◎從宇乾 韓淑韋

提 要： 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高， 農(nóng)村人口流失導(dǎo)致的“空心村” 現(xiàn)象和城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺現(xiàn)象成了難以調(diào)和的矛盾。 “合村并居” 作為解決上述矛盾的重要嘗試， 在實(shí)踐中卻因“一刀切” 強(qiáng)拆、 先拆后建等行為而被緊急叫停。 一味地推動(dòng)或叫?！昂洗宀⒕印?都是不符合時(shí)代發(fā)展潮流的。 必須在因地制宜、 規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上， 充分保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、 切實(shí)保障農(nóng)民生產(chǎn)生活， 穩(wěn)步推動(dòng)“合村并居”。

2020 年5 月， 山東省自然資源廳宣稱將編制全省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃， 指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局， 制定全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)， 穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居。 6 月， 《關(guān)于最近山東合村并居之后的亂象》 一文在網(wǎng)絡(luò)的流傳進(jìn)一步引發(fā)輿論關(guān)注。 隨后， 多名專家學(xué)者撰文對(duì)山東地區(qū)“合村并居” 中出現(xiàn)的“趕農(nóng)民上樓” “先拆后建” 等亂象進(jìn)行批判， 山東省“合村并居” 成了社會(huì)輿論的焦點(diǎn)。 “合村并居” 作為政府的一項(xiàng)重要工作存在一定的社會(huì)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。 探尋輿論中主要持反對(duì)意見的觀點(diǎn)， 提出行之有效的建議和意見， 有利于“合村并居” 政策的順利落實(shí)。

一 “合村并居” 的進(jìn)程與效果

“合村并居” 又被稱為“合村并點(diǎn)”、 “撤村并居” 或“社區(qū)搬遷” 等， 是指“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)展與深化， 即通過兩個(gè)或多個(gè)村莊土地、人口和其他經(jīng)濟(jì)資源的全方位流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的集聚和規(guī)模經(jīng)營(yíng)”［1］。 早在改革階段初期， 部分發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就自發(fā)進(jìn)行了“合村并居”； 21 世紀(jì)初期以來(lái)， 隨著“增減掛鉤” 政策的出臺(tái)， “合村并居” 在全國(guó)范圍內(nèi)得到了普遍實(shí)踐。 其中， 山東省“合村并居” 啟動(dòng)較早， 早在2001 年就出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)其進(jìn)行說(shuō)明， 并在隨后的實(shí)踐中發(fā)展出了“德州模式” 和“諸城模式” 等典型模式。

（一） “合村并居” 之進(jìn)程

1. 自發(fā)式“合村并居”

改革開放初期， 農(nóng)村改革深化程度超過城市， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到快速發(fā)展， 以大邱莊、 華西村為代表的部分村莊工業(yè)產(chǎn)值極速提升。 然而， 村莊建設(shè)用地的緊缺和勞動(dòng)力匱乏嚴(yán)重制約了村莊的進(jìn)一步發(fā)展。 發(fā)達(dá)村莊為實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展， 有“吞并”周邊落后村莊的動(dòng)力； 周邊落后村莊也有加入發(fā)達(dá)村莊， 提高村民收入、 改善物質(zhì)生活條件的愿望， 于是“合村并居” 在部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)自發(fā)出現(xiàn)。

此時(shí)的“合村并居”， 是“基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展以及小城鎮(zhèn)建設(shè)需要而自發(fā)出現(xiàn)”［2］， 只是將臨近村莊合并， 并不對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行搬遷。 然而， 這種自發(fā)出現(xiàn)的“合村并居” 嚴(yán)重依賴國(guó)家“二元戶籍體制” 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。 隨著城市改革的不斷深化， 城市發(fā)展加快， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)急劇衰落， 大邱莊、 華西村這樣的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村經(jīng)驗(yàn)已然不可復(fù)制。 “二元戶籍體制” 更是導(dǎo)致大量農(nóng)民落戶城市， 農(nóng)村空心化現(xiàn)象逐漸凸顯， 自發(fā)式的“合村并居” 幾乎宣告終結(jié)。

