張敏珠 許勁松

摘要：以供給結構與市場需求脫節(jié)的“供給失靈”為內在本質的供給側困境是區(qū)域職業(yè)教育發(fā)展的主要桎梏。基于蘇州市的實證考察表明，區(qū)域職業(yè)教育的供給側困境主要表現(xiàn)為：供給結構層面的行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與不足以及不充分的外部競爭;供給投入層面重形式輕內涵的經費結構、重投入輕評估的監(jiān)管機制、重硬件輕軟件的信息化建設;供給管理層面央地均權不足、組織間協(xié)同不足以及復合型領導干部稀缺。為此，需要從供給側改革入手，以管理體制改革為先導，實現(xiàn)從“一元辦學”向“多元參與”轉軌;以運行機制建設為重點，推動“利益相關方”向“命運共同體”轉變;積極調整供給結構，增強多元參與，實現(xiàn)互利共贏;著力優(yōu)化供給資源，健全投入增長的保障、使用和監(jiān)管機制;努力創(chuàng)新供給管理，探索區(qū)域自主辦學體制和組織間協(xié)同機制。

關鍵詞：區(qū)域職業(yè)教育;供給側困境;蘇州市;對策研究

中圖分類號：G710

文獻標志碼：A

文章編號：1673-9094-（2021）01C-0065-06

“供給側”的經濟學理論最早可追溯到19世紀初法國經濟學家薩伊提出的“薩伊定律”（古典自由主義中的供給自動創(chuàng)造需求理論）以及20世紀70年代由蒙代爾和拉弗等“供給學派”（supply-side economics）提出的“新自由主義經濟學”。在中國，針對由經濟社會發(fā)展中長期存在的結構性產能過剩、資源配置扭曲等因素導致的供需失衡窘境，習近平總書記在2015年末中央財經領導小組會議上首次提出“供給側改革”，指出“經濟增長速度下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降等問題不是周期性的，而主要是結構性的”，強調“要解決我國經濟深層次問題，必須下決心在推進經濟結構性改革方面作更大努力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給”。作為與區(qū)域經濟社會發(fā)展相輔相成的區(qū)域職業(yè)教育，同樣存在著越顯嚴重的“供給側結構性”問題。因此，職業(yè)教育與其他各行業(yè)一樣，應該高度關注經濟新常態(tài)背景下因供給結構與市場需求脫節(jié)所造成的“供給失靈”。

一、區(qū)域職業(yè)教育供給側“結構性失靈”的背景分析

工業(yè)及后工業(yè)時代，高素質專業(yè)技術人才仍將成為促進國民經濟發(fā)展、引領產業(yè)技術革新、推動實施國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略計劃的核心人力資源。近年來，各項統(tǒng)計數據顯示，高校畢業(yè)生過剩與勞動力市場專業(yè)技術人才缺失的現(xiàn)象同時存在。然而，從市場調查數據分析結果看，現(xiàn)行職業(yè)教育體系無論是在人才培養(yǎng)質量還是在社會需求和認可度方面都面臨著供給一需求的結構性失衡。為有效緩解勞動力市場需求和職業(yè)教育體系供給二者之間突出的結構性矛盾，必須以供給側改革思維來研究破解之道。

江蘇省蘇州市作為先進制造業(yè)基地、科技創(chuàng)新高地和知名文化旅游勝地，在全國職業(yè)教育體制機制改革大潮中摸索出了具有蘇州特色的職業(yè)教育發(fā)展之路。例如，建立多個教育集團和中外聯(lián)合辦學的職業(yè)教育培訓中心，并通過“經教聯(lián)席會議制度”，發(fā)起成立職教聯(lián)合體、院校協(xié)作委員會等組織，組建教學指導委員會，設立企業(yè)學院，開展引企入校、學校辦企和訂單式培養(yǎng)，以推進職業(yè)教育的專業(yè)調整和專業(yè)優(yōu)化，取得了一定成效。但是，基于蘇州經濟和社會發(fā)展在江蘇“排頭兵”的現(xiàn)實地位，其轉型升級的步伐應該更快、創(chuàng)新標桿應該更高，才能更好適應蘇州經濟文化社會發(fā)展。因此，蘇州區(qū)域職業(yè)教育必須以強烈的緊迫感和使命擔當，破解職業(yè)教育改革的結構性難題，更好地服務于建設“強富美高”新江蘇的目標。

