黃鑫

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表的重要講話中明確指出：“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革，必須以科學理論為指導，加強理論思維，不斷從理論和實踐的結合上取得新成果，總結好、運用好黨關于新時代加強法治建設的思想理論成果，更好指導全面依法治國各項工作?！盵1]這充分體現了習近平法治思想所蘊含的時代特質，即政治性、人民性、系統(tǒng)性、實踐性[2]。黨的十八大以來，習近平總書記在新時代治國理政的偉大實踐中，提出了從“依規(guī)治黨”到“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”等重大原創(chuàng)性和前瞻性論述，從一個全新的高度、全面的視角系統(tǒng)地回答了中國共產黨對社會主義國家依法依規(guī)執(zhí)政規(guī)律和中國特色社會主義法治國家建設基本規(guī)律的進一步認識。在全面開啟社會主義現代化國家建設的道路上，“堅持綠色發(fā)展是發(fā)展觀的一場深刻革命”[3]，“生態(tài)文明”先后寫入黨章和憲法，生態(tài)文明理念融入“五位一體”總體布局和法治規(guī)范體系之中，在新的歷史起點上通過依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一形成法治合力，推進生態(tài)文明制度縱深發(fā)展?？梢?，習近平法治思想中關于“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”關系的重要論述，既是指明中國特色社會主義法治建設的核心要義，也是系統(tǒng)推進生態(tài)文明法治建設的基本方法。因此，進一步闡明習近平法治思想中“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”在生態(tài)文明法治建設中的邏輯關系，有利于生態(tài)文明法治建設從實踐到理論、從理論到實施的融貫，為持續(xù)推進生態(tài)文明法治建設提供更廣闊的視野。

一、習近平法治思想中依法依規(guī)論述指引生態(tài)文明法治建設的基本法理

（一）習近平法治思想中依法依規(guī)論述指引生態(tài)文明法治建設的法治內涵

習近平關于依法依規(guī)關系的重要論述是習近平法治思想的重要內容。在新時代生態(tài)文明法治建設中，習近平總書記多次強調“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”[4]，制度與法治是生態(tài)環(huán)境保護的基礎，“推動綠色發(fā)展，建設生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境”[5]，形成“有力的法治保障體系”[6]。這一重要論述充分地闡釋了習近平法治思想指導生態(tài)環(huán)境治理實踐的路徑方法，即用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明制度建設，彰顯了“法治興則國家興，法治衰則國家亂”[7]的法治精髓，是在新時代全面依法治國實踐中不斷摸索和總結出來的實踐經驗、理論提煉，是以問題為導向的法治主張、理念、學說，體現了習近平總書記在生態(tài)環(huán)境治理中的“最嚴法治觀”，具有解決中國特色社會主義法治建設進程中現實問題的實效性、針對性[8]。在習近平法治思想中關于“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”重要論述的科學指引下，生態(tài)環(huán)境治理領域中政治系統(tǒng)與法治系統(tǒng)的交互影響的構造漸進清晰，并不斷取得經驗積累和豐碩成果[9]。

習近平總書記多次強調，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，既要依據憲法法律治國理政，又要依據黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨，兩者之間是有機統(tǒng)一的整體。他在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中更是明確地指出：“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”[10]可見，習近平法治思想中關于依法依規(guī)關系的論述是一個全方位、多層次、系統(tǒng)性的體系，核心在于將“黨政同責”“一崗雙責”的權力配置和運行機制置于法治軌道之內，充分運用法治思維和法治方式釋放一體化效能，讓黨內法規(guī)和環(huán)境法律聯動起來，使黨內法規(guī)和環(huán)境法律“長牙”。因此，習近平關于依法依規(guī)關系的重要論述在生態(tài)文明法治建設中從頂層上系統(tǒng)地回答了“怎么樣建設生態(tài)文明法治保障體系”，全面詳細地闡釋了“建設什么樣的生態(tài)文明法治保障體系”等時代課題，指明了中國特色社會主義生態(tài)文明法治建設的實現路徑。

