歐明剛

2020年1月16日是中國發(fā)起成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱亞投行）成立五周年的日子。五年來，亞投行成員從最初的57個(gè)增加到103個(gè)，為28個(gè)成員的108個(gè)項(xiàng)目提供了金額為220億美元的融資，有效地滿足了成員在各類基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的融資需求，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增加，特別是積極應(yīng)對了新冠疫情的挑戰(zhàn)，有效地促進(jìn)了國際金融治理的完善。

亞洲地區(qū)廣大新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家龐大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口產(chǎn)生了對低成本公益性資金的巨大需求，亞投行就是為滿足這一現(xiàn)實(shí)需求而誕生的。然而，對亞投行的質(zhì)疑一直沒有停止過。一是美國、日本等國出于戰(zhàn)略利益考慮的質(zhì)疑，他們認(rèn)為亞投行難以成為一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，美國擔(dān)心亞投行將挑戰(zhàn)由美國主導(dǎo)的世界銀行，而日本一方面出于美日同盟的考慮和美國的壓力而選邊站，也擔(dān)心亞投行對日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行構(gòu)成挑戰(zhàn)。亞投行運(yùn)行的這五年正是中美關(guān)系日趨惡化的時(shí)期。在此期間，美國發(fā)起了對中國的全面打壓，許多國家面臨站隊(duì)考驗(yàn)。二是有人質(zhì)疑中國沒有發(fā)起重要國際組織的經(jīng)驗(yàn)，中國能否管理好國際金融機(jī)構(gòu)，也有人擔(dān)心這一機(jī)構(gòu)是否成為中國實(shí)施國家戰(zhàn)略而由中國操控的機(jī)構(gòu)。五年來，亞投行一直在努力以行動和事實(shí)回應(yīng)這些質(zhì)疑，證明自己是國際金融治理的貢獻(xiàn)者，是具有良好治理和專業(yè)能力的國際金融機(jī)構(gòu)。

治理的創(chuàng)新

為了回應(yīng)各方質(zhì)疑，避免傳統(tǒng)國際金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題，亞投行從成立之初就在治理機(jī)制上做出了諸多創(chuàng)新安排。

合理安排域內(nèi)域外成員的出資比例。在股權(quán)安排上，域內(nèi)成員和域外成員的出資比例分別為75%和25%，也就是說區(qū)內(nèi)成員出資額加總不能低于75%，這種安排既確保了亞洲性質(zhì)（聯(lián)合國的概念），同時(shí)又能保持開放心態(tài)，符合一帶一路倡議的開放包容理念，還能獲得更多特別是發(fā)達(dá)國家成員的貸款經(jīng)驗(yàn)和理念技術(shù)。由于域內(nèi)外成員仍在不斷擴(kuò)容，實(shí)際上域內(nèi)成員與域外成員的出資比例在不斷變化之中，2020年底46個(gè)域內(nèi)成員總認(rèn)繳額為738.57億美元，占總認(rèn)繳額（967.55億美元）的76.33%，39個(gè)域外成員總認(rèn)繳額為228.98億美元，占認(rèn)繳總額的23.67%。此外，還有18個(gè)成員因出資還未到位目前還不是有投票權(quán)的正式成員。

實(shí)繳資本分批繳納。根據(jù)亞投行協(xié)定確認(rèn)的分次繳納的原則繳納實(shí)繳資本，首次交納20%，大部分成員分五年繳納，而有些低收入成員（國際開發(fā)協(xié)會的援助對象）則分十年繳納，這種出資方式既照顧了成員的出資負(fù)擔(dān)也與亞投行融資能力的逐步提升保持匹配。

基本投票權(quán)根據(jù)比例確定。亞投行采取的投票權(quán)計(jì)算方法是每個(gè)成員的投票權(quán)包含基本投票權(quán)、股份投票權(quán)以及創(chuàng)始成員享有的創(chuàng)始成員投票權(quán)。每個(gè)創(chuàng)始成員國有600票投票權(quán)，這對創(chuàng)始成員有一定的激勵(lì)，這個(gè)常數(shù)會隨著股份的增加而稀釋。但基本投票權(quán)按占總投票權(quán)的12%來分配，從而避免固定的基本投票權(quán)隨著股份增加而被稀釋的情況（這也是現(xiàn)有布雷頓森林機(jī)構(gòu)被批評的原因之一）。這種安排降低了股份在投票權(quán)中的作用。這對于股份較多的成員的投票權(quán)是一種限制性措施。比如，中國目前認(rèn)繳的股份為297.8億美元，占總股份數(shù)的30.78%，但投票權(quán)只有26.59%。在有投票權(quán)的正式成員中，有35個(gè)域內(nèi)成員的股份占比低于投票權(quán)占比，33個(gè)域外成員的股份占比低于投票權(quán)占比（見表1）。