二、區(qū)域職業(yè)教育供給側“結構性失靈”存在的問題

（一）區(qū)域職業(yè)教育的技能人才供給結構矛盾

供給側改革提出的基本背景是，在我國經濟經過幾十年改革開放后，已擺脫“低端短缺經濟”困擾，形成了在一些行業(yè)供大于求的局面。因此，必須用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供應。以此觀之，蘇州區(qū)域職業(yè)教育的結構性矛盾既有技能人才量的不足，同時也有質的智能性短缺。造成這種狀況的根本原因在于職業(yè)教育體系內在的創(chuàng)新驅動力缺失。這個創(chuàng)新驅動力集中反映在兩個方面：一是不能主動地創(chuàng)新求變適應經濟社會轉型的需求;二是雙元主體的職教辦學理念常常被習以為常的慣性模式所消解。具體分析有以下表征。

一是行業(yè)、企業(yè)等多元社會力量參與不足。多元社會力量協(xié)同參與公共服務具有“促進經濟增長、增加就業(yè)機會、提供公共物品和彌補政府缺陷、增加資本運營的透明度和合理性、擴大社會公平、培養(yǎng)人們之間的協(xié)作精神”等重要作用。發(fā)達國家職業(yè)教育體系中，多元社會力量積極參與培訓經費籌措、教學管理規(guī)范、學生就業(yè)指導和專業(yè)課程調整等服務、監(jiān)管和決策事務，推動其職業(yè)教育邁上現(xiàn)代化改革之路。相較之下，國內職業(yè)教育長期缺乏合作治理的制度環(huán)境和非制度環(huán)境，職業(yè)教育居于政府宏觀調控之下，社會力量有效參與不足。以蘇州職業(yè)教育經費監(jiān)管為例，職業(yè)院校財務信息的保密性和不透明性使其教育教學資金在投入、使用、監(jiān)督、評估過程中缺乏第三方的有效參與和制約，主要依賴傳統(tǒng)審計、財政、紀檢等監(jiān)督手段而未能充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)管功能。社會力量參與不足，一方面源于傳統(tǒng)觀念禁錮，以行業(yè)、企業(yè)協(xié)會為代表的社會多元力量對于以“橋梁紐帶”身份參與區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展創(chuàng)新的觀念意識淡薄，社會力量深層次參與區(qū)域職業(yè)教育供給側改革的策略布局尚停留于口號和概念認知階段;另一方面源于參與渠道和參與方式不明確，引導、鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會參與區(qū)域職業(yè)教育的政策法規(guī)亟待精細化和操作化，相關利益主體陷入“參與無門”的窘境。

二是優(yōu)質資源不平衡的外部競爭格局。市場機制的核心要義即有序、有效競爭。從經濟學角度看，有序、有效競爭不僅可以提升效率，節(jié)約成本和資源，增加預期效益，還能促進相關經濟體或市場參與者的核心競爭力。而新公共管理理論對“市場競爭”則給予了更高的評價——充分的市場競爭既可以調動社會參與主體的積極性，又可以提高公共產品的供給質量。在歐美各國，公立職業(yè)學校之間、私立職業(yè)學校之間以及公立學校和私立學校之間都有充分的合作競爭，既能保障學生對職業(yè)教育服務的選擇權，也敦促職業(yè)院校更高效地使用教育經費。反觀國內，區(qū)域職業(yè)教育仍處于政府包辦教育的環(huán)境之下，公辦職業(yè)院校無論是在資源占有、組織聲望還是在社會認同度上都占有絕對優(yōu)勢?？疾毂砻?，在社會多元力量協(xié)同治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略選擇下，蘇州大市范圍內公辦職業(yè)院校仍壟斷了絕大部分的優(yōu)質稀缺資源，民辦職業(yè)院校在競爭中明顯處于劣勢地位。多數公辦職業(yè)院校由于無需應對差異化、多元化服務需求和資金供給短缺的組織存續(xù)壓力，再加上主管部門的條塊分割因素，職業(yè)院校之間缺乏有效競爭，公辦職業(yè)院校教學服務意識淡薄，教育發(fā)展脫離企業(yè)、行業(yè)、產業(yè)的實際用人需求。原因正在于外部沒有競爭格局的壓力，內部缺乏主動適應市場新需求的動力。

