（廣東金融學(xué)院 工商管理學(xué)院，廣東 廣州 510521）

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展推動(dòng)下，國家之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)交往越來越頻繁與密切，當(dāng)不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)合作和社會(huì)交往聯(lián)系發(fā)展到一定程度時(shí)，跨行政區(qū)域的公共治理協(xié)同和融合，成為亟須面對(duì)和回應(yīng)的問題。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，是中共中央、國務(wù)院在充分考慮到香港、澳門2個(gè)特別行政區(qū)和珠三角地區(qū)隸屬于廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶等9個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)合作與社會(huì)聯(lián)系方面已經(jīng)達(dá)到較高水平這一現(xiàn)實(shí)條件，依據(jù)區(qū)域合作發(fā)展的客觀規(guī)律，順勢而為提出的重大決策。這既是新時(shí)代推動(dòng)形成新發(fā)展格局的新舉措，也是推動(dòng)“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐。從國家層面制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，能夠有效促進(jìn)內(nèi)地和港澳的交流合作水平，提升粵港澳區(qū)域整體發(fā)展的競爭力，保持長期的繁榮穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢，從而帶動(dòng)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

珠三角地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)活力最為活躍的地區(qū)之一，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是市場活躍，市場化程度高；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)開放程度高，這是國家制定粵港澳大灣發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。以珠三角地區(qū)為基礎(chǔ)，提出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，核心內(nèi)容是建設(shè)世界級(jí)城市群，打造全球范圍內(nèi)具有世界競爭力的重要空間載體，有效對(duì)接“一帶一路”，開創(chuàng)對(duì)外開放新格局，構(gòu)建高水平區(qū)域合作平臺(tái)。自香港和澳門回歸以來，20多年的“一國兩制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)下粵港澳大灣區(qū)共同建設(shè)和協(xié)同治理提供了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，以往珠三角區(qū)域合作機(jī)制，諸如內(nèi)地與港澳關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)的安排（CEPA）、深港澳合作體系、港珠澳合作體系、廣深同城化機(jī)制等不同合作機(jī)制，其成敗得失的實(shí)踐歷程，在不同程度上為粵港澳大灣區(qū)的治理機(jī)制提供了可供借鑒的制度安排經(jīng)驗(yàn)。然而，在當(dāng)下的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和制度體系下，粵港澳大灣區(qū)存在“1個(gè)國家、2種制度、3個(gè)關(guān)稅區(qū)和4個(gè)核心城市”等空間與制度上的異質(zhì)性，使得粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨著跨區(qū)域公共治理的挑戰(zhàn)，給粵港澳大灣區(qū)建設(shè)帶來困難，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是粵港澳大灣區(qū)存在2種政治制度，香港、澳門實(shí)行原有的資本主義制度，廣東省所轄的9個(gè)城市實(shí)行社會(huì)主義制度。二是在法律制度上，粵港澳大灣區(qū)有3個(gè)法律體系，香港保留英美法系的判例法傳統(tǒng)，澳門保留大陸法系傳統(tǒng)，廣東9個(gè)城市則實(shí)行社會(huì)主義法律制度，實(shí)行中國特色社會(huì)主義法治體系。三是在貨幣和海關(guān)監(jiān)管體系上，3個(gè)地區(qū)都有獨(dú)立的貨幣體系和海關(guān)監(jiān)管體系，香港有港幣，澳門為澳門元，廣東省所轄9個(gè)城市的流通貨幣是人民幣。1個(gè)灣區(qū)，3種貨幣體系、3個(gè)海關(guān)監(jiān)管體系和3個(gè)法律體系，可見粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的公共治理面臨極大的難度。四是粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域的公共治理的行政級(jí)別不對(duì)等。香港和澳門是特別行政區(qū)，直接隸屬于中央政府，在行政層級(jí)上與省級(jí)政府對(duì)等；廣東省所轄9個(gè)城市中，廣州和深圳屬于副省級(jí)，其他7個(gè)城市為地級(jí)市?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的地方政府行政層級(jí)地位的差異，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的合作權(quán)限不對(duì)等，香港和澳門享有高度自治的行政、立法和司法權(quán)限，廣東所轄的9個(gè)城市，其行政、立法和司法權(quán)限雖然有所差異，但與香港和澳門相比，則相差太大，合作權(quán)限差異性過大，給粵港澳大灣區(qū)合作向更深層次的深度發(fā)展和向更廣泛層面的廣度發(fā)展帶來障礙。