新時代全面推進依法治國的進程中，黨內法規(guī)與國家法律的銜接協調是關乎中國特色社會主義法治體系構建的重大課題[11]。“全面推進依法治國是關系我們黨執(zhí)政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面?！盵12]黨內法規(guī)與國家法律之所以能夠實現銜接協調，主要依據是兩者在功能作用、調整對象等方面具有互補性、相融性[13]。這體現了習近平總書記一以貫之的要求：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！盵14]在生態(tài)環(huán)境治理中，黨內法規(guī)與環(huán)境法律在維護人民群眾的根本利益、實現生態(tài)環(huán)境福祉等方面具有高度的一致性[15]。這體現了生態(tài)文明法治保障體系構建中必須遵循習近平法治思想中關于“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的重要論述，在實現黨內法規(guī)與環(huán)境法律銜接協調中探尋充分的法理依據。

（二）習近平法治思想中依法依規(guī)論述指引生態(tài)文明法治建設的理論內核

1.結構功能的互補性和層次性。習近平總書記指出：“黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執(zhí)法司法的重要指導。”[16]黨內法規(guī)與環(huán)境法律在功能上與生態(tài)文明制度下環(huán)境質量總體改善總目標的關系猶如“鳥之兩翼”，“鳥”能否飛行是總體的推進目標，“兩翼”是相互補充的動力來源。即“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”[17]。而“依法治國實現不了，依規(guī)治黨也不可能真正實現”[18]。首先，黨內法規(guī)是環(huán)境法律實施的“補充”。法治是現代國家治理的基本方式，面對錯綜復雜、瞬息萬變的社會現象，黨內法規(guī)具有靈活性、高效率、前瞻性等特點，有利于發(fā)揮規(guī)范供給的調整功能，有利于激發(fā)社會活力?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”這一全新科學論斷，全面揭示出依規(guī)治黨和依法治國的分層結構。黨內法規(guī)的“外溢”功能得以凸顯，即黨內法規(guī)通過對環(huán)境法律中宣示性、原則性、抽象化的內容及規(guī)定進一步具象化[19]，推動環(huán)境法律進一步實施。通過黨內法規(guī)的“最嚴”政治把關，彌補環(huán)境法律實施中規(guī)范性的不足，有利于推進環(huán)境法律規(guī)范體系的穩(wěn)固和完善。其次，環(huán)境法律是黨內法規(guī)的重要淵源。環(huán)境法律是確保黨內法規(guī)制定合法性的重要依據之一。環(huán)境法律起著對黨內法規(guī)制定的宏觀性、規(guī)范性的指導。在實體上，可以確保黨內法規(guī)內容的合理性、合法性；在程序上，環(huán)境法律有著嚴格的、科學的指導理念、制定程序、立法技術，可為黨內法規(guī)的制定提供參考依據，形成有效銜接的法治合力。

2.價值取向的一致性和統(tǒng)一性。生態(tài)文明法治建設是我國社會主義法治建設中的重要部分，堅持黨對生態(tài)文明法治建設的全面領導，這是黨領導和保障中國特色社會主義法治事業(yè)順利推進的雙重使命所決定的[20]。在我國，法治體現黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一、不可分割?！皥猿忠缿椫螄?、依憲執(zhí)政。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內活動?！盵21]即黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律；黨又要率先垂范，自身在憲法法律范圍內活動，做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。習近平總書記指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政?！盵22]黨內法規(guī)屬于廣義上的“法”，具有“法的價值”的一般屬性和特點。所謂“法的價值”是指社會價值系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，它包括公平、正義、自由、平等、安全、秩序、權利等內容。有學者將法的價值分為“目的性價值”與“工具性價值”[23]。從目的性價值上看，黨內法規(guī)和環(huán)境法律的價值指向為增加人民的環(huán)境利益和環(huán)境福祉，體現“以人民為中心”的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”[24]的最嚴法治觀、綠色可持續(xù)發(fā)展觀。環(huán)境法律通過規(guī)范化、體系化，推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，通過法治方式既保障人民美好生活的實現，又體現國家建設中“美麗”的價值觀[25]。這種價值理念的契合有利于在具體的環(huán)境法律與黨內法規(guī)實施中使兩者相互促進、相互補充。從工具性價值上看，黨內法規(guī)與環(huán)境法律之所以能夠實現在價值取向上的融合，其根本原因是黨的領導是中國特色社會主義事業(yè)的“中軸”，作為馬克思主義政黨的中國共產黨兼具領導黨和執(zhí)政黨的雙重角色，這就決定了全面從嚴治黨和全面依法治國密不可分，是有機統(tǒng)一的。因此，堅持黨對生態(tài)文明法治建設的全面領導是生態(tài)文明法治建設的根本，環(huán)境法律與黨內法規(guī)都是在黨的領導下進行生態(tài)環(huán)境治理的法治方式，兩者統(tǒng)一于黨領導下依法治國和依規(guī)治黨的“雙驅”一體化推進的結構之中。