董事會成員實(shí)行非常駐模式。與其他開發(fā)機(jī)構(gòu)一樣，理事會是亞投行的最高決策機(jī)構(gòu)，每年開會一次，決定重大事項(xiàng)，還設(shè)有董事會和管理層。亞投行董事會有12名董事，其中區(qū)內(nèi)董事9名，域外董事3名，董事會類似于一般公司的董事會，采取的是非常駐銀行模式，董事會根據(jù)需要開會作出決策，非常駐模式可以避免傳統(tǒng)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)飽受批評的官僚主義，也節(jié)省了運(yùn)營成本。此外，遠(yuǎn)程會議的方式也保證了非常駐模式董事會的有效運(yùn)行。

行長的遴選遵循公開透明的程序。對布雷頓森林體系機(jī)構(gòu)詬病較多的是管理層的選擇不透明，特別是世行行長與國際貨幣基金組織總裁的遴選不透明。亞投行對此作出了新的安排，遵循“公開、透明、擇優(yōu)”的管理層遴選原則被明確寫入《亞投行協(xié)定》，從一開始就明確了要辦成與現(xiàn)有主要多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)不一樣的、具有良好治理理念的國際機(jī)構(gòu)。在2019年12月底的亞投行理事會上，根據(jù)這一原則通過了《亞投行行長遴選規(guī)則》，該規(guī)則確立了選舉人和被選舉人的資格、提名與選舉流程。2020年亞投行理事會正是根據(jù)這一選舉規(guī)則，選舉金立群連任行長。

業(yè)務(wù)的開拓

亞投行的業(yè)務(wù)與其他多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)沒有太大差別。主要有三大類：一是貸款，包括直接貸款、聯(lián)合融資或參與貸款;二是股權(quán)投資;三是提供擔(dān)保。在世界銀行集團(tuán)，這三大業(yè)務(wù)基本上分別由國際復(fù)興開發(fā)銀行、國際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而亞開行則承做上述所有業(yè)務(wù)。此外，亞投行還建立了特別基金，并為成員提供技術(shù)援助。為保證有效運(yùn)行，亞投行確定了與其他機(jī)構(gòu)有區(qū)別的戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域，制定了高效透明的運(yùn)營規(guī)則，并積極回應(yīng)了成員廣泛急切的融資要求。

服務(wù)優(yōu)先領(lǐng)域。新成立的亞投行從一開始就奔著為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資服務(wù)的目標(biāo)而來，根據(jù)區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求的特點(diǎn)、全球基礎(chǔ)設(shè)施投資活動的新要求以及其他多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)，確立了三個(gè)優(yōu)先考慮，一是可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，也是綠色發(fā)展領(lǐng)域;二是跨境互聯(lián)互通設(shè)施，此類項(xiàng)目必須在滿足財(cái)政可持續(xù)性、環(huán)境保護(hù)和社區(qū)介入的前提下才發(fā)放;三是能夠動員與激活私人資本參與的項(xiàng)目。亞投行強(qiáng)調(diào)與私人部門的合作，撬動社會資本來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。從融資活動的結(jié)構(gòu)分布來看，基本上體現(xiàn)了亞投行的主要宗旨和重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，能源、交通、水利占了很大的比重（見表2）。

規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作。亞投行建立了一整套項(xiàng)目選擇、風(fēng)險(xiǎn)管理、采購、環(huán)境社會治理評估的規(guī)則。在項(xiàng)目選擇上，實(shí)施了項(xiàng)目優(yōu)先化和質(zhì)量框架（Project Prioritization and Quality，PPQ）用以挑選項(xiàng)目，以確保項(xiàng)目符合亞投行的優(yōu)先領(lǐng)域。挑選項(xiàng)目的主要原則是：戰(zhàn)略的匹配性、價(jià)值增加、項(xiàng)目設(shè)計(jì)或預(yù)期結(jié)果、實(shí)施準(zhǔn)備程度以及合規(guī)、效果以及效率等因素。同時(shí)，加強(qiáng)投后管理，每個(gè)季度項(xiàng)目組都向管理層提交報(bào)告，從而讓管理層及時(shí)全面了解所投項(xiàng)目的進(jìn)展。