在黨中央、國務(wù)院作出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重大決策之后，學(xué)界對(duì)此進(jìn)行了熱烈的討論，主要聚焦于如何融合粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域的公共治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、文化理念思維、生活方式等諸多方面差異，構(gòu)建具有凝聚力、向心力的，可持續(xù)發(fā)展的世界級(jí)大灣區(qū)城市群。在打破區(qū)域限制和區(qū)域治理體系異質(zhì)性帶來的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)障礙方面，不同領(lǐng)域的學(xué)者提出了不同的應(yīng)對(duì)之道。有的學(xué)者從社會(huì)學(xué)和旅游管理學(xué)跨學(xué)科的角度，認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)該充分利用“一帶一路”倡議框架下所制定的國家政策和已有的合作基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施以市場為主導(dǎo)的發(fā)展模式，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)文化、商業(yè)和旅游的融合發(fā)展機(jī)制[1]。有的學(xué)者從制度和法律角度，分析粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展的合作基礎(chǔ)和面臨的挑戰(zhàn)，提出以資源配置的市場一體化和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的一體化等為路徑，突破行政壁壘以及體制差異，實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)[2]。有學(xué)者認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)是在珠三角城市群基礎(chǔ)上升級(jí)的新型產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域，承載著引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、強(qiáng)化區(qū)域合作的重要使命，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)全球化背景下的大都市圈作為產(chǎn)業(yè)聚集尺度，利用既有的基礎(chǔ)設(shè)施提升一體化水平，采取差異化的政策協(xié)調(diào)城市關(guān)系，開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、貿(mào)易體系、經(jīng)濟(jì)版圖的三層重構(gòu)[3]。安寧等學(xué)者將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)看成是我國“一帶一路”倡議下力圖建立多邊參與的、健康的全球經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的一個(gè)產(chǎn)物，對(duì)于打破美國主導(dǎo)的霸權(quán)式的全球經(jīng)濟(jì)框架具有重大意義，由此認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不應(yīng)該局限于實(shí)用學(xué)科的發(fā)展思維，而應(yīng)該置于更為宏觀的政治地理視野中進(jìn)行討論[4]。王禹認(rèn)為“一國兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢，也在某些方面構(gòu)成嚴(yán)重的法律沖突和體制阻礙，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國內(nèi)法上的區(qū)域合作，可以通過構(gòu)建“全面管治權(quán)”來解決這些沖突和障礙，將全面管治權(quán)看成是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法理基礎(chǔ)，因此有必要構(gòu)建一套“一國兩制”路徑下的區(qū)際法和區(qū)制法理論體系，整合和應(yīng)對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的沖突[5]。

