王梓忱

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略目標(biāo)，表明了國(guó)家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展，徹底解決“三農(nóng)”問題的決心[1-2]。然而，如何落實(shí)并推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是一個(gè)值得深思的問題。由于我國(guó)行政體制決定了政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，且第三部門和社會(huì)組織的發(fā)展不夠成熟，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施由政府主導(dǎo)[3]。因此，政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的績(jī)效評(píng)估直接關(guān)系到戰(zhàn)略的全局性和有效性。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的研究始于20世紀(jì)90年代，以約翰鮑恩為首的英國(guó)學(xué)者提出中央政府績(jī)效應(yīng)當(dāng)有效利用績(jī)效評(píng)估尺度這一概念，引發(fā)了國(guó)內(nèi)對(duì)政府績(jī)效這一主題的研究熱潮[4]。然而，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及相對(duì)缺失的政策扶持，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)學(xué)者還是以學(xué)習(xí)和借鑒西方觀念為主。直到改革開放初見成效，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成就，國(guó)內(nèi)有關(guān)政府績(jī)效研究才逐漸本土化，摒棄了西方理論中唯GDP論績(jī)效的失衡觀念，結(jié)合國(guó)情逐漸形成了一套相對(duì)完善的政府績(jī)效評(píng)估體系。如今，鄉(xiāng)村振興大環(huán)境下，政策重心的轉(zhuǎn)變使得已有的績(jī)效評(píng)估體系在實(shí)施過程中暴露出了諸多問題，亟待改進(jìn)。在這種背景下，優(yōu)化已有的政府績(jī)效評(píng)估體系，使之適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)[5-6]，可對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施起到一定的推動(dòng)作用。

1 我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估特點(diǎn)

1.1 注重民生，以人為本

我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估更加注重人民的利益，以人民需求為己任，以滿足人民期望為目標(biāo)，將民生二字做到了極致。舉例來講，我國(guó)在政府績(jī)效KPI指標(biāo)設(shè)計(jì)中加入了諸如“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與分配公平”、“社會(huì)秩序”的評(píng)估類型，體現(xiàn)了政府將人民利益作為評(píng)估價(jià)值取向的決心。

1.2 以黨政發(fā)起和制定為主

基于我國(guó)基本情況，政府績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)籌與發(fā)起往往都是由黨和政府負(fù)責(zé)。長(zhǎng)此以往，便形成了一條類似流水線的評(píng)估鏈：首先由中央政府制定全局戰(zhàn)略，明確政府績(jī)效評(píng)估的重要性，然后各級(jí)地方政府因地制宜修改和完善形成一套適合本地的評(píng)估體系，最后將指標(biāo)下發(fā)到各個(gè)部門有序考核。

1.3 傳統(tǒng)文化影響深遠(yuǎn)

我國(guó)悠久的歷史進(jìn)程中，不少傳統(tǒng)文化理念與習(xí)俗流傳了下來，以至于在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施的過程中依舊能夠看到它們的影子[7]。例如，中國(guó)人民勤懇務(wù)實(shí)，無論做什么講究以實(shí)績(jī)說話，在績(jī)效評(píng)估中，表彰績(jī)效突出的部門和項(xiàng)目往往是以已有的成績(jī)說話，注重各個(gè)不同地區(qū)的不同情況，從而體現(xiàn)出區(qū)域性的地方特色，評(píng)估機(jī)制相對(duì)靈活[8]。

2 鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在的問題

2.1 內(nèi)容不完整，指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)

一般來說，政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容主要包含三個(gè)方面，分別是經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效以及政治績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效往往單指經(jīng)濟(jì)水平的高低，GDP是最簡(jiǎn)單和實(shí)用的衡量工具；社會(huì)績(jī)效則偏向于民生，可以細(xì)化為公共服務(wù)、社會(huì)安全與穩(wěn)定等；政治績(jī)效相對(duì)復(fù)雜，具體包含了政府工作績(jī)效、公務(wù)員績(jī)效以及行政績(jī)效等[9]。在鄉(xiāng)村振興大背景下，已有的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容是缺失的，因?yàn)樗鼈儾荒苋娣从侈r(nóng)村發(fā)展面臨的問題和重心所在。除此以外，各部分績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)太過籠統(tǒng)，過于依賴已有的模板導(dǎo)致重點(diǎn)指標(biāo)不夠突出。因此，鄉(xiāng)村振興背景下政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的優(yōu)化和補(bǔ)充是必要的[10]。

2.2 評(píng)估主體單一

我國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施的過程中，往往是由政府作為主體采取自上而下的形式來推進(jìn)評(píng)估進(jìn)程。但是，在鄉(xiāng)村振興大環(huán)境下，評(píng)估主體過于單一卻能導(dǎo)致信息傳遞的真實(shí)性和完整性出現(xiàn)偏差?？?jī)效評(píng)估體系首先由地方政府修改和確認(rèn)，隨后下發(fā)到各級(jí)政府部門，再由部門領(lǐng)導(dǎo)分配到工作人員手上，這種依次分配的形式很難出現(xiàn)大的紕漏，但是，當(dāng)評(píng)估結(jié)果需要自下而上傳遞給上級(jí)部門時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)信息失真、虛報(bào)績(jī)效的情況。一方面，農(nóng)村缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，不能對(duì)評(píng)估的真實(shí)性及時(shí)監(jiān)督，另一方面，由于農(nóng)民對(duì)績(jī)效評(píng)估相關(guān)政策認(rèn)知有限，不能及時(shí)反饋利益需求，外部評(píng)估的效果大打折扣，一些工作人員便本著唯上不唯下的原則，故意隱瞞群眾反饋的真實(shí)信息，夸大事實(shí)以此從中牟利。這極大地影響了政府績(jī)效評(píng)估工作對(duì)鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)意義。