3.規(guī)范對象的相融性和銜接性。黨內法規(guī)與國家法律各自的調整對象與范圍的明確劃分，是實現兩者有效銜接的重要基礎和條件[26]。環(huán)境法律是國家意志的體現，由國家強制力保障實施，約束主權國家空間范圍內包括公民、法人和其他組織在內的全體社會成員的生態(tài)行為。黨內法規(guī)是對黨組織以及黨員的行為進行規(guī)范，落實生態(tài)環(huán)境治理中的“最嚴”政治要求和生態(tài)行為規(guī)范。盡管黨員、黨組織也屬于全體社會成員、社會組織中的一部分，但黨員、黨組織不僅要將環(huán)境法律的規(guī)定作為最基本行為約束和最低要求，還要遵守比環(huán)境法律內容更加嚴格的要求。這要求黨員、黨組織在推進生態(tài)文明法治建設中要承擔比普通社會成員更多的責任。同時黨內法規(guī)嚴于環(huán)境法律更利于充分地調動黨員、黨組織落實生態(tài)行為，有效推動生態(tài)文明法治建設。在環(huán)境法律和黨內法規(guī)的雙重要求下，環(huán)境法律的規(guī)范對象是生態(tài)環(huán)境治理中的“國家—社會”，黨內法規(guī)的規(guī)范對象是生態(tài)環(huán)境治理中的“黨組織與黨員”，體現的是中國共產黨在“一般”與“特殊”條件下嚴格“自律”。實現黨領導生態(tài)文明建設的政策、方針得到貫徹執(zhí)行，以嚴格的標準規(guī)范全體黨員及黨組織的生態(tài)行為、生態(tài)活動，永遠保持黨在生態(tài)文明法治建設中的模范示范作用。

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識?！盵27]推進生態(tài)文明法治建設離不開全體社會成員的共同參與，同時重點把握黨員領導干部以及黨組織這一“關鍵少數”，運用馬克思辯證唯物主義的基本方法，抓住當前生態(tài)環(huán)境治理結構失衡問題的主要矛盾、突出問題，通過“黨政同責”“一崗雙責”的制度設計，將黨員、黨組織納入中國特色社會主義治理體系之中，形成黨政復合體制的規(guī)范構造。兩種規(guī)范對象共同構成的法治規(guī)范體系是“黨政同責”管理體制與“黨政共治”權力結構的連結點。黨內法規(guī)通過對黨員干部、黨組織進行規(guī)范指導，使黨對生態(tài)文明建設的路線、方針、政策通過黨的政治權威高位推動，進而實現對環(huán)境法律的高效實施和功能補強。以《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》為例，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》從黨內法規(guī)的層面對黨員、黨組織的生態(tài)環(huán)境損害追責情形、追責形式、申訴要求、任職考評等內容進行規(guī)范。而《中華人民共和國政務處分法》《中華人民共和國公務員法》等國家法律對國家工作人員的生態(tài)環(huán)境損害追責情形、追責形式、申訴要求、任職考評等內容進行規(guī)范。兩種規(guī)范體系分別針對黨員、黨組織與國家工作人員形成不同的規(guī)范要求，黨內法規(guī)對涉嫌違法犯罪的生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題，不可設定具體的違法情形以及相應的法律責任，而是通過轉接性立法加以規(guī)定，如在黨內法規(guī)條文中規(guī)定，“涉嫌違法犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理”，同理，環(huán)境法律對涉及黨內法規(guī)所涉事項也是如此，兩種規(guī)范之間保持相對獨立且穩(wěn)定的規(guī)范狀態(tài)。這就要求《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等相關黨內法規(guī)在追責情形和追責形式等上要與《中華人民共和國政務處分法》《中華人民共和國公務員法》等相關國家法律的規(guī)定保持銜接協調，不得僭越不同規(guī)范間的內在價值，互相不得作出相左的規(guī)定。因此，通過“注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調”這一基本要求細化到具體的規(guī)范對象上，闡釋了習近平總書記所要求“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的法治格局，即“國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。

