孫立峰

摘要：農(nóng)村土地資源要素的市場化配置是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要路徑之一。2021年1月1日起正式施行的《民法典》勢必從法治層面對農(nóng)村土地資本化產(chǎn)生深遠而持續(xù)的影響。本文分別從農(nóng)村土地權(quán)利“三權(quán)分置”的物權(quán)制度基礎(chǔ)和確權(quán)登記、用地指標管理和集體建設(shè)用地入市等關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析了《民法典》具體相關(guān)條款將會產(chǎn)生的影響，并提出了完善法治建設(shè)的若干建議。

關(guān)鍵詞：民法典 土地資本化 三權(quán)分置 物權(quán)公示原則

近年來，伴隨國家一系列新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化舉措的密集出臺，農(nóng)村土地管理制度建設(shè)和相關(guān)立法進程明顯提速。特別是隨著《民法典》于2021年1月1日起施行，《物權(quán)法》等涉及農(nóng)村土地的法律將同時廢止。相關(guān)土地管理制度和法規(guī)的出臺，其內(nèi)在法律政治意圖是保護農(nóng)村集體土地所有權(quán)人、承包經(jīng)營者等主體的合法土地權(quán)益，提升土地利用效率，促進土地作為重要資源要素的市場化流通，改善農(nóng)村土地的生態(tài)保護，從而能夠有效推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化全面、高質(zhì)量實施，提高我國整體社會經(jīng)濟發(fā)展水平。

一、夯實三權(quán)分置制度基礎(chǔ)

實踐證明，具有中國社會主義特色的土地資本化的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地權(quán)能的分離。三權(quán)分置中的第一步農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離是改革開發(fā)初期中國農(nóng)村土地制度改革成功的關(guān)鍵因素，通過賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)使農(nóng)民作為土地經(jīng)營者從集體身份關(guān)系中解放出來，成為獨立從事生產(chǎn)的經(jīng)濟主體和自我生存發(fā)展的社會主體，我國成功的解決了十多億人的溫飽問題。三權(quán)分置的第二步是土地經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)以及承包經(jīng)營權(quán)相分離，使土地經(jīng)營權(quán)成為可以自由流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)，社會資本可以自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而進行土地資源的市場化流轉(zhuǎn)和配置，這是中國特色農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的第二次飛躍。2021年1月1日起實施的《民法典》在原有《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上進一步落實了農(nóng)村承包土地三權(quán)分置的思想，即在憲法確定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)之上，土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，增加了土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，刪除了耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，進一步掃清了土地經(jīng)營權(quán)入市的障礙。至此，三權(quán)分置的土地權(quán)利體系在調(diào)整民事法律關(guān)系基礎(chǔ)性法律的高位階得以明確，這為農(nóng)村土地要素的流轉(zhuǎn)和未來的資本化運作提供了堅實的法律基礎(chǔ)。

二、推進農(nóng)村土地確權(quán)登記

根據(jù)秘魯著名經(jīng)濟學(xué)家赫爾南多·德·索托的研究顯示，很多發(fā)展中國家土地所有權(quán)登記存在缺陷，大量土地資源沒有得到可靠的確權(quán)登記，導(dǎo)致其無法順利轉(zhuǎn)化為資本。與之對比鮮明的是，在成熟的市場經(jīng)濟國家，土地和建筑都有有明確的登記記錄，權(quán)屬明晰，土地可以隨時被出讓和被抵押，從而被轉(zhuǎn)化為資本，投入到市場經(jīng)濟的運行中。根據(jù)德·索托的觀點，為了使積累的土地資產(chǎn)成為活躍的資本，使之產(chǎn)生附加值，資產(chǎn)必須以財產(chǎn)權(quán)的方式被確定下來。

為實現(xiàn)土地資源的“數(shù)目字管理”，即為土地要素的市場流轉(zhuǎn)進行數(shù)字化準備，土地權(quán)利的登記和確權(quán)是關(guān)鍵舉措。新頒《民法典》明確了不動產(chǎn)登記公示原則。根據(jù)《民法典》第208條，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，均應(yīng)按照法律規(guī)定登記。但是，出于與原有制度銜接的考慮，在《民法典》物權(quán)編中，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立均未規(guī)定以登記為條件?！睹穹ǖ洹返?33條仍然因循《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時設(shè)立，而不是經(jīng)登記設(shè)立，登記僅作為土地承包經(jīng)營權(quán)互換和轉(zhuǎn)讓時對抗善意第三人的條件?！睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)自合同生效時設(shè)立，未經(jīng)土地經(jīng)營權(quán)登記，不得對抗善意第三人。流轉(zhuǎn)期限為5年以下的土地經(jīng)營權(quán)，對其登記效力的理解目前學(xué)界尚存爭議。不論那種觀點成立，土地承包經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立均無需登記生效。鑒于登記效力對于土地權(quán)利的得喪變更的重要影響，這里還需要相關(guān)司法解釋予以進一步明確。

三、完善建設(shè)用地指標管理

當前農(nóng)村土地資源配置宏觀調(diào)控措施之一即是對農(nóng)村建設(shè)用地指標的管理。2020年3月出臺的國務(wù)院《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，進一步下放土地管理事權(quán)。一是將永久基本農(nóng)田以外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放到省級政府。二是將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準土地征收的權(quán)限試點委托部分省級政府履行。該《決定》只是這一改革方向上一系列舉措之一，與此一脈相承的還有所謂的“占補平衡”和“增減掛鉤”的相關(guān)政策。

