足。行政內(nèi)部問責的主體主要是上級領導(個人或部門)以及本級政府內(nèi)設部門，如組織人事部門、紀檢監(jiān)察部門(單位內(nèi)部)以及審計部門。這些部門固然接近權力行使的中心，更容易發(fā)現(xiàn)問題，但與監(jiān)督對象處于同一體系甚至受監(jiān)督對象的直接領導，使其受到更多牽制，難以真正發(fā)揮監(jiān)督制約功能。監(jiān)察問責屬于行政系統(tǒng)外部的異體問責，克服了同體問責的缺陷，確保了問責的有效性。第二，加強了對“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督和制約。我國未規(guī)定《行政問責法》，實踐中行政問責多來自地方性法規(guī)，問責對象主要針對中低級政府公務員，卻無權去規(guī)范或懲處領導干部責任(7)韓志明：《實踐、制度與理念之間的互動及其張力》，《政治學研究》2013年第1期。。盡管對于黨員領導干部可以適用黨內(nèi)問責，但并非所有領導干部都是中共黨員，并且黨內(nèi)問責主要解決的是政治責任，不解決行政責任和法律責任。監(jiān)察問責則以監(jiān)察法為基礎，立足于監(jiān)察權對行政權的監(jiān)督，且具有強制性，對不執(zhí)行監(jiān)察問責決定或不采納監(jiān)察問責建議規(guī)定了處罰措施，強化了對領導人員的問責效果。第三，保障行政問責的正當性。就“分層式”行政問責的運行機制而言，監(jiān)察機關對公權力最為廣泛的監(jiān)督權，決定了對行政機關內(nèi)部問責也具有監(jiān)督功能，對于不履行或不正確履行行政問責權的領導人員，監(jiān)察機關有權進行問責，形成“問責的再問責”，從而確保行政內(nèi)部問責的正當性。

二、“分層式”行政問責模式之不足

“分層式”行政問責模式不同于其他任何國家的行政問責模式，彰顯了國家治理現(xiàn)代化的中國特色。然而，作為制度創(chuàng)新，“分層式”行政問責模式在實踐中不可避免地仍要面臨以下問題。

(一)內(nèi)部問責混亂化與外部問責虛置化并存

目前規(guī)定行政內(nèi)部問責的規(guī)范性文件有三類：一是中央與國務院聯(lián)合制定的綜合性問責規(guī)范，如《暫行規(guī)定》屬于中央層面的綜合性法律規(guī)范，既適用于黨務系統(tǒng)，也適用于行政機關的領導成員，側重于對決策失誤、用人失誤、引發(fā)重大事故或者對重大事故處置不力的黨政領導干部進行問責；二是各地制定的地方性問責規(guī)范；三是環(huán)保、安全等領域的專項問責規(guī)范。三類行政問責規(guī)范在問責對象、問責事由等方面的規(guī)定較為混亂。如，在問責對象上，吉林、湖北等省將問責對象規(guī)定為行政機關及其工作人員，北京市規(guī)定為行政機關工作人員，安徽省僅規(guī)定了對行政首長的行政問責；在問責事由上，吉林、安徽等省不僅規(guī)定了對違法履行、不履行或不正當履行職務的問責，還規(guī)定了對領導決策失誤的問責，湖北、北京等省市則規(guī)定了對不履行、違法履行、不當履行行政職責進行問責?？傮w而言，《暫行規(guī)定》主要針對決策重大失誤，重大事故、事件、案件以及群體性、突發(fā)性事件等有限領域，涉及的主要是作為行為，不涉及懶政、惰政、諉政等不作為問題，在適用范圍上小于地方性問責規(guī)定。地方政府行政內(nèi)部問責則存在著標準不統(tǒng)一問題，且由于部門、層級、地域之間存在著權責不清、邊界不明等因素，導致行政內(nèi)部問責出現(xiàn)了隨意、任性問責的情形，一些原本不屬于問責范疇的工作中的小過失也被納入問責的范圍，甚至有些人根本就沒有過錯，也被強行問責(8)劉美萍：《當前行政問責存在的偏差及治理》，《江蘇行政學院學報》2019年第6期。。