二、習近平法治思想中依法依規(guī)論述指引生態(tài)文明法治建設的現實依據

“生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，生態(tài)環(huán)境變化直接影響文明興衰演替?！盵28]新時代，環(huán)境問題成為制約我國經濟社會發(fā)展的因素之一，經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日益突出，人民對美好生活的向往、對美好環(huán)境的追求日益高漲。黨的十八以來，中國共產黨基于對我國國情、社情的深刻認識，將生態(tài)文明建設上升為國家戰(zhàn)略，并將其納入“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，綠色發(fā)展成為國家五大發(fā)展理念之一。習近平總書記指出：“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題?！盵29]黨的十九大報告更是明確提出“建設美麗中國”“人與自然和諧共生”“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千秋大計”[30]等新理念新思想新戰(zhàn)略，推動生態(tài)文明法治建設在重點突破中實現系統(tǒng)推進。

（一）堅持黨的領導是生態(tài)文明法治建設的根本保障

“我們黨執(zhí)政60多年來……治國理政須臾離不開法治?！盵31]“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”[32]“打贏污染防治攻堅戰(zhàn)時間緊、任務重、難度大，是一場大仗、硬仗、苦仗，必須加強黨的領導?！盵33]中國共產黨既是中國特色社會主義事業(yè)的領導者也是踐行者，中國共產黨領導建立的中國特色社會主義法治體系集中反映了黨和人民的根本意志。2018年修憲把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱之中，以根本法的形式為“堅持黨的領導”提供憲法依據。黨內法規(guī)是黨在長期執(zhí)政中管黨治黨成功經驗的積累，也是黨依法辦事、帶頭守法、增強執(zhí)政本領的重要體現。習近平總書記指出：“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力?！盵34]這是對黨長期探索依法治國實踐經驗的科學總結，符合中國的政治制度與法治實踐，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。這種制度是在長期的歷史實踐中所形成的法治思維、法治方式和依法辦事能力，是當前及今后一段時期全面依法治國總目標實現的價值基礎與理論依據。新時代，堅持完善黨的領導是依法執(zhí)政能力與完善國家治理體系現代化的回應[35]。近年來，黨內法規(guī)的漸進完備為建立健全生態(tài)文明法治體系補強了規(guī)范依據，環(huán)境黨內法規(guī)發(fā)揮著“先行先試”的作用，形成了有益探索，積累了成功經驗。

將黨內法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分是習近平法治思想的鮮明特質。以中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度為例，嚴格落實生態(tài)環(huán)境保護領域的“黨政同責”“一崗雙責”是加強黨生態(tài)環(huán)境治理效能的硬招實招。習近平總書記指出，“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質量負總責”[36]，然而在生態(tài)環(huán)境治理實踐中，地方各級黨委是生態(tài)環(huán)境風險的主要決策者，也理應是風險責任的承擔者。但實際上，地方各級黨委并不負責本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境治理工作的具體實施，具體執(zhí)行主體主要是本行政區(qū)域的地方政府及生態(tài)環(huán)境行政部門，這就導致地方各級黨委雖制定政策、方針卻不參與具體實施，不對生態(tài)環(huán)境治理承擔相應環(huán)保責任，而由各級政府及生態(tài)環(huán)境行政部門對生態(tài)環(huán)境治理承擔環(huán)保責任，出現本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護承擔責任主體“虛置”。這正如某些學者所言，我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題，大都與體制不完善、機制不健全、法治不完備有關[37]。因此，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明法治建設提供可靠保障。“對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”[38]，這充分體現了習近平總書記對生態(tài)法治的高度重視[39]，即通過對各級地方“黨委＋政府”考核問責的形式，嚴格要求地方各級黨政機關主要領導人對本行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境治理工作負總責，將本行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境治理工作分解落實到黨和政兩個系統(tǒng)，對應負生態(tài)環(huán)境治理責任落實不到位、工作不積極造成生態(tài)環(huán)境問題突出的部門主要負責人進行約談，嚴格落實對生態(tài)環(huán)境治理工作不力、造成生態(tài)環(huán)境質量惡化的主要黨政干部的責任追究，形成黨的領導與黨政共同治理的邏輯閉環(huán)。

