摘 要：環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作作為生態(tài)環(huán)境治理保護的重要一環(huán)，雖在各地均得到實踐并取得了相應的成效，但現實中還存在“行政本位”思想根深蒂固、立法位階較低等問題，導致環(huán)境“兩法”銜接工作在實施過程中遭遇重重困難?；诃h(huán)境協(xié)同治理和“兩法”銜接的內在一致性，從執(zhí)法人員、立法效力、部門配置等方面出發(fā)，提出完善建議，以期構建良性的“兩法”銜接機制。

關鍵詞：環(huán)境協(xié)同治理;行政執(zhí)法;刑事司法;“兩法”銜接機制

中圖分類號：D92? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）34-0144-03

十八大以來，習近平總書記一直強調環(huán)境協(xié)同治理這一理念。環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接作為推動環(huán)境協(xié)同治理法治化的重要一環(huán)，近年來雖國務院及其部門發(fā)布的一系列文件，意味著我國在環(huán)境“兩法”的銜接方面已取得較大進展，但是在實際操作的過程中，環(huán)境“兩法”銜接仍存在諸多方面問題。對于此類問題，需要立足于環(huán)境協(xié)同治理理論做深入研究，從而構建良性的環(huán)境“兩法”銜接機制。

一、環(huán)境協(xié)同治理與環(huán)境“兩法”銜接機制的內在一致性

（一）二者核心內涵一致

從環(huán)境協(xié)同治理的內涵上講，它是一種基于政府、民眾等多元主體共同參與的環(huán)境治理模式，以多元主體共治為治理范式，以協(xié)同、法治為基本要素，最終在合理分工的基礎上達到生態(tài)保護目標。環(huán)境“兩法”銜接機制的內涵則是要充分發(fā)揮環(huán)保局、檢察機關在案件調查以及取證中的各自長處，并加強環(huán)境行政執(zhí)法部門和環(huán)境司法部門的協(xié)同配合與監(jiān)督制約，從而形成打擊環(huán)境違法犯罪行為的強勁合力。通過分析，環(huán)境協(xié)同治理理論本質上是一種希望通過多元要素的相互配合以實現整體的效益大于部分之和目的的治理模式，核心是多要素的合理分工和有效協(xié)作;而環(huán)境“兩法”銜接機制的出發(fā)點在于充分發(fā)揮環(huán)保局、檢察機關各自的長處，加強在環(huán)境案件中行政執(zhí)法部門和環(huán)境司法部門協(xié)同配合與監(jiān)督制約，核心在于多機關之間的協(xié)調配合。二者的核心內涵都強調協(xié)同合作。

（二）二者價值目標一致

環(huán)境協(xié)同治理主要是通過功能整合、資源互補以共同應對與合作解決環(huán)境公共問題。從長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、重點區(qū)域大氣污染協(xié)同防治等環(huán)境協(xié)同治理的實踐中可以看出，多元主體共同治理特定區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，雖然它們的立場有所不同，但是它們的價值目標、基本指向都是實現資源的最大化利用，保護生態(tài)環(huán)境，從而實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境“兩法”銜接機制也是如此，江蘇省的“銜接辦公室”模式、四川省的“環(huán)保警務室”模式等都是各地在查辦環(huán)境污染犯罪案件，面臨諸多問題的情況下，根據當地實際制定的環(huán)境“兩法”銜接制度。目的是為了明確行政機關和司法機關依職能執(zhí)法、取證的重點，力求各部門有序推進，同時還便于厘清各機關在環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督職責，合力推進環(huán)境案件的移送與司法懲處，實現生態(tài)文明的建設。因此，環(huán)境協(xié)同治理理念和環(huán)境“兩法”銜接機制的價值目標都是為了加強生態(tài)文明的建設，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、環(huán)境協(xié)同治理視角下“兩法”銜接的現實困境

（一）“行政本位”思想根深蒂固

“行政本位”思想來源于環(huán)境行政執(zhí)法人員長久以來形成的習性。依照布爾迪厄在實踐社會學的觀點，習性的核心含義是一套深刻的內在化的導致行為產生的主導傾向，習性重點強調的是個體的主體性與社會的客觀性相互滲透的現實。正因如此，行動者進入了不同的場所，就會塑造出不同的習性，這是因為不同的社會場所依靠經驗獲得的行為方式、價值觀念等都是不同的。也正因為習性對于行動者的行為具有生成和規(guī)制的雙重作用，導致環(huán)境行政部門無不體現出一種獨特的“行政文化”。隨著這種習性的建立，環(huán)境行政人員的行政行為表現出強烈的形式主義和官僚主義。長此以往，環(huán)境行政人員行為的一致性使得環(huán)境部門中的“行政本位”傾向越發(fā)嚴重，直至根深蒂固。在實務中體現為，環(huán)境行政執(zhí)法機關中一般都只關心是否完成了行政執(zhí)法任務，是否履行了相應的職責。而對行政相對人是否構成了刑事犯罪，是否應受到刑事處罰以及刑事犯罪行為對于生態(tài)環(huán)境的持續(xù)危害性等問題抱著一種放任自流的態(tài)度。

