王剛

【摘要】行政執(zhí)法與刑事司法銜接不僅需要從立法層面進(jìn)行宏觀的規(guī)制，更重要的是在實踐的基礎(chǔ)上不斷的摸索和完善適合中國行政執(zhí)法與刑事司法現(xiàn)狀，既適度又超前的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。從牽頭部門、證據(jù)規(guī)則等方面著手，加強(qiáng)兩者的銜接，有助于化解行政執(zhí)法與刑事司法在實踐上的困境。

【關(guān)鍵詞】行政執(zhí)法 刑事司法 兩法銜接 【中圖分類號】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會提出“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”，十八屆四中全會提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制”的改革思路。在字字珠璣的兩屆中央全會公報中提到行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題，可見中央對這個問題的重視，但也從側(cè)面反映出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過程中存在諸多疑問和困惑。

2001年國務(wù)院出臺《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件問題作出了規(guī)定，隨后陸續(xù)出臺了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》等規(guī)定對行政執(zhí)法與刑事司法銜接進(jìn)行規(guī)制。2012年修訂的《刑事訴訟法》第52條規(guī)定，行政執(zhí)法過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。隨后最高法、最高檢、公安部分別頒布了相應(yīng)的實施細(xì)則，其中《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對《刑事訴訟法》第52條做了擴(kuò)大性解釋。上述規(guī)定的出臺為行政證據(jù)進(jìn)入刑事訴訟鋪平了道路，明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接的職權(quán)范圍，提高了執(zhí)法和司法效率，具有顯著的進(jìn)步意義。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實踐探索

組織召開聯(lián)席會議。為了形成銜接合力，我國許多地方都組織召開了聯(lián)席會議。這種聯(lián)席會議在防止和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、有案不立、以罰代刑、有罪不究、選擇性執(zhí)法，強(qiáng)化立案監(jiān)督工作，依法懲治職務(wù)違法犯罪行為，建立信息共享機(jī)制、聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制等方面取得了一定的效果。

建立網(wǎng)上銜接平臺。通過各地建立的網(wǎng)上銜接平臺可以有效地利用信息技術(shù)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行處理和傳輸，不再需要專人傳遞紙質(zhì)文件，可以相對的節(jié)約人力資源，提高工作效率，使得行政、司法機(jī)關(guān)可以更加有效地行使自己的職能?？梢詫⒚磕攴彪s的案件迅速的歸類整理，統(tǒng)籌辦理，將案件的整個辦理過程搬到網(wǎng)絡(luò)平臺上，利用先進(jìn)的計算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化案件辦理的工作流程，更好地實現(xiàn)案件的辦理監(jiān)督。

行政執(zhí)法人員出庭作證。行政執(zhí)法領(lǐng)域是行政法規(guī)和自然科學(xué)知識相結(jié)合的領(lǐng)域，我國的行政執(zhí)法部門有數(shù)十個之多，其所涉及的執(zhí)法領(lǐng)域也有數(shù)十個之多，這些執(zhí)法部門收集到的行政證據(jù)都有可能進(jìn)入到刑事訴訟中，而公訴人和法官不可能全部掌握各個部們所涉及到的行政法規(guī)和自然科學(xué)知識，所以行政執(zhí)法人員出庭作證也就成了一種自然的選擇。

將言詞證據(jù)納入銜接的范圍。目前的行政執(zhí)法中行政執(zhí)法人員一般都配備了同步錄音、錄像設(shè)備，行政執(zhí)法人員在取證中一般能夠嚴(yán)格遵循取證程序要求采取諸如雙人取證、個別詢問、自愿陳述等方式來保障當(dāng)事人或證人客觀真實地進(jìn)行陳述。雖然《刑事訴訟法》第52條將行政機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)排除在銜接范圍之外，但是對于上述的言詞證據(jù)有的司法機(jī)關(guān)采取了開放性的態(tài)度，將其納入銜接范圍，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)收集的言詞證據(jù)在刑事程序中的反駁作用，即當(dāng)事人、證人在刑事程序中做出與行政程序中不同的陳述時，以行政程序中的陳述反駁其刑事程序中的陳述，以起到去偽存真、形成震懾的作用。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實踐困境

缺少行政執(zhí)法與刑事司法銜接的強(qiáng)力牽頭部門。2001年國務(wù)院成立全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在商務(wù)部負(fù)責(zé)日常的協(xié)調(diào)工作。這是目前國內(nèi)負(fù)責(zé)行政執(zhí)法與刑事司法銜接協(xié)調(diào)的最高牽頭部門，但是這個部門也僅僅在破壞市場秩序違法犯罪方面發(fā)揮作用。這也反映了我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域的一個頑疾：缺少強(qiáng)有力、規(guī)格層次高、從中央到地方一以貫之的部門來牽頭組織開展行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作。目前在各地的銜接中，牽頭部門的作用主要體現(xiàn)在召集會議、通報情況等方面，無法對行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作進(jìn)行系統(tǒng)性、強(qiáng)制性、規(guī)范性的指導(dǎo)。