監(jiān)察外部問責雖然具有統(tǒng)一性規(guī)定，但也存在過于抽象、操作性弱的弊端。《監(jiān)察法》第11條、第45條規(guī)定對不履行或不正確履行職責負有責任(履職不利，失職失責)的領導人員進行問責，僅涉及問責對象和問責事由，缺乏問責方式、問責適用、問責程序等方面的體系化規(guī)定，也未明確領導人員身份與職責界定、問責事由的構成要素及判斷標準等具體規(guī)則。由于缺乏可操作性的制度設計，監(jiān)察外部問責往往被黨內(nèi)問責所取代，成為不能轉(zhuǎn)化為運作能量的“制度之熵”，存在著制度虛化的高度風險。

(二)內(nèi)部問責與外部問責缺乏協(xié)同性

監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責具有追究公職人員行政責任的相同功能，監(jiān)察問責獨立于行政系統(tǒng)之外發(fā)揮監(jiān)督功能，強調(diào)對“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督制約，兩種問責制度應當在問責主體、問責事由和問責方式等方面具有協(xié)同性，以便于充分發(fā)揮“分層式”問責的制度功效。

然而，目前監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責的協(xié)同性明顯不足，具體體現(xiàn)為：其一，內(nèi)部問責規(guī)范存在滯后性?！侗O(jiān)察法》已經(jīng)取代了《行政監(jiān)察法》，而《暫行規(guī)定》以及地方行政問責的規(guī)范性文件未隨之及時調(diào)整，仍然將《行政監(jiān)察法》作為制定依據(jù)，造成了外部問責與內(nèi)部問責的“兩張皮”現(xiàn)象。其二，內(nèi)部問責對象范圍的不統(tǒng)一。監(jiān)察問責對象較為明確，即為公權機關的領導人員，而內(nèi)部問責對象規(guī)定則較為混亂?！稌盒幸?guī)范》的問責對象為中央與地方黨政領導干部，地方性規(guī)范有的規(guī)定領導人員為問責對象，有的規(guī)定行政機關工作人員及行政機關本身也是問責對象，不僅導致了地方問責“同責不同問”的差異性，還造成了內(nèi)部問責無法全面覆蓋因外部監(jiān)察問責范圍較小所產(chǎn)生的責任“空白地帶”。其三，內(nèi)外問責主體缺乏銜接性。在原來的內(nèi)部問責體系中，行政機關按照管理權限負責本部門工作人員的問責，行政監(jiān)察機關負責監(jiān)督、指導本級政府管轄范圍內(nèi)的行政問責工作；在監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機關成了獨立于政府之外的問責機關，但立法并未就承接行政監(jiān)察機關功能的內(nèi)部組織作出新的規(guī)定，也未規(guī)定內(nèi)外問責機關的關系及其銜接機制，導致內(nèi)外問責的程序轉(zhuǎn)化存在主體對接的障礙。其四，問責事由內(nèi)外寬窄失當。較之外部問責事由，內(nèi)部問責事由相對較寬，具有較強的包容性，但“造成不良影響”“導致合法權益受到損害”這樣的模糊性規(guī)定，在一定程度上導致了行政內(nèi)部問責的泛化和過度化。監(jiān)察外部問責的事由是領導人員不履行或者不正確履行職責，但立法并未具體規(guī)定問責事由的類型。根據(jù)文義解釋，不履行或者不正確履行職責主要表現(xiàn)為：管理失之于寬松軟，該發(fā)現(xiàn)問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報告不處置，造成嚴重后果的；推進廉政建設和反腐敗工作不堅決、不扎實，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風和腐敗問題突出等具體內(nèi)容(9)中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國方正出版社，2018年，第204頁。。外部問責未將內(nèi)部問責的決策重大失誤作為問責事由，范圍過窄，不符合監(jiān)察機關“對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察”的職能定位。其五，內(nèi)外問責承擔方式的混亂化。《監(jiān)察法》未就具體問責方式作出規(guī)定，《暫行規(guī)定》規(guī)定了責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等五種問責方式，而地方性規(guī)范文件中的問責方式則較為多元，甚至包含了黨內(nèi)問責或政務處分的部分方式，符合問責屬性的責任承擔體系尚未建立。