為了守住耕地紅線，確保2020年全國耕地保有量不少于18.65億畝，我國從2004年開始就嚴格控制跨省域耕地占補平衡，但是由于我國耕地資源區(qū)域分布不均，部分東部直轄市和省份無法在本省域內(nèi)落實耕地占補平衡，導(dǎo)致大量土地出讓資金閑置而建設(shè)用地資源嚴重不足。2020年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出探索異地占補平衡交易機制，就是為了打破不能跨省實現(xiàn)耕地占補平衡的舊格局，形成東部地區(qū)和中西部地區(qū)跨省交易的機制，這樣有利于在全國范圍內(nèi)對各地建設(shè)用地資源指標進行合理配置，也可以將閑置的土地出讓資金用于支持經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的建設(shè)。

根據(jù)關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地之間增減掛鉤，是由國家統(tǒng)一下達調(diào)劑任務(wù)，統(tǒng)一設(shè)置調(diào)劑價格，統(tǒng)一資金收取和支出，實現(xiàn)東西部調(diào)劑資金的整體平衡。這一機制與“占補平衡”有相同也有不同。相同的是兩者都是政府主導(dǎo)的現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)機制的重要補充形式。不同的是“占補平衡”是用來調(diào)整地域間建設(shè)用地資源；而“增減掛鉤”是由國家統(tǒng)一實施的城鄉(xiāng)間建設(shè)用地的動態(tài)平衡調(diào)整。

四、探索集體建設(shè)用地入市機制

2020年1月1日起施行的新《土地管理法》允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在滿足“符合規(guī)劃、依法登記、并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意”的前提下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。此外，使用者在取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)后，可以進行再次轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的建立豐富了土地供給資源，加速了農(nóng)村土地資本化的進程，目前各省正在逐步制訂出臺關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的具體地方性法規(guī)?！睹穹ǖ洹穼w建設(shè)用地等尚處在改革變化中的領(lǐng)域在立法技術(shù)上采取了“原則規(guī)制，留有接口”的原則，在第361條規(guī)定集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當按照土地管理法律規(guī)定辦理。《民法典》這一處理方式在給后續(xù)的集體土地入市機制改革留下了充足的空間的同時也進一步夯實了集體土地的民事法律基礎(chǔ)。

五、對加強土地資本化法治建設(shè)的幾點建議

（一）著力保護農(nóng)民各項合法土地權(quán)益

土地要素的市場化流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展和城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展的必由之路，然而，在土地資本化的過程當中，在個別地方與黨和國家惠農(nóng)政策不符的政績觀和資本逐利驅(qū)動下，農(nóng)民以及村民集體的各項土地權(quán)益往往容易被侵蝕。如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，出現(xiàn)山東省委書記劉家義同志所說“個別地方思想認識有偏差，工作統(tǒng)籌銜接不夠，征求群眾意愿不充分，侵害群眾利益問題仍有存在，有的地方工作推進存在冒進傾向，做群眾工作不深不細、工作簡單化”的情況。在土地資本化的過程中，必須堅守基本農(nóng)田不減少的紅線不能碰，保護農(nóng)民各項合法土地權(quán)益不動搖，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村目標不松懈。只有這樣，農(nóng)村土地資本化才能行穩(wěn)致遠，而不會發(fā)生異化，形成新的社會矛盾糾紛。

（二）逐步建立土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記生效制度

不動產(chǎn)權(quán)利的登記具有公示的效力，有利于降低土地權(quán)利交易的成本。首先，目前所因循的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)自合同生效而設(shè)立的相關(guān)規(guī)定，公示性不強，無法避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉(zhuǎn)承包過程中以及土地承包經(jīng)營合同履行過程中的不確定性，也無法減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的無序和降低權(quán)利流轉(zhuǎn)交易的成本。此外，建立并完善土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的登記生效制度有利于進一步明確這兩項權(quán)利的權(quán)能并保護權(quán)利所有人的合法權(quán)益。

（三）探索應(yīng)用新技術(shù)提高土地權(quán)利登記質(zhì)量

建議可以探索在土地確權(quán)登記中應(yīng)用新技術(shù)手段，尤其是可以考慮采用區(qū)塊鏈技術(shù)完善土地登記工作。區(qū)塊鏈等新技術(shù)的應(yīng)用可以從源頭防止土地確權(quán)工作中的人為因素產(chǎn)生的不利影響，同時可以實現(xiàn)各部門與各社會主體之間資源信息共享，有利于提高土地資源評估的準確性和公信力水平。當然，新技術(shù)的應(yīng)用需要一個社會接受的過程。各級政府可以采用試點的方式循序漸進的開展相關(guān)工作，通過試錯、糾錯的方式不斷完善相關(guān)制度體系建設(shè)。

綜上所述，農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)機制改革可以借助《民法典》所提供的法律基礎(chǔ)和良好契機，逐步改變以往政策性較強而法治化不足的情況，不斷提升制度體系建設(shè)質(zhì)量。唯有加強相關(guān)土地要素流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)的法治化建設(shè)，才能實現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益保障、農(nóng)村環(huán)境生態(tài)改善和釋放土地活力三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：天津大學(xué)國際工程管理學(xué)院博士后（在站），北京中財中融投資咨詢有限公司）

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