2.3 缺乏科學(xué)績(jī)效觀

鄉(xiāng)村地方政府對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行完整詳細(xì)的評(píng)估，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、人文、社會(huì)等各方面的發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問題，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程。然而，無論是地方政府內(nèi)部官員，還是鄉(xiāng)村群眾，尚未意識(shí)到政府績(jī)效評(píng)估的重大意義，對(duì)績(jī)效不重視，不關(guān)注，缺乏合理科學(xué)的績(jī)效觀。對(duì)于政府官員，在評(píng)估過程中將重心放在表面化程度較高的行政績(jī)效指標(biāo)，對(duì)更有利于鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效等漠不關(guān)心；對(duì)于鄉(xiāng)村群眾，認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估僅僅只是政府內(nèi)部的任務(wù)，不能及時(shí)地作為外部評(píng)估的群體向政府反饋評(píng)估信息并監(jiān)督政府的評(píng)估工作。長(zhǎng)此以往，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，亟需改進(jìn)。

3 鄉(xiāng)村振興背景下政府績(jī)效評(píng)估改進(jìn)對(duì)策

3.1 完善評(píng)估內(nèi)容，科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)

為了制定適合鄉(xiāng)村振興基本要求的政府績(jī)效評(píng)估體系，首先應(yīng)當(dāng)完善評(píng)估內(nèi)容。除了傳統(tǒng)的三績(jī)效（經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效、社會(huì)績(jī)效）外，擬加入兩種補(bǔ)充績(jī)效，分別是生態(tài)績(jī)效[11]和文化績(jī)效[12]，旨在對(duì)農(nóng)村現(xiàn)存的環(huán)境和文化問題進(jìn)行補(bǔ)充評(píng)估，使評(píng)估內(nèi)容充分貼合鄉(xiāng)村現(xiàn)狀，力求評(píng)估的完整性和創(chuàng)新性。其次，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)五種績(jī)效類型，結(jié)合“產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、民生保障、環(huán)境宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明”的鄉(xiāng)村振興主題，提煉每一種績(jī)效的目標(biāo)，以鄉(xiāng)村特色為基本理念設(shè)計(jì)出對(duì)應(yīng)的具體指標(biāo)。參考層次分析法的遞進(jìn)結(jié)構(gòu)，可以設(shè)計(jì)出類似的層次結(jié)構(gòu)模型[13-14]，第一層為維度層，主要以政府的五種職能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效類型的分類；第二層為目標(biāo)層，主要提出第一層的績(jī)效類型的發(fā)展目標(biāo)；第三層為指標(biāo)層，列示出每一種績(jī)效類型具體的考核指標(biāo)。

3.2 主體多元化，合理有效監(jiān)管

為了解決評(píng)估信息失真和虛報(bào)績(jī)效的問題，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)當(dāng)前以鄉(xiāng)村政府作為單一主體進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀，而使用多元主體進(jìn)行評(píng)估[15-16]。首先在政府內(nèi)部，上級(jí)部門可以適當(dāng)分散職權(quán)給下級(jí)部門，將“自上而下”的信息傳遞形式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤白陨隙隆焙汀白韵露稀毕嘟Y(jié)合，保證信息傳遞過程中不會(huì)被人為干擾。同時(shí)設(shè)立額外的獨(dú)立于現(xiàn)有部門的監(jiān)察部，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督績(jī)效評(píng)估的真實(shí)性和完整性。其次，同一評(píng)估項(xiàng)目可以交由多個(gè)評(píng)估人員同時(shí)進(jìn)行評(píng)估，通過比較評(píng)估結(jié)果的異同綜合得出最符合真實(shí)情況的結(jié)論。最后，可以加大外部評(píng)估的力度，積極發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村民眾多參與政府績(jī)效評(píng)估，多反饋群眾信息，不要求做到全民參與，但至少能夠讓外部評(píng)估的主體村民能與政府部門存在一定的制衡關(guān)系。

3.3 加強(qiáng)信息傳輸，及時(shí)溝通交流

政府績(jī)效評(píng)估的參與者主要有政府，各級(jí)部門以及村民。首先針對(duì)這三個(gè)群體，必須要積極開展鄉(xiāng)村振興主題教育，幫助參與者明確鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在我國(guó)舉足輕重的地位，同時(shí)清晰界定政府績(jī)效評(píng)估對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程的重要意義，形成科學(xué)的績(jī)效觀念。其次，上級(jí)政府和鄉(xiāng)村地方政府要拋開地域隔閡，及時(shí)交流政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，方便上級(jí)政府有針對(duì)性地調(diào)整鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)；地方政府各部門之間也要頻繁交流評(píng)估工作的展開和進(jìn)程，力爭(zhēng)績(jī)效評(píng)估的同步和完整。最后，村民應(yīng)當(dāng)積極派出群眾代表向地方政府提出政府績(jī)效評(píng)估工作中的不足以及人民對(duì)績(jī)效評(píng)估的愿景，以最高效率推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展[17]。