服務(wù)更多成員。根據(jù)國別來看，亞投行支持的項(xiàng)目涉及到28個(gè)國家的99個(gè)項(xiàng)目，還有9個(gè)項(xiàng)目是多個(gè)成員共同受益的基金類項(xiàng)目，涉及金額達(dá)220億美元。南亞、中亞、西亞、北非、太平洋島國、南美等國家都獲得了支持。不管是按項(xiàng)目數(shù)量還是金額，南亞成員應(yīng)是最大的受益者，其中印度的項(xiàng)目數(shù)最多，有20個(gè)項(xiàng)目獲得了50.89億美元的資金支持，占總金額的23%;項(xiàng)目數(shù)第二位的則是孟加拉國，11個(gè)項(xiàng)目獲得了18.29億美元的支持;巴基斯坦有6個(gè)項(xiàng)目，獲得了12.68億美元的支持。西亞的土耳其有9個(gè)項(xiàng)目，獲得了21.38億美元的資金支持。中亞的烏茲別克斯坦有5個(gè)項(xiàng)目，獲得了9.33億美元的支持。東亞除了印尼有8個(gè)項(xiàng)目獲得20.899億美元支持和菲律賓獲得較多支持以外，其他成員項(xiàng)目普遍較少。俄羅斯有共計(jì)8億美元的兩個(gè)項(xiàng)目申請獲批。作為出資最多的中國，獲批的項(xiàng)目只有4個(gè)，共計(jì)11.35億美元。顯然，亞投行不是在實(shí)現(xiàn)中國的經(jīng)濟(jì)利益，而是中國在為全球提供公共物品。為了提高項(xiàng)目的效率，亞投行還建立了項(xiàng)目準(zhǔn)備基金，用以提供技術(shù)援助，幫助低收入國家準(zhǔn)備好項(xiàng)目以符合項(xiàng)目融資要求，從而大大提升低收入國家融資的可得性。

堅(jiān)持合作精神。亞投行在發(fā)展過程中特別強(qiáng)調(diào)國際金融機(jī)構(gòu)之間合作共贏的重要性?！秮喭缎袇f(xié)定》開宗明義地指出其宗旨是“與其他多邊和雙邊開發(fā)機(jī)構(gòu)緊密合作，推進(jìn)區(qū)域合作和伙伴關(guān)系，應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)”。在項(xiàng)目投資中亞投行注重與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等進(jìn)行合作，開展聯(lián)合融資。到2019年底前的63個(gè)項(xiàng)目中，其中30個(gè)項(xiàng)目是與其他多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合融資的。以2020年的防疫貸款為例，在21個(gè)項(xiàng)目中有15個(gè)項(xiàng)目是與世界銀行集團(tuán)、亞洲開發(fā)銀行等進(jìn)行聯(lián)合融資的， 同時(shí)在業(yè)務(wù)實(shí)踐中，有關(guān)貸款政策以合作方的為準(zhǔn)，表明亞投行充分尊重傳統(tǒng)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)。此外，亞投行在融資實(shí)踐中有32%的項(xiàng)目投放給私人部門，這與激活社會資本，動員市場力量的優(yōu)先原則是一致的。

積極應(yīng)對疫情。當(dāng)疫情爆發(fā)之初，作為總部在北京的國際開發(fā)機(jī)構(gòu)，亞投行密切關(guān)注疫情的發(fā)展。2月10日亞投行宣布將對中國公共衛(wèi)生體系建設(shè)進(jìn)行投資，4月7日，用于支持北京和重慶兩個(gè)城市疾控體系建設(shè)的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)， 這一項(xiàng)目金額達(dá)24.85億人民幣（3.55億美元）。這是首筆以緊急援助貸款名義發(fā)放的貸款。2020年4月16日，以基礎(chǔ)設(shè)施融資作為主要任務(wù)的亞投行的董事會經(jīng)代表成員3/4以上投票權(quán)的同意，決定建立“新冠疫情危機(jī)恢復(fù)便利”（COVID-19 Crisis Recovery Facility），決定在未來18個(gè)月提供初始資金50億～ 100億美元的融資安排，后來將金額增加到130億美元。主要用途是：（1）直接用于抗疫有關(guān)的支出，如檢測體系的建立、醫(yī)療設(shè)備的購買。（2）緩解成員由于疫情影響引發(fā)的財(cái)政壓力。（3）緩解企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)由于疫情沖擊帶來的流動性壓力。為了降低低收入國家的融資成本，亞投行董事會還在2020年5月同意成立初始資金總計(jì)為3000萬美元的特別基金，用來補(bǔ)貼低收入國家申請“新冠疫情危機(jī)恢復(fù)便利”1個(gè)百分點(diǎn)的利息支出。到2020年底，有21個(gè)“新冠疫情危機(jī)恢復(fù)便利”項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)， 金額高達(dá)62.099億美元，這些資金有效地幫助了有關(guān)國家防控疫情、緩解疫情對宏觀經(jīng)濟(jì)、企業(yè)和金融體系造成的不利沖擊。

