彭貴才，劉春玲，2

（1.吉林大學 法學院，吉林 長春 130021；2．中國人民警察大學，河北 廊坊 065000）

人類已經邁入“風險社會”[1]，但關于警察權①本文的警察權，主要是指現代意義上的與警察組織相互依存的警察權力，主要體現為維護公共秩序與抑制犯罪兩大功能。相近觀點參見余凌云《論美國警察權的變遷》，載《公安學刊（浙江警察學院學報）》2018年第3期。的運用，無論是理論認識，還是實務技能②例如，雖然自美國“9·11”恐襲事件之后，世界范圍內的警察權得到擴張，但警察職權的項目內容并沒有實質性增長，還是主要以巡邏、檢查、調查、即時強制等為主要執(zhí)法手段。，并沒有隨之躍入一個新的歷史階段。面對網絡、人工智能等科學技術的迅猛發(fā)展，社會安全矛盾形態(tài)被全面重塑，歷來被倚以國家和社會安全治理重任的警察權力，應該超越工業(yè)社會以來的行為傳統(tǒng)養(yǎng)成并有所創(chuàng)新，才能應對新興犯罪的預防及打擊需要。但當下，警察權力史無前例地面臨著治理能力危機，在“該不該為”和“如何為”之間“躑躅前行”。主要原因應該在于，人們并沒有理清警察權力及其應該以何種角色定位、遵從怎樣的基調及邏輯，以應對風險社會的到來。

一、警察權力進化的兩條主線：物理強制性和組織性

警察權力的進化史，貫穿著愈發(fā)清晰的兩條主線：物理強制性③物理強制力，英文為“physical f orce”，也可以直接翻譯為“武力”。和組織性。物理強制性和組織性，不僅展示出警察權力現代化進程的客觀規(guī)律與方向，同時也成為定義和定位警察權力的兩個關鍵要素。而現代組織理論關于組織概念的多種闡釋都蘊含著這樣的共識：組織作為現存事物，是事物內部（及其與外部）按照一定結構與功能關系構成的方式和體系[2]。所以，警察權力的物理強制性本身，其實就是現代警察組織的本質內涵的外現而已。認清警察組織性與物理強制功能的一體性共存關系，不僅是警察在風險社會治理中角色定位的需要，也為實質性警察權力的進化指明了方向，更是關于警察權力運用和控制的基本認知。

（一）物理強制性是警察權的本質屬性

警察作為國家、公民安全和社會秩序的基本維護力量，物理強制力一直是其價值和職能實現的關鍵所在。與“國家行政權”的核心涵義[3]相比，“警察權”主要體現為公共行政的物理強制執(zhí)行，前者主要用來描述非直接強制情況下以促進公共福利為宗旨的活動。也就是說，區(qū)分“警察權”和“非警察類國家行政權”的標準，不是二者所追求的價值目標，而是二者所運用手段的表現“形式”有所不同。歷經“警察國”至“法治國”又及“福利國”，雖然國家任務價值體系不斷變遷，但警察權的物理強制力卻沒有也不可能被柔性執(zhí)法、非強制行政行為等其他外在表征所掩去——這已經被歷史所證實，也是警察權具有穩(wěn)定獨立性實質的外在體現。

物理強制性為警察權力出生之日起就天然具有[4]，經多年或自然進化或人工構造卻未被去除半分實質。警察及警察權力的產生，主要就是為了以有力的物理強制力應對危險，尤其是突發(fā)的，危及國家安全、公民人身和財產安全的侵害行為。如果警察沒有物理強制力這個“硬權力”[5]，侵害行為的制止和公民生命財產權益的緊急保護都將是空話，而事后對致害人的追蹤、對侵害糾紛的仲裁、對侵害事實的審判，也只是實現損害后的補償性、制裁性正義而已。如果警察物理強制力的本質被輕視或因國家統(tǒng)治政治需要而被人為淡化，也必將損害警察權力的權威性和威懾力，給國家和社會安全會帶來很多后患。所以，需要注意，警察與社會公眾關系的“度”的把握非常重要。警察與社會公眾“距離”過于“親近”的職責體系設計及社會輿論導向，在試圖拉近警民關系的同時，反過來卻會弱化警察物理強制性的本質屬性，進而損害警察權本身應該具有的威嚴性和威懾力。

（二）專業(yè)分工進化凸顯出警察權的組織性主體特征

現代意義上的警察權概念，與形式意義上的警察概念，具有實質上的不可分性①很多學者在定義警察權及警察行為時，都采用了警察機關的形式性視角予以描述。如高文英《警察行政法探究》，群眾出版社2007年版，第14頁；中國警察學會《中國警察法學》，群眾出版社2002年版，第132頁。。關于形式意義和實質意義的警察權力的二分法，主要源于以德國為代表的歐洲，也實際體現于英美等國警察的現代轉型進程當中[6]。關于實質性警察及警察權力的定義，各國及各學者間的認知分歧從未消弭，某種程度上也成為警察組織和警察權力進化的障礙。而形式意義上的警察概念，卻以突出的組織性主體特征呈現躍入現代社會，也隨即成為詮釋和衡量警察現代化、專業(yè)化的范式②1829年，在 Sir Robert Peel 的提議下，英國設立了倫敦大都市警察（the London Metropolitan Police），是世界范圍內現代警察制度的開端。。