三是職教管理部門規(guī)劃職能的缺失。就區(qū)域職業(yè)教育來說，以上兩項表征實際上反映了職業(yè)教育行業(yè)體系的一個重要缺陷，即校企方面有雙元合作意向的往往是無組織的自發(fā)行為。例如蘇州下轄位于張家港的民企沙洲鋼鐵公司自主出資與蘇州大學合作創(chuàng)辦蘇大沙鋼學院培養(yǎng)高層次應用性管理人才，這并非個案，至少說明，在政府主導的職業(yè)教育這個行業(yè)并沒有如此的辦學規(guī)劃。有時候，政府管理部門看起來事無巨細的關懷或許并沒有切中社會需求，缺乏系統(tǒng)性的頂層規(guī)劃甚至還顯得有些多余。

（二）區(qū)域職業(yè)教育資源配置的結構矛盾

供給側改革提出的基本方略是解決供給側供應的結構性矛盾，尤其是以開發(fā)替代新品，化解剩余產品，提供有效供給為基本思路。據此來觀察當下的職業(yè)教育，正是缺少這樣一種主動有為的積極姿態(tài)。當下職教工作機制中存在著弊端，表現(xiàn)為對職業(yè)市場發(fā)展的外部“專業(yè)”需求熟視無睹，甚至“冷漠”，熱衷于職業(yè)院校自身內部的“家當”配置。在職業(yè)院校開辦之初，必要的設備置辦和設施建設無可非議，然而，面對快速發(fā)展的市場需求，職業(yè)教育在資源配置上由普教傳導的“先天”的結構性“偏好”未能得到有效遏制。具體反映在以下三個問題上。

一是重形式輕內涵的投入結構。在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，區(qū)域職業(yè)教育刮起了一股“惡補”教學設施設備的旋風。這在職教興辦之初，有其“天然”合理性的一面，或者說是必要的。但調查顯示，蘇州職業(yè)院校均按照國家政策和教學管理條例配備了實訓基地和實驗室，然而事實上這些實訓基地和實驗室對提升職業(yè)技能培訓質量所起的輔助功能并不明顯，區(qū)域職業(yè)院校中大量教學設備閑置，使用效率低下。同時，職業(yè)教育財政經費大量投入基礎設施建設和公共行政支出，而用于師資隊伍建設和教學科研發(fā)展的比例嚴重不足。據不完全統(tǒng)計，部分職業(yè)院校對教學的直接經費投入不足全年經費的5%。

二是重投入輕評估的監(jiān)管機制。如前所述，區(qū)域職業(yè)教育在資源配置層面存有“重物輕人、重形式輕內涵”的現(xiàn)象，其根本原因在于職業(yè)教育評估機制不健全。在有限的職業(yè)教育資源供給中，比投入更重要的是有效的使用、監(jiān)督和評估。近幾年，績效管理、績效評估已成為公共管理改革領域的熱點詞匯。置身績效管理時代，對公共管理者的行為做出評判的依據不再局限于行政效率，人們更加關注的是產出效益。區(qū)域職業(yè)教育主管部門在教育經費的監(jiān)管上片面注重執(zhí)行進度，忽視甚至無視職業(yè)教育資源投入的績效產出，以致許多職業(yè)院校在預算經費執(zhí)行年度末，倉促安排教育教學設備采購或實驗室建設，無暇對教學設備的購買需求實施科學評估。背離績效管理原則、缺乏需求評估程序的職業(yè)教育采購無疑將面臨供給與需求脫節(jié)的“供給失靈”。