(三)行政內(nèi)外問責與黨內(nèi)問責的適用混亂

黨內(nèi)問責與行政問責在責任依據(jù)、對象范圍與責任屬性等方面均存在不同。在問責依據(jù)上，黨內(nèi)問責以黨內(nèi)規(guī)范作為依據(jù)，是因為黨員違反了《中國共產(chǎn)黨章程》和黨內(nèi)法規(guī)，失職失責，不履行或不正確履行黨的領導與建設職責而需要承擔的責任，行政問責則是以國家法律法規(guī)作為依據(jù)；在問責范圍上，黨內(nèi)問責的對象是黨組和黨員，行政問責的對象是行政機關工作人員；在責任承擔上，黨內(nèi)問責追究是黨內(nèi)責任，包括主體責任、監(jiān)督責任和領導責任，在性質(zhì)上屬于政治責任，而行政問責的屬性是行政責任(10)張文淵、谷志軍：《黨內(nèi)問責的內(nèi)涵及其構成》，《嶺南學刊》2017年第2期。。

黨內(nèi)問責與監(jiān)察問責或行政問責不屬于同一問責內(nèi)涵，不能相互替代(11)劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》,《法學論壇》2019年第1期。。在黨內(nèi)問責與行政問責的雙重作用下，對黨員領導干部的問責具有“一崗雙責”特征，既追究其違反黨紀黨規(guī)的失責行為，也追究其在行政管理中的失責行為。然而，在實踐中，由于行政問責制度建設自身存在的問題，使得黨內(nèi)問責更為廣泛地被使用。中國特色的政治與行政關系具有“政治上位的政治與行政一體化”之特征，政治行政化與行政政治化并存，并且總體上行政依附于政治(12)金東日：《中國政府過程的體制癥結探析：以政策過程為中心》，《學海》2008年第2期。。為貫徹黨的領導，在組織體制上采取“黨管干部原則”，由黨組織向國家機關推薦領導干部，對領導干部的管理也是通過黨組織進行，黨管干部體制的一元化領導方式，在原有的委托代理關系上又增加了一個層次，打亂了理論上的行政委托代理關系(13)宋濤：《社會規(guī)律屬性與行政問責實踐檢驗》，北京：社會科學文獻出版社，2010年，第287頁。。行政正職一般擔任黨委副職，政府內(nèi)部重大決策通常是由黨委會或常委會成員集體討論決定，再交由行政機關具體執(zhí)行。在“政治上位的政治與行政一體化”的治理結構下，黨內(nèi)問責受到高度重視，成為最為常見的問責方式，行政問責適用的反而不多。在2019年中紀委國家監(jiān)委對江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故的問責中，對兩位副省級干部分別作出了黨內(nèi)警告和政務記過處分，未涉及監(jiān)察問責，而在對吉林長白山國際旅游度假區(qū)項目違規(guī)問題的問責上，中紀委國家監(jiān)委對32名領導人員以黨紀處分、政務處分方式進行了追責，既未涉及監(jiān)察問責，也未涉及《暫行規(guī)定》所規(guī)定的道歉、引咎辭職、責令辭職等行政問責方式，黨紀處分與政務處分儼然已經(jīng)成為問責的代名詞。

三、“分層式”行政問責模式之法治化路徑與完善

“分層式”行政問責模式是問責機制現(xiàn)代化，實現(xiàn)責任政府的重要保障，但監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責的相關規(guī)定并不完善，尚難以形成與黨內(nèi)問責并行的制度體系。法律是治國之重器，推進國家治理體系和治理現(xiàn)代化，必須堅持全面依法治國，推進國家治理各領域、各方面的法治建設。(14)周佑勇：《推進國家治理現(xiàn)代化的法治邏輯》，《法商研究》2020年第4期。對此，需要加快推進行政問責制度建設，制定《行政問責法》，明確規(guī)定監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責的具體制度，推進行政問責制度的法治化發(fā)展。在立法內(nèi)容上，應當根據(jù)“分層式”行政問責模式，重點規(guī)定監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責的主體、對象、問責事由和責任承擔方式，明確黨政之間的權力關系，劃分兩類問責的主體、內(nèi)容與范圍的界限，避免以黨紀處分替代行政問責，從而確?！半p層式”行政問責模式的有效運行。

(一)“分層式”行政問責模式的問責對象

基于科層制的內(nèi)部問責和國家權力制約的外部問責的差異性，“分層式”行政問責模式不同層面的問責對象有所差異，在立法上應當就監(jiān)察問責對象及行政問責對象的范圍作出明確規(guī)定。

