（廣西藝術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧 530022）

近年來，我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)日益明顯，養(yǎng)老保障制度體系改革進(jìn)入關(guān)鍵期。養(yǎng)老保障是社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度是國(guó)家養(yǎng)老保障制度體系的重要組成部分。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度變遷發(fā)展遵循著漸進(jìn)式的改革路徑，即從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期的社會(huì)化發(fā)展階段，到21世紀(jì)初期的整合發(fā)展階段，再到黨的十八大后的多層次并軌融合發(fā)展階段[1]。養(yǎng)老保障由政府統(tǒng)攬型向市場(chǎng)主導(dǎo)型再向政府主導(dǎo)型逐步轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老福利供給主體呈現(xiàn)政府、家庭、個(gè)人、市場(chǎng)、社會(huì)等多元化趨勢(shì)。在這一過程中，不同福利主體之間責(zé)任界限重新劃分與責(zé)任再平衡成為改革的關(guān)鍵。如何在福利領(lǐng)域分擔(dān)責(zé)任，不僅是一個(gè)福利文化偏好或福利意識(shí)形態(tài)問題，也是多元供給主體之間相互建構(gòu)、相互平衡的調(diào)適過程。為此，我們以改革開放這一重大的歷史進(jìn)程為視角，回溯養(yǎng)老保障體系的實(shí)踐探索，審視政府責(zé)任轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯，探討?zhàn)B老保障改革的對(duì)策，以推進(jìn)養(yǎng)老保障事業(yè)更加公平可持續(xù)發(fā)展[2]。

一、改革開放以來城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障發(fā)展與政府責(zé)任的演進(jìn)

一個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利制度會(huì)受該國(guó)意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、福利文化等多元因素影響。政府責(zé)任在制度層面主要表現(xiàn)為國(guó)家責(zé)任，在執(zhí)行層面體現(xiàn)為政府責(zé)任或政府職能。在社會(huì)福利提供中，政府承擔(dān)的責(zé)任邊界和具體內(nèi)容是制度安排的核心，也是社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型和改革的重要議題[3]。

（一）市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期（1978—1998年）社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索發(fā)展：政府責(zé)任的收縮

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了改革開放的總方針，揭開了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。改革開放初期，國(guó)家確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的工作重心，開始在社會(huì)政策領(lǐng)域用“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)取代“公平優(yōu)先”的政策理念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利制度逐步瓦解，國(guó)家必須對(duì)原有政策作出調(diào)適，以應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型后的福利轉(zhuǎn)接[4]。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的要求，政府堅(jiān)持用市場(chǎng)的邏輯來改革養(yǎng)老保障制度，提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓企業(yè)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的市場(chǎng)主體。作為經(jīng)濟(jì)體制改革配套服務(wù)的社會(huì)保障政策，需要探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政策體系，需要推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。1984年，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》出臺(tái)，邁開了以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革步伐，要求國(guó)有企業(yè)自負(fù)盈虧，實(shí)行國(guó)有企業(yè)退休人員退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)和勞動(dòng)合同制改革試點(diǎn)工作，打破了傳統(tǒng)的單位福利制度。1984年11月，國(guó)家明確提出由政府、集體、個(gè)人三方共同承擔(dān)原有國(guó)家包辦的社會(huì)福利事業(yè)。1986年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》，明確對(duì)新職工實(shí)行勞動(dòng)合同制，職工養(yǎng)老金繳費(fèi)水平與工資總額掛鉤。這一制度打破了企業(yè)職工終身制，降低了企業(yè)對(duì)職工的社會(huì)福利負(fù)擔(dān)，將職工作為繳費(fèi)主體之一，使個(gè)人責(zé)任得到凸顯[5]。1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》確立“?；尽痹瓌t，建立了個(gè)人賬戶與企業(yè)統(tǒng)籌相結(jié)合的統(tǒng)賬模式，將企業(yè)保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障，個(gè)人賬戶的制度設(shè)計(jì)淡化了政府責(zé)任，加強(qiáng)了個(gè)人責(zé)任。這標(biāo)志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式建立。1998年后，政府逐步統(tǒng)一了社會(huì)保障管理體制，全面推行社會(huì)保障社會(huì)化，加快制度規(guī)范化建設(shè)等[6]。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，政府積極推動(dòng)養(yǎng)老福利市場(chǎng)化、社會(huì)化改革，這一政策取向在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下具有經(jīng)濟(jì)理性主義色彩。政府通過出臺(tái)一系列具有制度碎片化、制度斷裂特征的政策法規(guī)，確立了城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老金制度社會(huì)化改革方向，為減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，推動(dòng)企業(yè)市場(chǎng)化改革提供了政策支持。從政策的實(shí)效性來看，政府責(zé)任的收縮，政府財(cái)政責(zé)任和養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)社會(huì)化政策的共同缺失，帶來政府倡導(dǎo)的市場(chǎng)化投資主體養(yǎng)老組織未能有序承接養(yǎng)老服務(wù)的空缺，導(dǎo)致大量的企業(yè)下崗人員和企業(yè)退休職工的養(yǎng)老服務(wù)被強(qiáng)制性推向社會(huì)[7]。這一時(shí)期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保障的發(fā)展方向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化和社會(huì)化，打破了“國(guó)家—單位”福利體系，轉(zhuǎn)向“國(guó)家—市場(chǎng)”保障模式。一方面，政府按照社會(huì)福利社會(huì)化的改革思路，大力推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展。受效率優(yōu)先價(jià)值觀的影響，在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障方面，政府責(zé)任范圍逐步收縮，責(zé)任由政府、單位、家庭三方共擔(dān)開始向市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人轉(zhuǎn)移。另一方面，政府有選擇性地供給養(yǎng)老服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)福利政策斷裂階段，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全、社會(huì)力量薄弱，在市場(chǎng)和社會(huì)供給匱乏的條件下，政府將養(yǎng)老責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)，收縮自身責(zé)任，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和效率降低。

