張靜

上?！拔鍌€新城”規(guī)劃示意圖（源自上海市人民政府官網(wǎng)）

1月24日，上海市第十五屆人民代表大會第五次會議開幕。上海市長龔正在政府工作報告中提出，未來五年，上海將加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯打造成“獨立的綜合性節(jié)點城市”。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授陳憲近日接受《瞭望東方周刊》專訪，解讀上海此舉的重要意義以及“五個新城”建設(shè)將對上海以及全國其他城市未來的空間格局產(chǎn)生怎樣的影響。

此城非彼城

《瞭望東方周刊》：上海中心城區(qū)周邊建設(shè)新城，是一個全新的做法嗎？和歷史上的衛(wèi)星城建設(shè)有什么異同？

陳憲：大城市周邊建設(shè)新城，這個話題其實由來已久。改革開放前，上海就有過衛(wèi)星城的建設(shè)。中科院在上海的科研院所、從前的上?？萍即髮W(xué)就在嘉定，嘉定因此一度被稱為“科學(xué)城”，后來才發(fā)展成“汽車城”。閔行區(qū)曾有一個重型機(jī)械廠，我們小時候還去參觀過萬噸水壓機(jī)，那時閔行區(qū)被稱為“工業(yè)城”。

改革開放后，上海的城市建設(shè)和北京類似，不斷向外圍延伸。

2001年1月5日，上海市政府出臺《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的試點意見》，明確提出“一城九鎮(zhèn)”的試點計劃，即重點發(fā)展松江新城，以及朱家角、安亭、高橋、浦江、羅店、楓涇、周浦、奉城、堡鎮(zhèn)九個中心鎮(zhèn)。

想法很浪漫，但做法卻有爭議?！耙怀蔷沛?zhèn)”在開發(fā)建設(shè)中往往直接移植西方國家的城市“風(fēng)貌”，但當(dāng)時的思路下，建設(shè)新城還是為了疏解中心城市壓力，新城也搞集中居住，產(chǎn)業(yè)開發(fā)和其他配套都沒跟上。

《瞭望東方周刊》：怎么理解“獨立的綜合性節(jié)點城市”這個提法？?

陳憲：20世紀(jì)中期以來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中心城市先后經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型。前者主要指形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，后者則是在軌道交通網(wǎng)絡(luò)上形成中心城區(qū)、郊區(qū)新城和周邊城市即都市圈（區(qū)）的空間結(jié)構(gòu)。

上海這樣的城市空間結(jié)構(gòu)演變路徑，符合國際大城市的演變規(guī)律。

綜合性是對應(yīng)單一性來講的，例如嘉定的定位不管是科學(xué)城還是后來的汽車城，都是以單一功能單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)綜合性，要把新城真正當(dāng)做一個城市來看，有產(chǎn)業(yè)、有公共服務(wù)、有社區(qū)、有居民，不僅要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，也要發(fā)展城市的其他組成部分，體現(xiàn)城市治理功能。

陳憲

做實都市圈空間結(jié)構(gòu)

《瞭望東方周刊》：“五個新城”的建設(shè)意味著未來上海這個中心城市的空間結(jié)構(gòu)將發(fā)生哪些變化？

陳憲：建設(shè)“五個新城”的重要意義在于，將以它們?yōu)榇沃行模B接近滬城市，節(jié)點城市和近滬城市將與中心城區(qū)一道，共同做實上海都市圈空間結(jié)構(gòu)。

首先，上海的城市空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“3+1”的圈層。第一個圈層是上海660平方公里的中心城區(qū)/主城區(qū)，這已為人們所熟知。第二個圈層在主城區(qū)外圍，即連接嘉定、青浦、松江、奉賢及南匯五個新城的空間范圍。第三個圈層就是以江浙“近滬區(qū)域”和“1小時通勤圈”為空間范圍的上海都市圈。

一般地說，都市圈的空間結(jié)構(gòu)是多中心的，即一個中心加若干個次中心。以虹橋樞紐為圓心，劃定半徑80公里的空間范圍，上海都市圈包括上海的行政區(qū)劃和江浙的“近滬區(qū)域”——嘉興市部分市轄區(qū)和平湖市、嘉善縣及海鹽縣，蘇州市部分市轄區(qū)和昆山市、太倉市及常熟市，南通市部分市轄區(qū)和啟東市。

上海多中心的發(fā)展路徑對成都、武漢、鄭州、西安這些新興的都市圈來講有較強(qiáng)的示范意義，可復(fù)制可推廣。

“五個新城”的建設(shè)，分別構(gòu)造了五個次中心。如果以嘉定新城、青浦新城或松江新城為圓心，以60公里為半徑，上海都市圈的空間范圍將延伸至江浙的更大區(qū)域。都市圈不是傳統(tǒng)的行政區(qū)，而是現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)社會功能區(qū)，生態(tài)保護(hù)、交通網(wǎng)絡(luò)和社會治理等城市功能都要體現(xiàn)，因此需要跨越行政區(qū)劃、跨越都市圈的地域范圍，甚至跨越城市群的范圍來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。從上海都市圈的角度看“五個新城”建設(shè)，有助于我們更好理解這個“大手筆”的重要意義。

《瞭望東方周刊》：對全國其他中心城市、都市圈建設(shè)有怎樣的意義？?

