胡曉霞
(北京理工大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)
黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記對(duì)全面依法治國(guó)作出了一系列重要指示和論述,形成了內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的法治思想。習(xí)近平法治思想,不僅是堅(jiān)持全面依法治國(guó)的根本指導(dǎo)思想,也是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的根本指導(dǎo)思想。習(xí)近平法治思想中有豐富的關(guān)于程序法治的重要論述,這些重要論述是對(duì)我國(guó)程序法治建設(shè)實(shí)踐的提煉和總結(jié),既具有高瞻遠(yuǎn)矚的概括性,又具有貼近實(shí)踐的指導(dǎo)性,是我們發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義程序法治理論、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義程序法制度、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義程序法治實(shí)踐的根本遵循。
從法學(xué)學(xué)科意義而言,習(xí)近平法治思想中關(guān)于程序法治的重要論述,也是我們發(fā)展程序法理論、推進(jìn)程序法研究的根本遵循。近年來(lái),我國(guó)的刑事訴訟法學(xué)、民事訴訟法學(xué)等程序法學(xué)研究成果豐碩、態(tài)勢(shì)良好。但從程序法治實(shí)踐看,現(xiàn)有的理論研究成果還無(wú)法及時(shí)、有效地回應(yīng)法治實(shí)踐的更高需求。特別是進(jìn)入新時(shí)代以來(lái),我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出:“人民美好生活需要日益廣泛,不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)?!盵1]滿足人民在法治、公平、正義方面的要求,與程序法治直接相關(guān);滿足人民在民主、安全、環(huán)境等方面的要求,程序法治也占有重要地位。在時(shí)代要求的背景下,在程序法治建設(shè)實(shí)踐的語(yǔ)境下,現(xiàn)有的程序法學(xué)研究,無(wú)論是在基礎(chǔ)理論方面,還是在前沿問(wèn)題的探討方面,都存在較大的完善空間。推進(jìn)理論研究,尤其需要科學(xué)理論和偉大思想的指導(dǎo)。深入研究、闡釋習(xí)近平法治思想中關(guān)于程序法治的重要論述,可以為程序法學(xué)的發(fā)展提供理論資源,具有重要的研究?jī)r(jià)值。本文對(duì)習(xí)近平法治思想中關(guān)于程序法治的重要論述進(jìn)行理論探索,試圖挖掘出新時(shí)代關(guān)于程序法治的指導(dǎo)理論,以進(jìn)一步推進(jìn)程序法學(xué)研究。
就程序法治的內(nèi)容看,程序法治本身包含著公平和正義的價(jià)值,因?yàn)槿魏螜?quán)利想要真正得以實(shí)現(xiàn)都必須以正當(dāng)?shù)姆沙绦蜃鳛楸U??!肮健保ɑ蛟弧罢x”)一詞由來(lái)已久,西方近現(xiàn)代思想家多把公平和正義專門用作評(píng)價(jià)社會(huì)制度的道德標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為它是社會(huì)制度的首要德性[2]。同時(shí),它也被視為法律的唯一價(jià)值目標(biāo)。約翰·羅爾斯說(shuō)過(guò):“某些法律和制度,不管它們?nèi)绾斡行屎桶才庞行颍灰鼈儾徽x,就必須加以改造或廢除。”[3]公正的程序要求該程序是符合正義的,能夠經(jīng)得起道德和法律的評(píng)價(jià),有利于構(gòu)建良序的社會(huì)。具體指包含的時(shí)間、空間、過(guò)程等要素都應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)、理性、民主、公正的原理和原則。尤其是涉及人民群眾根本利益的事項(xiàng),涉及人民群眾有較大意見(jiàn)分歧的事項(xiàng),涉及多方利害關(guān)系人的事項(xiàng),必須做到程序公正、公開(kāi)、合理、民主。經(jīng)過(guò)公正程序構(gòu)建的制度應(yīng)當(dāng)在公民基本權(quán)利和基本義務(wù)的分配上一視同仁,不作任意區(qū)分,簡(jiǎn)單講就是指人們之間權(quán)利或利益分配的過(guò)程、方式及結(jié)果是合理的;當(dāng)社會(huì)生活利益發(fā)生沖突時(shí),規(guī)范或者制度能夠?qū)で蟮角‘?dāng)?shù)钠胶?,不至于失衡。程序法治的本質(zhì)在于正當(dāng)程序,“正當(dāng)程序”思想由美國(guó)法在繼承英國(guó)法程序公正觀念的基礎(chǔ)上豐富、發(fā)展而來(lái),并為美國(guó)聯(lián)邦憲法確立為一項(xiàng)基本原則。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述更加明確地指出立法、執(zhí)法、司法過(guò)程中要貫徹和遵循公平正義的正當(dāng)程序。習(xí)近平總書(shū)記指出:“全面依法治國(guó),必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行;全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法?!盵4]習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述在程序法治的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái),以堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為邏輯起點(diǎn),包括立法程序法治、行政執(zhí)法程序法治和司法程序法治三個(gè)方面的內(nèi)容。
中國(guó)特色社會(huì)主義法治的一條基本經(jīng)驗(yàn),就是把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面。習(xí)近平總書(shū)記指出:“依法治國(guó)是我們黨提出來(lái)的,把依法治國(guó)上升為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略也是我們黨提出來(lái)的,而且黨一直帶領(lǐng)人民在實(shí)踐中推進(jìn)依法治國(guó)。”[5]實(shí)際上,依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是建立在中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的基礎(chǔ)上的。習(xí)近平總書(shū)記概括出中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論的“三個(gè)核心要義”:堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度,貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。其中,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本,在依法治國(guó)的實(shí)踐中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó),兩者相輔相成。一方面,依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)閳?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠?yàn)樯鐣?huì)主義法治提供最根本的保證,同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的靈魂。依法治國(guó)中的立法、執(zhí)法、司法及守法必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,由黨來(lái)總攬全局、協(xié)調(diào)各方。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于依法治國(guó)的全過(guò)程。另一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)又必須依靠依法治國(guó)?!叭嫱七M(jìn)依法治國(guó),要有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),有利于鞏固黨的執(zhí)政地位、完成黨的執(zhí)政使命,決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)?!盵6]習(xí)近平法治思想中關(guān)于程序法治的重要論述要求堅(jiān)持法治的理念,做到科學(xué)立法,推進(jìn)依法執(zhí)政并使之制度化、規(guī)范化、程序化,必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。
黨的十九大進(jìn)一步確定了全面依法治國(guó)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,把全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家同全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)行。
習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本一致、內(nèi)在統(tǒng)一的。習(xí)近平總書(shū)記指出:“在我國(guó),法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn),黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn),全黨在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這是我們黨的高度自覺(jué),也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn),黨和法、黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的。”[7]只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治,人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn),國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。
1.二者在性質(zhì)上根本一致。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向和中國(guó)最廣大人民的根本利益。黨的性質(zhì)決定了其與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述在本質(zhì)上的高度一致性。同時(shí),黨具有自身特有的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、思想理論優(yōu)勢(shì)和社會(huì)優(yōu)勢(shì),黨堅(jiān)持依法行政、民主執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政,堅(jiān)持依法治國(guó)理政,依規(guī)管黨治黨,依法推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,有利于實(shí)現(xiàn)黨的根本宗旨和領(lǐng)導(dǎo)核心作用。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分,與我國(guó)的根本制度——社會(huì)主義制度相聯(lián)系,根本任務(wù)是沿著新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義道路建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化,總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。因此,習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述的性質(zhì)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的性質(zhì),與黨的性質(zhì)根本一致。