雖然亞投行推出的“新冠疫情危機(jī)恢復(fù)便利”是臨時(shí)性安排，但這種應(yīng)對危機(jī)所表現(xiàn)出來的敏捷性表明了該機(jī)構(gòu)的活力。這說明亞投行已經(jīng)在拓寬融資領(lǐng)域，除了延伸到那些直接用于疫情防控的公共衛(wèi)生融資外，還幫助那些經(jīng)濟(jì)受疫情影響嚴(yán)重的成員渡過難關(guān)，向那些面臨流動性困難的企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)提供流動性。從本質(zhì)上說，后兩種用途的融資屬于金融安全網(wǎng)的范圍。正是從這一年開始，亞投行將公共衛(wèi)生、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、流動性作為重要的融資分類，這意味著這些措施可能會長期化，雖然不一定以“新冠疫情危機(jī)恢復(fù)便利”的名義，因?yàn)檫@些需求在未來仍是非常緊迫和持久的。

面臨的挑戰(zhàn)

展望未來，亞投行還面臨許多挑戰(zhàn)。

國際形勢的變化。2017年美國特朗普總統(tǒng)上臺后，實(shí)施了美國優(yōu)先、去全球化的舉措和一系列針對中國的打壓行動。但特朗普政府在打壓中國的同時(shí)，也對其西方盟國同樣采取了貿(mào)易保護(hù)主義的措施，這在一定程度上刺激了其他國家與中國的合作，包括在亞投行這樣的多邊組織與中國進(jìn)行合作。拜登總統(tǒng)上臺后， 會團(tuán)結(jié)盟國對付中國，重新發(fā)揮美國主導(dǎo)的多邊機(jī)構(gòu)的作用，其對亞投行的運(yùn)行的影響值得關(guān)注。此外，作為第二大股東的印度在亞投行中起著重要的作用，中印關(guān)系的演變也將考驗(yàn)著亞投行的運(yùn)行。

新冠疫情的蔓延。新冠疫情提醒亞投行關(guān)注公共衛(wèi)生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也增加了融資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。目前，全球新冠疫情還在繼續(xù)發(fā)展，為防控疫情的隔離措施可能長期化，妨礙著經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，也帶來企業(yè)、家庭、金融機(jī)構(gòu)和國家財(cái)務(wù)狀況的惡化。同時(shí)，疫情的拖延也會對有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目能否按時(shí)建成、投產(chǎn)、運(yùn)營并歸還亞投行的貸款構(gòu)成威脅。亞投行需要為疫情造成的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)作好準(zhǔn)備。此外，防控疫情采取的隔離措施也使許多跨境互聯(lián)互通項(xiàng)目難以有效推進(jìn)，為亞投行在2030年跨境互聯(lián)互通項(xiàng)目融資達(dá)到實(shí)際批準(zhǔn)項(xiàng)目的25%～30%的戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)增添了變數(shù)。

氣候問題的關(guān)注。拜登總統(tǒng)上臺后，美國將重新回歸氣候談判，綠色經(jīng)濟(jì)將成為基礎(chǔ)設(shè)施投資的方向。亞投行在氣候融資中已取得了不錯(cuò)成績。2016～2018年，氣候融資達(dá)到35%，而2019 年達(dá)到了39%。2020年通過的《2021～2035年亞投行戰(zhàn)略》要求到2025年氣候融資要達(dá)到或超過實(shí)際批準(zhǔn)項(xiàng)目的50%。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，亞投行還須繼續(xù)努力。

前沿科技的發(fā)展。新冠疫情再次提醒人們對于信息科技、生物醫(yī)藥等前沿科技的投資是多么重要，同時(shí)，科技的發(fā)展也要求亞投行在項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目管理中能夠應(yīng)用新的技術(shù)，提高效率。好在亞投行戰(zhàn)略已經(jīng)把技術(shù)賦能的基礎(chǔ)設(shè)施作為未來的優(yōu)先領(lǐng)域。但是由于美國將技術(shù)問題政治化的做法給包括5G技術(shù)在內(nèi)的眾多新興技術(shù)的推廣應(yīng)用制造了麻煩，從而為技術(shù)賦能的項(xiàng)目融資增加了障礙。

債務(wù)問題的惡化。近年來，經(jīng)濟(jì)脆弱性國家的債務(wù)問題引發(fā)普遍關(guān)注。許多國家已經(jīng)債臺高筑，加上疫情的影響，可能面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。亞投行一方面需要關(guān)注已投項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面在項(xiàng)目選擇時(shí)面臨著更加艱難的抉擇。

亞投行應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)有的治理框架，基于多邊化、開放主義和合作精神，按照專業(yè)原則來處理即將面臨的挑戰(zhàn);還要與時(shí)俱進(jìn)，積極調(diào)整戰(zhàn)略，擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域、創(chuàng)新融資方式、提高融資能力，真正成為一個(gè)開放、多元、平等、透明、高效的國際金融機(jī)構(gòu)。

（作者單位：外交學(xué)院國際金融研究中心）