1.明確監(jiān)察外部問責對象的判斷依據(jù)

《行政問責法》應當根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，明確規(guī)定針對行政權的監(jiān)察問責對象為“領導人員”，并就“領導人員”的判斷依據(jù)作出具體規(guī)定。職務是領導人員身份判斷的形式標準，而崗位職責是判斷領導人員身份的實質(zhì)要素。我國采取行政首長負責制，行政機關首長在行政機關中處于核心地位，對本機關依法行使的全部行政職權享有最高的決定權并對職權行使后果代表機關承擔責任。(15)黃賢宏：《論完善行政首長負責制》，《中國法學》1999年第3期。在行政首長之下，還有分管領導(行政副職)以及內(nèi)設機構擔任領導職務的人員。按照“權責對等原則”，領導人員應在其職責范圍承擔責任，行政首長對本機關所有工作承擔領導責任，分管領導對其分管的工作承擔領導責任，內(nèi)設機構領導人員對其職權范圍內(nèi)的工作承擔領導責任。在實踐中，同一事項所涉及的權力具有多元化特征，領導職責履行與結果之間的因果關系具有復雜性，但不宜過度擴大領導責任的范圍。據(jù)此，應當在立法上將法定職責的范圍、職責履行與結果發(fā)生的關聯(lián)性、原因力大小等，作為監(jiān)察問責對象的判斷依據(jù)。

2.統(tǒng)一規(guī)定行政內(nèi)部問責的對象范圍

行政內(nèi)部問責的對象包括了領導人員，但還有以下兩類主體也屬于問責對象，應當在立法上予以明確。一是普通公職人員。行政內(nèi)部問責屬于組織內(nèi)部管理的常態(tài)化監(jiān)督，對于普通公職人員的執(zhí)行權仍有監(jiān)督之必要。普通公務員通常是政策、決策、制度的執(zhí)行者，在具體實施過程中，也常常利用其專業(yè)知識來影響決策。在實踐中，基層公職人員掌握著分配公共資源的自由裁量權，會對政策目標與制度內(nèi)容做出符合自己判斷的理解，對服務對象進行區(qū)分，從而改變公共服務資源的分配、項目的完成情況以及公民的接受程度，對公共政策的有效性產(chǎn)生非常關鍵的影響，對其“自由裁量權”的約束和問責顯然已經(jīng)成為實現(xiàn)政府責任的重要環(huán)節(jié)(16)胡春艷：《公務員問責制度研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2016年，第73頁。。問責制度設計的政策性目的在于抵消社會壓力。對于普通公職人員在執(zhí)法中出現(xiàn)了錯誤，對其進行問責并向社會公開，也是回應社會壓力的恰當方式。二是行政機關本身。在機關領導體制上，實行的是集體負責制，重大事項必須集體表決通過。集體決策雖然可以避免個人專斷，防止決策失誤，但也可能成為個人規(guī)避責任的“擋箭牌”。在現(xiàn)實的公共行政中，“集體腐敗”“集體瀆職”“集體不作為”的現(xiàn)象越來越多，已經(jīng)成為一種“體制病”(17)葉戰(zhàn)備、汪平玲：《建立完善集體決策環(huán)境的黨委問責制》，《當代社科視野》2010年第7期。。為避免集體領導決策責任的漏洞，應當將行政機關納入問責范圍，根據(jù)上下級的科層制關系，由上級機關對下級機關進行行政問責。對行政機關問責的目的在于督促其依法全面履行職責，提高行政效能，依法科學民主決策，但不能取代個人問責，兩種問責可以合并使用。

(二)“分層式”行政問責模式的問責主體

在“分層式”行政問責模式下，立法上需要進一步完善監(jiān)察機關對行政內(nèi)部問責的監(jiān)督機制，明確行政內(nèi)部問責的專業(yè)機構組織。