（二）加快推進生態(tài)文明法治建設是新時代的基本遵循

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉?！盵40]生態(tài)環(huán)境是人類生存、發(fā)展所必需的基礎條件，“生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存”[41]，其屬于一種公共物品，為全體人民所共享?！叭艘蜃匀欢伺c自然是一種共生關系”[42]。生態(tài)環(huán)境質量的優(yōu)劣決定了整個社會的發(fā)展方向以及全體社會成員的環(huán)境利益。工業(yè)革命以來，生態(tài)文明建設的重要性和突出地位是一項“革命性”的抉擇[43]，對人類社會發(fā)展產生持久深遠的影響。人享有在清潔、健康、寧靜、舒適環(huán)境中生存的基本權利，這不僅是人權保護的重要內容，也是我國社會主義生態(tài)文明法治建設的重要要求，也是黨代表最廣大人民根本利益并領導生態(tài)文明法治建設的重要體現。

在 2018 年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記指出：“隨著經濟社會發(fā)展和實踐深入，我們對中國特色社會主義總體布局的認識不斷深化，從當年的‘兩個文明’到‘三位一體’、‘四位一體’，再到今天的‘五位一體’，這是重大理論和實踐創(chuàng)新，更帶來了發(fā)展理念和發(fā)展方式的深刻轉變。”[44]自黨的十八大將“生態(tài)文明”增加為國家發(fā)展目標其中一“位”以來，通過將生態(tài)環(huán)境質量總體改善作為生態(tài)文明建設的重要目標之一，通過加大對生態(tài)環(huán)境保護領域的資金投入力度，建立健全生態(tài)保護紅線制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、兩級生態(tài)環(huán)保督察制度等環(huán)境保護制度助力生態(tài)文明建設，通過非常態(tài)化的生態(tài)環(huán)境治理活動打破原有監(jiān)管體制，再通過法治化重構生態(tài)環(huán)境治理方式[45]，推動了“人和自然是生命共同體”的嶄新認識。習近平總書記在黨的十九大報告中更是明確指出：“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然?！盵46]以此推動人與自然和諧發(fā)展現代化格局，為實現這一目標需要加快生態(tài)文明體制改革，改變我國當前發(fā)展方式中與尊重自然、保護自然不相適應的部分。因此，習近平生態(tài)文明思想和法治思想的意義深遠，體現功在當代、利及子孫后代，秉持“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障”[47]的綠色財富理念與綠色幸福理念。

（三）推進生態(tài)文明治理現代化是邁向良法善治的價值依歸

習近平總書記指出：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵48]生態(tài)文明法治體系的進一步完善也必須以法治現代化和良法善治為目標任務[49]。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》將這一目標進一步明確為“建設人與自然和諧共生的現代化”[50]，為新時代構建與完善生態(tài)文明法治體系指明了新的方向，這也充分貫徹落實了習近平法治思想和生態(tài)文明思想，將制度優(yōu)勢向治理效能轉化，同時也是在“人與自然生命共同體”理念的基礎上，從更全面、更全新的高度指引生態(tài)環(huán)境治理模式變革，實現生態(tài)環(huán)境治理向良法善治轉變。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！盵51]法治規(guī)范體系是生態(tài)文明法治體系建設的邏輯起點和前提。生態(tài)文明法治規(guī)范體系核心在于從系統(tǒng)的、全局的高度整合環(huán)境法律體系與黨內法規(guī)體系，構建雙維度下的生態(tài)文明法治規(guī)范體系。生態(tài)環(huán)境治理領域中“依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一”，實際上就是中國特色社會主義黨法關系在生態(tài)環(huán)境治理中“管黨治黨”與“依法治國”兩個層面的科學定位和整體布局。首先，完善以環(huán)保法為核心的生態(tài)文明法律規(guī)范體系，是生態(tài)文明法治建設在國家法律層面的重要內容。2020年，習近平總書記在中央全面依法治國會議上的重要講話中指出：“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！盵52]因此，穩(wěn)步推進環(huán)境法典編撰開展，將公平、正義、效率等價值融入生態(tài)環(huán)境立法的整體性、系統(tǒng)性和協同性上，構筑生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，積極推進生態(tài)文明等重點領域的立法。其次，構建完備的黨內環(huán)境法規(guī)體系，形成生態(tài)文明領域黨內法規(guī)與國家法律融為一體的“組合拳”。實現黨內法規(guī)和國家法律的相互銜接不僅是《決定》所規(guī)定的一項重要政治任務，更是全面深化改革、全面推進依法治國，推進生態(tài)文明建設邁上新臺階的方向。一方面，黨內法規(guī)在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮著“高位推動”作用[53]，彌補環(huán)境法律實施中的結構性、功能性缺失，形成“軟硬兼施”的互補結構[54]。通過在黨內法規(guī)中設置最嚴責任制度，倒逼地方各級黨政領導干部落實生態(tài)環(huán)境治理責任，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念、執(zhí)政理念，轉變經濟發(fā)展方式，樹立正確的生態(tài)觀、政績觀、發(fā)展觀，凝聚成為全社會的共識和行動。另一方面，通過黨內法規(guī)的形式開展“先行先試”，將黨內法規(guī)探索中成熟的部分上升到環(huán)境法律規(guī)范之中，形成黨內法規(guī)與環(huán)境法律相輔相成、相互補充、相互促進的“組合拳”，這也是加快完善我國生態(tài)環(huán)境法治規(guī)范體系，實現生態(tài)環(huán)境治理目標、提升生態(tài)環(huán)境治理實效的重要方式。