針對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等多方面異質(zhì)性帶來的合作障礙，學(xué)界和實(shí)踐界作了大量的研討和分析，總體來講，主要分為兩個(gè)層面來解決。一是從實(shí)用學(xué)科的思維出發(fā)，提出應(yīng)對(duì)之道，如經(jīng)濟(jì)學(xué)科從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、資源配置流轉(zhuǎn)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)路徑和措施?；诒緦W(xué)科領(lǐng)域提出的政策建議，雖然具有專業(yè)化特征，但缺乏整體性，對(duì)其他學(xué)科領(lǐng)域的政策建議考慮不足，出現(xiàn)“九龍治水，各管一方”的局面。二是從國家政治宏觀角度出發(fā)，將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)看成是國家整體戰(zhàn)略的一部分，從國家整體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控角度出發(fā)，采取自上而下的行政強(qiáng)制手段加以同一規(guī)劃建設(shè)。這兩個(gè)層面的研究和探討，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供了諸多的決策參考，也取得了一系列的成果。但毋庸諱言，單學(xué)科實(shí)用型的研究，缺乏宏觀整體性，以局部利益、體系利益作為研究目標(biāo)，缺乏系統(tǒng)性和整體性，容易產(chǎn)生“按下葫蘆浮起瓢”的后果。以國家宏觀整體戰(zhàn)略為目標(biāo)，采取自上而下的行政體系力量進(jìn)行粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，則會(huì)對(duì)該區(qū)域本已多元化的政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、多元文化價(jià)值觀產(chǎn)生一定的擠壓，甚至?xí)鲆暫蛡植繀^(qū)域的利益，產(chǎn)生對(duì)抗的心理和行為。本文認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域存在政治制度、法律、經(jīng)濟(jì)水平等多方面的異質(zhì)性和差序格局，是客觀存在的現(xiàn)象，在合作過程中，如果存在統(tǒng)一的利益價(jià)值導(dǎo)向，形成相互融合的公共治理體系，這些差異的存在，不僅不會(huì)對(duì)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)構(gòu)成障礙，反而會(huì)使得各個(gè)區(qū)域間形成很強(qiáng)的互補(bǔ)性，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行。之所以會(huì)產(chǎn)生粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和合作障礙，可以歸結(jié)為粵港澳地區(qū)之間及其自身內(nèi)部區(qū)域之間的深度合作不夠，這種不足，在很大程度上是源于不同空間管理主體之間的公共治理體系壁壘，缺乏共同的價(jià)值理念。構(gòu)建具有共同認(rèn)知的價(jià)值理念，融合不同行政區(qū)域的公共治理體系，需要國家的干預(yù)和引導(dǎo)，這種干預(yù)和引導(dǎo)，既不適宜采用自上而下的行政權(quán)力來實(shí)行，也不適宜采用自下而上的逐步融合來實(shí)現(xiàn)。本文擬從粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的國家主導(dǎo)角度出發(fā)，探討粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的公共治理體系融合路徑，既要避免因?yàn)樽陨隙聫?qiáng)制性構(gòu)建大一統(tǒng)的公共治理體系帶來的對(duì)抗，也不適宜采取自下而上式的演進(jìn)而形成具有共同價(jià)值理念的公共治理體系，因?yàn)檫@種路徑發(fā)展方向難以把控，結(jié)果難以預(yù)料，很容易失去快速發(fā)展的機(jī)會(huì)。

二、國家主導(dǎo)下的公共治理融合有助于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行

（一）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中合作模式的緣起和形成

灣區(qū)本是一個(gè)地理概念，后來引申為描述沿?？诎侗姸嗪８酆统鞘袠?gòu)成的港口群與城市群，由此衍生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)被稱為灣區(qū)經(jīng)濟(jì)[6]。灣區(qū)經(jīng)濟(jì)不僅包含經(jīng)濟(jì)合作和產(chǎn)業(yè)聚集的意蘊(yùn)，而且還包含經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人們品質(zhì)生活的內(nèi)涵。香港科技大學(xué)創(chuàng)校校長吳家瑋最早提出灣區(qū)概念，建議借鑒舊金山“深港灣區(qū)”，建設(shè)以香港為核心的灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，強(qiáng)化核心城市對(duì)大都會(huì)區(qū)域的輻射作用，利用國際資本、科技創(chuàng)新推動(dòng)粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]。2005年國務(wù)院在發(fā)布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》中開始使用灣區(qū)概念，此后，粵港澳三地政府在2009年制定的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》和2010年制定的《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃》中沿用該術(shù)語，并將之納入發(fā)展規(guī)劃政策中，提出構(gòu)建珠江口灣區(qū)、粵港澳共建世界級(jí)城市群；2014年，深圳市政府工作報(bào)告中提出“打造灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”的規(guī)劃。2016年3月，國務(wù)院制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，明確提出“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺(tái)建設(shè)”；同月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，明確要求廣州、深圳攜手港澳，共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級(jí)城市群，這標(biāo)志著灣區(qū)建設(shè)由地方政府間的合作層次上升為中央政府的指導(dǎo)性合作層次。2017年粵港澳大灣區(qū)建設(shè)正式寫入政府工作報(bào)告，明確提出“要推動(dòng)內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨(dú)特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的地位與功能”[8]。