2. 政府主導(dǎo)下的“合村并居”

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 需要大量可供使用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。 而一個(gè)地區(qū)的土地總量恒定， 可供使用的城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源增多意味著農(nóng)村土地的減少。 同時(shí)， 我國(guó)有嚴(yán)格的耕地制度， “18 億畝耕地紅線” 作為剛性約束， 任何人、 任何地方不能以任何理由突破。 為此， 政府積極推動(dòng)“合村并居” 政策， 通過將農(nóng)民從分散的宅基地搬入高樓的方式， 整理出大量可供轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的宅基地和其他農(nóng)村集體建設(shè)用地。

同時(shí)， 城鄉(xiāng)二元體制造成了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)， 農(nóng)村地區(qū)“經(jīng)濟(jì)、 文化、 技術(shù)發(fā)展滯后， 社區(qū)的基本設(shè)施和服務(wù)尚不配套， 公共資源和公共服務(wù)的提供很難與城市社區(qū)相提并論”［3］。 根據(jù)住建部最新數(shù)據(jù)， 我國(guó)村的數(shù)量有245.2 萬(wàn)個(gè)村， 村莊戶籍人口約7.71 億人， 平均每村有300 余人。 考慮到長(zhǎng)期在外務(wù)工人員和實(shí)際落戶城鎮(zhèn)但戶籍尚未遷移的人口， 實(shí)際長(zhǎng)期在村人口可能只有200人左右（平均每村）， 遠(yuǎn)低于基本公共服務(wù)要求的最低人口規(guī)模。 政府有提高農(nóng)民生活水平的職責(zé)， 但對(duì)村莊進(jìn)行普遍投資可能造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)問題。通過“合村并居”， 可以擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模的方式， 提高公共資源的投入效率。

因?yàn)椤昂洗宀⒕印?有為城市發(fā)展提供建設(shè)用地、 提高公共資源投入效率等諸多優(yōu)點(diǎn)， “在一些地方， 以合村并居為主要形式的社區(qū)建設(shè)被提高到了戰(zhàn)略高度， 成了政府的中心工作”［4］。 在這一階段， “合村并居” 的表現(xiàn)形式是將農(nóng)戶搬離原居住區(qū)域建立新的社區(qū)， 地方政府成為推動(dòng)“合村并居” 的主導(dǎo)力量。

（二） “合村并居” 的實(shí)際效果

一方面， 農(nóng)民總體福利水平得到提升， 但相當(dāng)部分農(nóng)民也陷入負(fù)債狀態(tài)甚至返貧。 農(nóng)民“合村并居” 后的安置社區(qū)幾乎全面實(shí)現(xiàn)了自來(lái)水入戶、 生活燃料煤電氣化、 道路硬化和垃圾集中處理， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好； 醫(yī)院、 學(xué)校、 養(yǎng)老院和派出所等配套服務(wù)更為健全， 農(nóng)民的衣食住行都遠(yuǎn)比之前便捷。 然而， 基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)的豐富， 也意味著農(nóng)戶的生活成本提高； 部分低收入家庭因裝修房屋、 增購(gòu)面積而花光積蓄甚至負(fù)債， 生活水平甚至不如以前。

另一方面， 節(jié)約土地效果明顯， 但是土地利用收益有限。 政府通過“合村并居”， 在理論上獲得了大量土地。 但是， 這些土地需要進(jìn)行拆遷才能復(fù)墾為耕地或者成為新增建設(shè)用地指標(biāo)。 這一過程過于漫長(zhǎng)， 土地并未得到有效利用， 存在土地荒廢現(xiàn)象。 更為重要的是， 如果土地并未因“增減掛鉤” 而獲得收益， 僅通過復(fù)墾獲得收益是極其有限的， 難以承擔(dān)“合村并居” 所花費(fèi)的巨額資金。