1.完善監(jiān)察問責建議制度

從國家權力結構角度，監(jiān)察權對行政權具有的監(jiān)督功能，而行政機關內(nèi)部問責也是一種特殊的公權力，監(jiān)察機關自然也可以對行政機關內(nèi)部問責進行監(jiān)督，從而避免行政機關“同體問責”的弊端。《監(jiān)察法》第45第3款規(guī)定了監(jiān)察機關對有權問責的機關提出問責建議，正是監(jiān)察機關對行政機關內(nèi)部問責“再監(jiān)督”的具體體現(xiàn)。但是，《監(jiān)察法》的規(guī)定較為簡單，《行政問責法》應當在此基礎上進一步加以完善，具體包括：一是啟動問責建議的條件，當監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)行政機關應當問責而未問責的，或者給予的問責方式違法、不當?shù)模梢蕴岢鰡栘熃ㄗh；二是行政機關的釋明義務，行政機關對監(jiān)察機關問責建議所針對的事項有解釋說明的義務，不履行該義務的，監(jiān)察機關可以對負有責任的領導人員按照法定程序作出政務處分；三是法律后果責任，行政機關無正當理由拒不采納監(jiān)察問責建議的，對單位予以通報批評，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法予以政務處分。

2.明確行政內(nèi)部問責的專門執(zhí)行機構

行政內(nèi)部問責主體主要包括上級行政機關、本級行政機關、本級行政機關的審計部門等。在監(jiān)察體制改革之前，通常是行政機關內(nèi)設的紀檢監(jiān)察機關負責收集問責的線索和事由，在得到問責決定機關同意后進行調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結果向問責決定機關提出問責建議，問責機關作出問責決定后，再由組織人事部門受理，或者由問責機關責成有關部門辦理相關事宜。在監(jiān)察體制改革后，行政內(nèi)部問責的決定主體沒有發(fā)生變化，但負責問責執(zhí)行的紀檢監(jiān)察機關已經(jīng)成為獨立于行政機關的外部主體，行政內(nèi)部問責的執(zhí)行主體空缺，是導致行政內(nèi)部問責虛置化的重要原因。對此，應當在政府內(nèi)部設立專門的問責機構，如問責辦公室，受行政首長直接指揮，負責行政機關的內(nèi)部問責。對于行政首長及本級行政機關的行政問責，則由上一級行政機關負責，具體由上一級行政機關的專門問責機關負責執(zhí)行。

(三)“分層式”行政問責模式的問責事由

問責事由是指基于何種原因要對公務員進行問責。根據(jù)問責對象的差異性，“分層式”行政問責的問責事由也存在不同，應當在立法上予以明確。

1.監(jiān)察問責事由與政務處分事由的區(qū)分

《監(jiān)察法》第11條第3款規(guī)定“對履職不力、失職失責的領導人員進行問責”，第45條第3款規(guī)定“對不履行或不正確履行職責負有責任的領導人員進行問責”。上述兩條關于監(jiān)察問責事由的表述雖然不同，但實質(zhì)含義相同。履職不力是指違反了履職盡責原則，在履行領導職責過程中不盡心、不用心，通常表現(xiàn)為不正確履行職責；失職失責是指因疏忽大意或過于自信而未履行職責，通常表現(xiàn)為不履行職責。當然，不正確履行和不履行在主觀認識上仍有差別，后者的主觀惡性高于前者，應當承擔相對較重的問責結果。

監(jiān)察問責事由不是指公務員履行職責違反法律規(guī)定應當承擔的直接責任，而是指領導人員進行指揮、管理、決策時履職不力、失職失責所應當承擔的領導責任。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條對政務處分與監(jiān)察問責的并列規(guī)定，可以推導出，監(jiān)察問責的事由不包括作為政務處分客體的違法性事由，領導人員直接實施的不履行或不正確履行職責、玩忽職守、貽誤工作等違法行為，由其承擔直接責任并根據(jù)《政務處分法》第39條第2款給予政務處分，不能進行監(jiān)察問責。監(jiān)察問責所針對的領導責任，只能是基于行政管理關系而形成的間接責任且未被法律所禁止。在《政務處分法》對公職違法行為進行了較為系統(tǒng)規(guī)定的前提下，若監(jiān)察問責仍然將違法行為包括在內(nèi)，無疑是一種疊床架屋的做法，也違反了“一事不二罰”原理。正如有觀點所言，問責行為主要解決領導職責的良好履行問題，針對領導人員尚未直接違法但存在懶政、怠政等領導不力之情形，與政務處分和刑罰強調(diào)責任自負的直接責任追究機制明顯不同(18)曹鎏：《論監(jiān)察問責的基本法律問題》，《中外法學》2020年第4期。。