三、習近平法治思想中依法依規(guī)論述指引生態(tài)文明法治建設的實踐指向

黨的十八大以來，全面從嚴治黨、全面依法治國取得了豐碩成果，一體化推進依法治國和依規(guī)治黨，有利于促進黨的領導的制度優(yōu)勢和國家制度優(yōu)勢的相互轉化，形成治理的合力和效能，提升黨在新時代的執(zhí)政能力和領導水平，促進國家治理體系和治理能力現代化。基于這一實踐寶貴的經驗總結和理論提煉，習近平總書記在黨的十九大報告中將“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”確立為“堅持全面依法治國”這一新時代中國特色社會主義基本方略，為生態(tài)文明法治理論與實踐指出了新的方向。

（一）依規(guī)治黨是全面推進生態(tài)文明法治建設的前提條件

習近平總書記多次反復強調“治國必先治黨”。環(huán)境法律體系和環(huán)境黨內法規(guī)體系在我國生態(tài)環(huán)境治理實踐當中存在交疊。尤其是我國社會正處于急速轉型關鍵時期，經濟社會各方面矛盾比較突出，我國各項事業(yè)的發(fā)展更是必須將法治建設和法治保障放在首位，確保社會經濟建設與改革都有法可依，避免立法盲區(qū)，于法無據。因此，應加強黨的領導和黨內法規(guī)建設，為生態(tài)文明體制改革提供堅實的領導保障和法治基礎。

全面加強黨對生態(tài)文明法治工作的領導。加強黨對生態(tài)文明的領導是實現黨內法規(guī)與國家法律之間協調的根本保障。習近平總書記多次指出，鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，首先要加強黨對全面依法治國的領導，加強黨對立法工作全過程的領導，黨作為社會主義事業(yè)最先進的代表，在立法中反映黨和國家對時代的要求，體現人民意志，回應人民對法治的訴求。實踐中，“立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，迫切需要從黨中央層面加強統(tǒng)籌協調”[55]。黨領導生態(tài)文明立法，是在統(tǒng)一黨的主張和人民意志的情況下，通過立法不斷更新黨的主張、政策、方針、路線，通過黨內法規(guī)和環(huán)境法律雙維立法，實現黨內法規(guī)和環(huán)境法律的有效銜接，統(tǒng)合生態(tài)文明法治規(guī)范體系的政治方向、體制機制及實施路徑。