二 “合村并居” 中存在的主要問題

（一） “合村并居” 主觀目的之異化

“合村并居” 固然可以帶來(lái)解決建設(shè)用地指標(biāo)短缺和“空心村” 矛盾的效果，但“合村并居” 的最根本目的應(yīng)當(dāng)是幫助農(nóng)民脫貧致富。 當(dāng)前， 部分地區(qū)主觀目的出現(xiàn)嚴(yán)重異化， “合村并居” 的目的是增加地方政府財(cái)政收入和獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)， 幫助農(nóng)民脫貧致富反而成了附帶效果， 農(nóng)民的權(quán)益被嚴(yán)重忽視。

1. 獲取土地使用權(quán)出讓金

自1994 年實(shí)行分稅制改革后， 土地使用權(quán)出讓金成為地方政府的主要甚至重要收入來(lái)源。 據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)城市土地使用權(quán)出讓的市場(chǎng)， 從1993 年的300 億元擴(kuò)大到了2019 年的7 萬(wàn)億元， 已然成為地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿χ弧?可供出讓的土地面積大小， 不僅涉及地方財(cái)政收入， 更涉及地方政府債務(wù)的償還、 國(guó)家工作人員工資的正常發(fā)放和城鎮(zhèn)建設(shè)資金的募集。 正是因?yàn)橥恋厥杖氲闹匾裕?許多地區(qū)甚至將其作為晉升的重要依據(jù)。 因此， “中國(guó)地方政府官員近年來(lái)大量出讓土地是對(duì)政治激勵(lì)做出的理性反應(yīng)”［5］。 地方政府通過“合村并居” 整理土地， 再通過競(jìng)標(biāo)等方式獲得土地收入。 當(dāng)工作人員主觀上希望更多的土地收益作為晉升之階時(shí)， 可能會(huì)削減對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償。

2. 獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)

隨著城鎮(zhèn)化程度的加深， 部分中大型城市可供使用的建設(shè)用地資源已然宣告枯竭， 甚至成為制約城鎮(zhèn)發(fā)展的枷鎖。 為保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)， 農(nóng)村土地資源豐富的政府就更傾向于通過“合村并居” 的方式獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。

此外， 城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為一項(xiàng)較為稀缺的資源， 可以為地方政府帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益?！澳壳皣?guó)家已出臺(tái)政策， 允許貧困地區(qū)通過增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域交易來(lái)讓貧困地區(qū)農(nóng)民退出宅基地獲得指標(biāo)收益?！保?］依托該政策， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣區(qū)可以通過“合村并居” 的方式獲得大量建設(shè)用地指標(biāo)， 再通過競(jìng)價(jià)的方式將指標(biāo)交易給經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高但建設(shè)用地匱乏的地區(qū)， 從而獲得大量的收入。

（二） “合村并居” 客觀執(zhí)行之異化

1. 資金來(lái)源得不到保障

“合村并居” 的資金來(lái)源， 主要是通過“增減掛鉤” 將整理出的土地形成城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)再交易給建設(shè)用地匱乏的大城市。 這就意味著政府首先得保證有足額資金啟動(dòng)“合村并居”， 其次要保證指標(biāo)能順利交易， 最后還要保證交易收益大于前期成本。 然而， 上述三點(diǎn)對(duì)于大部分地方政府而言皆難以保證， 因此貿(mào)然推進(jìn)“合村并居” 在資金上難以得到保障， 可能導(dǎo)致政府和農(nóng)民利益受損。

一方面， 在建設(shè)用地指標(biāo)順利交易前， 地方政府需要墊付拆遷費(fèi)用、 社區(qū)的建設(shè)費(fèi)用和后續(xù)的補(bǔ)償費(fèi)用。 而這些費(fèi)用， 正是需要將建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的地方政府所欠缺的。 以德州市為例， “德州只能靠貸款建社區(qū)， 向農(nóng)民收取建設(shè)成本， 并降低建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 結(jié)果， 農(nóng)民……生活質(zhì)量下降， 生產(chǎn)生活更加不方便， 還將原來(lái)計(jì)劃到城市買房的積蓄用于購(gòu)買社區(qū)質(zhì)量很差的住房”［7］。 政府如果在沒有進(jìn)行妥善論證的前提下， 貿(mào)然推動(dòng)“合村并居”， 極有可能因資金鏈斷裂導(dǎo)致政策難以推行， 最終導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民利益和政府利益雙雙受損的雙輸結(jié)局。