2.二者在方向上根本一致。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。在任何時(shí)候黨都把群眾利益放在第一位,領(lǐng)導(dǎo)、支持和保證群眾當(dāng)家作主,實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。法是階級(jí)統(tǒng)治的工具,習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述就是要體現(xiàn)人民群眾的根本利益和共同意志,保障人民民主的權(quán)利,讓人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),保證國(guó)家各項(xiàng)工作依法、依程序進(jìn)行。因此,始終堅(jiān)持人民主體地位、保證人民當(dāng)家作主、維護(hù)人民合法權(quán)益,既是黨的領(lǐng)導(dǎo)方向,也是新時(shí)代程序法治建設(shè)的方向,我們必須一以貫之、長(zhǎng)期堅(jiān)持。
3.二者在機(jī)制上根本一致。黨依據(jù)法律治國(guó)理政,在領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施法律的同時(shí),必須自覺(jué)在憲法法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。同時(shí),黨要嚴(yán)格管黨。在推進(jìn)黨的任務(wù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律時(shí),所有黨員一視同仁,各級(jí)黨組織和廣大黨員都必須遵守憲法法律,并接受黨內(nèi)更高標(biāo)準(zhǔn)的約束。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述要求堅(jiān)持法律面前人人平等,任何人違反法律,都將追究其法律責(zé)任。廣大黨員要接受國(guó)法和黨內(nèi)法規(guī)的雙重約束,這既是黨運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制,也是推進(jìn)程序法治建設(shè)的機(jī)制,二者是一致的。
黨和法的關(guān)系是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治建設(shè)和民主政治建設(shè)論述的核心問(wèn)題,是政治與法治關(guān)系的集中反映。一方面,必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)統(tǒng)攬全局,協(xié)調(diào)各方關(guān)系,將習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述貫穿各個(gè)領(lǐng)域;另一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治的重要論述為基本遵循,否則,黨難以在科學(xué)立法和依法行政、司法的過(guò)程中發(fā)揮良好的領(lǐng)導(dǎo)作用。關(guān)于黨和法的關(guān)系,習(xí)近平總書(shū)記旗幟鮮明地指出:“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問(wèn)題,處理得好,則法治興、黨興、國(guó)家興;處理得不好,則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。黨的十八屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào):‘黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面,是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。’這一論斷抓住了黨和法關(guān)系的要害。”[8]作為法治建設(shè)的重要組成部分,新時(shí)代程序法治建設(shè)需要黨的領(lǐng)導(dǎo)為其提供重要保障,必須在其建設(shè)的全過(guò)程和各方面貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),習(xí)近平總書(shū)記也指出:“我們說(shuō)不存在‘黨大還是法大’的問(wèn)題,是把黨作為一個(gè)執(zhí)政整體而言的,是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的,具體到每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部,就必須服從和遵守憲法法律,就不能以黨自居,就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌?!盵9]黨的十九屆二中全會(huì)強(qiáng)調(diào),各級(jí)國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)憲法觀念,依照憲法法律行使職權(quán)、履行職責(zé)、開(kāi)展工作,恪盡職守,廉潔奉公,自覺(jué)接受人民監(jiān)督,通過(guò)自己的努力為憲法法律實(shí)施作出貢獻(xiàn),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私違法。各級(jí)黨政組織和領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)遵守法律,通過(guò)法律來(lái)約束各種任性,依照憲法法律正確行使權(quán)力。
黨的政策和國(guó)家法律在本質(zhì)上是高度一致的。黨的政策是集體智慧的結(jié)晶,是法律的核心內(nèi)容,是法律的靈魂和精髓,黨通過(guò)政策的法律化來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的政治領(lǐng)導(dǎo);法律是黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)貫徹黨的政策的基本手段,黨的政策法律化并上升為國(guó)家意志,能夠獲得強(qiáng)有力的實(shí)施保障;貫徹黨的政策能夠促進(jìn)法律更好實(shí)施,以樹(shù)立法治權(quán)威。在我國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益,黨的政策的制定和實(shí)施并法律化都是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。因此,黨的政策和國(guó)家法律不僅在性質(zhì)上一致,而且其終極目標(biāo)也一致。習(xí)近平總書(shū)記指出:“我們黨的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映,在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引……黨的政策成為國(guó)家法律后,實(shí)施法律就是貫徹黨的意志,依法辦事就是執(zhí)行黨的政策。黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,也領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?!盵10]黨的政策和國(guó)家法律在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民意志兩方面都能得到統(tǒng)一。
1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出法制建設(shè)的“十六字方針”,即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)成為立法工作的基本要求。從此,一大批反映改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的法律法規(guī)得以制定實(shí)施?!坝蟹梢馈笔菫榱私鉀Q當(dāng)時(shí)我國(guó)法制領(lǐng)域法律基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)各領(lǐng)域立法幾乎空白的問(wèn)題。2000年《中華人民共和國(guó)立法法》誕生,我國(guó)的立法工作從此“有法可依”。其中,第六條規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任。”第一次對(duì)立法內(nèi)容的科學(xué)性提出了要求。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出,要“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法”,完善發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)。這實(shí)際是要求在科學(xué)立法的原則下對(duì)法律法規(guī)予以完善。2007年黨的十七大報(bào)告指出,全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家;依法治國(guó)是社會(huì)主義民主政治的基本要求,要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。至此,科學(xué)立法成為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要任務(wù)之一。2012年黨的十八大明確提出了法治建設(shè)的新要求,提出法治是治國(guó)理政的基本方式,要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,堅(jiān)持法律面前人人平等,保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?!靶率址结槨钡奶岢?,標(biāo)志著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)入了新階段。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出,將完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、加強(qiáng)憲法實(shí)施。從健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、完善立法體制、深入推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法四個(gè)方面展開(kāi),對(duì)憲法實(shí)施和監(jiān)督提出基本要求和具體措施,通過(guò)部署重點(diǎn)領(lǐng)域立法體現(xiàn)依法治國(guó)同中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的關(guān)系。2017年黨的十九大報(bào)告總結(jié)了我國(guó)民主法治建設(shè)的成就與問(wèn)題,明確提出在深化依法治國(guó)實(shí)踐中,推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。
習(xí)近平總書(shū)記指出:“要完善立法體制,深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”[11]科學(xué)立法是指制定法律必須按照法定的程序進(jìn)行,并遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律自身發(fā)展的規(guī)律,核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律;民主立法是指立法過(guò)程中要注重民眾的參與性,創(chuàng)新公眾參與立法的方式,廣泛聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn),核心是為了人民、依靠人民。科學(xué)立法和民主立法都強(qiáng)調(diào)了立法程序必須體現(xiàn)法定性和民主性。