2017年7月1日，在國家主導(dǎo)下，國家發(fā)展和改革委員會(huì)同粵港澳三地，在香港共同簽署《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。該協(xié)議確立了包括推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、提升市場一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢、支持重大合作平臺(tái)建設(shè)等內(nèi)容在內(nèi)的7個(gè)合作重點(diǎn)。緊隨其后，黨的十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作等為重點(diǎn)全面推進(jìn)內(nèi)地與港澳互利合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)必然為港澳經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重大機(jī)遇，港澳應(yīng)該充分把握中央的大力支持，充分利用特別行政區(qū)的獨(dú)特優(yōu)勢，強(qiáng)化與內(nèi)地特別是與毗鄰地區(qū)的合作。

2018年5月，在習(xí)近平總書記先后主持召開的中央政治局常委會(huì)會(huì)議和中央政治局會(huì)議上，黨和國家最高決策層審議《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》；同年8月，中央成立了由國務(wù)院副總理韓正任組長的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)決策正式形成，由決策制定階段轉(zhuǎn)向決策執(zhí)行階段推進(jìn)；同年11月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，意見明確提出，以港澳廣深等4個(gè)城市為中心，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，在珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶貫徹創(chuàng)新綠色發(fā)展理念，開啟區(qū)域科學(xué)發(fā)展新篇章。2019年1月11日，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主要負(fù)責(zé)人代表中央對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提出5個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略定位，這5個(gè)定位分別為：充滿活力的世界級(jí)城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈[9]。

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。至此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)由地方政府間的自愿合作形式上升到國家主導(dǎo)的戰(zhàn)略發(fā)展格局，逐步由框架性質(zhì)的合作協(xié)議演變?yōu)榫唧w可行的合作行動(dòng)方案。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要公共治理高度融合的支撐

粵港澳大灣區(qū)覆蓋的地區(qū)在地理空間上毗鄰，具有密切合作、獲取合作收益的巨大潛能?；浉郯拇鬄硡^(qū)合作的深度和廣度，受到粵港澳大灣區(qū)中不同行政區(qū)域公共治理融合的影響?；浉郯拇鬄硡^(qū)合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，在本質(zhì)上是一系列市場化的制度性安排，這些制度安排的核心是統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度和市場監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。表面上看，是市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，其背后的本質(zhì)是公共治理的融合，只有在公共治理體系的統(tǒng)一性、融合性和協(xié)調(diào)性的背景下，才會(huì)產(chǎn)生高度統(tǒng)一、融合、協(xié)調(diào)的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管體系，使得地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作向深度和廣度發(fā)展。如果在同一地理空間區(qū)域內(nèi)，只有一個(gè)公共治理中心、公共治理理念和治理機(jī)制，就會(huì)容易形成高度統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如果地理空間區(qū)域內(nèi)，公共治理多元化，有多個(gè)公共治理中心，各個(gè)公共治理區(qū)域治理理念、公共治理演變歷程和公共治理機(jī)制存在較大的差異，就會(huì)難以形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管制度。在這種情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作向深度和廣度發(fā)展時(shí)，公共治理的差異性就會(huì)成為合作的障礙，要突破經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的瓶頸，就必須尋求公共治理體系的融合和協(xié)調(diào)作為支撐?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)部行政空間公共治理的邊界清晰，行政層級(jí)明確且高低不一，既有香港與澳門2個(gè)特別行政區(qū)，也有廣東省省級(jí)行政區(qū)及其所轄的9個(gè)不同行政級(jí)別的城市行政區(qū)（包括副省級(jí)城市、計(jì)劃單列城市、地級(jí)市），以及更低行政級(jí)別的地區(qū)，還有各種形式的自由貿(mào)易區(qū)、開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等特殊形態(tài)的行政區(qū)域，形成各自相互獨(dú)立的公共治理空間，每個(gè)行政區(qū)域的公共治理的理念、演變歷程和治理機(jī)制存在非常大的差異。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，公共治理的邊界性和生產(chǎn)要素的流動(dòng)性之間、公共治理的行政權(quán)力的垂直性和經(jīng)濟(jì)合作的平等性之間存在著顯著沖突，抑制粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的各個(gè)行政區(qū)域之間的公共治理合作，提升公共治理體系的融合，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）以國家為主導(dǎo)，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)公共治理融合是必然選擇