另一方面， 冀望通過“增減掛鉤” 來(lái)獲得足額資金并不明智。 首先， 指標(biāo)本身是沒有價(jià)值的， 其市場(chǎng)價(jià)格較高的根源在于國(guó)家對(duì)指標(biāo)的宏觀調(diào)控。 其次， 目前建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格較高， 是建立在試點(diǎn)地區(qū)有限基礎(chǔ)上的。 各地普遍通過“增減掛鉤” 獲得建設(shè)用地指標(biāo)， 可能導(dǎo)致價(jià)格因買方市場(chǎng)而驟降， 所獲資金甚至難以償還貸款。 更重要的是， 城鎮(zhèn)建設(shè)用地是一個(gè)城市未來(lái)的發(fā)展權(quán)， 為了獲得短暫的資金利益而放棄長(zhǎng)期的發(fā)展權(quán)益， 可能是一種短視的行為。

2. 行政權(quán)力濫用

一方面， 未經(jīng)系統(tǒng)論證， 盲目推進(jìn)“合村并居”。 “合村并居” 除了涉及資金籌措外， 還涉及農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、 科教文衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、 農(nóng)民后續(xù)就業(yè)保障等諸多方面，需要廣泛征求各方面人士的意見， 尤其是相關(guān)農(nóng)民的意見。 在此基礎(chǔ)上， 各地需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況， 因地制宜， 穩(wěn)步推進(jìn)“合村并居”。 然而， 部分地區(qū)政府并未進(jìn)行論證， 倉(cāng)促上馬項(xiàng)目， 導(dǎo)致項(xiàng)目資金不足、 后續(xù)保障不力。

另一方面， 違背農(nóng)民意愿， 強(qiáng)制拆遷。 “合村并居” 直接涉及農(nóng)民切身利益，政府應(yīng)當(dāng)在充分聽取農(nóng)民意見后， 拿出切實(shí)可行的補(bǔ)償方案， 在農(nóng)民的允許下進(jìn)行拆遷。 然而， 少數(shù)地區(qū)政府“忽視農(nóng)民主體地位， 用強(qiáng)大的行政力量逼迫農(nóng)民就范……強(qiáng)行拆毀農(nóng)民的房屋、 養(yǎng)殖場(chǎng)、 種植園……引發(fā)了農(nóng)民‘被上樓’、 ‘上樓致貧’ 等不良現(xiàn)象”［8］。 更有甚者， 在沒有提供農(nóng)民安置房屋的情況下“先拆后建”，導(dǎo)致農(nóng)民住在臨時(shí)搭建的帳篷之中， 嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。

3. 知情權(quán)與參與權(quán)得不到保障

“合村并居” 戰(zhàn)略， 涉及農(nóng)民群眾的根本利益， 因此農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)必須得到保障。 然而， 部分地方政府并未切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)， 導(dǎo)致農(nóng)民在不知曉的情況下切身利益受損。 即使政府推動(dòng)“合村并居” 的出發(fā)點(diǎn)是好的， 農(nóng)民也可能因?yàn)椴焕斫狻?怕被騙而不配合政策的落實(shí)。 因此， 政府需要做好宣傳工作，讓廣大農(nóng)民了解相關(guān)的政策法規(guī)， 保障他們?nèi)^程的知情權(quán)與參與權(quán)， 調(diào)動(dòng)他們參與集中居住區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