一個(gè)國(guó)家立法的質(zhì)量直接影響到國(guó)家法治的質(zhì)量和水平。新時(shí)代背景下,習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)良法善治的重要性。“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律,民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?!盵12]立法程序法治要求的科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)包含良好的立法結(jié)果和公正的立法過(guò)程,立法結(jié)果和立法程序同等重要。要實(shí)現(xiàn)“良法”的結(jié)果,必須在符合憲法精神的基礎(chǔ)上,完善立法規(guī)劃,突出立法重點(diǎn),堅(jiān)持“立、改、廢”并舉,提高立法科學(xué)化、民主化水平,增強(qiáng)法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性;要做到公正的立法過(guò)程,需要完善立法工作機(jī)制和程序,尤其要擴(kuò)大公眾有序參與,廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn),使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求,更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。歸納起來(lái),立法程序法治主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
1.符合新時(shí)代的憲法。憲法是治國(guó)安邦的總章程,是我國(guó)的母法和根本大法,在我國(guó)具有最高的法律地位和權(quán)威,具有集全局性、根本性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性于一體的特性。但現(xiàn)實(shí)生活中,由于憲法的某些具體制度缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范予以細(xì)化或者監(jiān)督機(jī)制不夠完善,致使部分群眾認(rèn)為憲法與老百姓的生活不相關(guān),一些部門也只是把憲法當(dāng)作高高在上的大法,不能有效予以施行[13]。針對(duì)憲法實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),要把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)全新的水平,并指出:“憲法的生命在于實(shí)施,憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?!盵14]在立法工作中如何貫徹實(shí)施憲法精神,習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),必須在憲法基本原則的基礎(chǔ)上推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法,并指出,“憲法確立了社會(huì)主義法制的基本原則……落實(shí)依法治國(guó)基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,必須全面推進(jìn)科學(xué)立法”[15]?!靶聲r(shí)代的憲法”內(nèi)涵是指:自1988年至2018年與時(shí)俱進(jìn)的5次憲法修改內(nèi)容;1982年以來(lái)不斷完善的憲法性法律體系以及不斷健全的憲法實(shí)施保障機(jī)制??茖W(xué)立法要符合新時(shí)代的憲法。就形式方面而言,任何立法都必須遵守5次修改后新時(shí)代憲法的規(guī)定和精神,不得凌駕于憲法之上;任何立法都必須融入完善的憲法性法律體系以及具有憲法實(shí)施的保障機(jī)制。就內(nèi)容方面而言,任何立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和制定程序都要符合5次修改后的新時(shí)代憲法的精神,不得與其相抵觸。
2.順應(yīng)新時(shí)代的民意。“法為人而生,非人為法而生”是法國(guó)著名法學(xué)家波塔利斯對(duì)立法目的所作的重要論斷。法律應(yīng)當(dāng)充分地反映民意,體現(xiàn)民情;法律應(yīng)當(dāng)以人為中心,以保障人的權(quán)利為宗旨和目的[16]。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?!叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要”是我們奮斗的目標(biāo),“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”是要始終把人民放在心中最高的位置,民心民意是最大的政治。新時(shí)代的法律是人民意志的體現(xiàn),新時(shí)代推進(jìn)科學(xué)立法必須順應(yīng)新時(shí)代的民意。習(xí)近平總書(shū)記指出,人民群眾對(duì)立法的期盼在于立法好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題[17]?!耙∈匾悦駷楸尽⒘⒎槊窭砟睢姑恳豁?xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?!盵18]“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,是提高立法質(zhì)量的根本途徑。”[19]這是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述中對(duì)于立法方法的重要理論觀點(diǎn)。其中,“要完善科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,創(chuàng)新公眾參與立法方式,廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議”[20]?!懊裰髁⒎ǖ暮诵脑谟跒榱巳嗣瘛⒁揽咳嗣??!盵21]要求法律的制定要以人為本,正確反映和統(tǒng)籌兼顧不同方面群眾的利益,著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,切實(shí)維護(hù)廣大人民群眾的合法利益。習(xí)近平總書(shū)記引用古語(yǔ)“立善法于天下,則天下治”對(duì)其進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)母爬ā>唧w而言,善法應(yīng)包括以下內(nèi)容:完善民生和社會(huì)治理法律制度,如教育、就業(yè)、收入分配、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等;完善生態(tài)文明法律制度,如國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、土壤、水、大氣污染防治等法律法規(guī)。這些都是在科學(xué)立法過(guò)程中順應(yīng)新時(shí)代的民意的具體內(nèi)容。只有順應(yīng)新時(shí)代民意的法律,才能得到客觀公正的實(shí)施與執(zhí)行,才能得到人民的擁護(hù)和支持,才能實(shí)現(xiàn)“全民守法”的目標(biāo)。馬克斯·韋伯曾經(jīng)說(shuō)過(guò),“一切經(jīng)驗(yàn)表明,沒(méi)有任何一種統(tǒng)治自愿滿足僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)或者僅僅以價(jià)值合乎理性的動(dòng)機(jī),作為其繼續(xù)存在的機(jī)會(huì)。毋寧說(shuō),任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的正當(dāng)性的信仰”[22]。任何法律都必須具有正當(dāng)性,才能得到信仰,才能得到遵守。
3.保證新時(shí)代立法的效率和效益。一方面,習(xí)近平總書(shū)記指出,“立法效率不高,改革發(fā)展穩(wěn)定安全急需的一些法律法規(guī)久拖不決、遲遲不能出臺(tái),法律法規(guī)難以發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用,有些嚴(yán)重滯后的法律法規(guī)的修改工作過(guò)于緩慢,以致成為改革的‘絆馬索’”[23]。立法效率不高的問(wèn)題會(huì)直接導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的問(wèn)題。而“抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述的重要理論觀點(diǎn)。因此,必須提高立法效率。高效的立法不僅是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述的重要內(nèi)容之一,也是保障和推進(jìn)改革開(kāi)放的制度基礎(chǔ)。另一方面,在推進(jìn)科學(xué)立法的過(guò)程中,效益是基本目標(biāo)之一。效益包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)在立法為人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供行為規(guī)則,保證私人成本和社會(huì)成本一致,節(jié)約交易成本,減少經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性,增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)結(jié)果的可預(yù)測(cè)性。“人類所從事的任何社會(huì)活動(dòng)都必須遵循經(jīng)濟(jì)性的原則。即力求以最小的消耗取得最大的效果?!盵24]作為確立人類主要行為準(zhǔn)則的立法程序也概莫能外。社會(huì)效益體現(xiàn)在法律實(shí)施后,社會(huì)穩(wěn)定增加,廣大人民群眾安全感越來(lái)越強(qiáng)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“要抓緊制定立法規(guī)劃……依法治理網(wǎng)絡(luò)空間,維護(hù)公民合法權(quán)益。”[25]實(shí)際上這是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”的重要理論觀點(diǎn),也是提高立法效益的途徑之一。要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,首先必須加強(qiáng)立法規(guī)劃的權(quán)威性。堅(jiān)持從公共利益出發(fā),杜絕部門利益。把維護(hù)人民利益作為立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),強(qiáng)化法治政府意識(shí),正確協(xié)調(diào)公共利益和部門利益的關(guān)系,正確處理權(quán)力與責(zé)任、服務(wù)與管理、實(shí)體與程序的關(guān)系。其次必須確保立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性,充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法主體作用。同時(shí)要注重立法過(guò)程的民主性,廣泛聽(tīng)取利益群體的意見(jiàn),收集群眾的意見(jiàn),把人民群眾的愿望和要求融入立法當(dāng)中。
