師夢(mèng)麗，梁 超，郝艷華

2019-12 ，湖北武漢發(fā)現(xiàn)多起新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）病例，在短短的一個(gè)月內(nèi)疫情迅速波及全國34個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)），并累及全球多個(gè)國家和地區(qū)，成為國際社會(huì)密切關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2020-01-21，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布1號(hào)公告，將COVID-19納入乙類傳染病，按甲類傳染病管理。2021-01-24至2021-01-29，全國各省（自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)）陸續(xù)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)。截至2021-07-03，全國累計(jì)確診病例85278例，累計(jì)死亡病例4648例，累計(jì)治愈病例80102例。

此次突發(fā)疫情蔓延迅速，影響廣泛，是對(duì)我國應(yīng)急救援體系的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)。政府作為主導(dǎo)力量發(fā)揮了不可替代的作用，但政府的力量是有限的，而應(yīng)急志愿服務(wù)作為補(bǔ)給力量在此次抗擊疫情過程中發(fā)揮了重要作用：全國多地醫(yī)護(hù)人員第一時(shí)間響應(yīng)政府號(hào)召，主動(dòng)請(qǐng)纓加入醫(yī)療應(yīng)急救援隊(duì)，成為援鄂戰(zhàn)疫中的最美“逆行者”；多省市志愿者協(xié)會(huì)組建應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)，為群眾提供專業(yè)醫(yī)護(hù)、秩序維護(hù)、心理疏導(dǎo)等服務(wù)。應(yīng)急志愿服務(wù)已成為現(xiàn)代國家應(yīng)急救援體系不可或缺的能動(dòng)力量。然而，我國的應(yīng)急志愿服務(wù)起步較晚，發(fā)展的速度、規(guī)模、專業(yè)化程度與西方國家相比仍有較大差距。2003年“非典”爆發(fā)促使社會(huì)將志愿服務(wù)的關(guān)注點(diǎn)聚焦到應(yīng)急救援領(lǐng)域，而當(dāng)時(shí)僅有少數(shù)志愿者組織和個(gè)人加入到了疫情應(yīng)對(duì)工作中，提供的志愿服務(wù)也僅停留在發(fā)放口罩和藥品等方面[1]。2008年汶川大地震對(duì)救援人員需求量的陡然增加，極大推動(dòng)了我國應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展。而2019年COVID-19疫情的爆發(fā)則是對(duì)我國應(yīng)急志愿服務(wù)的一次新的挑戰(zhàn)，在專業(yè)救援人員緊缺的狀態(tài)下，如何發(fā)揮志愿者在應(yīng)急體系中的作用成為應(yīng)對(duì)疫情的關(guān)鍵因素之一。本文以COVID-19疫情為背景，對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)在國家應(yīng)急體系中的功能定位進(jìn)行了簡要分析，并就應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展建設(shè)提出相應(yīng)建議，以期為我國構(gòu)建應(yīng)急志愿服務(wù)長效機(jī)制提供政策依據(jù)。

1 應(yīng)急志愿服務(wù)的功能定位

“應(yīng)急志愿服務(wù)”是指志愿者個(gè)人或組織在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等突發(fā)事件過程中，自愿并無償貢獻(xiàn)其時(shí)間、技能、資源等，為他人或社會(huì)提供援助的行為，與一般志愿服務(wù)相比，應(yīng)急志愿服務(wù)具有高風(fēng)險(xiǎn)性和專業(yè)性等特點(diǎn)。相對(duì)于政府來講，應(yīng)急志愿服務(wù)在應(yīng)急救援體系中具有其獨(dú)特的地位和功能。

1.1 應(yīng)急志愿服務(wù)是政府救援力量的必要補(bǔ)充 在現(xiàn)代國家應(yīng)急體系中，政府發(fā)揮了不可替代的主導(dǎo)性作用，然而，無論是在組織體系方面，還是資源的分配調(diào)動(dòng)方面，政府救援力量都存在著一定的局限性。此次COVID-19疫情發(fā)展迅速，影響廣泛，專業(yè)救援力量不足成為抗擊疫情過程中最突出的問題。各地醫(yī)護(hù)人員紛紛請(qǐng)?jiān)?，迅速組建醫(yī)療應(yīng)急救援隊(duì)馳援湖北，成為抗疫一線的重要補(bǔ)充力量，這無疑是對(duì)此次抗疫救援行動(dòng)注了一劑“強(qiáng)心針”。

