(賽迪智庫集成電路研究所，北京 100846)

0 引言

自2020 年起的未來10 年，大量光伏組件將要報廢，若廢棄的光伏組件不加以處理，將會對生態(tài)環(huán)境造成惡劣的影響。目前廢棄光伏組件的回收技術(shù)主要有物理法、熱解法和化學(xué)法3 種，但技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用尚不成熟，且回收處理成本較高，需要國家層面出臺相應(yīng)的資金和政策支持。從全球范圍來看，只有歐盟從政策層面出臺了針對廢棄光伏組件回收的完整管理制度，其他國家僅從行業(yè)組織或企業(yè)層面采取了相關(guān)措施，而我國目前有完善的針對廢棄電器、電子產(chǎn)品回收處理的政策體系，但尚未將廢棄光伏組件納入其中。為此，本文重點分析了歐盟針對廢棄光伏組件回收處理的相關(guān)政策，以供借鑒。

1 歐盟相關(guān)政策的情況

2003 年2 月13 日，歐盟議會和理事會正式公布了《關(guān)于報廢電子電氣設(shè)備指令》(即“WEEE”)。WEEE 中明確要求制造業(yè)從業(yè)者負責(zé)回收其生產(chǎn)的可能污染環(huán)境的產(chǎn)品，并對報廢的電子電氣設(shè)備的處理方式進行了說明并提出了要求。2003～2004 年期間，WEEE 正式出版，并開始轉(zhuǎn)化為歐盟各國的法律法規(guī)；2005 年8 月13日，WEEE 正式開始實施。2012 年7 月24 日，WEEE 2.0 版本發(fā)布，其適用范圍擴大至所有電子電氣設(shè)備，并明確將光伏組件列入其中。WEEE 2.0中的2 個關(guān)鍵點是明確了指令的管控范圍和針對廢棄物回收處理提出了相關(guān)要求。

1.1 明確了指令的管控范圍

WEEE 2.0 的實施包括2 個階段，不同階段的具體管控范圍如表1 所示。第1 階段是2012年8 月13 日～2018 年8 月14 日，此階段為過渡期，適用于10 大類產(chǎn)品。第2 階段是從2018年8 月15 日開始，管控范圍適用于重新分類的6 類電子電氣設(shè)備，并采取開放式范圍，覆蓋到幾乎所有的電子電氣設(shè)備，即未列入的產(chǎn)品亦屬管控范圍。

1.2 針對廢棄物回收處理提出了相關(guān)要求

生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計階段就要開展有利于廢棄產(chǎn)品的拆解、回收、處理的產(chǎn)品設(shè)計和制造工藝。

表1 WEEE 2.0 指令的管控范圍Table 1 Scope of control of WEEE 2.0

對于廢棄產(chǎn)品的回收處理，要求建立免費的回收體系。對于由非家庭使用者產(chǎn)生的電子電氣廢棄物，由生產(chǎn)者負責(zé)回收；對于由家庭使用者產(chǎn)生的電子電氣廢棄物，可由經(jīng)銷商或零售商負責(zé)回收，生產(chǎn)者也可直接建立回收體系和處理機構(gòu)，但由生產(chǎn)者或第三方建立的處理機構(gòu)需要有相應(yīng)的許可證。WEEE 2.0 同時規(guī)定了不同類型產(chǎn)品在不同階段的回收率和再利用率目標，其中，回收率或再利用率的計算方法為回收總重量或再利用總重量/過去3 年年均市場投放量，具體如表2 所示。其中，第1 階段2012 年8 月13 日～2018 年8 月14 日被細分為2 個時間段，每個時間段都有不同的回收率及再利用率目標。

WEEE 2.0 對廢棄光伏組件的回收率及再利用率制定了詳細要求，具體為：在2012 年8 月13 日～2015 年8 月14 日這一時間段內(nèi)，要求廢棄光伏組件的回收率達到75%，再利用率達到65%；在2015 年8 月15 日～2018 年8 月14 日及2018 年8 月15 日之后這2 個時間段內(nèi)，要求廢棄光伏組件的回收率達到80%，再利用率達到70%。所有歐洲光伏市場的廢棄光伏組件都要加貼WEEE 2.0 規(guī)定的統(tǒng)一標志作為市場準入要求。

表2 不同類型產(chǎn)品在不同階段的回收率和再利用率目標Table 2 Recovery rate and reuse rate target of different types of products at different stages