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)域的公共治理融合，可以通過兩條路徑來實(shí)現(xiàn)。一是在經(jīng)濟(jì)合作過程中，逐步調(diào)整，通過演進(jìn)的路徑來提升公共治理的協(xié)調(diào)性和一致性，實(shí)現(xiàn)公共治理的融合。二是以國家行政體制為基礎(chǔ)，以國家為主導(dǎo)，采取構(gòu)建的方式，實(shí)現(xiàn)各行政區(qū)域的公共治理融合?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)部不同地區(qū)的公共治理，在各自的公共治理理念的主導(dǎo)下，形成了不同的公共治理機(jī)制。如果通過演進(jìn)的方式來實(shí)現(xiàn)公共治理融合，耗費(fèi)時(shí)間長、沖突多，難以協(xié)調(diào)各個(gè)行政區(qū)域的利益沖突，難以形成具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光、綜合平衡的公共治理融合體制。這就必然要求高于粵港澳大灣區(qū)的人、組織和機(jī)構(gòu)，引領(lǐng)和把控粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)域的合作，促進(jìn)各行政區(qū)域的公共治理融合，中央政府就是最符合該項(xiàng)要求的組織機(jī)構(gòu)。從我國憲法以及其他相關(guān)法律規(guī)范來觀察，中央政府對(duì)粵港澳大灣區(qū)公共治理的干預(yù)、引導(dǎo)和把控，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，具有合法性。在港澳回歸后，中央政府對(duì)粵港澳大灣區(qū)的各個(gè)行政區(qū)域擁有了全面的行政治理權(quán)限，通過中央政府來推動(dòng)主導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的公共治理融合，已經(jīng)完全具備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。我國是單一制國家，政體是人民代表大會(huì)制度，我國憲法規(guī)定全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各個(gè)地方行政機(jī)關(guān)的工作，全國地方各級(jí)人民政府都是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院，這些規(guī)定明確了中央政府對(duì)粵港澳大灣區(qū)各個(gè)行政地區(qū)和行政部門的行政治理權(quán)限，對(duì)粵港澳大灣區(qū)公共治理融合具有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，具有強(qiáng)力推動(dòng)的權(quán)力基礎(chǔ)。在國家行政治理的主導(dǎo)下，可以為粵港澳大灣區(qū)公共治理沖突提供強(qiáng)有力的整合協(xié)調(diào)機(jī)制。在“一國兩制”下，粵港澳三地11個(gè)城市存在迥然不同的公共治理機(jī)制，這些差異廣泛存在于法律、行政政策和社會(huì)生活方式等方面，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)向深度和廣度發(fā)展，公共治理的沖突就會(huì)變得更加明顯。公共治理沖突的本質(zhì)是地方政府的權(quán)力，這些地方政府在法律上都要接受中央政府的管治，地方權(quán)力都是來自中央政府的授權(quán)并對(duì)中央負(fù)責(zé)。因此，在粵港澳大灣區(qū)的公共治理面臨沖突、制約粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的情況下，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的中央政府既能夠以上級(jí)政府的身份，對(duì)粵港澳大灣區(qū)公共治理面臨的沖突問題進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和規(guī)范，也能夠以利益局外人的身份，超然于利益紛爭之外，采取客觀公正的態(tài)度提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，更容易受到?jīng)_突各方的理解和支持，更容易推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的進(jìn)程，更容易取得良好的融合效果。