縱觀30多年以來(lái)的立法工作歷程,從“有法可依”到“科學(xué)立法”的發(fā)展,反映出我國(guó)法治建設(shè)邁向新時(shí)代。1979年至2016年,全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法總數(shù)及其他立法主體的立法數(shù)量急劇上升。隨著立法工作的快速發(fā)展和立法數(shù)量的不斷增加,我國(guó)法律體系逐漸完備。盡管中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成,但立法質(zhì)量需要提高、解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足等方面的問(wèn)題卻日益凸顯。習(xí)近平總書(shū)記指出:“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境,立法工作也永無(wú)止境,完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重。”[26]黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿,針對(duì)性、可操作性不強(qiáng),立法工作部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。如立法滯后,與基本民生和社會(huì)治理相關(guān)的社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)組織等方面的基本法律還有待推進(jìn);位階較低的法規(guī)和規(guī)章過(guò)多,據(jù)統(tǒng)計(jì),行政法規(guī)、地方法規(guī)以及部門規(guī)章的數(shù)量遠(yuǎn)超全國(guó)人大及其常委制定的法律,由于其立法層次較低,影響立法的權(quán)威、穩(wěn)定與嚴(yán)肅,有時(shí)還出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象;一些法律規(guī)制過(guò)于寬松,缺乏矯治違法行為的威懾力,導(dǎo)致違法成本低、守法成本高的問(wèn)題凸顯,如環(huán)境保護(hù)法對(duì)環(huán)境污染損害的懲治,食品衛(wèi)生和安全法對(duì)食品事故致害的懲治,勞動(dòng)法對(duì)侵害勞動(dòng)者權(quán)益的懲治等;某些地方存在重復(fù)立法的問(wèn)題,浪費(fèi)立法資源,導(dǎo)致“立法沖突”現(xiàn)象。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述的貫徹和遵循不僅能解決現(xiàn)存的問(wèn)題,同時(shí)還具有以下三個(gè)方面的積極功能。
1.有助于完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。2011年3月10日,時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上指出,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際,適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要,以憲法為統(tǒng)帥,以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干,由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系,使國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依[27]。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治的重要論述在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡釋了以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。習(xí)近平總書(shū)記指出,要堅(jiān)持立法先行,立改廢釋并舉的立法舉措,并加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系;完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范體系,為全面推進(jìn)依法治國(guó)提供基本遵循[28]。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系包含法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等法律規(guī)范在內(nèi),同時(shí)市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章也包含在內(nèi),因?yàn)檫@些社會(huì)性規(guī)范不僅是法律規(guī)范的基礎(chǔ),同時(shí)也是調(diào)整廣大民眾社會(huì)行為的重要規(guī)范??梢詮男∈轮?,從基層化解糾紛,使廣大民眾養(yǎng)成良好的自律習(xí)慣。此外,反腐敗立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記指出:“加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法……讓法律制度剛性運(yùn)行,盡快形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗制度體系?!盵29]反腐敗是我們黨的一項(xiàng)重要?dú)v史使命,與其相關(guān)的法律法規(guī)是完成這項(xiàng)歷史使命的不可或缺的依據(jù)。
2.有助于政府職能的積極轉(zhuǎn)變。政府需要轉(zhuǎn)變自身職能。執(zhí)行是制度的生命力所在,制度的落實(shí)需要政府積極轉(zhuǎn)變自身職能,這也是改革與發(fā)展的核心問(wèn)題。在不少地方,政府懶政庸政現(xiàn)象屢見(jiàn),嚴(yán)重影響到廣大群眾對(duì)于改革的信心?!拔覀兗纫砬逭臋?quán)力清單,也要搞清楚政府需要提供的服務(wù)清單,讓老百姓知道,政府應(yīng)該提供什么樣的服務(wù)?!盵30]鄧小平指出,“現(xiàn)在再不實(shí)行改革,我們的現(xiàn)代化事業(yè)和社會(huì)主義事業(yè)就會(huì)葬送”[31]。深化體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央的重要課題。同時(shí),政府職能的轉(zhuǎn)變是深化體制改革中不可跨越的一環(huán),法治建設(shè)必須與政府職能同步轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記指出,“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步,法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用”[32]。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治的重要論述對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)和規(guī)范作用表現(xiàn)在:當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸晒麜r(shí),通過(guò)制定新的法律來(lái)固定其已有成果,以對(duì)下一步政府職能的轉(zhuǎn)變工作予以引導(dǎo)和推動(dòng);當(dāng)政府職能轉(zhuǎn)變遇到某些障礙時(shí),通過(guò)修訂或者廢止現(xiàn)行不合適的法律法規(guī)等方式來(lái)去除政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中的障礙。以法治建設(shè),尤其是科學(xué)立法推動(dòng)政府職能的積極轉(zhuǎn)變,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大力發(fā)展。
3.有助于妥善處理改革和法治的關(guān)系?!傲⒎ㄅc改革決策相銜接”,是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述的重大創(chuàng)新思維。該立法思維必將突破“成熟一個(gè)制定一個(gè)”“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立法思維,更好地發(fā)揮法律在凝聚共識(shí)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、規(guī)范改革行為、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的積極作用[33]。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)改革和法治的關(guān)系作出了科學(xué)的回答,他在黨的十八屆三中全會(huì)上指明:“凡屬重大改革要于法有據(jù),需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序進(jìn)行。有的重要改革舉措,需要得到法律授權(quán)的,要按法律程序進(jìn)行?!盵34]習(xí)近平總書(shū)記還在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出:“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。”[35]在改革的過(guò)程中,要運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào),確保立法工作在法治的軌道上按程序進(jìn)行并進(jìn)一步推動(dòng)改革。改革方案及其措施的研究制定,必須同步研究與其相關(guān)的立法問(wèn)題,及時(shí)提出立法需求和立法建議。對(duì)實(shí)踐中普遍行之有效的規(guī)范,可以采取及時(shí)上升為法律的處理方式;對(duì)于實(shí)踐中條件尚未成熟或者需要試點(diǎn)的,可以采取先行先試或者依法定程序授權(quán)的處理方式;對(duì)于過(guò)時(shí)的、不適應(yīng)改革需求的,可以采取修改和廢止的處理方式。此外,法律解釋工作要同步加強(qiáng)。堅(jiān)持改革決策和立法決策的統(tǒng)一和銜接,立法才能主動(dòng)適應(yīng)改革的需要,對(duì)改革起到推動(dòng)、規(guī)范和保障的作用。處理好改革和法治的關(guān)系,使之同步推進(jìn),增強(qiáng)改革的穿透力,是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于立法程序法治重要論述的核心要義之一。
依法行政是國(guó)家和社會(huì)治理的根本要求,也是新時(shí)代背景下堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。國(guó)務(wù)院分別于2004年、2010年發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》。2015年12月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》,要求深入推進(jìn)依法行政,依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力,實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)全面納入法治軌道。黨中央提出2020年基本建成法治政府,各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作,創(chuàng)新執(zhí)法體制,完善執(zhí)法程序,推進(jìn)綜合執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府[36]。其中,“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”是習(xí)近平總書(shū)記提出的法治政府的六大核心標(biāo)準(zhǔn)。
“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”,是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述的核心觀點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“全面推進(jìn)依法治國(guó),必須堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法?!盵37]“嚴(yán)格文明公正執(zhí)法是一個(gè)整體,要全面貫徹?!盵38]習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治的重要論述強(qiáng)調(diào)法律的生命力在于實(shí)施,而法律實(shí)施的關(guān)鍵在于依法行政。依法行政是新時(shí)代依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一,同時(shí)也構(gòu)成新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。