（二）融合發(fā)展時(shí)期（1999—2012年）社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度體系建構(gòu)：政府責(zé)任的歸位

1999年以來，一方面，我國(guó)老齡人口規(guī)模逐年擴(kuò)大，民眾的養(yǎng)老福利需求迅速上升；另一方面，國(guó)企改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)發(fā)展面臨社會(huì)保障體制不健全而導(dǎo)致的問題。以市場(chǎng)化為特征的社會(huì)福利政策導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給失衡，政府履行應(yīng)盡的社會(huì)福利責(zé)任成為民眾強(qiáng)烈的利益訴求。這一時(shí)期，社會(huì)養(yǎng)老保障政策開始由市場(chǎng)主導(dǎo)模式逐步調(diào)整為政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)參與模式，政府社會(huì)福利功能的擴(kuò)大從國(guó)家為本轉(zhuǎn)向以民眾需求為本。在這樣的背景下，為緩解社會(huì)養(yǎng)老問題，政府主導(dǎo)集中出臺(tái)了一系列養(yǎng)老保障改革政策，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障進(jìn)入全面建設(shè)階段。

一是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障覆蓋面逐步擴(kuò)大。2000年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)要覆蓋個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，逐步擴(kuò)大覆蓋人群，采取個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌基金分開的方式，鼓勵(lì)個(gè)人多繳多得，產(chǎn)生的資金缺口由中央政府補(bǔ)助[8]。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出逐步建立“基礎(chǔ)＋依托＋補(bǔ)充”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，為政府在養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)的干預(yù)和主導(dǎo)責(zé)任回歸提供了政策依據(jù)。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》更加嚴(yán)格地規(guī)定了企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期，社會(huì)福利改革更加注重公平性和普及性，注重惠及更多的目標(biāo)人群；國(guó)家繼續(xù)深化城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，基本建立了覆蓋全體職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度[9]。

二是政府積極干預(yù)養(yǎng)老保障改革。2000年，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)成立。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)提出要“更加注重社會(huì)公平”。2010年，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)。2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，采取個(gè)人與政府共同繳費(fèi)、多繳多得的方式。

三是國(guó)家不斷加大養(yǎng)老保障財(cái)政投入。與改革開放初期相比，政府用于社會(huì)保障事業(yè)的財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)?；攫B(yǎng)老金支出從2005年的4040.3億元增長(zhǎng)到2011年的12764.8億元，全國(guó)企業(yè)退休職工月均養(yǎng)老金年均增長(zhǎng)率保持在10%以上[10]。以湖北省武漢市為例，企業(yè)退休職工月均養(yǎng)老金從1999年到2012年，連續(xù)14年持續(xù)增長(zhǎng)[11]。