（三） 未充分考慮農(nóng)民之利益

1. 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償難以滿足需求

首先， 房屋拆遷補(bǔ)償不足。 部分農(nóng)戶存在一戶多宅、 房屋建設(shè)面積超標(biāo)等違法情況， 政府對(duì)該部分補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低， 補(bǔ)償費(fèi)用甚至不能覆蓋建設(shè)成本。 部分農(nóng)戶房屋面積較大， 拆遷后獲得安置房屋面積較大， 對(duì)新房進(jìn)行裝修需要大量的現(xiàn)金，而補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)不足支付該項(xiàng)費(fèi)用。 此外， 部分農(nóng)戶對(duì)安置房屋的區(qū)位、 樓層、 面積等有額外需求， 獲得等面積房屋需要額外支付費(fèi)用。

其次， 生活成本的提高導(dǎo)致更高的補(bǔ)償預(yù)期。 農(nóng)村宅基地的一個(gè)重要特征就是其帶有福利性， 農(nóng)戶通過建造畜禽社養(yǎng)殖畜禽、 利用院套用地種植蔬菜， 以庭院經(jīng)濟(jì)的方式， 降低生活成本、 提高經(jīng)濟(jì)收入。 “合村并居” 直接導(dǎo)致了庭院經(jīng)濟(jì)的解體， 也增加了農(nóng)民“上樓” 后的用水、 用電和物業(yè)費(fèi)等其他成本。

最后， 未考慮農(nóng)民生產(chǎn)成本的提高同樣導(dǎo)致更高的補(bǔ)償預(yù)期。 對(duì)農(nóng)民而言， 宅基地除了提供住房， 還是重要的生產(chǎn)場(chǎng)所。 住房可以堆放農(nóng)具和收獲作物， 庭院可以晾曬谷物。 此外， 農(nóng)民宅基地一般距離承包地較近， 無(wú)論是耕作還是休息都非常方便。 “合村并居” 意味著相當(dāng)多的農(nóng)民需要去較遠(yuǎn)的地方進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)， 也意味著農(nóng)民失去堆放農(nóng)具和收獲、 晾曬作物的場(chǎng)所。

2. 對(duì)特殊群體需要更多關(guān)注

一方面， 對(duì)部分留守老人而言， 精神上的慰藉遠(yuǎn)高于物質(zhì)水平的提高。 安土重遷， 黎民之性。 鄉(xiāng)村可以給予農(nóng)民心靈上的安全感和歸屬感， 熟人社會(huì)更是其寶貴財(cái)富。 生于斯， 長(zhǎng)于斯， 死于斯是其精神希望。 另一方面， 身體殘疾、 鰥寡孤獨(dú)等弱勢(shì)群體在精神上和經(jīng)濟(jì)上有著更高的要求。 腿腳不便或身體殘疾的農(nóng)民可能不適宜在高樓層居?。?鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)民可以在村集體的保護(hù)或熟人的庇護(hù)下生活， 但搬遷可能導(dǎo)致其賴以生存的環(huán)境喪失； 家庭人口較多的農(nóng)戶可能難以支付較大面積房屋的購(gòu)房款和裝修款。

三 深化“合村并居” 的思考

（一） 矯正主觀目的

“合村并居” 可以為地方政府帶來(lái)土地收入、 增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)， 這也是地方政府積極推動(dòng)轄區(qū)“合村并居” 政策的主要?jiǎng)恿Α?然而， 從宏觀角度上來(lái)說(shuō)“合村并居” 帶來(lái)的效益總量是恒定的。 因此， 地方政府應(yīng)當(dāng)矯正其主觀目的， 堅(jiān)持將農(nóng)民福利的提升作為“合村并居” 的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 讓農(nóng)民從中獲取利益。

（二） 正確行使行政權(quán)力

1. 在嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)

首先， 堅(jiān)持規(guī)劃先行。 規(guī)劃是建設(shè)的靈魂， 堅(jiān)持規(guī)劃先行， 充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)、 規(guī)范作用， 是協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。 堅(jiān)持規(guī)劃先行，具體而言就是“要與縣域總體規(guī)劃、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃做好銜接， 統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、 公共服務(wù)與居民點(diǎn)建設(shè)， 確保規(guī)劃的科學(xué)性與前瞻性”［9］。