1.行政執(zhí)法的程序要與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述相呼應(yīng)。行政執(zhí)法程序法治認(rèn)為,執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)之一在于嚴(yán)格貫徹實(shí)施憲法法律,切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法[39]。習(xí)近平總書(shū)記指出:“我們要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí),堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作,改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化……各級(jí)政府必須依法全面履行職能……完善執(zhí)法程序,嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?!盵40]嚴(yán)密的執(zhí)法程序要求執(zhí)法活動(dòng)必須遵循法定的步驟、方法、時(shí)限、執(zhí)法手段和措施。它能為公正公平執(zhí)法提供重要保障,是規(guī)范執(zhí)法行為的重要前提。具體而言,要進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法流程,建立健全執(zhí)法全過(guò)程記錄制度;在采取錄音、錄像、筆錄等記錄手段時(shí),在設(shè)備的配置上要做到標(biāo)準(zhǔn)化,在取證過(guò)程中要做到科學(xué)化,使裁決有理有據(jù),有效減少執(zhí)法成本,提高執(zhí)法效率及增強(qiáng)執(zhí)法公正性;實(shí)施重大執(zhí)法審核制度,對(duì)于行政執(zhí)法部門的重大執(zhí)法決定,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)經(jīng)過(guò)一定的程序討論,以防范執(zhí)法錯(cuò)誤,確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。
2.行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體制要與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述相一致。各級(jí)政府依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法是依法治國(guó)的關(guān)鍵要素之一。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述認(rèn)為,為使執(zhí)法者忠于法律,必須創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體制,并按照黨的十八屆三中全會(huì)的決定,深化行政執(zhí)法體制改革,創(chuàng)新體制機(jī)制,確保執(zhí)法人員忠于法律。習(xí)近平總書(shū)記指出,政府是執(zhí)法主體,“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作,加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”[41]。同時(shí)他還指出:“要嚴(yán)格執(zhí)法資質(zhì)、完善執(zhí)法程序……確保法律公正、有效實(shí)施?!盵42]在體制改革方面,進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能,明確行政執(zhí)法主體資格,肅清非行政執(zhí)法機(jī)構(gòu);統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,從實(shí)際出發(fā),規(guī)定行政機(jī)構(gòu)及各級(jí)編制人員的限額及機(jī)構(gòu)層次,減少運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié);實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律化與制度化,真正運(yùn)用法律手段進(jìn)行管理;力爭(zhēng)政府部門審監(jiān)分離,改變其既管審批又管監(jiān)督的體制,把政策制定、審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能分開(kāi)。在執(zhí)法權(quán)限方面,橫向適當(dāng)集中行政執(zhí)法權(quán)與縱向適當(dāng)分解行政執(zhí)法權(quán)相結(jié)合。橫向集中行政執(zhí)法權(quán)是指通過(guò)一定的法定程序,把若干行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來(lái),交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。縱向適當(dāng)分解行政執(zhí)法權(quán),是指在上下級(jí)分工明確的基礎(chǔ)上,執(zhí)法重心適當(dāng)下移,有利于加大執(zhí)法力度,降低執(zhí)法成本,提高執(zhí)法效率,并可有效防止上下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)相互內(nèi)耗。
3.行政執(zhí)法的監(jiān)督要與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述相吻合。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督,對(duì)依法行政至關(guān)重要。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述要求推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法,必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記提出防止權(quán)力被濫用的“三個(gè)強(qiáng)化”措施:強(qiáng)化制約、強(qiáng)化監(jiān)督和強(qiáng)化公開(kāi),并進(jìn)一步指出:“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,失職要問(wèn)責(zé),違法要追究,保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益?!盵43]就監(jiān)督而言,“要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督,努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[44]。內(nèi)部監(jiān)督方面,完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制,設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),實(shí)行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離,組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu);制發(fā)行政規(guī)范性文件,如2018年5月31日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》指出,制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式,加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作,對(duì)全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神具有十分重要的意義[45];強(qiáng)化行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。外部監(jiān)督方面,加強(qiáng)和改善人民代表大會(huì)的監(jiān)督;強(qiáng)化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督,加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度和范圍;加強(qiáng)輿論監(jiān)督;加強(qiáng)群眾監(jiān)督。習(xí)近平總書(shū)記還指出:“要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督,堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)?!盵46]行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格遵守“法定職責(zé)必須為,法無(wú)授權(quán)不可為”的執(zhí)法界限。
4.行政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念要與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述相符合。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述要求,要深入推進(jìn)依法行政必須創(chuàng)新執(zhí)法理念,樹(shù)立程序正當(dāng)?shù)睦砟睢!爸貙?shí)體輕程序”的傳統(tǒng)觀念一直是執(zhí)法機(jī)關(guān)得不到根治的頑癥之一。新時(shí)代背景下推進(jìn)依法行政,規(guī)范執(zhí)法活動(dòng),實(shí)際是要規(guī)范執(zhí)法程序,以程序來(lái)規(guī)范和提高執(zhí)法質(zhì)量。習(xí)近平總書(shū)記指出,“對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法,只要符合法律和程序的,各級(jí)黨委和政府都要給予支持和保護(hù)”[47]。具體而言,各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員要進(jìn)一步增強(qiáng)程序意識(shí),牢固樹(shù)立程序公正是實(shí)體公正的保障的理念,以程序公平來(lái)促進(jìn)執(zhí)法公平,保護(hù)公民合法權(quán)益。增強(qiáng)程序意識(shí)的理念要求強(qiáng)化證據(jù)意識(shí),因?yàn)閳?zhí)法人員證據(jù)意識(shí)淡薄會(huì)制約執(zhí)法機(jī)關(guān)整體執(zhí)法水平的提高。強(qiáng)化證據(jù)規(guī)則意識(shí)、證明標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)、舉證責(zé)任分配規(guī)則意識(shí)不可或缺。習(xí)近平總書(shū)記還進(jìn)一步指出:“我們要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí),堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開(kāi)展工作,改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化?!盵48]