這一時(shí)期，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)，政府責(zé)任開始逐步歸位。政府、家庭、市場(chǎng)、社會(huì)等主體之間養(yǎng)老保障責(zé)任得到重新調(diào)整，養(yǎng)老保障主體從“國(guó)家—家庭”轉(zhuǎn)向“國(guó)家—家庭—市場(chǎng)—社會(huì)”等多元主體共擔(dān)。政府的制度設(shè)計(jì)、管理監(jiān)督職能逐漸完善，并逐步承擔(dān)更大的財(cái)政責(zé)任。同時(shí)政府幫助其他福利主體獲得社會(huì)的信任和能力的增長(zhǎng)，支持多元力量參與養(yǎng)老服務(wù)[12]。與改革開放初期過于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化相比，這一時(shí)期政府更加注重福利供給主體的多元化，主張政府主導(dǎo)，家庭、市場(chǎng)、社會(huì)等積極參與，共同應(yīng)對(duì)福利供給失衡問題。

（三）創(chuàng)新發(fā)展時(shí)期（2013年至今）多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌發(fā)展：政府責(zé)任的強(qiáng)化

黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，重視社會(huì)保障建設(shè)和民生發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“提高保障和改善民生水平”[13]，這些都表明黨中央認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要性。這一時(shí)期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，政府財(cái)政收入穩(wěn)步提升，政府開始積極引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量介入社會(huì)養(yǎng)老福利供給，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給方式，出臺(tái)支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策等。

2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，以滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。2014年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，決定在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將2009年正式實(shí)行的“新農(nóng)?！焙?011年正式實(shí)行的“城居保”兩項(xiàng)制度合并實(shí)施。這意味著農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民分離的兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來將統(tǒng)籌發(fā)展。2014年10月，國(guó)家開始對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度進(jìn)行改革，提出職業(yè)年金方案，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金兩部分構(gòu)成，實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。2015年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位由退休制向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變，機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌融合，以制度并軌實(shí)現(xiàn)制度公平，為建立全國(guó)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度邁出了重要一步。為保障企業(yè)職工退休后的生活水平，2017年12月，人力資源和社會(huì)保障部正式公布《企業(yè)年金辦法》，進(jìn)一步優(yōu)化了我國(guó)多層次養(yǎng)老保障制度體系，體現(xiàn)了制度公平性。2018年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建議企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》正式實(shí)施，進(jìn)一步推進(jìn)建立更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度。

這一時(shí)期，政府強(qiáng)化了養(yǎng)老保障的責(zé)任。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障得到了融合發(fā)展，政府將原有分割的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了并軌整合；積極引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)供給。在政府的強(qiáng)力推進(jìn)下，目前城鎮(zhèn)正在積極建立以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。同時(shí)，政府基于公民社會(huì)福利權(quán)利發(fā)展的需要，開始關(guān)注養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加大養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

綜上所述，改革開放以來，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家—單位”保障模式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家—社會(huì)”保障模式，經(jīng)歷了三次重大的轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的制度再分配模式向相對(duì)剩余模式轉(zhuǎn)變，它源于經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革。這一時(shí)期國(guó)家向市場(chǎng)讓渡責(zé)任、引入市場(chǎng)機(jī)制、收縮職能；強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的有限性，強(qiáng)化市場(chǎng)與個(gè)人的責(zé)任。第二次轉(zhuǎn)型是從相對(duì)剩余模式向適度普惠型模式轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期政府堅(jiān)持社會(huì)公平公正、科學(xué)發(fā)展的原則，積極干預(yù)社會(huì)福利領(lǐng)域，構(gòu)建多元福利責(zé)任的養(yǎng)老保障體系[14]。第三次轉(zhuǎn)型是2013年至今，這一時(shí)期政府從多層面完善養(yǎng)老保障體系，全面提升公民的養(yǎng)老福利水平，體現(xiàn)了政府責(zé)任的強(qiáng)化。在從國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)攬社會(huì)福利供給向國(guó)家與多元主體合作提供福利的轉(zhuǎn)型過程中，政府責(zé)任也經(jīng)歷了從“收縮—強(qiáng)化”的變化過程。