三是重硬件、輕軟件的信息化建設。供給側結構性改革對職業(yè)教育“信息化建設”提出了明確的戰(zhàn)略要求，要求區(qū)域職業(yè)教育順應“互聯(lián)網+”的發(fā)展趨勢構建數字教學資源共建共享體系。作為職業(yè)教育信息化發(fā)源地，美國基礎設施等硬件配置周全完善，數字化資源等軟件開發(fā)高效實用，日漸形成“硬件、軟件齊驅并駕”的信息化格局。相較之下，蘇州職業(yè)教育信息化建設面臨著“重硬件、輕軟件”的突出問題，部分地區(qū)尚未理清信息化建設思路，供給投入缺乏標準化、規(guī)范化、共享性和兼容性，以致師資隊伍信息技術應用能力不足，與課程教學配套的優(yōu)質數字化資源無論是種類還是數量均難以滿足教學需求?！敖逃谋举|是信息問題，教育過程即信息作用過程……真正具有信息量的課堂才是‘給力的課堂”。

（三）區(qū)域職業(yè)教育管理體制機制的結構矛盾

供給側改革的基本要求是：解決好政府職能轉變，面向實體，服務基層，以更有效地實現(xiàn)經濟新舊動能的轉換，適應變化了的市場供求，從而實現(xiàn)國家經濟在新的發(fā)展水平上的供求平衡。以此思維取向為指導，職業(yè)教育的改革發(fā)展同樣有一個管理體制機制的結構優(yōu)化問題。只有這個結構本體的制度性安排問題解決了，才能主動有效地回應職業(yè)院校和企業(yè)這兩個雙元制主體方的創(chuàng)新需求，從職業(yè)教育供給側的結構原點上來解決面對市場的“結構性失靈”。

當下在職教供給管理上存在的主要問題表現(xiàn)在以下方面。

一是縱向上央地“均權”不足?；厥装l(fā)達國家的改革歷程，在中央與地方針對職業(yè)教育的管理權限方面，中央集權體制下的日本設法把高度集中的職業(yè)教育行政管理的權力與義務委托給地方負責，而具有濃厚地方分權色彩的美國和各州擁有“文化主權”的德國卻在強化中央教育行政機構的權限與職責。無論是教育行政管理的“集權”抑或“分權”，其目的都是通過教育行政管理的“均權化”使職業(yè)教育進入良性循環(huán)和協(xié)調發(fā)展的可持續(xù)狀態(tài)。然而，基于“計劃經濟”的路徑依賴，國內職業(yè)教育管理上央地“均權”不足以致區(qū)域職業(yè)教育在制定地方性職業(yè)教育政策規(guī)定、管理地方性職業(yè)教育事業(yè)、處理地方性不同利益集團需求時難以擺脫上級政府的行政干預，區(qū)域職業(yè)教育行政管理在現(xiàn)代化體系構建中缺乏必要的獨立性和自主性。

二是橫向上組織間協(xié)同不足。相較國外著眼于職業(yè)教育部門協(xié)同的改革實踐，國內區(qū)域教育一直面臨“條塊分割”的痼疾，偏重學歷教育的教育部門跟偏重技能培訓的勞動部門在管理問題上的權責不清，引發(fā)“中國智造”背景下人才市場對高技能、高素質專業(yè)人才的用工需求同傳統(tǒng)職業(yè)培育模式下大批量低層次人才輸出現(xiàn)狀之間的強烈擠斥，即區(qū)域職業(yè)教育管理中組織間協(xié)同不足，教育部門和勞動與就業(yè)部門的業(yè)務劃分相對獨立，缺少考慮如何實現(xiàn)有效協(xié)同。

三是軸心上復合型領導干部稀缺?，F(xiàn)代職業(yè)教育管理體系構建過程中，領導的戰(zhàn)略眼光和實踐經驗在很大程度上影響職業(yè)教育供給側改革的走向和進程。由于職業(yè)教育同時具備“教育”和“產業(yè)”雙重屬性，這就要求主管部門的領導者是既熟悉產業(yè)管理又擅長教育管理業(yè)務的復合型領導。然而，在現(xiàn)有的職業(yè)教育管理部門中，這類領導非常稀缺。