1.保障行政執(zhí)法程序的公正性。公正程序是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述的核心要素,合法行政是行政執(zhí)法程序法治的基本要求之一。而實(shí)踐中存在執(zhí)法違反公正程序、違法行政的情況。如執(zhí)法時(shí)不出示執(zhí)法證件,不表明合法身份;送達(dá)時(shí)以口頭通知代替書(shū)面告知;當(dāng)面裁決時(shí)不向當(dāng)事人說(shuō)明理由,不告知當(dāng)事人的權(quán)利;書(shū)面裁決時(shí)普通程序和簡(jiǎn)易程序混用;對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行較大數(shù)額罰款時(shí)不適用聽(tīng)證程序;執(zhí)法不遵守法定時(shí)限等。究其原因,現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力行使具有復(fù)雜性,執(zhí)法依據(jù)仍然有待完善。尤其是法規(guī)、規(guī)章在對(duì)法律進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化的過(guò)程中,容易出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)自我立法的現(xiàn)象,導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)集市場(chǎng)規(guī)則“制定者”、市場(chǎng)中的“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”三重身份于一體,容易滋生行政不當(dāng)或者違反法定程序的現(xiàn)象。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述的貫徹能夠推進(jìn)綜合行政執(zhí)法,理順執(zhí)法體制,完善行政執(zhí)法程序,健全行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度,全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制,使行政執(zhí)法工作嚴(yán)格遵循公正程序,與習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于程序法治重要論述高度一致。
2.保障行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述表明,要實(shí)現(xiàn)依法行政必須科學(xué)合理地設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中,受地方利益、部門利益、個(gè)人利益的影響,法律法規(guī)得到普遍尊重仍須進(jìn)一步推進(jìn),有法不依的現(xiàn)象在一些行政執(zhí)法人員中仍有發(fā)生。出現(xiàn)交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、有法不依的現(xiàn)象,更深層次的原因在于現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不科學(xué),職能劃分不清晰。由于機(jī)構(gòu)臃腫,多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的情況時(shí)有發(fā)生。在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)注重激勵(lì)與責(zé)任相結(jié)合,在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使上應(yīng)堅(jiān)持法定權(quán)與自由裁量權(quán)相結(jié)合,在執(zhí)法方式上應(yīng)堅(jiān)持行政執(zhí)法與刑事司法相結(jié)合。此外,為了提高執(zhí)法效率和效能,需要整合隊(duì)伍、科學(xué)劃分執(zhí)法權(quán)限并合理配置執(zhí)法力量,清除交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等不良現(xiàn)象。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述的貫徹具有保障執(zhí)法機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置的實(shí)際價(jià)值。
3.保障行政執(zhí)法監(jiān)督實(shí)施的有效性。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述要求依法行政的過(guò)程中權(quán)責(zé)統(tǒng)一,即行政機(jī)關(guān)有權(quán)采取法定的執(zhí)法措施,同時(shí)要承擔(dān)因?yàn)閳?zhí)法不當(dāng)所產(chǎn)生的法律責(zé)任,并接受監(jiān)督。而在實(shí)踐中,一些執(zhí)法機(jī)關(guān)不依據(jù)執(zhí)法權(quán)限執(zhí)法,出現(xiàn)了越層級(jí)、越事務(wù)、越內(nèi)容、越地域等越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象。其原因在于執(zhí)法監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮強(qiáng)有力的作用,導(dǎo)致執(zhí)法腐敗、行政越權(quán)、違法事件的發(fā)生。某些執(zhí)法監(jiān)督的法律法規(guī)缺乏可操作性,職權(quán)重疊交叉使有關(guān)監(jiān)督主體互相推諉,監(jiān)督不力。同時(shí)監(jiān)督機(jī)制不合理,監(jiān)督工作無(wú)法做到經(jīng)?;?、制度化,沒(méi)有建立起常態(tài)化的監(jiān)督責(zé)任制。此外,社會(huì)監(jiān)督和民主監(jiān)督的力度比較弱,最為直接的司法監(jiān)督未能發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。應(yīng)該加強(qiáng)檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法的司法監(jiān)督,檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)或者行政執(zhí)法侵害公共利益的行為有權(quán)提起行政公益訴訟。習(xí)近平總書(shū)記在2018年7月6日主持召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議中作出下一步的改革指示,其中一項(xiàng)重要舉措是“設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳”。意味著包括行政公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟將迎來(lái)更大的發(fā)展空間,司法監(jiān)督對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督作用將更加充分地發(fā)揮出來(lái)。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述的貫徹更能保障各種執(zhí)法監(jiān)督措施的有力實(shí)施。
4.保障行政執(zhí)法環(huán)境的有效優(yōu)化。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述要求營(yíng)造忠于法律的良好執(zhí)法環(huán)境。而在實(shí)踐中,消極執(zhí)法、隨意執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象還未得到根除,違背了習(xí)近平法治思想中“法定職責(zé)必為之”“政府要全面履行法定職能”“誠(chéng)實(shí)守信”等基本共識(shí),背離了執(zhí)法工作法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的原則,令部分民眾對(duì)黨和政府產(chǎn)生誤解。行政執(zhí)法外部執(zhí)法環(huán)境有待進(jìn)一步改善,不良社會(huì)風(fēng)氣對(duì)執(zhí)法環(huán)境帶來(lái)了較大影響。我國(guó)的社會(huì)風(fēng)氣受到傳統(tǒng)文化和體制的影響,存在著較濃厚的“官本位”或者“權(quán)力本位”的觀念,諸如“有權(quán)不用,過(guò)期作廢”的觀念在某些執(zhí)法小環(huán)境中滋生。在當(dāng)下以人情為基礎(chǔ)的熟人社會(huì),面對(duì)各種關(guān)系網(wǎng)的執(zhí)法環(huán)境,某些行政執(zhí)法人員通常會(huì)做一些變通、妥協(xié)處理。另外,一些行政相對(duì)方由于受到不良社會(huì)風(fēng)氣的影響,在遭遇行政執(zhí)法時(shí),習(xí)慣于通過(guò)私人關(guān)系解決問(wèn)題,對(duì)某些行政執(zhí)法人員的不當(dāng)或者違法行為能忍則忍,這恰恰又放縱了行政執(zhí)法人員的違法行為。地方和部門保護(hù)主義也干擾了執(zhí)法環(huán)境的凈化,地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義一直是我國(guó)執(zhí)法活動(dòng)中比較突出的不良現(xiàn)象,它有礙于社會(huì)進(jìn)步、妨礙公正執(zhí)法、損害法律權(quán)威,成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政執(zhí)法程序法治重要論述的執(zhí)行能很好地保障執(zhí)法環(huán)境的有效優(yōu)化。
黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話對(duì)司法改革作了頂層設(shè)計(jì)和總體要求:公正是法治的生命線,司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線[49]。全面依法治國(guó),必須緊緊圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義來(lái)進(jìn)行。“我們要依法公正對(duì)待人民群眾的訴求,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義,決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益?!盵50]如果人民群眾感受不到司法的公平正義,就會(huì)喪失對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任,喪失對(duì)黨和政府的信任。習(xí)近平總書(shū)記指出:“所謂公正司法,就是受到侵害的權(quán)利一定會(huì)得到保護(hù)和救濟(jì),違法犯罪活動(dòng)一定要受到制裁和懲罰?!盵51]