二、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責(zé)任的演進(jìn)理路

改革開放以來，以養(yǎng)老保障為主體的社會(huì)保障制度具有明顯的階段性特征：由國(guó)企改革的產(chǎn)物及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，到緩和社會(huì)矛盾與防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的安全網(wǎng)，再到成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[15]。社會(huì)福利治理本質(zhì)上是政府與社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，我國(guó)養(yǎng)老保障制度由作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套政策，逐步從“國(guó)家—單位”保障模式走向社會(huì)統(tǒng)籌，進(jìn)而走向社會(huì)化保障[16]。政府責(zé)任定位一直是養(yǎng)老保障發(fā)展的核心問題。

（一）執(zhí)政理念決定社會(huì)養(yǎng)老保障的發(fā)展

改革開放以來，養(yǎng)老保障政策先后經(jīng)歷了效率優(yōu)先的現(xiàn)實(shí)主義、多元組合的公正主義、公平可持續(xù)的價(jià)值目標(biāo)。中央決策層價(jià)值觀對(duì)養(yǎng)老保障政策目標(biāo)偏好的排列與政策目標(biāo)集合選擇空間的界定具有決定性作用[17]。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障服務(wù)水平的提升和制度體系的完善不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果，而是與政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)緊密相連。健全社會(huì)保障，增進(jìn)民生福祉是政府為民服務(wù)的本質(zhì)要求[18]。

社會(huì)保障制度的本質(zhì)要求政府為全體國(guó)民提供全面的、水平適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利。但是，不同時(shí)期的執(zhí)政理念決定著當(dāng)時(shí)的社會(huì)福利內(nèi)涵和具體實(shí)現(xiàn)方式。改革開放初期，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的價(jià)值目標(biāo)在執(zhí)政理念中占據(jù)主導(dǎo)地位。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要成為社會(huì)政策改革的依據(jù)，為此，政府在效率優(yōu)先的價(jià)值理念指導(dǎo)下，強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任有限性和個(gè)人責(zé)任擔(dān)當(dāng)性，在養(yǎng)老保障中政府有計(jì)劃收縮責(zé)任。當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)偏向效率，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的需要，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成，但在一定程度上未能顧及企業(yè)職工的養(yǎng)老保障權(quán)益。

進(jìn)入21世紀(jì)初期，“科學(xué)發(fā)展觀”“公平公正”的價(jià)值目標(biāo)成為黨中央執(zhí)政理念，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上著力保障和改善民生，社會(huì)建設(shè)重要性凸顯。為了扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期過度強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向，凸顯社會(huì)保障具有的通過再分配保證社會(huì)公平的本質(zhì)，政府?dāng)U大保障覆蓋范圍，增加保險(xiǎn)項(xiàng)目，提高保障水平；從注重效率取向轉(zhuǎn)向以促進(jìn)社會(huì)公平公正為己任，政府責(zé)任逐步歸位。政府在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)的同時(shí)，加大對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政資金投入，持續(xù)提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。這一時(shí)期，養(yǎng)老保障處于“擴(kuò)面”建設(shè)期。

黨的十八大提出“建立更可靠的社會(huì)保障制度體系”[19]；黨的十九大提出“完善公共服務(wù)體系，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”[20]，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系成為政府在民生領(lǐng)域改革的指引，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義社會(huì)價(jià)值的凸顯。這一階段，養(yǎng)老保障處于“提質(zhì)”建設(shè)期，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合、地區(qū)協(xié)調(diào)、職業(yè)年金制度、中央調(diào)劑基金制度等協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展體系[21]。

（二）養(yǎng)老保障制度發(fā)展要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)力量。國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定著政府財(cái)政收入水平和規(guī)模，直接影響到政府財(cái)政實(shí)力和社會(huì)保障基金籌資能力。養(yǎng)老保障制度作為一種經(jīng)濟(jì)制度，其改革發(fā)展的步伐必須與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有階段性特征，同步推動(dòng)著養(yǎng)老保障制度變革，經(jīng)濟(jì)從欠發(fā)達(dá)到發(fā)達(dá)的過程也是養(yǎng)老保障制度逐步發(fā)育到完善的過程。