三、公共規(guī)則差異性是粵港澳大灣區(qū)公共治理融合面臨的難點(diǎn)和理論困境

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)涉及香港、澳門和廣東省所轄的9個(gè)城市，共計(jì)11個(gè)城市，面積為5.4萬平方公里，截至2018年末，覆蓋地區(qū)人口約4012.96萬人，GDP達(dá)1.33萬億美元，約占全國經(jīng)濟(jì)總量的11.6%[10]?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的各行政區(qū)域在不同治理主體的治理下，形成各具特色的治理理念和治理機(jī)制。這些治理理念和治理機(jī)制之間既有差異，也有共性，總體而言，差異多于共性，所涵蓋的行政區(qū)域在公共規(guī)則、法律體系、行政等級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面的顯著差異，具有獨(dú)一無二的“一國兩制三法域”特點(diǎn)。香港和澳門在回歸前的治理主體分別是英國和葡萄牙，遵循西方公共治理理念，在公共治理領(lǐng)域中，更偏重分權(quán)治理。廣東省所轄的9個(gè)城市，是以堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路為治理準(zhǔn)則，在公共治理中，更注重采取行政集中化的治理模式?；浉郯拇鬄硡^(qū)行政區(qū)域上的差異，既可能成為推動(dòng)合作建設(shè)的動(dòng)力，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展局面，也可能成為合作的障礙，形成各自為政、各自發(fā)展的“行政孤島”。如何將粵港澳大灣區(qū)行政區(qū)域上的差異轉(zhuǎn)化為促進(jìn)合作的動(dòng)力而不是阻力，關(guān)鍵在于灣區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，只有通過高屋建瓴的構(gòu)建和引領(lǐng)，才能消除不同行政區(qū)域的行政壁壘和治理規(guī)則隔閡，通過頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化粵港澳大灣區(qū)不同行政區(qū)域的公共治理融合能力，提升粵港澳大灣區(qū)不同行政區(qū)域的公共治理融合水平和能力，通過公共治理融合上的溝通協(xié)作，建設(shè)法治化營商環(huán)境，保障粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)體系合作，是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點(diǎn)之一表現(xiàn)在公共治理理念和實(shí)踐的差異上，由于香港、澳門長期受到西方公共治理理念的影響和公共治理實(shí)踐的引導(dǎo)，形成了迥然于內(nèi)地的政治價(jià)值觀和文化價(jià)值觀，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)可能產(chǎn)生一些互為排斥的公共治理價(jià)值觀，形成破壞和諧穩(wěn)定的離心力，這必然會(huì)抑制粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)進(jìn)程。更為嚴(yán)重的是，公共治理中的政治理念認(rèn)同和治理模式認(rèn)同的差異，不僅僅表現(xiàn)在意識(shí)形態(tài)之中，而且有著向政治活動(dòng)和日常生活方式演變的趨勢，甚至以暴力抗?fàn)幍男问?，拒絕認(rèn)同、抵制融合。從公共治理融合的現(xiàn)實(shí)層面來看，這種認(rèn)同差異以及行動(dòng)發(fā)展走向，破壞了社會(huì)正常秩序的發(fā)展，對(duì)粵港澳大灣區(qū)向一體化發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重障礙。因此，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，如何確立共同的國家認(rèn)同和民族認(rèn)同，并以國家認(rèn)同和民族認(rèn)同來逐步彌合公共治理理念和實(shí)踐上的差異和裂痕，是公共治理融合的難點(diǎn)和重點(diǎn)之一。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點(diǎn)之二表現(xiàn)在法律制度和司法實(shí)踐的沖突上?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)，最為緊迫的是要為生產(chǎn)要素自由流通提供協(xié)調(diào)有序的法律制度保障。當(dāng)下對(duì)粵港澳三地三個(gè)法域進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合的是“一國兩制”的憲制架構(gòu)安排，其主要是對(duì)香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的主權(quán)歸屬、國防和外交等事務(wù)作出一般性規(guī)定，主要內(nèi)容在于界定中央政府與特區(qū)政府之間的責(zé)任和義務(wù)，屬于一般性規(guī)定的范疇，還難以足夠保證生產(chǎn)要素高效互聯(lián)互通。因此，當(dāng)下的要?jiǎng)?wù)是，如何在遵循“一國兩制”的憲制框架下，探索公共治理的合作機(jī)制，形成相互融合的公共治理體系，且在這個(gè)公共治理體系中既能夠保持香港與澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的高度自治，又能夠促進(jìn)內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開放性和統(tǒng)籌性的形成與發(fā)展[11]。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點(diǎn)之三表現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地的經(jīng)濟(jì)利益沖突上。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的地方政府要為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)，在合作過程中不可避免地會(huì)發(fā)生利益爭奪，在各地經(jīng)濟(jì)利益紛爭難以解決的情況下，公共治理的融合就成為一句空話?；浉郯拇鬄硡^(qū)9個(gè)城市和2個(gè)特別行政區(qū)有各自的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，它們相互之間的資源整合和產(chǎn)業(yè)布局的協(xié)調(diào)性存在顯著不足，相互間的競爭不亞于合作，這種現(xiàn)象在港珠澳大橋的建設(shè)上表現(xiàn)得比較明顯。港珠澳大橋從提出方案到完成，歷時(shí)20多年，涉及中央政府、港澳特別行政區(qū)、廣東省政府以及各個(gè)地方政府等多個(gè)行政主體的協(xié)商，結(jié)果是如此龐大的珠江口岸城市，20多年來僅有一座虎門大橋聯(lián)結(jié)東西兩岸，而虎門二橋、深中通道、深茂高鐵等項(xiàng)目長期沒有落地。此外，隨著廣州和深圳等中心城市的發(fā)展壯大，引發(fā)香港和澳門被邊緣化、被矮化的憂慮與討論，這些現(xiàn)象背后是粵港澳大灣區(qū)各地之間的利益爭奪，導(dǎo)致粵港澳地區(qū)之間以及地區(qū)內(nèi)部區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)合作水平不高、深度不夠，由此會(huì)嚴(yán)重阻礙粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。