三、區(qū)域職業(yè)教育供給側“結構性失靈”的對策措施

（一）著力跟上經濟社會轉型發(fā)展升級需求

一是職業(yè)教育應由政府主導、多元參與。要盡快經過調研論證出臺職業(yè)教育地方性法規(guī)，進一步明確地方政府部門在職業(yè)教育中的地位和角色，可以設立職業(yè)教育委員會（類似于發(fā)改委、農委）或者政府一把手掛帥的職業(yè)教育聯(lián)席會議，統(tǒng)籌管理區(qū)域職業(yè)教育。在賦定職能的基礎上，探索重點院校省市共建、一般院校校企共建策略，大力扶持扎根地方經濟的縣辦高職院校發(fā)展。

二是職業(yè)教育應當資源共享、成本共擔。推進職業(yè)院校教育、培訓、科技資源以及圖書館、運動場向企業(yè)和社會開放;加強職業(yè)教育專項規(guī)劃并納入區(qū)域產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進職業(yè)教育與產業(yè)發(fā)展有機結合。鼓勵企業(yè)與職業(yè)院校共建跨企業(yè)培訓中心，把企業(yè)資源轉化為教學資源;鼓勵建設企業(yè)冠名的二級學院、班級，推進校企雙向兼職。促進區(qū)域資源集聚、集約，把不同利益主體“捆綁”在一起，努力形成全社會關心、參與職業(yè)教育的良好局面。完善企業(yè)、社會力量捐助職業(yè)教育的稅收、信貸以及住房、子女人學等配套扶持政策;開展混合所有制辦學試點，引導社會資源特別是企業(yè)投資職業(yè)教育。

三是職業(yè)教育應加強行業(yè)指導、多方共管。行業(yè)指導的核心功能是站在產業(yè)結構調整和經濟轉型升級的戰(zhàn)略高度對職業(yè)院校的專業(yè)設置、課程設計、人才引進、培養(yǎng)模式等方面進行全面的關懷指導。實現(xiàn)這一核心功能首先要強化行業(yè)協(xié)會等組織建設，通過目標明確、管理科學的組織角色充分發(fā)揮其對現(xiàn)代職教體系的指導作用。在職業(yè)院校內部建立政行企校參與的董事會（理事會），厘清院校董事會和黨委的職責邊界，探索黨委領導、董事會決策、校長負責、民主管理的內部治理結構，給予行業(yè)企業(yè)在辦學中的充分決策權、話語權和評價權。

（二）主動適應職業(yè)市場發(fā)展“專業(yè)”需求

一是建立投入增長保障機制。職業(yè)教育體制機制改革不順的一個重要原因在于缺乏專項資金保障，因此要逐步建立專項資金保障制度，完善各級教育生均撥款制度，動態(tài)調整生均經費基本標準，加快形成保障教育經費投入持續(xù)增長的長效機制。此外，健全民辦院校融資機制，探索引進境外資金機制，例如不斷深化中外合資辦學，創(chuàng)新境內職業(yè)教育留學項目。在引進境外資金的過程中，建立健全職業(yè)教育經費的績效考核制度、審計監(jiān)督制度、預算決算公開制度，為境外資本投資境內職業(yè)教育創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

二是優(yōu)化投入經費使用結構。區(qū)域職業(yè)教育資源配置長久面臨著“制度”和“創(chuàng)新”要素的供給抑制。針對前述“重物輕人、重形式輕內涵、重投入輕監(jiān)管、重硬件輕軟件”的供給側投入扭曲困境，需開展供給資源投入改革，創(chuàng)新區(qū)域職業(yè)教育供給投入制度，科學調整職業(yè)教育經費使用結構。教育經費不能粗放式“漫灌”，而應精準式“滴灌”。加強供給質量結構性改革、推進質量治理能力現(xiàn)代化的抓手和舉措在于“精準制造”和“精準管理”。只有把有限的職業(yè)教育經費更多地投入于師資隊伍建設和學生培育發(fā)展本身，不斷增強職業(yè)教育投入的精準性和有效性，才能有力支撐職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略順利實施。