借鑒黨內(nèi)問責的分類方式，在立法上可以將領導責任分為三類：一是行政首長及黨政領導班子在職責范圍內(nèi)負有全面領導責任；二是直接主管的領導人員在其職責范圍內(nèi)，對其直接主管的工作不履行或不正確履行職責的，負有主要領導責任；三是對于非直接主管、直接負責，但按照法定職責對相關工作具有決策、決定、批準權的，負有重要領導責任。從責任內(nèi)容上，領導責任可以分為決策責任、經(jīng)濟責任和監(jiān)管責任三類。行政本身是執(zhí)行政策的活動，在政策執(zhí)行過程中存在著決策行為(19)金東日等：《問責制研究：以中國地方政府為中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第204頁。，進而產(chǎn)生決策責任，如，在抉擇過程中是否把握了上級的政治理念與政策方向、決策程序是否符合要求、決策的價值取向是否符合社會公理等等，但也并非所有決策都可以進行問責，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會緊急事件、群體性事件等重大事項決策，才屬于決策問責的范圍。經(jīng)濟責任是領導干部在任職期間對于其管轄下的經(jīng)濟政策執(zhí)行、公共財政運行以及有關的經(jīng)濟活動所承擔的職責和義務。監(jiān)管責任是指領導人員基于對下級公職人員監(jiān)督管理職責所承擔的義務，領導人違反經(jīng)濟責任和監(jiān)管責任的，可以進行監(jiān)察問責。在監(jiān)察問責事由的構成要素上，還必須考慮結果要素，只有當損害達到一定程度以上，才有必要啟動問責程序。對比應當在領導人員職責范圍內(nèi)是否出現(xiàn)了重大損失、嚴重后果，導致國家利益、公共利益或公民、法人和其他組織的合法權益受到嚴重損害等規(guī)定為問責事由的構成要素。

2.行政內(nèi)部問責事由的類型化

在針對領導人員的問責事由上行政內(nèi)部問責與監(jiān)察外部問責相同，但對于普通公務員的問責事由則需要從行政行為類型角度進行具體分析，合理規(guī)定責任阻卻事由。以行政人員的法律限制為依據(jù)，可以將行政行為分為裁量行為和非裁量行為兩類。對于非裁量行為，行政人員只有執(zhí)行義務，其按照規(guī)定執(zhí)行職務的，具有職務忠實履行的責任阻卻事由，個人不承擔責任。對于裁量行為，行政人員具有自由酌量完成任務和解決問題的權力，對于不當行使自由裁量權而導致行政行為明顯不當?shù)模瑧敵袚熑?。但是，即使在這種情況下，也必須考慮行政人員的主觀要素，對于在執(zhí)行職務過程中的輕微或一般性過失，個人也不宜承擔責任，而宜根據(jù)轉(zhuǎn)嫁制由政府及國家承擔。只有在故意或重大過失的情形下，公職人員才有承擔責任之必要。

行政機關是政府的組成部分，在本部門管轄范圍內(nèi)有獨立作出決策、命令、指示等權限，具有獨立的行政行為主體地位，應當承擔相應的行政責任。對行政機關的問責事由宜規(guī)定為以下三個方面：一是在領導集體行政決策失當?shù)那樾蜗?，若領導人員按照法定程序進行，不能由其個人承擔責任，只能由行政機關作為決策作出的抽象主體而承擔責任；二是在授權或委托第三方行使行政權的情形下，行政機關怠于履行監(jiān)督管理責任而導致?lián)p害發(fā)生或產(chǎn)生惡劣社會影響的，也屬于問責事由；三是在行政機關管轄范圍內(nèi)發(fā)生了重大事故、事件的，除了追究領導責任之外，還可以對行政機關進行問責，以充分回應社會、安撫民心。

(四)“分層式”行政問責模式的責任承擔方式

問責是要求行政人員就其職權行使情況進行說明，并就失誤接受制裁。問責的責任承擔方式具有一定的懲罰性，但與政務處分、處分等懲罰方式相區(qū)分，總體上應當輕于政務處分或處分。監(jiān)察外部問責與行政內(nèi)部問責的責任承擔方式既有共性之處，也因?qū)ο笾黧w的不同而存在一定的差別。