四、基于國家主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的策略選擇

粵港澳大灣區(qū)是國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分，是國家出于國家發(fā)展和治理需要而提出的空間建構(gòu)，是在新的政治空間內(nèi)，打破傳統(tǒng)地域空間的政府制度體系約束，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由有序流動(dòng)和市場的一體化，乃至實(shí)現(xiàn)公共治理的融合。粵港澳大灣區(qū)是在國家層面主導(dǎo)提出，自上而下推廣落實(shí)，其戰(zhàn)略意圖在于以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)理念為核心，構(gòu)建跨行政區(qū)域的公共治理框架，將珠三角區(qū)域發(fā)展提升到國家尺度，成為承接“一帶一路”和“一國兩制”等的重要實(shí)踐[12]。與此相對(duì)應(yīng)，粵港澳大灣區(qū)公共治理領(lǐng)域，更離不開國家主導(dǎo)，以國家為主導(dǎo)，通過縱向管理和協(xié)調(diào)，削弱行政壁壘，推動(dòng)和強(qiáng)化粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，成為必然的政策選擇。

（一）探索法治建設(shè)路徑，夯實(shí)國家在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的全面管治權(quán)限

“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的根本前提，一方面，“一國兩制”構(gòu)成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部形成優(yōu)勢互補(bǔ)，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。但另一方面，“一國兩制”在某些方面構(gòu)成嚴(yán)重的法律沖突和治理體制障礙，抑制粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的障礙。因此，應(yīng)通過國家行使粵港澳大灣區(qū)全面管治的權(quán)限，探索粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的法治建設(shè)，減少法律法規(guī)沖突，促進(jìn)不同區(qū)域的法治協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。