陳憲：中國未來的經(jīng)濟(jì)社會活動，都市圈的作用會越來越大。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)就是更強(qiáng)調(diào)市場的作用。上海多中心的發(fā)展路徑對成都、武漢、鄭州、西安這些新興起的都市圈來講，有較強(qiáng)的示范意義，可復(fù)制可推廣。

“五大新城”如何進(jìn)行高質(zhì)量建設(shè)

《瞭望東方周刊》：為何選擇嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯？“五個新城”怎么建設(shè)才能發(fā)揮更大作用？

陳憲：上海內(nèi)部以及上海和周邊城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本上形成了一種分工，相互之間并非簡單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移關(guān)系。

各個新城和上海怎么進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的分工，形成產(chǎn)業(yè)鏈、打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)，這是新城建設(shè)要考慮的非常重要的方面。目前來看，每個新城在空間上都有一些特色，比如嘉定區(qū)的汽車產(chǎn)業(yè)，南匯區(qū)臨港的裝備制造產(chǎn)業(yè)，松江的G60走廊，青浦的民營經(jīng)濟(jì)園區(qū)等，未來在產(chǎn)業(yè)鏈上應(yīng)更好地進(jìn)行整合以及分工。

嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五個新城”構(gòu)成一個環(huán)繞上海中心城區(qū)的半環(huán)，除了南匯是臨港的一部分，其他幾個新城都是和江蘇、浙江的近滬區(qū)域連接，和上海周邊的城市——太倉、昆山、嘉善、平湖、海鹽對接，新城建設(shè)將推動產(chǎn)業(yè)鏈以及城市功能進(jìn)一步向著協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

《瞭望東方周刊》：“五個新城”建設(shè)對跨行政區(qū)劃協(xié)同進(jìn)行生態(tài)保護(hù)、交通網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)治理等工作來講，帶來哪些利好？未來還應(yīng)如何進(jìn)一步打破阻隔，實現(xiàn)互聯(lián)互通？

陳憲：上海這幾個節(jié)點城市都不是“睡城”。松江、嘉定從歷史上看就很發(fā)達(dá)，青浦是改革開放以后上海民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的地方之一，這些地區(qū)只是受制于城區(qū)（縣）的行政體制，行政權(quán)力較小，在整體戰(zhàn)略規(guī)劃上沒能得到足夠重視，導(dǎo)致這些地區(qū)尚未得到更好的發(fā)展。

未來想要高質(zhì)量建設(shè)“五大新城”，聯(lián)動近滬區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，就要進(jìn)一步淡化行政區(qū)劃對資源配置要素流動的限制，用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的概念代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政區(qū)。

嘉定新城遠(yuǎn)香湖畔的嘉定圖書館

首先要做的就是把上海的地鐵修到這“五大新城”，城際軌道站與站距離太大，只有地鐵對老百姓來說是最方便的，能提高新城和中心城區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率和宜居程度。

其次，要實現(xiàn)200萬人口的規(guī)模，提高人口凈流入數(shù)量，上海要進(jìn)一步降低“五大新城”的入戶和居住門檻。

2021年1月21日，上海市住建委等部門發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》提出，將完善土地市場管理，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加商品住房用地供應(yīng)，特別是在郊區(qū)軌道交通站點周邊、“五大新城”加大供應(yīng)力度。

“五大新城”不僅要提供價廉質(zhì)優(yōu)的住房，更重要是能提供相當(dāng)數(shù)量的工作機(jī)會，真正成為一個城市功能完整的新城來吸引大批居民扎根，分流中心城區(qū)房價壓力同時，實現(xiàn)更好的產(chǎn)城融合和更優(yōu)的職住平衡，從而與中心城區(qū)形成良性互動、協(xié)同發(fā)展。

最后，在生態(tài)治理層面，上海都市圈內(nèi)的城市要共同推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，在流域治理、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等方面要加大協(xié)同力度。五個新城的環(huán)保部門要被賦予更多權(quán)力，也要承擔(dān)更大責(zé)任。

都市圈空間結(jié)構(gòu)的形成有著一般規(guī)律，就像我們說到的從中心城區(qū)到郊區(qū)新城，再到行政區(qū)劃周邊的城市。在規(guī)劃實踐的過程中，厘清都市圈多中心和圈層的邏輯，就顯得十分重要。