1.監(jiān)察外部問責的責任承擔方式

根據(jù)責任輕重不同，可以將監(jiān)察問責的責任承擔方式規(guī)定為名譽罰和資格罰兩類。名譽罰涉及領導人員的公眾形象，包括通報批評、責令檢查、責令公開道歉；資格罰涉及領導人員的崗位職責，包括停職檢查、免職轉(zhuǎn)崗。值得注意的是，《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》規(guī)定了免職、責令辭職、引咎辭職三種問責方式，但這三種方式僅是免除的方法不同，實質(zhì)并無差別。引咎辭職是公職人員主動提出辭職，免職、責令辭職則是公職人員被動接受，免職是行政結果直接解除領導人員的領導職務，而責令辭職是通知其解除職務，問責主體可以在實踐中根據(jù)案件情況酌情采取不同方式，但最終處理結果相同。此外，引咎辭職本屬于行政首長承擔政治責任的一種方式，將其作為行政責任的承擔方式容易產(chǎn)生歧義誤解，而免職也經(jīng)常被用于作為官員正常人事任命必須履行的先行程序，難以體現(xiàn)出懲戒性特征。故而，應當將三類問責方式合并為一種，即免職轉(zhuǎn)崗，以便于與人事任命的先行免職予以區(qū)分。職位與崗位通常具有對應關系，因此，免職轉(zhuǎn)崗是既要免職，也要轉(zhuǎn)崗，所轉(zhuǎn)崗位在重要性程度上或位階關系上低于之前崗位。需要強調(diào)的是，免職轉(zhuǎn)崗不同于政務處分中的撤職，撤職是在處分期滿后不再恢復原職務，而免職轉(zhuǎn)崗則在一定期限后可以復出擔任領導職務。為避免免職后的快速復出現(xiàn)象出現(xiàn)，立法應當對免職后的復出期限及考察標準作出更為具體的規(guī)定。

2.行政內(nèi)部問責的特殊責任承擔方式

行政內(nèi)部問責的對象既包括領導人員，也包括非領導人員。前者的責任承擔方式與監(jiān)察問責相同，后者在資格罰上不適用免職轉(zhuǎn)崗的責任承擔方式，而應當以調(diào)離崗位取代之。作為一種責任承擔方式，調(diào)離崗位應當體現(xiàn)出懲罰性特征，如從重要崗位調(diào)離到普通崗位、從一線崗位調(diào)離到二線崗位等等。此外，對于行政機關問責的責任承擔方式，可以借鑒湖北、吉林等地方的問責辦法，在立法上規(guī)定責令限期整改、通報批評、責令公開道歉等三種方式。

四、結語

在21世紀初行政問責制度剛興起之時，即有觀點提出，行政問責的法律缺失，是制約行政責任實現(xiàn)的根本難題，應當及時制定《行政問責法》(20)周亞越：《制定〈行政問責法〉：法理和實踐的雙重需要》，《理論前沿》2006年第2期。。由于當時立法條件和時機上尚不成熟，行政問責實踐仍在摸索過程中，相關立法建議并未引發(fā)重視。時至今日，監(jiān)察問責制度的誕生，為行政問責的法治化發(fā)展注入了新的動力，監(jiān)察外部問責不能取代行政內(nèi)部問責，行政問責也不是黨內(nèi)問責，只有通過立法，明確規(guī)定“雙層式”行政問責模式，具體問責規(guī)則和法律效果，才能真正形成具有中國特色的行政問責制度。當然，除了上文所提及的問責要素以外，立法還應細化責任承擔的歸責原則，統(tǒng)一問責程序(21)劉艷紅等：《預懲協(xié)同型反腐敗國家立法體系戰(zhàn)略問題研究》，北京：法律出版社，2019年第354頁。，明確權利救濟方式，建立“容錯糾錯”制度。推進立法的同時，也應當建立黨政責任清單制度，在正確認識兩類權力性質(zhì)與內(nèi)容差異性的基礎上，明確黨政之間的權力關系，劃分兩類問責的主體、內(nèi)容與范圍的界限，避免以黨紀處分替代行政問責，從而確?！半p層式”行政問責模式的有效運行。