對于回收廢棄電子電氣設(shè)備的基金，WEEE 2.0 要求所有生產(chǎn)者應(yīng)為自己產(chǎn)品的廢棄物回收處理提供資金。

2 我國相關(guān)政策情況

類似歐盟的WEEE，我國也于2009 年2 月25 日簽發(fā)了《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》(以下簡稱《管理條例》)，并于2011 年1月1 日起執(zhí)行。

該《管理條例》的核心思想包括：1)實行多渠道回收和集中處理制度；2)生產(chǎn)者應(yīng)執(zhí)行污染防治、有毒有害物質(zhì)限用等相關(guān)政策；3)對于回收責(zé)任人，生產(chǎn)者可自行回收或委托銷售者、維修機構(gòu)、售后服務(wù)機構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者進行回收；4)建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金，由電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人提供資金；5)對處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)實行資格許可制度；6)建立日常環(huán)境監(jiān)測制度；7)建立廢棄電器電子產(chǎn)品的數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，并向主管部門報送，基本數(shù)據(jù)保存期限不少于3 年；8)處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)依照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠；9)地方人民政府應(yīng)當將廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃[1]。從以上核心思想來看，該《管理條例》基本參照了歐盟的WEEE，但對回收率和再利用率未提出具體要求。

為配合《管理條例》的實施，各部委相繼出臺了4 項配套政策，下文進行了具體介紹。

1)由國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄(2014 年版)》于2016 年3 月1 日起實施，納入管理體系的電器電子產(chǎn)品包含電冰箱、空氣調(diào)節(jié)器、吸油煙機、洗衣機、電熱水器、燃氣熱水器、打印機、復(fù)印機、傳真機、電視機、監(jiān)視器、微型計算機、移動通信手持機、單機電話等14 款電器電子產(chǎn)品[2]。該目錄中涉及到的產(chǎn)品大部分為生活家電及辦公電器，未將光伏組件列入其中。

2)由財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收使用管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)于2012 年7 月1 日起實施。

廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金由國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署負責(zé)征收，其中，國家稅務(wù)總局主要針對國內(nèi)電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)繳納的基金進行征收，而海關(guān)總署主要針對進口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人應(yīng)繳納的基金進行征收，2 個部門將征收的基金全額上繳至中央國庫。廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收標準由財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部負責(zé)制定，對納入基金征收范圍的電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進口者和銷售者按照產(chǎn)品不同，分別征收7～13 元/臺不等的回收處理基金。經(jīng)測算，按當時的終端產(chǎn)品價格，基金征收金額相當于產(chǎn)品售價的約0.2%。

廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金主要用于回收處理費用的補貼和信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。針對回收處理費用的基金補貼標準為：電視機85 元/臺、電冰箱80 元/臺、洗衣機35 元/臺、房間空調(diào)器35 元/臺、微型計算機85 元/臺[3]。據(jù)測算，平均補貼標準約占產(chǎn)品售價的1%～1.5%。

《管理辦法》規(guī)定，對采用有利于資源綜合利用和無害化處理的設(shè)計方案，以及使用環(huán)保和便于回收利用材料生產(chǎn)的電器電子產(chǎn)品減征基金；對用于出口的電器電子產(chǎn)品的生產(chǎn)者，因WEEE 中規(guī)定我國出口海外的電子產(chǎn)品將被征收相關(guān)基金，所以為避免重復(fù)征收而增加企業(yè)負擔(dān)，我國對此類生產(chǎn)者免征基金。

3)由環(huán)境保護部于2010 年11 月5 日審議通過的《廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格許可管理辦法》，自2011 年1 月1 日起開始實施，要求“設(shè)區(qū)的市級人民政府環(huán)境保護主管部門依照本辦法的規(guī)定，負責(zé)廢棄電器電子產(chǎn)品處理資格的許可工作”；對于想擁有處理資格的單位，該單位需具備車間、場地、處理設(shè)備、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、健全制度、專業(yè)人員等資質(zhì)及條件[4]。

為細化相關(guān)工作，環(huán)境保護部于2010 年12月9 日發(fā)布了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)資格審查和許可指南》，分別對我國中東部和西部地區(qū)處理企業(yè)的處理能力、廠區(qū)面積、生產(chǎn)加工區(qū)面積做了詳細規(guī)定；針對貯存場地和處理場地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、處理設(shè)備、數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)、污染防治設(shè)施等方面提出了具體要求，包括需要具備防滲水泥硬化地面、CCTV 監(jiān)控、油水分離等設(shè)施。

4)環(huán)境保護部于2010 年11 月16 日發(fā)布了《廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)補貼審核指南》，對于申請補貼的處理企業(yè)需要提供的證明材料、審核機構(gòu)和審核方式、拆解處理數(shù)量核算方法做出了明確規(guī)定。