三是改進投入監(jiān)管機制。教育經費投入的監(jiān)管機制改進需從構建財政績效評估指標體系和校企合作考核指標著手，用“投人類指標”評估職業(yè)教育經費總量是否滿足區(qū)域經濟社會發(fā)展需求，教育經費投入分類是否合理，教育經費投入增長率是否達到政策規(guī)定和社會需求，并根據“3E原則”，用“產出的經濟指標”“產出的效率指標”“產出的效果指標”分別評估職業(yè)教育經費投入的經濟節(jié)約程度、資源利用率和客觀產出（如新增教學設備、師生比增長率、畢業(yè)生就業(yè)率等）。

（三）主動回應“雙元”主體創(chuàng)新需求

協(xié)同治理是治理理論和治理實踐不斷發(fā)展的產物，協(xié)同治理有利于化解具有多重價值目標、涵蓋不同程序和環(huán)節(jié)、涉及諸多利益相關者的公共產品和公共服服務體系所面臨的供需矛盾，有利于提升公共產品與公共服務的供給質量。因而，具有公共服務屬性的區(qū)域職業(yè)教育，要著力強化組織協(xié)同工作機制的建設，通過組織協(xié)同機制創(chuàng)新改革區(qū)域職業(yè)教育辦學體制。

一是完善以“省-市-區(qū)共建”為突破的區(qū)域職業(yè)教育協(xié)同機制。其中包括重大事項協(xié)商議事機制、突出矛盾協(xié)調解決機制，探索“以省級教育主管部門為主導、共建職業(yè)院校為依托、共建職業(yè)院校之間合作共贏”的改革措施，夯實協(xié)同基礎，明確協(xié)同目標，厘清合作方向和重點，制定并嚴格執(zhí)行合作協(xié)議，不斷增強協(xié)同的主體意識、責任意識，積極兌現(xiàn)共建承諾，防止共建“空心化”和走過場。

二是完善以校企合作為標志的現(xiàn)代職業(yè)院校辦學體制。我們必須清醒認識到，對職業(yè)院校在發(fā)展定位、人才培養(yǎng)模式、專業(yè)設置等方面的過多行政干預不利于擴大職業(yè)院校的辦學自主權，因此有必要開展職業(yè)院校去行政化改革，進一步下放職業(yè)院校辦學自主權。職業(yè)院校去行政化改革最核心的是建立完善的制度體系，相關政府部門應積極轉變管理方式，通過間接管理推動職業(yè)院校管理體制和運行機制改革，監(jiān)督職業(yè)院校完善組織建設和人事管理制度建設，努力推進包括學術委員會、校務委員會、董事會、理事會、監(jiān)事會、教職工代表大會等在內的民主決策機構、管理和監(jiān)督機構建設，淡化政府部門行政干預色彩，保障職業(yè)院校辦學的自主權，提高職業(yè)院校運行的效率和效益。

三是完善區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展的合作共商機制。針對前述多元社會力量參與不足的供給側結構困境和區(qū)域職業(yè)教育管理中復合型領導干部稀缺的供給側管理困境，可以由區(qū)域行政管理部門教育、科技、財務、人力資源與社會保障等部門會同區(qū)域內各大職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)權威代表共同成立改革領導小組，聯(lián)合省級教育主管部門，負責重大改革發(fā)展事項決策、各類改革事務協(xié)調推進等工作，通過職業(yè)教育聯(lián)盟聯(lián)席會議、職業(yè)教育合作發(fā)展論壇、職業(yè)教育現(xiàn)代化論壇、職業(yè)教育國際論壇等“共商共決、聯(lián)動協(xié)同”機制，邀請職業(yè)教育領域專家學者圍繞職業(yè)教育辦學模式改革、現(xiàn)代職業(yè)教育體系構建等熱點難點問題進行深度對話交流，形成改革意見和智庫成果，為區(qū)域職業(yè)教育改革提供決策參考。

責任編輯：許潔