檢察機(jī)關(guān)在司法實踐中難以履行監(jiān)督職責(zé)?！稇椃ā芬?guī)定：“檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！狈杀O(jiān)督包括對行政執(zhí)法活動和訴訟活動的監(jiān)督，但在實踐中卻存在信息共享和公開機(jī)制缺乏、監(jiān)督依據(jù)缺乏操作性等問題，檢察機(jī)關(guān)還需要通過查辦行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的方式進(jìn)行事后監(jiān)督。我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)每年處理的行政處罰案件數(shù)量眾多，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)既不向檢察機(jī)關(guān)通報也不向檢察機(jī)關(guān)備案，檢察機(jī)關(guān)無法掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法狀況，監(jiān)督也就無從談起。我國近些年來出臺的一些關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接的文件，多是以領(lǐng)導(dǎo)小組、部際聯(lián)系會議的名義下發(fā)，強(qiáng)調(diào)的多是聯(lián)系配合，法律效力孱弱，檢察機(jī)關(guān)無法依據(jù)這些文件履行監(jiān)督職責(zé)。

對執(zhí)法部門的經(jīng)費保障不足。目前我國許多地方對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費做不到全額保障，普遍有30%左右的缺口需要自籌，也就是“皇糧不夠，雜糧來湊”。隨著行政收費項目的的減少和公有房屋禁止出租政策的出臺，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自籌經(jīng)費的渠道只剩下行政罰沒返還這一條途徑，如果每年的罰沒返還的資金達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，那么該單位正常的工資、福利都會受到影響。這些因素導(dǎo)致了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不積極向司法機(jī)關(guān)移送案件，不愿接受檢察機(jī)關(guān)、公眾、媒體的監(jiān)督，“以罰代刑”等情況的出現(xiàn)。近年來環(huán)境違法犯罪、食品違法犯罪呈愈演愈烈之勢，這其中的原因是多方面的，但也反映出環(huán)境、食品的領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接的乏力，沒有對環(huán)境、食品犯罪形成強(qiáng)大的威懾。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的完善路徑

確定牽頭部門。按照現(xiàn)行的體制各級政府內(nèi)設(shè)的法制部門負(fù)責(zé)劃分和賦予各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限、行政執(zhí)法人員的執(zhí)法資格，并應(yīng)對復(fù)議和訴訟，可以說無論從部門權(quán)限還是業(yè)務(wù)能力上，各級法制部門完全有資格代表不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。這樣在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接中法制部門可以代表數(shù)量眾多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)用一個聲音說話，以往需要多家參與的復(fù)雜過程，就簡化為行、公、檢、法四方參與的高效銜接。同時要對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費予以全額保障，不能將罰沒返還作為彌補經(jīng)費不足和變相獎勵的手段，使人民賦予的權(quán)力異化為滋生腐敗的溫床。

細(xì)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接的證據(jù)規(guī)則。目前《刑事訴訟法》對行政證據(jù)與刑事證據(jù)銜接的范圍僅明確為實物證據(jù)，對于言詞證據(jù)是否納入銜接的范圍，不僅最高法最高檢和公安部做出了擴(kuò)大性解釋，而且各地的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在實踐中也摸索出將部分言詞證據(jù)納入銜接范圍的路徑，現(xiàn)在距《刑事訴訟法》第52條出臺已近四年，可以對實施的效果、改進(jìn)的方向進(jìn)行階段性的總結(jié)，將來源于實踐的各項可行的作法納入到立法改革中。

賦予檢察機(jī)關(guān)行政懲戒權(quán)。《憲法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一條的立法本意應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)對一切法律實施的活動進(jìn)行監(jiān)督，對一切國家工作人員進(jìn)行監(jiān)督，其中不僅包括司法機(jī)關(guān)的工作人員也包括行政機(jī)關(guān)的工作人員，所以《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察，并進(jìn)行懲處的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該享有，具體到行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域就是檢察機(jī)關(guān)對不移交刑事案件的、不刑事立案的，可以做出檢察決定，依法給予行政執(zhí)法部門和偵查部門的負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人警告、記過等處分。

（作者為西南政法大學(xué)博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①練育強(qiáng)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度重構(gòu)之理論基礎(chǔ)》，《學(xué)術(shù)月刊》，2015年第11期。

②唐文娟：《反思與推進(jìn)：我國行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制芻議》，《江西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年第4期。

責(zé)編/王坤娜 孫垚（見習(xí)） 美編/楊玲玲