（二）立法位階較低

環(huán)境“兩法”銜接的主要依據是國務院頒布的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，環(huán)境保護部、最高人民檢察院和公安部三機關聯(lián)合出臺的《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事同法銜接工作辦法》?？梢钥闯?，我國關于環(huán)境“兩法”銜接的立法基本上都屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章。其中，《銜接工作辦法》對環(huán)境犯罪案件的移送條件、責任、程序以及信息共享平臺的建設都有所規(guī)定。但是由于條文本身原則性較強，加上環(huán)境“兩法”銜接缺少憲法、法律的明文規(guī)定，導致實務中不同的銜接主體對于相同問題的理解存在差異，行政部門和司法部門銜接協(xié)同不暢。為此，大部分地區(qū)政府又結合本地的現狀紛紛出臺環(huán)境“兩法”銜接制度的實施細則，旨在幫助環(huán)境“兩法”機關對案件的處理作出正確高效的決定，可這種細化又難免會使制定機關陷入僭位越權的困境。紛亂繁多的法規(guī)政策的出臺，更是讓環(huán)境“兩法”的銜接落入難以自拔的泥潭。

三、環(huán)境協(xié)同治理視角下我國“兩法”銜接機制的法治化構建

（一）落實環(huán)境執(zhí)法領域的行政問責制度，提升環(huán)境行政執(zhí)法人員“兩法”銜接意識

提升環(huán)境行政執(zhí)法人員“兩法”銜接意識，不僅需要激勵機制、考核機制等內在引導的方式，更需要通過行政問責制度等外部制約的方式來約束環(huán)境行政執(zhí)法人員，擺脫“行政本位”思想，將環(huán)境行政執(zhí)法人員為民服務的理念貫穿到環(huán)境“兩法”銜接程序的始終。

單一主體的問責會使環(huán)境執(zhí)法領域的行政問責制度缺乏有力的監(jiān)督和制約，極可能造成形式化的問責。因此，可以加強外部的異體問責，例如完善立法、司法機關以及社會公眾的問責機制。立法機關可以對環(huán)境保護的相關法律規(guī)章進行質詢，如出現僭位越權的行為，則對該立法行為行使行政問責。司法機關可以對行政部門及其執(zhí)法人員濫用職權致公眾的環(huán)境利益造成損害的行為進行行政問責，追究其失職的責任。此外，還有最為廣泛最直接的社會公眾問責，公民作為政府活動的最大參與者和受益者，直接參與行政問責既是憲法賦予其的合法權利，也是建設法治政府的客觀需要，其可以通過實名投訴、控告、檢舉等方式對涉及環(huán)境責任的行政部門進行問責。多元化的問責主體有利于各方主體共同參與到環(huán)境治理活動中，體現了環(huán)境協(xié)同治理的基本理念。

（二）檢察機關增設環(huán)境犯罪檢察部門，優(yōu)化部門配置

環(huán)境治理和保護是一項長期而又艱巨的任務，可以借助檢察機關未成年人刑事案件辦理專門機構的成功經驗，在各省檢察機關增設環(huán)境犯罪檢察部門，負責辦理環(huán)境刑事案件。其主要職能如下：其一，負責全省環(huán)境犯罪檢察部門的建立工作以及環(huán)境檢察工作的綜合業(yè)務指導工作。環(huán)境“兩法”銜接工作較為復雜，各地由于條件的不同往往會做出不同的決策。因此可以由省一級環(huán)境犯罪檢察部門負責全省環(huán)境檢察工作的綜合業(yè)務指導工作，以便地方檢察機關能在環(huán)境“兩法”銜接工作中作出正確高效的決定;其二，承擔省預防環(huán)境違法犯罪領導小組成員單位職責，參與社會治理。環(huán)境協(xié)同治理視角下的“兩法”銜接工作不僅僅只強調行政執(zhí)法機關和刑事司法機關的相互配合，而且強調社會各界力量共同協(xié)作加入到環(huán)境治理和保護的工作中，群眾和企業(yè)的力量也是不可忽視的一部分，因此，可以由環(huán)境犯罪檢察部門承擔省預防環(huán)境違法犯罪領導小組成員單位的職責，聯(lián)合環(huán)保部門做好環(huán)境保護宣傳教育工作，提升群眾和企業(yè)的環(huán)境保護意識，從根源上做好環(huán)境行政執(zhí)法機關和刑事司法機關的銜接工作，實現環(huán)境協(xié)同治理。