此外，應(yīng)急志愿者們充分利用民間資源，為抗疫一線募集資金、供給物資，在降低政府應(yīng)急救援成本、減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)更提高了應(yīng)急救援的效率，最大限度的保障了受災(zāi)民眾的生命權(quán)益。

1.2 應(yīng)急志愿服務(wù)是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障 志愿服務(wù)倡導(dǎo)的“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的價(jià)值取向與社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求是一致的，它是人與人、人與社會(huì)間相互關(guān)愛、相互融合的一種表現(xiàn)形式。此次新冠疫情爆發(fā)突然，情況復(fù)雜，各種不利因素產(chǎn)生的負(fù)面影響波及社會(huì)生活各個(gè)方面，而應(yīng)急志愿者們積極投身于抗疫戰(zhàn)線的前后方，通過對(duì)民眾進(jìn)行正面宣傳引導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、普及疫情常識(shí)，幫助民眾了解真相、祛除恐懼，樹立抗擊疫情的信心，讓民眾看到了戰(zhàn)勝疫情的希望，有效緩解了突發(fā)疫情帶來的負(fù)面影響，為維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。

1.3 應(yīng)急志愿服務(wù)是國家軟實(shí)力的有力體現(xiàn) 應(yīng)急救援系統(tǒng)響應(yīng)能力已成為衡量一國實(shí)力的重要指標(biāo)，而應(yīng)急志愿服務(wù)作為補(bǔ)充力量在應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要作用[3]。在此次抗擊COVID-19疫情的工作中，應(yīng)急志愿者和應(yīng)急志愿者組織反應(yīng)迅速、行動(dòng)積極，得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定，更贏得了國內(nèi)和國際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)，有力地體現(xiàn)了我國應(yīng)急救援軟實(shí)力，進(jìn)一步鞏固了我國的大國形象。

2 應(yīng)急志愿服務(wù)的發(fā)展策略

在突發(fā)事件頻發(fā)的大背景下，應(yīng)急志愿服務(wù)在應(yīng)急體系中的功能地位日益凸顯，構(gòu)建高效的應(yīng)急志愿服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)有序發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。澳大利亞拉籌伯大學(xué)教授彼得·F·歐米拉在其一篇研究如何將志愿者整合到應(yīng)急救援體系的文章中提出了一個(gè)志愿者管理輔助模型，該模型指出領(lǐng)導(dǎo)力、整合過程、組織內(nèi)的資源支持和志愿者的相對(duì)自主權(quán)是影響志愿服務(wù)運(yùn)行的重要因素[4]。因此，對(duì)于應(yīng)急志愿服務(wù)體系的建設(shè)應(yīng)該有一套多層次、多維度、自上而下的發(fā)展策略。

2.1 宏觀層面——制度體系建設(shè)

2.1.1 構(gòu)建應(yīng)急志愿服務(wù)法律體系 我國志愿服務(wù)立法相對(duì)較晚，2017-12國務(wù)院頒布《志愿服務(wù)條例》才填補(bǔ)了國家層面志愿服務(wù)法律體系的空白，但其中涉及應(yīng)急志愿服務(wù)的條款很少，而應(yīng)急志愿服務(wù)專門法律也尚未建立。因此，與一般志愿服務(wù)相比，具有一定特殊性的應(yīng)急志愿服務(wù)一直缺乏專門的法律法規(guī)的規(guī)范和支持。就此次應(yīng)對(duì)COVID-19疫情來講，隨著疫情持續(xù)發(fā)展，社會(huì)對(duì)志愿服務(wù)的需求不斷增加，人們的志愿意愿也隨之高漲，規(guī)范化指引成為開展應(yīng)急志愿服務(wù)的重要條件[5]。缺少法律引導(dǎo)的志愿服務(wù)，必然會(huì)直接或間接地引發(fā)一系列問題，如權(quán)責(zé)不明、資源不均、保障缺失等。因此，推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)有序運(yùn)行必須以構(gòu)建完善的法律體系為根基。而就立法的內(nèi)容而言，首先，應(yīng)該明確政府、志愿者組織和志愿者在應(yīng)急救援行動(dòng)中的關(guān)系，以及他們各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；其次，應(yīng)該在法律層面上建立相應(yīng)的志愿者保險(xiǎn)制度；再次，應(yīng)該明確規(guī)定相關(guān)的經(jīng)費(fèi)、財(cái)稅等支持政策；最后，針對(duì)應(yīng)急志愿服務(wù)的特殊性，應(yīng)該制定合理的免責(zé)條款等。