1.習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求司法公正。習(xí)近平總書(shū)記指出,“公正是司法的靈魂和生命”[52],司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線,司法工作的核心就是要促進(jìn)社會(huì)的公平正義。“司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用,司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用?!盵53]司法公正通常包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容:第一,程序正當(dāng)。司法是遵循正當(dāng)程序達(dá)到或者實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程,程序正當(dāng)與否直接決定著實(shí)體正義能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度。具體而言,參與司法訴訟程序的各方應(yīng)當(dāng)擁有平等的地位,享有平等的訴訟權(quán)利并承擔(dān)平等的訴訟義務(wù);在司法程序活動(dòng)中,當(dāng)事人有權(quán)自行決定是否參與訴訟程序、如何參與訴訟程序等;程序主導(dǎo)者應(yīng)能夠充分聽(tīng)取并合理采納程序參與者的意見(jiàn);司法裁判者應(yīng)當(dāng)保證程序的及時(shí)性,“遲來(lái)的正義是非正義”;司法裁判者進(jìn)行司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定的程序,不能自行決定選擇適用司法程序,以保證司法程序的嚴(yán)肅性。第二,裁判中立。司法裁判者在行使司法權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)保持中立,遵守法律,不受其他機(jī)關(guān)個(gè)人或者其他因素的影響。具體而言,司法裁判只能以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩;平等對(duì)待當(dāng)事人的訴求,不偏不倚,不受個(gè)人情感因素的影響,不帶個(gè)人偏見(jiàn),在法律框架內(nèi)尋找解決途徑,不應(yīng)突破現(xiàn)有法律規(guī)定;不受立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他司法機(jī)關(guān)及個(gè)人的干涉;不受上級(jí)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部干涉。習(xí)近平總書(shū)記指出:“公正司法……各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律……不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力,更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?!盵54]裁判者保持中立,無(wú)論其是否會(huì)提高程序結(jié)果的質(zhì)量,它本身即因?yàn)閷?duì)平等價(jià)值的保障而成為程序擁有的一項(xiàng)獨(dú)立價(jià)值[55]。第三,裁判公正。審判獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)訴訟公正的手段,公正性比審判獨(dú)立性具有更高層次的價(jià)值[56]。程序正當(dāng)性起源于普通法中的自然正義原則,自然正義原則包含了公正審判的因素,即任何人不得作為自己案件的法官,審理案件應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn),這兩項(xiàng)是公正審判最低限度的要求。
2.習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求司法公開(kāi)。司法公開(kāi)是公正司法最堅(jiān)實(shí)的支撐力量。習(xí)近平總書(shū)記指出:“陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行不見(jiàn)陽(yáng)光,或有選擇地見(jiàn)陽(yáng)光,公信力就無(wú)法樹(shù)立。執(zhí)法司法越公開(kāi),就越有權(quán)威和公信力?!盵57]司法公開(kāi)能夠促進(jìn)公正、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制的建立,在一定程度上杜絕暗箱操作,遏制司法腐敗,消除司法神秘感。司法公開(kāi)可以界定為立案公開(kāi)、庭審公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、聽(tīng)證公開(kāi)、文書(shū)公開(kāi)和審務(wù)公開(kāi)六個(gè)方面,陽(yáng)光司法機(jī)制需要六個(gè)方面的整體化公開(kāi)。司法公開(kāi)是確保司法公信力的重要條件,能提升司法公信力,踐行司法為民、以人民為中心的宗旨,最終實(shí)現(xiàn)司法公正和廉潔的目標(biāo)?!肮?,廉生威”,“不受曰廉,不污曰潔”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào),公權(quán)力來(lái)自廣大人民群眾的授權(quán),使用公權(quán)力應(yīng)當(dāng)為廣大人民群眾的利益和福祉著想,一心為公、事事為公才能贏得廣大人民群眾的信賴并樹(shù)立權(quán)威。司法的本質(zhì)和價(jià)值目標(biāo)是司法公正,而司法公開(kāi)則是司法公正的必然要求。
3.習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“這些年來(lái),群眾對(duì)司法不公的意見(jiàn)比較集中,司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)。”[58]解決司法領(lǐng)域的突出問(wèn)題“要從確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度三個(gè)方面,著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題,破解體制性、機(jī)制性、保障性障礙”[59]?!氨WC司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán),是黨的明確主張?!盵60]我國(guó)憲法規(guī)定,人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要適應(yīng)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求,支持政法系統(tǒng)各單位依照憲法法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開(kāi)展工作。此外,還應(yīng)當(dāng)健全行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度,尊重并執(zhí)行法院生效判決,完善相關(guān)懲戒妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、拒不執(zhí)行生效裁決、藐視法庭等違法犯罪行為的法律規(guī)定。建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制,非因法定事由,非經(jīng)法定程序不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者對(duì)其作出免職、降級(jí)等處分。習(xí)近平總書(shū)記還指出:“各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部都要旗幟鮮明支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán),絕不容許利用職權(quán)干預(yù)司法?!盵61]
4.習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求優(yōu)化配置司法職權(quán)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全?!盵62]“要優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為……司法不能受權(quán)力干擾,不能受金錢、人情、關(guān)系干擾,防范這些干擾要有制度保障?!盵63]“推進(jìn)公正司法,要以優(yōu)化司法職權(quán)配置為重點(diǎn),健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的制度安排?!盵64]首先,要健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制機(jī)制。其次,要改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制,實(shí)行法院檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)檢察權(quán)相分離。再次,要完善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各項(xiàng)管理制度。明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限,健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制,建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件記錄和責(zé)任追究制度,改革審判委員會(huì)制度,推進(jìn)完善院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)或者審判委員會(huì)委員直接審理重大復(fù)雜疑難案件的制度,完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制,做到“由審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”。
5.習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求加強(qiáng)司法人權(quán)保障。習(xí)近平總書(shū)記指出:“推進(jìn)公正司法,要堅(jiān)持司法為民,改進(jìn)司法工作作風(fēng)。法律不應(yīng)該是冷冰冰的,司法工作也是做群眾工作?!盵65]司法程序的設(shè)計(jì)要做到程序便民,簡(jiǎn)潔明了,盡量方便群眾;強(qiáng)化訴訟過(guò)程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)等程序權(quán)利的制度保障,對(duì)當(dāng)事人程序權(quán)利的保護(hù)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行;對(duì)當(dāng)事人程序權(quán)利的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是全面的、一致的,法律保護(hù)的每一位當(dāng)事人以及每一項(xiàng)程序權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Wo(hù)。保護(hù)應(yīng)當(dāng)前后一致并體現(xiàn)出一定的確定性和穩(wěn)定性;規(guī)范庭審程序,保障當(dāng)事人的程序權(quán)利得到有效行使;落實(shí)罪行法定、疑罪從無(wú)、非法證據(jù)排除等法律原則和法律制度;制定強(qiáng)制執(zhí)行法;落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度;實(shí)行訴訪分離,將涉及訴訟和信訪的事項(xiàng)依法分離處理;依法保障當(dāng)事人申訴的權(quán)利,保障當(dāng)事人在程序各個(gè)階段的權(quán)利;對(duì)聘請(qǐng)律師有經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人,將其納入法律援助的范疇。
1.提升司法信任指數(shù)的功能。推進(jìn)中國(guó)司法的現(xiàn)代化、增強(qiáng)中國(guó)司法在廣大人民群眾心中的信賴感是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治重要論述的應(yīng)有之義。現(xiàn)階段,我國(guó)司法領(lǐng)域還存在一定程度的信任問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)將當(dāng)前我國(guó)司法領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題概括為:司法不公、司法公信力不高的問(wèn)題突出,一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉,辦金錢案、關(guān)系案、人情案,“吃了原告吃被告”,等等。出現(xiàn)這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因是因?yàn)樗痉üぷ魅藛T的信念出現(xiàn)偏差。另一個(gè)重要原因是,司法透明度不高、司法自由裁量權(quán)運(yùn)行模糊以及司法最終解決糾紛功能減弱。司法有時(shí)只能解決表面糾紛,實(shí)質(zhì)的糾紛仍然存在。糾紛當(dāng)事人之間的權(quán)利長(zhǎng)期得不到確認(rèn),致使當(dāng)事人不得不走上信訪渠道或者暴力解決的道路。陽(yáng)光司法機(jī)制的建立有助于提升廣大人民群眾的司法信任指數(shù),重塑司法權(quán)威,解決人民群眾最為關(guān)注的司法不公、司法腐敗等問(wèn)題。