3 廢棄光伏組件回收處理的政策分析

綜上所述，我國已經(jīng)具備較為完善的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理政策，因此對于廢棄光伏組件的回收處理，完全可以納入到該類管理政策體系中，并聯(lián)合各部委推動實施，不必再單獨出臺相關(guān)政策文件。這主要是因為：1)廢棄光伏組件回收需要多個部門協(xié)同，不可能由單獨一個部門推動政策的實施。比如國家能源局、工業(yè)和信息化部負責(zé)回收報廢光伏組件的判定，稅務(wù)、海關(guān)部門負責(zé)回收處理基金的收取，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展與改革委員會等部門負責(zé)制定基金的征收標準，財政部門負責(zé)基金的管理與發(fā)放，科技部門負責(zé)牽頭回收處理技術(shù)的研究，環(huán)境保護部門負責(zé)環(huán)境監(jiān)管。2)我國已經(jīng)有相對完善的廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理政策，不可能再單獨為廢棄光伏組件回收處理制定同類政策。因此，完全可與相關(guān)部門進行溝通，將廢棄光伏組件納入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》。

但不單獨出臺廢棄光伏組件回收處理相關(guān)政策的同時，也應(yīng)看到廢棄光伏組件與其他廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理時的不同點。1)在處理基金征收對象方面，電器電子產(chǎn)品的銷售模式大多為“B2C”，所以由生產(chǎn)者、進口電器電子產(chǎn)品的收貨人或其代理人繳納回收處理基金；而光伏組件的銷售模式大多為“B2B”，也有部分是“B2C”，若針對使用方征收回收處理基金，比如光伏電站也承擔(dān)一部分基金費用，會存在征收渠道不暢、可能導(dǎo)致重復(fù)征收等問題，因此仍建議僅針對光伏組件生產(chǎn)者征收回收處理基金。2)在基金征收和基金補貼標準方面，廢棄電器電子產(chǎn)品注重回收和拆解，而廢棄光伏組件注重回收處理及再利用，因此對廢棄光伏組件的回收處理機構(gòu)的要求更高。這也意味著廢棄光伏組件回收處理的成本較高，需要綜合考慮回收處理機構(gòu)的盈虧平衡情況，以及不給生產(chǎn)者造成更多的成本壓力，從而確保光伏發(fā)電平價上網(wǎng)目標的實現(xiàn)。因此，針對廢棄光伏組件的回收處理基金需進行科學(xué)測算，以確定基金征收與補貼標準。3)在處理機構(gòu)管理方面，處理廢棄電器電子產(chǎn)品的企業(yè)較為分散，而光伏組件的安裝情況是由太陽能資源和土地資源的豐富程度來決定的，有比較明確的區(qū)域分布，因此應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃廢棄光伏組件回收處理企業(yè)的區(qū)域分布，從而可以降低運輸和處理成本，避免資源浪費。

4 政策建議

綜合以上考慮，針對我國廢棄光伏組件的回收處理政策的出臺方向提出如下建議：

1)推動將廢棄光伏組件納入《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》，采用《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》對廢棄光伏組件回收處理進行統(tǒng)一管理。

2)明確針對廢棄光伏組件回收的細則。包括將回收責(zé)任人明確為生產(chǎn)者、銷售者、運維服務(wù)企業(yè)、光伏電站運營商、廢棄光伏組件回收經(jīng)營者；建立立體化回收網(wǎng)絡(luò)；明確由光伏組件生產(chǎn)者、進口光伏組件的收貨人或其代理人繳納廢棄光伏組件回收處理基金，對于出口產(chǎn)品免征回收處理基金；對廢棄光伏組件回收處理實行資格許可制度；國家對于廢棄光伏組件回收處理的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研發(fā)給予除回收處理基金之外的資金和政策支持；組織行業(yè)、企業(yè)和專家，對回收處理基金征收標準和回收處理企業(yè)補貼標準進行綜合測算；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廢棄光伏組件回收處理基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域分布。

3)制定相關(guān)實施標準，包括制定需要進行回收處理的廢棄光伏組件的廢棄判定標準、廢棄光伏組件回收處理的標準等。

5 結(jié)論

本文在研究了歐盟關(guān)于廢棄光伏組件回收處理的相關(guān)政策及我國對于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理政策的基礎(chǔ)上，提出了針對我國廢棄光伏組件回收處理政策的建議，以期為廢棄光伏組件回收處理政策的制定提供參考。