2.1.2 完善經(jīng)費(fèi)籌措投入機(jī)制 應(yīng)急志愿者的管理、培訓(xùn)和設(shè)施配備等都需要有充足的經(jīng)費(fèi)做保障，構(gòu)建合理的經(jīng)費(fèi)籌措和投入機(jī)制是支撐應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制有效運(yùn)行的前提。首先，應(yīng)該注重經(jīng)費(fèi)籌措渠道的多元化，建立以政府財(cái)政支持為主導(dǎo)，志愿者組織和社會(huì)各方共同參與的伙伴關(guān)系機(jī)制。政府財(cái)政支持是最穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，也是最有效的資金籌措渠道[6]，可以通過預(yù)算劃撥、稅收優(yōu)惠、委托購買服務(wù)等方式向志愿服務(wù)給予幫助和支持[7，8]。除此之外，社會(huì)資助和志愿者組織自籌則是經(jīng)費(fèi)來源的重要補(bǔ)給途徑，可以通過成立專門的基金會(huì)，公開募集社會(huì)閑散資金以擴(kuò)充資金流。其次，應(yīng)該注意資金的合理分配和使用，建立相應(yīng)的資金管理體制，基于不同組織對(duì)資源需求的評(píng)估預(yù)測(cè)，按項(xiàng)目類型或人員數(shù)量給予資金補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置[9]。

2.1.3 建立高效協(xié)調(diào)管理機(jī)制 合理、高效地調(diào)度志愿者有序參與應(yīng)急救援是提高救援效率、減少資源浪費(fèi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在緊急狀態(tài)下，志愿者，特別是無組織的志愿者，在應(yīng)急處置工作中所起的作用并不都是積極的[10]，這一問題突出暴露在汶川地震救援中，志愿者游離在管理之外，不但不能及時(shí)提供幫助反而給自身安全帶了威脅，更是給應(yīng)急救援工作增加了負(fù)擔(dān)[11]。此外，在抗擊COVID-19疫情過程中，大多數(shù)志愿者和志愿組織都是火線攜手，協(xié)同度不高，出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、志愿力量扎堆、資源浪費(fèi)等問題。因此，政府應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，合理分配政府、社會(huì)組織和志愿者的力量，形成統(tǒng)一調(diào)配、全程指揮、信息聯(lián)通、聯(lián)動(dòng)合作的應(yīng)急救援運(yùn)作機(jī)制。

2.2 中觀層面——組織運(yùn)行管理

2.2.1 完善志愿者招募機(jī)制 志愿者招募是應(yīng)急志愿服務(wù)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，合理的招募制度一方面有利于實(shí)現(xiàn)志愿者的組織化管理，另一方面更有利于人員的規(guī)劃與分工。建立合理的應(yīng)急志愿者招募機(jī)制，首先要提供貼近于公眾的招募平臺(tái)，可以通過在網(wǎng)絡(luò)上和社區(qū)內(nèi)部建立志愿者招募中介系統(tǒng)或機(jī)構(gòu)，保證公眾可以通過便捷可靠的途徑加入志愿者組織。在抗擊COVID-19疫情期間，各類在線志愿服務(wù)平臺(tái)涌現(xiàn)，為志愿者提供社區(qū)防控、宣傳教育、物資配送等服務(wù)提供了重要的渠道[12]。其次，志愿者組織可以通過利用大眾媒體或社區(qū)宣傳設(shè)備，定期開展應(yīng)急宣傳教育，營造志愿服務(wù)文化氛圍，同時(shí)發(fā)揮現(xiàn)有志愿者的作用，激發(fā)公眾參與應(yīng)急志愿服務(wù)的熱情。最后，按照一般服務(wù)和技能服務(wù)等類別有針對(duì)性的招募志愿者，按需招募，同時(shí)成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)應(yīng)招志愿者進(jìn)行合理歸類和分配。