2.創(chuàng)新司法機(jī)制的功能。公正司法是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治重要論述的重要內(nèi)容之一,科學(xué)的司法職權(quán)配置及權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是其必備要素。當(dāng)前我國(guó)司法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置方面的主要問(wèn)題是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的不均衡性。例如,司法機(jī)關(guān)要向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制方面的主要問(wèn)題表現(xiàn)為地方化和行政化傾向嚴(yán)重,因?yàn)槲覈?guó)司法機(jī)關(guān)的人事管理及財(cái)政、經(jīng)費(fèi)管理都依賴于地方政府。由于我國(guó)沒(méi)有真正實(shí)行司法自治型管理體制,加上公務(wù)員管理模式的長(zhǎng)期影響,我國(guó)的司法管理體制出現(xiàn)了明顯的行政化和角色混同,如法官、檢察官級(jí)別的行政化。習(xí)近平總書(shū)記指出:“世界各主要國(guó)家普遍實(shí)行由國(guó)家或某一個(gè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理司法人員、經(jīng)費(fèi)等司法行政事務(wù)。我國(guó)目前要推動(dòng)省級(jí)統(tǒng)管,法官和檢察官由省提名和管理并按法定程序任免的機(jī)制,探索由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌地方各級(jí)法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)?!盵66]
3.加強(qiáng)人權(quán)司法保障的功能。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求司法機(jī)關(guān)要把“努力讓人民群眾在每個(gè)司法案件中都感受到公平正義”作為工作目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出:“所有司法機(jī)關(guān)都要緊緊圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)改進(jìn)工作,重點(diǎn)解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題?!盵67]而當(dāng)前的主要問(wèn)題是,司法過(guò)程中仍在一定程度上存在司法不公的現(xiàn)象,如刑訊逼供。通過(guò)非法手段獲得的證據(jù)不但沒(méi)有被排除還獲得認(rèn)可,造成人權(quán)侵害行為發(fā)生,或許辦案手段、辦案期限、不合理的考核考評(píng)制度等也是造成這一問(wèn)題的重要因素[68]。對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治重要論述的貫徹落實(shí)不僅是解決這些問(wèn)題的過(guò)程,也是加強(qiáng)人權(quán)保障的過(guò)程。
4.促進(jìn)深化司法體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記高度重視司法體制改革,并對(duì)深化司法體制改革作出一系列重要指示。“深化司法體制改革,是更好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、更好發(fā)揮我國(guó)司法制度的特色、更好促進(jìn)社會(huì)公平正義……深化司法體制改革,一個(gè)重要目的是提高司法公信力,讓司法真正發(fā)揮維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線的作用?!盵69]習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述要求建立公正、公開(kāi)、廉潔、透明的陽(yáng)光司法工作機(jī)制,恰好與深化司法體制改革的目標(biāo)相契合。深化司法體制改革主要從司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度三個(gè)方面著手,這三個(gè)方面正是習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治重要論述的三個(gè)核心要義。習(xí)近平總書(shū)記還進(jìn)一步對(duì)司法體制改革的重大舉措及其學(xué)理基礎(chǔ)進(jìn)行了詳盡的闡述。重大舉措主要包括以下幾個(gè)方面:改革司法管理體制,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理;實(shí)行法官和檢察官員額制;進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置;完善人權(quán)司法保障制度和機(jī)制;推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革;探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟;推進(jìn)法院和檢察院體系和體制改革;建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度,完善司法責(zé)任制;健全司法職業(yè)人員司法保障制度;等等。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于司法程序法治的重要論述為深化司法體制改革提供了指引,能在最大限度上促進(jìn)深化司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
正義原則的首要主旨是要在社會(huì)制度的合作體系中,由制度對(duì)社會(huì)生活中的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆峙洹I鐣?huì)制度包含一系列的社會(huì)規(guī)范,社會(huì)規(guī)范在允許某些行為可為的同時(shí),也禁止某些行為,根據(jù)遵循或違反的情況,給予某些懲罰和保護(hù)。正義包括實(shí)質(zhì)正義和程序正義兩方面,實(shí)質(zhì)正義著重于具體案件的當(dāng)事人之間實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)分配的合理性,程序正義著重于具體案件處理過(guò)程中所適用的程序的公正性,當(dāng)事人之間是否實(shí)現(xiàn)了權(quán)利義務(wù)的恰當(dāng)分配則在所不問(wèn)。正義原則的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義和程序正義的統(tǒng)一。某一法律制度要符合正義原則的基本要求,需要對(duì)基本權(quán)利和義務(wù)提供一種恰當(dāng)?shù)姆峙涞霓k法,并決定著社會(huì)合作利益的劃分;這個(gè)制度從整體來(lái)看為社會(huì)所接受,并由法官及其他相關(guān)人員不偏不倚地、一致地執(zhí)行著,不同情況的處理措施依據(jù)既定的規(guī)范。這種對(duì)法律和制度的不偏不倚且一致的執(zhí)行,無(wú)論它們的實(shí)質(zhì)原則是什么,都可稱為程序正義。實(shí)質(zhì)正義意味著平等,程序正義意味著法律和制度在執(zhí)行的時(shí)候要以同樣的方式適用于那些法律和制度制定者階層[70]。實(shí)質(zhì)正義和程序正義事實(shí)上是結(jié)為一體的?!爸辽倌切┖懿徽x的制度是不可能被不偏不倚且一致地執(zhí)行的,或至少這種情況很罕見(jiàn)。”[71]法律和制度由于難免的晦澀及含糊,執(zhí)行者有時(shí)會(huì)作出不同的解釋。在法律和制度制定時(shí)就留下了這種不同解釋余地的任意性,只有堅(jiān)持正義才能減少這種任意性。只要遵循程序正義,尊重法律和制度的規(guī)范,通常就能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。社會(huì)公眾通常具有渴望權(quán)利和自由被承認(rèn)的愿望、恰當(dāng)分配社會(huì)合作利益和分擔(dān)任務(wù)的愿望,這些愿望在法律和制度上即體現(xiàn)為不偏不倚且一致地遵循法律和制度的規(guī)范、同類情況得到相同處理的愿望及接受公共規(guī)范的運(yùn)用產(chǎn)生公正結(jié)果的愿望。因此,實(shí)質(zhì)正義和程序正義是內(nèi)在統(tǒng)一的。
習(xí)近平總書(shū)記指出:“我們要依法公正對(duì)待人民群眾的訴求,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義,決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益?!盵72]這個(gè)重要論斷蘊(yùn)含著深刻的實(shí)質(zhì)正義和程序正義,可以指導(dǎo)我們進(jìn)一步推進(jìn)程序法治建設(shè)。首先,蘊(yùn)含著實(shí)質(zhì)正義。為了依法公正對(duì)待人民群眾的訴求,努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義,習(xí)近平總書(shū)記站在黨和國(guó)家戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人民主體地位,保證公民在法律面前一律平等,尊重和保障人權(quán),保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯,維護(hù)最廣大人民的根本利益。實(shí)際上這是對(duì)實(shí)質(zhì)正義中社會(huì)公眾權(quán)利和自由被承認(rèn)的愿望、恰當(dāng)分配社會(huì)合作利益和分擔(dān)任務(wù)的愿望的中國(guó)現(xiàn)代化解讀。具體表現(xiàn)為,堅(jiān)持中國(guó)特色審判制度、堅(jiān)決打贏“基本解決執(zhí)行難”的硬仗等。其次,蘊(yùn)含著程序正義。為了避免“不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾利益”的情況發(fā)生,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào),要以法治凝聚共識(shí),讓人民群眾充分相信法律,自覺(jué)運(yùn)用法律;要求執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律,要求領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。具體而言,全面落實(shí)司法責(zé)任制、落實(shí)巡回審判等,這些新思想、新觀點(diǎn)和新做法實(shí)際就是對(duì)程序正義的遵循。
總之,習(xí)近平法治思想中的程序法治理論極具時(shí)代特色和歷史擔(dān)當(dāng),其從領(lǐng)導(dǎo)力量、立法、行政執(zhí)法和司法的高度,深刻闡述了程序在社會(huì)主義法治建設(shè)中的重大意義。長(zhǎng)期以來(lái),程序工具主義和程序萬(wàn)能主義的思想影響到公平正義的實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記科學(xué)地闡述了程序?qū)ι鐣?huì)主義法治建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的重大影響,為全面依法治國(guó)奠定了重要的理論基礎(chǔ),豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新時(shí)代程序和法治工程的深入思考,揭示出了程序法治化的客觀規(guī)律,并提煉出全面推進(jìn)程序法治化的重要抓手,找準(zhǔn)了程序與全面依法治國(guó)的聯(lián)結(jié)點(diǎn),為新時(shí)代程序法學(xué)研究指明了方向。