1978年后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行轉(zhuǎn)軌過渡，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足、經(jīng)濟(jì)效益不高，大部分處于虧損狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)體制改革的動(dòng)力要求打破傳統(tǒng)的由企業(yè)承擔(dān)職工所有福利的就業(yè)保障體制，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌改革，以消減政府和企業(yè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)參與公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、政府和企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的背景下，長(zhǎng)期龐大的養(yǎng)老福利開支會(huì)使企業(yè)的發(fā)展不堪重負(fù)，甚至陷入破產(chǎn)的境地，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府出于均衡企業(yè)間養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)差異大的壓力，開始建立養(yǎng)老保障社會(huì)化統(tǒng)籌機(jī)制。

進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)提高，政府財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，用于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障發(fā)展的財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了從低層次、低水平到制度體系完善再到全面發(fā)展的一個(gè)動(dòng)態(tài)演變過程。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)43482萬人，比上年末增加1581萬人；參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)53266萬人，增加874萬人[22]。國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，政府對(duì)養(yǎng)老保障的公共投入持續(xù)增長(zhǎng)，迅速擴(kuò)大了養(yǎng)老保障制度覆蓋面，城鎮(zhèn)居民普遍受惠。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)是政府責(zé)任轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)保障，為政府建立適度普惠型社會(huì)福利制度提供了物質(zhì)條件。當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)由高速度增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，政府在財(cái)政投入和制度整合方面的責(zé)任得到強(qiáng)化，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障同步由擴(kuò)大覆蓋面向提高發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)向，最終目標(biāo)指向是全面建成更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障體系。

（三）養(yǎng)老服務(wù)供需失衡壓力推動(dòng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展

改革開放初期，政府推動(dòng)企業(yè)單位就業(yè)保障制度的社會(huì)化改革，主要是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌需要，減輕國(guó)有企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，讓企業(yè)參與公平的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。從社會(huì)實(shí)踐來看，當(dāng)時(shí)政府對(duì)養(yǎng)老保障制度的地位和作用認(rèn)識(shí)不夠全面、深入。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先的改革邏輯，政府福利責(zé)任的收縮導(dǎo)致社會(huì)福利供給失衡。根據(jù)福利多元主義理論，在其他福利主體可以有效承接國(guó)家讓渡的福利責(zé)任前提下，政府福利責(zé)任的收縮并不必然導(dǎo)致福利供給的失衡，也不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)總福利減少。但是由于家庭養(yǎng)老功能的弱化和社區(qū)養(yǎng)老支持系統(tǒng)等非正式網(wǎng)絡(luò)體系的不完善，養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)短缺[23]。政府責(zé)任的收縮，導(dǎo)致老年群體后期只能通過市場(chǎng)和社會(huì)途徑購買養(yǎng)老服務(wù)。

隨著國(guó)家老齡化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)老齡人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，“未備先老”成為城鎮(zhèn)養(yǎng)老供需服務(wù)中的突出矛盾，“老年福利”成為政府重點(diǎn)關(guān)注的民生議題。提供養(yǎng)老福利、增進(jìn)民生福祉是現(xiàn)代政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。這時(shí)，需要政府以更為積極的行為來解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障難題。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的生育率下降與人民生活水平提高及醫(yī)療技術(shù)保障水平提升帶來的人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)，加之國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行獨(dú)生子女政策，共同導(dǎo)致國(guó)家少子高齡化現(xiàn)象加劇。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年中國(guó)60%以上家庭為核心家庭，獨(dú)生子女家庭達(dá)到1.5億個(gè)，每年遞增100多萬80歲及以上高齡老人[24]。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正加速弱化，老齡人口規(guī)模正迅速擴(kuò)大，兩種反向因素疊加使城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老服務(wù)需求急劇上升，亟待政府強(qiáng)化責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)性作用來填補(bǔ)需求缺口。

在全國(guó)老齡人口規(guī)模擴(kuò)大、養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾加大的情形下，政府強(qiáng)化主導(dǎo)責(zé)任，堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌和責(zé)任共擔(dān)改革方向。政府根據(jù)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段特征，漸進(jìn)式深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。一是立足人民養(yǎng)老服務(wù)需求，構(gòu)建敬老孝老養(yǎng)老的政策體系，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，加大政策支持力度，整合各類要素資源，引導(dǎo)市場(chǎng)力量、社會(huì)機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)服務(wù)供給。二是深化“放管服”改革，提高政府效能，持續(xù)加大財(cái)政投入，統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化改革，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”等新型科技養(yǎng)老平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)健康發(fā)展[25]。2017年后，國(guó)家全面開放養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，支持多元力量參與共建養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。