其次， 加強(qiáng)資金監(jiān)管。 充裕的資金是“合村并居” 戰(zhàn)略得以穩(wěn)步推進(jìn)的根本保障， 因此需要政府加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管。 一方面， 避免政府通過高負(fù)債的方式籌措資金， 防止因地方政府財(cái)政惡化導(dǎo)致資金鏈斷裂； 另一方面， 政府可以通過企業(yè)融資、“增減掛鉤” 和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)提前交易等手段， 豐富資金的來(lái)源渠道。

最后， 堅(jiān)持因地制宜。 地方政府的財(cái)政水平差異較大， 因此可供推動(dòng)“合村并居” 的范圍和程度也有顯著區(qū)別； 即使在同一政府轄區(qū)， 各村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源情況和區(qū)位因素等也存在較大差異。 按照同一標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)“合村并居” 顯然不符合實(shí)際情況。 因此， 在推進(jìn)“合村并居” 工作的過程中“要注重因地制宜， 因村施策， 精準(zhǔn)到戶。 要綜合考慮財(cái)政資金貼補(bǔ)、 群眾實(shí)際負(fù)擔(dān)、 土地流轉(zhuǎn)方式、 自然稟賦增量、 區(qū)位交通優(yōu)化、 人文歷史傳承等因素”［10］。

2. 敦促政府合理行政

首先， 在征得農(nóng)民同意的情況下才能進(jìn)行拆遷工作。 一方面， 這意味著政府要將農(nóng)民權(quán)益放在首位， 不得強(qiáng)制拆除農(nóng)民房屋； 另一方面， 政府不得通過威脅、 哄騙等方式， 在違背農(nóng)民真實(shí)意愿的情況下與農(nóng)民簽訂協(xié)議。 考慮到“合村并居” 涉及村莊全體村民的利益， 為了少部分的利益而推動(dòng)拆遷固然有失公平， 但盲目維護(hù)極個(gè)別反對(duì)拆遷的農(nóng)民利益而罔顧絕大多數(shù)農(nóng)民的權(quán)益也非正義。 地方政府可以設(shè)置比較高的村民同意率， 在達(dá)到此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的情形下方可推動(dòng)“合村并居”。 山東地區(qū)明確村民同意率必須達(dá)到95%以上才能實(shí)施， 不搞強(qiáng)迫命令“一刀切”， 不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 值得各地政府學(xué)習(xí)推廣。

其次， 要保障協(xié)議的切實(shí)履行。 協(xié)議的根本在于執(zhí)行， 不能按照協(xié)議的內(nèi)容切實(shí)履行， 無(wú)論其原因?yàn)楹味紝?duì)政府的公信力造成了巨大傷害， 也嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的期待利益。 為保障協(xié)議的切實(shí)履行， 一方面政府應(yīng)對(duì)協(xié)議內(nèi)容嚴(yán)格把關(guān)， 不能為了獲得更高的同意率而罔顧政府實(shí)際履約能力； 另一方面政府需要將保障協(xié)議的履行作為一項(xiàng)重要工作來(lái)做， 不得為節(jié)省資金而降低安置房質(zhì)量、 降低新建社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和配套服務(wù)水平。

最后， 樹立正確的法治觀念。 部分政府官員濫用行政權(quán)力的根源， 是其法治觀念不強(qiáng)， 認(rèn)為公權(quán)力可以凌駕于私權(quán)利之上， 只要結(jié)果是好的就可以繞過法定程序，為了國(guó)家利益就可以侵害少數(shù)公民權(quán)利。 對(duì)此， “要讓官員正確認(rèn)識(shí)并處理公法權(quán)力和私法權(quán)利直接的關(guān)系， 在以公法權(quán)力限制或剝奪權(quán)利時(shí)， 一定要有正當(dāng)?shù)睦碛刹⒆袷卣?dāng)法律程序； 要在全民特別是政府官員中， 樹立主體平等的觀念”［11］。