（三）提升環(huán)境“兩法”銜接機制的立法位階，完善環(huán)境“兩法”立法銜接

環(huán)境協(xié)同治理和環(huán)境“兩法”銜接的內容已被寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》文件中，以環(huán)境協(xié)同治理為理念的環(huán)境“兩法”銜接制度勢必會成為未來中國環(huán)境法治發(fā)展的一項重大路徑選擇。在“依法治國”的戰(zhàn)略背景下，憲法是我國的根本大法，是一切法律秩序的原點和歸宿。根據我國現行憲法的相關規(guī)定，憲法擁有最高的法律地位、法律權威以及法律效力，具有根本性、穩(wěn)定性、長期性的特點。任何其他的社會調整手段，都不得有超越憲法的特權。一切與憲法相抵觸的行為，都將予以追究。環(huán)境“兩法”銜接制度本身作為一項重大的法律實施制度，全國各地與其相關的法律規(guī)定不計其數，但是卻仍然沒有在憲法中加以規(guī)定，這顯然不利于該項制度更好地實施，具體表現在：其一，一項理念價值的實現必須通過法律制度來保障，所以只有將環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接的相關內容寫入憲法，才能夠更有效地保障環(huán)境協(xié)同治理理念價值的實現。其二，行政法往往更加強調效率性以保障社會秩序，而刑法則更加強調公平公正、保障人權。二者的價值追求雖存在相似之處，但更多情況下還是表現出一種高度緊張的關系。比如，一項新型環(huán)境違法行為引發(fā)了社會公眾的強烈關注和譴責，社會管理者在此基礎上通過將該違法行為“入罪”的方式來安撫民心、穩(wěn)定社會秩序。雖然通過該措施有效地實現了行政法的維護社會秩序的價值，但如此肆意地擴大刑法的適用范圍，既違背了刑法制定的安定性原則，也與刑法保障人權的價值理念相沖突。

環(huán)境“兩法”立法銜接本身也是環(huán)境協(xié)同治理的重要組成部分，要實現環(huán)境“兩法”的協(xié)同，首先要保證環(huán)境“兩法”價值追求的平衡性，而要實現環(huán)境“兩法”的價值平衡憲法的規(guī)定自然也是必不可少的。我國2018年的憲法修正案首次將生態(tài)文明寫入《憲法》，這體現了國家對于生態(tài)環(huán)境保護的重視，由于《憲法》本身具有穩(wěn)定性，想要短期內再次修改顯然是不現實的，但環(huán)境“兩法”銜接機制是生態(tài)環(huán)境治理和保護過程中不可或缺的一部分，隨著環(huán)境法學界的不斷努力和深入研究，環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度入憲也并非是遙不可及的目標。

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Construction of the Linkage Mechanism Between Administrative Law Enforcement and Criminal Justice from the Perspective of Environmental Collaborative Governance

JI Chun-xu

（Jiangsu Normal University，Law School，Xuzhou 221116，China）

Abstract：Environment“reduced”to connect and work as one of the most important aspects of the management and protection of ecological environment，is all over the country were practice and obtain the corresponding results，but the reality is“administrative”thought deeply rooted，legislative status is low，the case is transferred for standard is not clear，lead to the linkage between the environmental administrative law enforcement and criminal justice encounter difficulties in the implementation process.Based on the internal consistency of environmental collaborative governance and the convergence of the“Two Laws”and“Two Laws”，this paper puts forward suggestions for improvement from the aspects of law enforcement personnel，legislative effectiveness，and departmental allocation，so as to build a benign convergence mechanism of the“Two Laws”.

Key words：environmental collaborative governance;administrative law enforcement;criminal justice;“Two methods”cohesion

[責任編輯 文 遠]

收稿日期：2021-01-26

基金項目：2020年江蘇師范大學研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃“環(huán)境協(xié)同治理視角下‘兩法銜接機制構建”的成果（2020XKT108）

作者簡介：季春旭（1997-），男，江蘇淮安人，碩士研究生，從事法學理論研究。