社會(huì)加速轉(zhuǎn)型、老齡人口逐年增加、人口流動(dòng)性增強(qiáng)、家庭核心化、養(yǎng)老服務(wù)資源短缺等諸多因素相互交融，導(dǎo)致社會(huì)福利需求快速擴(kuò)大，給社會(huì)養(yǎng)老供給體系帶來較大的壓力。在這種社會(huì)背景下，提供什么樣的福利，如何提供福利，如何健全養(yǎng)老保障制度體系，迫切需要政府承擔(dān)相應(yīng)的福利責(zé)任。

三、新時(shí)代城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障與政府責(zé)任的發(fā)展進(jìn)路

社會(huì)保障制度作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度安排，在抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著重要作用。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的背景下，政府直面老年群體養(yǎng)老服務(wù)的多樣化、個(gè)性化、多層次需求，以老年群體對(duì)晚年美好生活需要為導(dǎo)向，推動(dòng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在新時(shí)代，政府要在發(fā)展中聚焦養(yǎng)老福利領(lǐng)域中不平衡不充分的新矛盾[26]，將現(xiàn)實(shí)問題與改革目標(biāo)相統(tǒng)一，持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老保障的改革與發(fā)展，增進(jìn)老年群體的福祉，著力建成更加公平更可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，努力開創(chuàng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的新格局。

（一）做好養(yǎng)老保障體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

制定與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治改革相適應(yīng)的社會(huì)政策是政府的責(zé)任體現(xiàn)和功能表達(dá)。在人口老齡化加快、人口加速流動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等背景下，養(yǎng)老保障領(lǐng)域各類制度關(guān)系尚不清晰，對(duì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。老有所養(yǎng)是新時(shí)代保障和改善民生的重要議題，為解決老年群體日益增長(zhǎng)的美好晚年生活需要與國(guó)家老齡事業(yè)之間不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，政府需要對(duì)人口老齡化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以因地制宜、分類指導(dǎo)為原則，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性改革[27]。

當(dāng)前養(yǎng)老保障制度存在權(quán)利與責(zé)任碎片化、權(quán)利與義務(wù)不統(tǒng)一的問題，具體表現(xiàn)為：一是縱向上，中央政府與地方政府權(quán)責(zé)不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配；二是橫向上，政府部門間缺乏組織協(xié)調(diào)機(jī)制及政府與其他福利主體間權(quán)責(zé)模糊。為此，需要樹立超前性和整體性理念，解決地區(qū)間及城鄉(xiāng)間的平衡性問題[28]。對(duì)此，政府應(yīng)做好相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)。在宏觀層面，需要建立高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，將養(yǎng)老保障體系建設(shè)納入國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和中央全面深化改革的規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體系科學(xué)定位。在中觀層面，需要解決不同養(yǎng)老保障類別的功能定位、制度安排關(guān)系問題，構(gòu)建全生命周期的老齡化政策體系等。在微觀層面，需要加強(qiáng)全民老齡化國(guó)情教育，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系，重構(gòu)家國(guó)共治的養(yǎng)老機(jī)制，保證制度的公平性[29]。

（二）實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立合理調(diào)劑機(jī)制

目前我國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊是地區(qū)分割統(tǒng)籌，盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，保障水平穩(wěn)步提高，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金地區(qū)負(fù)擔(dān)不平衡、撫養(yǎng)比地區(qū)差距較大的問題依然存在。這迫切需要政府在養(yǎng)老保障實(shí)踐改革中，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，建立合理調(diào)劑機(jī)制，促使公共資源有效配置。

第一，明確基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間表和路線圖。2010年10月，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌作為基本目標(biāo)。當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌主要集中在省級(jí)層面，離全國(guó)統(tǒng)籌還有較大差距。養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌本質(zhì)是由中央對(duì)各地集中到國(guó)家層面的養(yǎng)老資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度使用，即統(tǒng)收統(tǒng)支的“大一統(tǒng)”制度。這需要政府從全局性和整體性規(guī)劃，增強(qiáng)制度公平性和互助共濟(jì)性；在國(guó)家層面實(shí)行基金的籌措、給付、監(jiān)督行為，逐步形成中央與地方分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任明晰的管理體制[30]。為合理均衡省際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，2018年6月中央政府決定建立中央調(diào)劑基金制度，為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌邁出了重要一步。