在國家主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中，可以從粵港澳大灣區(qū)的區(qū)際的法律法規(guī)協(xié)議和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部治理制度建設(shè)兩個(gè)角度來促進(jìn)法治的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)際法是在一個(gè)中國的前提下，對(duì)不同法域和法律制度的地區(qū)，構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)議、制度安排和規(guī)范性文件，通過制定區(qū)際法來消弭粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域之間的法律法規(guī)沖突，推動(dòng)區(qū)域合作，促進(jìn)公共治理的融合，如2013年香港與澳門簽訂的《關(guān)于香港與澳門相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》，以及廣東在2010年與香港、2011年與澳門分別簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架》。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不斷深入發(fā)展，區(qū)域之間的法律法規(guī)沖突、制度沖突、政策沖突會(huì)不斷顯現(xiàn)出來，通過訂立區(qū)域之間的規(guī)范性合作條約，能夠有效避免沖突，強(qiáng)化合作，促進(jìn)公共治理在區(qū)際的融合。

（二）構(gòu)建以國家為主導(dǎo)的多層級(jí)行政管轄的公共治理機(jī)制

我國多層級(jí)單一制的公共治理體制，以上級(jí)為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)地區(qū)間公共治理的差異和沖突，是該體制的一大特色。我國城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和推行，在本質(zhì)上就是以上級(jí)政府或者中央政府為主導(dǎo)，將多個(gè)地區(qū)和城市構(gòu)建成一個(gè)新的行政區(qū)域，調(diào)整或者建構(gòu)新的公共治理規(guī)則，形成新的“地理空間”公共治理模式；中央政府在其中扮演著制度供給者、利益協(xié)調(diào)者和最終決策者等多個(gè)關(guān)鍵角色，并在此前提下，構(gòu)建多層級(jí)公共治理結(jié)構(gòu)。因此，在構(gòu)建的粵港澳大灣區(qū)多層級(jí)公共治理結(jié)構(gòu)體系中，應(yīng)該盡量將地區(qū)內(nèi)部的公共治理權(quán)限交由地方處理。涉及跨地區(qū)的公共治理權(quán)限，在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，由關(guān)聯(lián)地區(qū)協(xié)商解決。上級(jí)政府也可以根據(jù)綜合平衡的考慮，出臺(tái)相應(yīng)的公共治理政策和措施，可以通過構(gòu)建區(qū)域縱向協(xié)調(diào)機(jī)制，確立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，形成從中央到地方自上而下推動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)的區(qū)域合作模式；也可以通過地方政府相互之間探索區(qū)域合作的模式，借此尋求上級(jí)政府的支持和綜合協(xié)調(diào)，形成自下而上的演進(jìn)模式，推進(jìn)公共治理的融合，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的雙向互動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域之間公共治理融合。

（三）構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)功能導(dǎo)向的公共治理機(jī)制

多層級(jí)治理機(jī)制包括兩個(gè)方面內(nèi)容，一是以政府管轄權(quán)為主導(dǎo)的公共治理框架；二是在國家主權(quán)規(guī)范下，形成以任務(wù)為導(dǎo)向的功能性治理結(jié)構(gòu)。任務(wù)導(dǎo)向型的功能性治理，是在遵從以管轄權(quán)為導(dǎo)向的行政治理的前提下，解決行政治理效率低下或者無法解決的問題。任務(wù)導(dǎo)向型的功能性治理機(jī)制中，公共治理的邊界既要受到行政區(qū)域邊界的約束，又會(huì)超出行政區(qū)域邊界，其治理特征在于政策導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，解決問題富有彈性。在這種治理結(jié)構(gòu)中，居民獲得的公共服務(wù)不僅來自政府，還來自公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在國家為導(dǎo)向的粵港澳大灣區(qū)公共治理中，充分發(fā)揮地域性治理和功能性治理的作用，前者以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，以政治、政府和行政法規(guī)為主要手段開展公共治理活動(dòng)；后者以社會(huì)成員流動(dòng)空間、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)空間、社會(huì)成員活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮民間主體自治、社區(qū)自治等靈活性方式方法，解決公共空間維度的公共問題，開展公共治理活動(dòng)。二者相輔相成、相互補(bǔ)充，而非相互排斥、相互競爭，共同推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。