3. 保障農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán)

一方面， 為避免農(nóng)民因?qū)φ卟皇煜ざa(chǎn)生抵抗情緒， 當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)進(jìn)行有效的宣傳工作。 首先， 當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^召集鎮(zhèn)、 村的干部召開政策內(nèi)容的宣傳講解會(huì)議， 培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)能力相對(duì)突出的基層干部， 并通過基層干部對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳；其次， 可以召集村民開展面對(duì)面的政策宣講會(huì)議， 讓農(nóng)民充分知曉“合村并居” 政策對(duì)農(nóng)民生活水平提升等方面的重要作用。

另一方面， 暢通農(nóng)民與政府的溝通渠道。 “合村并居” 涉及農(nóng)民的切身利益，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民表達(dá)意見的權(quán)利， 以增加農(nóng)民參與的積極性。 為此， 地方政府應(yīng)當(dāng)暢通溝通渠道， 充分了解農(nóng)民的主要反對(duì)意見和顧慮， 并規(guī)定應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)予以書面回復(fù)。

（三） 充分保障農(nóng)民權(quán)利

1. 擴(kuò)大補(bǔ)償項(xiàng)目和范圍

首先， 保障農(nóng)戶不因搬遷而負(fù)債、 返貧。 購(gòu)房款和裝潢費(fèi)用是導(dǎo)致農(nóng)戶負(fù)債、返貧的主要原因。 為避免該情形的發(fā)生， 一方面， 政府要提高和增加農(nóng)戶拆遷所獲補(bǔ)償金和置換面積； 另一方面， 要在保障住房質(zhì)量和基本裝潢水平的基礎(chǔ)上降低住房?jī)r(jià)格。 在具體實(shí)踐中， 住房?jī)r(jià)格可以由農(nóng)民與開發(fā)商平等談判決定， 農(nóng)民也可以通過自主招標(biāo)去選擇更合適的開發(fā)商， 保障房屋價(jià)格公開透明。

其次， 提供社會(huì)保障補(bǔ)償。 宅基地作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要福利， 除了提供住宅外，庭院經(jīng)濟(jì)還為其提供了基本的社會(huì)保障， 提高了農(nóng)民抵抗風(fēng)險(xiǎn)的水平。 “合村并居”導(dǎo)致該項(xiàng)社會(huì)保障趨于瓦解， “從理論上說(shuō)， 合村并居是國(guó)家發(fā)展城鎮(zhèn)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略， 因此合村并居后的社會(huì)保障費(fèi)用應(yīng)由公共財(cái)政予以保障”［12］。

最后， 提供安置補(bǔ)償費(fèi)用。 “農(nóng)民上樓” 必然造成部分農(nóng)民居住區(qū)域遠(yuǎn)離承包地、 農(nóng)用設(shè)施無(wú)處存放等現(xiàn)象， 導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)成本提高； 物業(yè)費(fèi)、 水電費(fèi)等生活成本的提高也需要予以考慮。 政府應(yīng)當(dāng)將這些生產(chǎn)生活成本增多的部分納入補(bǔ)償?shù)姆秶校?保障農(nóng)民的生活開支不因拆遷而提高。

2. 加強(qiáng)對(duì)特殊群體的照顧

一方面， 充分關(guān)照特殊群體。 特殊群體在村民人口中所占比例較低， 加之其文化程度較低， 其意見難以傳達(dá)， 影響政府決策， 其合法權(quán)益極易受到侵害。 因此，地方政府應(yīng)對(duì)特殊群體進(jìn)行特殊關(guān)照。 對(duì)鰥寡孤獨(dú)、 身體殘疾的農(nóng)民， 應(yīng)當(dāng)專門撥款對(duì)其進(jìn)行救濟(jì)， 也可以探索多元化救助體系， 例如通過與其簽訂放棄補(bǔ)償金的方式獲得政府養(yǎng)老； 對(duì)家庭人口較多的貧困家庭， 可以適當(dāng)增加其基礎(chǔ)住房面積保障其基本居住權(quán)； 對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)收入的家庭， 可以在社區(qū)中提供就業(yè)崗位等。