第二，堅(jiān)持精算平衡原則，完善養(yǎng)老金調(diào)劑機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)民生制度安排，必須實(shí)行精算平衡機(jī)制。根據(jù)人口變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況、社會(huì)文化等因素，堅(jiān)持精算平衡原則，全面提高決策的科學(xué)化水平。調(diào)整中央與地方之間的籌資責(zé)任分擔(dān)比例、養(yǎng)老金替代率及繳費(fèi)年限，以確保養(yǎng)老保障手段與目標(biāo)的一致性[31]。國(guó)家成立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑基金，對(duì)不同省份間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)劑，以協(xié)調(diào)省際養(yǎng)老基金收支缺口難題。中央調(diào)劑基金制度發(fā)揮了較強(qiáng)的再分配作用，提高了整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)共建共享的理念、互助共濟(jì)的特征。未來各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)需要在規(guī)范養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上，完善養(yǎng)老金調(diào)劑機(jī)制，增強(qiáng)基金調(diào)劑余缺能力，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，平衡財(cái)務(wù)收支的可持續(xù)性，確保養(yǎng)老基金的保值增值及養(yǎng)老金的準(zhǔn)時(shí)、足額發(fā)放[32]。

（三）拓寬社?；鸹I資渠道，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，需要充足的基金儲(chǔ)備和強(qiáng)大的支付能力做保障。政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源的主要渠道，在面臨巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需求壓力下，必須提升政府籌資能力，加強(qiáng)養(yǎng)老基金的科學(xué)管理，增強(qiáng)投資的專業(yè)化、多元化、法制化，實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，完善養(yǎng)老保障基金的籌資機(jī)制，拓寬籌資渠道。例如，擴(kuò)大財(cái)政支出比重、完善國(guó)有股減持、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本、逐步提高國(guó)有資本收益上繳比例、擴(kuò)大彩票發(fā)行渠道，多渠道多方面籌措資金，充實(shí)養(yǎng)老保障基金。公共財(cái)政作為政府管理和服務(wù)社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，在社會(huì)保障建設(shè)中承擔(dān)著重要職責(zé)。政府需要發(fā)揮公共財(cái)政的作用，建立相對(duì)均等化的養(yǎng)老保障財(cái)政投入機(jī)制；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)養(yǎng)老保障的資金投入力度，提高養(yǎng)老保障水平[33]。通過財(cái)政支出方向和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，縮小地區(qū)間、群體間的收入分配差距，以實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展和社會(huì)公平。

（四）實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡方案

延長(zhǎng)法定退休年齡是國(guó)際通行做法，也是我國(guó)養(yǎng)老保障制度的改革方向之一。在緩解老齡人口大規(guī)模增長(zhǎng)壓力、彌補(bǔ)養(yǎng)老金并軌后資金缺口、減輕政府養(yǎng)老金財(cái)政支出負(fù)擔(dān)等方面，延遲退休年齡方案可以發(fā)揮積極的作用。黨的十八屆三中全會(huì)和黨的十八屆五中全會(huì)都明確提出，我國(guó)要實(shí)施漸進(jìn)式延遲退休年齡方案[34]。這是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)情，結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)保障體系更加公平更可持續(xù)的重大舉措。退休年齡規(guī)定是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要參考指標(biāo)，也是退休制度的具體內(nèi)容。延遲退休年齡是社會(huì)保障制度改革的必然要求，這不僅是人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)和人口高齡化的現(xiàn)實(shí)要求，而且是緩解養(yǎng)老基金收支平衡的壓力、維持制度可持續(xù)性的客觀要求。然而，延遲退休年齡是一項(xiàng)事關(guān)多方利益的創(chuàng)新性、艱難性工作，需要綜合考慮我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)者主觀意愿、養(yǎng)老保障基金可持續(xù)性的要求，出臺(tái)漸進(jìn)式彈性化延遲退休年齡政策。延遲退休年齡的改革涉及面廣，需要兼顧國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和不同群體的利益，應(yīng)采取小步慢走、漸進(jìn)到位的策略，而不是一步到位[35]。