2.2.2 建立風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制 突發(fā)事件具有突然性、緊迫性、危害嚴(yán)重、影響廣泛等特點(diǎn)[13]，這就決定了應(yīng)急志愿服務(wù)具有高度風(fēng)險(xiǎn)性，因此，與一般的志愿服務(wù)相比，應(yīng)急志愿服務(wù)需要更高標(biāo)準(zhǔn)的安全保障以降低風(fēng)險(xiǎn)。在抗擊COVID-19疫情期間，為志愿者建立了意外保險(xiǎn)和應(yīng)急處置機(jī)制成為社會(huì)各界高度關(guān)注的問題[14]。政府和志愿者組織有義務(wù)為志愿者辦理意外傷害保險(xiǎn)，以減少志愿者的后顧之憂，德國和日本的做法值得我們借鑒：德國通過立法明確規(guī)定政府有責(zé)任為志愿者購買法定保險(xiǎn)；日本則建立了專門的志愿者保險(xiǎn)制度，要求志愿者在參與應(yīng)急救災(zāi)之前必須購買保險(xiǎn)，對(duì)于尚未購買保險(xiǎn)的，救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)有專業(yè)人員為其現(xiàn)場(chǎng)辦理保險(xiǎn)。此外，就具體的內(nèi)容來講，意外傷害險(xiǎn)一方面要保障志愿者在參與應(yīng)急救援行動(dòng)中受到意外傷害時(shí)能夠得到相應(yīng)的補(bǔ)償，另一方面，由于應(yīng)急志愿服務(wù)具有其特殊性，志愿者在提供服務(wù)的過程中可能會(huì)對(duì)被服務(wù)者造成不可預(yù)知或不可避免的傷害，因此需要設(shè)立第三責(zé)任人保險(xiǎn)，以減輕因被服務(wù)者遭受意外傷害而對(duì)志愿者造成的負(fù)擔(dān)。

2.2.3 完善志愿者激勵(lì)機(jī)制 COVID-19疫情期間出現(xiàn)志愿者完成抗疫任務(wù)后卻遭勸返的現(xiàn)象，極大地挫傷了志愿者的激情和動(dòng)力，而有效的激勵(lì)制度是提高志愿服務(wù)意愿、擴(kuò)充應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的必要措施。就激勵(lì)方式而言，應(yīng)該以精神激勵(lì)為主，兼顧物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。授予榮譽(yù)稱號(hào)、宣傳光榮事跡、頒發(fā)榮譽(yù)證書等方式雖然能給志愿者帶來一定的成就感，但不具備長效性。這方面可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，如美國，通過設(shè)立專門的績效評(píng)估機(jī)構(gòu)，為志愿者的升學(xué)、就業(yè)、晉級(jí)提供依據(jù)，此外，美國還針對(duì)老年志愿者設(shè)立了薪金獎(jiǎng)勵(lì)和教育獎(jiǎng)，教育獎(jiǎng)可以轉(zhuǎn)讓給子孫后代[15]。兼顧物質(zhì)和精神的激勵(lì)方式才是推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)長效運(yùn)行的有效驅(qū)動(dòng)力。

2.3 微觀層面——應(yīng)急能力建設(shè)