發(fā)揮黨內法規(guī)“先行先試”的作用。首先，黨內法規(guī)和環(huán)境法律互聯互通，發(fā)揮著依法治國和依規(guī)治黨在生態(tài)環(huán)境治理領域中的互補性作用。明確黨內法規(guī)與環(huán)境法律規(guī)范之間的界限和位階，避免兩者在實踐當中發(fā)生沖突[56]。法律的調整范圍包括對公權力的規(guī)范以及對全社會普遍事項的適用，當存在立法經驗不足、制度構建不完善等情形，無法展開立法時[57]，采取黨內法規(guī)“先行先試”的方式加以探索是習近平法治思想中對法治方式的原創(chuàng)性發(fā)展。黨內法規(guī)所具有的靈活性、權威性等特點，不僅在形式上確保公權力的活動“有法可依”，而且還會在實質上發(fā)揮對公權力規(guī)范約束的功能，使權力受到制度之籠的嚴格制約。因此，“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務”[58]。從我國長期的實踐來看，就同一事項而言，黨內法規(guī)的規(guī)定通常會嚴于國家法律，嚴格的黨內法規(guī)能得到較好的執(zhí)行并取得良好的治理效果，那么內容相對寬松的國家法律則更容易得到社會的普遍認可與遵守。其次，通過黨內法規(guī)的“先行先試”也利于增強社會成員對相關國家立法的了解，熟悉相關的立法的動向，為立法提供“緩沖區(qū)”?！包h內法規(guī)對社會主義法治建設具有引領作用。有些規(guī)范、要求在全社會還不具備實施條件時，可以通過對黨員提出要求，先在黨內實行，不斷調整完善，輔以在全社會宣傳引導，條件成熟時再通過立法在國家層面施行?！盵59]因此，探索黨內法規(guī)和環(huán)境法律“共同立法”的模式，明細職權范圍及實施路徑，進而為以后環(huán)境法律的制定、實施總結“先試”經驗，營造良好的法治氛圍。

（二）依法治國和依規(guī)治黨銜接協調是生態(tài)文明法治建設的制度依歸

統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨的一個重要路徑和實現機制，就是注重黨內法規(guī)與國家法律的銜接協調。黨領導人民治國理政的基本方式是依法執(zhí)政，黨將被實踐反復檢驗證明的行之有效主張通過法定程序上升為國家法律，這是黨領導我國社會主義法治建設不斷探索出的成功經驗和制勝法寶，也是黨在面對新情況、新挑戰(zhàn)，完善執(zhí)政方式，尊重公共權力運行規(guī)律的重要表現[60]。以中央生態(tài)環(huán)保督察制度為例，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》發(fā)揮著將黨的政策“先行先試”的作用，通過這一工作規(guī)定的不斷改革實踐，可以將生態(tài)環(huán)保督察中的成熟經驗上升為環(huán)境法律。例如，可以通過制定生態(tài)環(huán)保督察法進行轉接性立法，形成《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》與生態(tài)環(huán)保督察法的銜接協調、“雙管齊下”的共治局面。

（三）探索相近職能的黨政機關合署或合設是生態(tài)文明法治建設的體制保障

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，統(tǒng)籌設置黨政機構，黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公。例如，中共中央辦公廳和國務院辦公廳分別于2016年、2018年聯合印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，旨在從縱向上“建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)境保護管理體制”；從橫向上“建立職責明確、邊界清晰、行為規(guī)范、保障有力、運轉高效、充滿活力的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法體制”。環(huán)保體制垂改后，中央與地方兩級生態(tài)環(huán)境督察或監(jiān)察辦公室的設立，就是相近職能機構的初步融合，通過大部制改革與制度配套，逐步實現兩種機構之間的機制合力，有利于統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的體制機制保障，實現了依法治國和依規(guī)治黨在政理、法理和行動上的一體化。

“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”是習近平法治思想的核心內容之一，是推進全面依法治國、全面從嚴治黨的基本方略和內在要求，是中國特色社會主義法治從理論到實踐必須堅持的基本原則之一。在推進新時代中國特色社會主義生態(tài)文明制度國家戰(zhàn)略布局中，依規(guī)治黨是落實最嚴生態(tài)文明制度建設的前提要求，也是生態(tài)文明法治建設的題中之義，更是黨的領導與黨的建設、黨內法規(guī)與國家法律等若干重大主題的交匯點。在生態(tài)文明建設中統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨正是這個交匯點上生成生態(tài)化的治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略。習近平法治思想中關于“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的重要論述，為深入領會統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨的基本精神提供了科學方法和實踐基礎。因此，新時代推進生態(tài)文明法治建設，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，必須以習近平法治思想和生態(tài)文明思想為指導，與時俱進地推動理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，全面釋放依法治國和依規(guī)治黨的制度合力，將這一制度優(yōu)勢轉化為治理效能，持續(xù)推動生態(tài)文明建設邁上新臺階、生態(tài)環(huán)境治理現代化新發(fā)展。