另一方面， 積極構(gòu)建村民社會(huì)關(guān)系。 “失地農(nóng)民處于‘熟人社會(huì)’ 向‘陌生人社會(huì)’ 過渡階段……其間可能產(chǎn)生不安情緒， 無(wú)所適從等問題隨之出現(xiàn)?！保?3］對(duì)這種心理障礙的調(diào)解， 不是一蹴而就的， 而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程， 需要地方政府在社區(qū)建成后當(dāng)作重要的工作內(nèi)容來(lái)處理。 營(yíng)造良好社區(qū)氛圍， 強(qiáng)化社區(qū)文化建設(shè)，通過舉辦各類文娛活動(dòng)、 社區(qū)活動(dòng)的方式， 幫助農(nóng)民在新社區(qū)收獲友誼。 另外， 提升農(nóng)民個(gè)人綜合素質(zhì)， 提高其心理適應(yīng)能力和調(diào)解能力。

盡管“合村并居” 戰(zhàn)略在部分地區(qū)的實(shí)踐， 因政府主觀目的異化、 客觀執(zhí)行異化和未充分保障農(nóng)民權(quán)益等原因， 表現(xiàn)得并不盡如人意， 但作為解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張和農(nóng)村“空心化” 的重要嘗試和提高農(nóng)民生活水平的重要舉措， 推動(dòng)“合村并居” 的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。 在這樣的基調(diào)下， 地方政府應(yīng)當(dāng)矯正主觀目的， 合理行政，以農(nóng)民的權(quán)益作為根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。

注釋

［1］ 劉傳江： 《村莊合并重組型農(nóng)村城鎮(zhèn)化及其制度特征》， 《長(zhǎng)江論壇》 1999 年第1 期。

［2］ 王文龍： 《中國(guó)合村并居政策的異化及其矯正》， 《經(jīng)濟(jì)體制改革》 2020 年第3 期。

［3］ 韓陽(yáng)陽(yáng)： 《合村并居型農(nóng)村社區(qū)治理問題研究——以輝縣市為例》， 碩士學(xué)位論文， 河南大學(xué)， 2016。

［4］ 崔紅志： 《合村并居動(dòng)因、 效果及相關(guān)建議》， 《中國(guó)發(fā)展觀察》 2020 年第6 期。

［5］ 張莉、 王賢彬、 徐現(xiàn)祥： 《財(cái)政激勵(lì)、 晉升激勵(lì)與地方官員的土地出讓行為》， 《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》 2011年第4 期。

［6］ 賀雪峰： 《論農(nóng)村宅基地中的資源冗余》， 《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版） 2018 年第4 期。

［7］ 賀雪峰： 《 “合村并居” 一定要拆農(nóng)民房子嗎》， 《決策》 2020 年第6 期。

［8］ 邢莎莎： 《“合村并居” 前后農(nóng)民福利變化的研究——以濰坊市臨朐縣為例》， 碩士學(xué)位論文， 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)， 2016。

［9］ 元?jiǎng)Γ?《城鄉(xiāng)中國(guó)視角下的“撤村并居” 研究述評(píng)》， 《社會(huì)科學(xué)論壇》 2020 年第1 期。

［10］ 徐學(xué)福： 《 “合村并居” 中的亂象及其精細(xì)化治理》， 《長(zhǎng)江論壇》 2020 年第4 期。

［11］ 陳小君： 《農(nóng)村土地問題立法研究》， 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 2012， 第277 頁(yè)。

［12］ 李振華、 畢于建、 姜繼玉： 《合村并居背景下被拆遷農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)初探》， 《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》 2012年第12 期。

［13］ 林瑩： 《新型城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民思想政治工作現(xiàn)狀及對(duì)策研究》， 碩士學(xué)位論文， 成都理工大學(xué)， 2019。