2.3.1 完善社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)和認(rèn)證備案機(jī)制 抗擊COVID-19疫情對(duì)志愿服務(wù)的專業(yè)化要求較高，如醫(yī)護(hù)服務(wù)、心理服務(wù)、社工服務(wù)等都需要專業(yè)能力做支撐，而專業(yè)能力離不開日常培訓(xùn)，有學(xué)者認(rèn)為培訓(xùn)是應(yīng)急志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要資源[4]。社區(qū)是公眾基本的生活單元，是公眾獲取應(yīng)急知識(shí)、培養(yǎng)應(yīng)急能力最直接、最便捷的場(chǎng)所。因此，應(yīng)急培訓(xùn)應(yīng)從社區(qū)開始。許多國家已將社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)納入到了國家應(yīng)急救援體系[10]。美國自1985年就成立了社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（Community Emergency Responce Team，CERT），專門為社區(qū)公眾提供應(yīng)急培訓(xùn)，旨在指導(dǎo)公民在應(yīng)對(duì)災(zāi)難時(shí)能夠在幫助自己的同時(shí)為他人提供幫助。日本也十分重視全民應(yīng)急教育，在各市縣的社區(qū)均設(shè)有自主防災(zāi)組織，以提供日常的應(yīng)急培訓(xùn)[16]。應(yīng)急培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急志愿服務(wù)專業(yè)化的有效措施，而具備專業(yè)技能且能夠被迅速調(diào)動(dòng)的應(yīng)急志愿者才是救援效果的有力保障。因此，我國應(yīng)建立起一套以社區(qū)為單位的應(yīng)急培訓(xùn)及認(rèn)證備案機(jī)制，包括日常教育、資格認(rèn)定、人員備案、保障獎(jiǎng)勵(lì)等，對(duì)有意愿參與應(yīng)急志愿服務(wù)的公眾開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，設(shè)置相關(guān)專業(yè)的資格考試，考試合格者可獲得資格證書并在社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)備案，這樣在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，一旦出現(xiàn)專業(yè)救援人員不足的情況，則可立即在社區(qū)內(nèi)調(diào)動(dòng)已備案的志愿者，第一時(shí)間支援前線發(fā)揮專業(yè)作用。

2.3.2 加強(qiáng)學(xué)校危機(jī)教育和服務(wù)教育 學(xué)校教育對(duì)于個(gè)人意識(shí)和價(jià)值取向的形成有著重要的引導(dǎo)作用，因此，應(yīng)注重學(xué)校對(duì)學(xué)生危機(jī)意識(shí)和志愿服務(wù)精神的培養(yǎng)。危機(jī)教育的核心在于培養(yǎng)正確的危機(jī)觀，以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，開展危機(jī)教育一方面有助于培養(yǎng)學(xué)生的自我保護(hù)意識(shí)，提高其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；另一方面可以激發(fā)學(xué)生的社會(huì)責(zé)任感，提高其參與應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)[2]。而服務(wù)教育更能從價(jià)值導(dǎo)向上培養(yǎng)學(xué)生的責(zé)任感和奉獻(xiàn)意識(shí)，可以通過在中小學(xué)和大學(xué)開設(shè)志愿服務(wù)社會(huì)實(shí)踐相關(guān)課程，將課程與學(xué)分、獎(jiǎng)學(xué)金、升學(xué)、畢業(yè)相掛鉤，從而培養(yǎng)學(xué)生主動(dòng)服務(wù)他人的意識(shí)。

3 小 結(jié)

COVID-19疫情的突然爆發(fā)是對(duì)我國應(yīng)急救援體系的一次挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，政府救援力量發(fā)揮了重要的主導(dǎo)性作用，而政府救援力量，尤其是專業(yè)的救援力量不足，成為此次抗疫行動(dòng)中的突出問題。應(yīng)急志愿服務(wù)作為應(yīng)急救援體系的有力支撐，在補(bǔ)充應(yīng)急力量、提高救援效率、維護(hù)社會(huì)和諧等方面均具有重要作用，建立完善的應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。我國應(yīng)自上而下建立起一套制度體系完備、組織運(yùn)行高效、應(yīng)急能力專業(yè)化的應(yīng)急志愿服務(wù)機(jī)制，以增強(qiáng)我國應(yīng)急救援軟實(shí)力，為今后我國應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件提供重要的后備力量。