在警察產生之初，警察即為國家的代表[7]，以強制力為主要特征的警察行為就是國家統(tǒng)治的強力執(zhí)行，警察權力就是國家權力行使的代表，二者原理和運行機制高度的一致性，使得警察權力不需要從國家統(tǒng)治權力中特別分化出來，警察權力理論也涵攝在國家權力理論之中，其權力正當性存在及運行邏輯機理也不需要特別論證。但隨著社會的進步，國家職能內涵不斷豐富，在“服務行政”“福利行政”等國家職能需求的希冀下，警察也隨之進行著精細化的社會專業(yè)分工的自我進化。因國家對于警察物理強制力的定向需求的不斷增長，警察先后經歷了兩次“脫警察化”③第一次“脫警察化”主要使警察權與軍事權等國家權力相分離，使警察權主要作用于國家內政領域；第二次“脫警察化”是警察從主要負責內政管理的“民政”等政府職能部門進一步分化出來。關于警察發(fā)展歷程中兩次“脫警察化”歷程及規(guī)律分析，可以參見余凌云《警察權的“脫警察化”規(guī)律分析》，載《中外法學》2018年第2期。發(fā)展歷程后，與“民政”等其他國家行政部門分化相異，實現了組織意義的分工獨立。無論是信奉法治“進化論”的英美法系國家和地區(qū)，還是喜好法治“構造論”的以德國為代表的大陸法系國家和地區(qū)，警察在組織學意義上實現相對獨立的同時，也為警察權力物理強制功能的專業(yè)化和規(guī)范化提供了組織學基礎，使警察機關在自我完善和與其他相鄰機關分工互動的過程中，圍繞著物理強制力這條主線，不斷進行著組織功能的社會進化。

二、區(qū)別于“風險”的“危險”：警察權力運用的核心

自產生發(fā)展至今，具有穩(wěn)定的物理強制力本質屬性的警察權力，在風險社會中，應該將威脅公民和國家安全的“危險”作為其職權運用的核心，而不是“風險”。

（一）“風險社會”之“風險”含義辨正

時下所謂的“風險社會”，主要來自德國著名社會學者烏爾里?！へ惪说娘L險社會理論的描述，其本質上指的是超越工業(yè)社會文明的新的社會發(fā)展形態(tài)。而來自“風險社會”的“風險”一詞，于是就有了后工業(yè)社會時代背景下，詮釋社會發(fā)展新形態(tài)的特定含義?！帮L險”一詞，在我國漢語使用習慣中，多與“收益”一詞相伴而用，主要是對與所求收益相伴隨的可能發(fā)生損害的蓋然性描述。而當下所謂的“風險社會”，其實主要也是指巨大社會收益追求下，各國家、各社會組織以及個人等，依賴先進的科學技術在改造世界的過程中，相伴隨而給世界帶來的巨大風險[8]。如蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站核泄漏、2011年發(fā)生在日本福島的核泄漏事件等，是風險社會之“風險”的典型寫照。

從根源上來說，風險社會的“風險”，其實主要為現代技術下社會財富超量積累的副作用。在工業(yè)社會階段，人們主要是憑借生產工具的工業(yè)化，生產足夠的社會資源，以解決人類的衣食住行等基本需求。而自后工業(yè)化時代開始，人類在通過飛速發(fā)展的現代科學技術快速生產和消耗著海量社會資源的同時，也面臨著現代技術所蘊含的巨大的風險。也就是說，風險社會的“風險”，與現代技術所追求的社會收益，其實是相伴相生的。

風險社會治理的核心，應該聚焦于對現代技術所蘊含的“風險”進行預測與管理。從現代社會來看，可以說風險是“一種應對現代化本身帶來的災難與不安全的系統(tǒng)方法、是預測和控制人類行為未來后果的現代方式”[9]。作為“風險社會”的“風險”，本質上來說，主要就是指事物存在或發(fā)展過程中伴隨的自身特性的某種可能發(fā)生的危險①相應地，風險也往往內含“不確定性”“偶然事件”“不安全”“收益”“優(yōu)勢”等詞義。參見劉剛編譯的《風險規(guī)制：德國的理論與實踐》，法律出版社2012年版，第13頁。。風險行政法理論自20世紀在國外的興起，主要肇因于現代技術系統(tǒng)暴露出的嚴重問題——切爾諾貝利核電站泄漏是標志性事件。科技手段的日新月異，給人類帶來巨大財富感受和生活高質量享受的同時，反向刺激人類去追求更高的技術，而科學技術超速發(fā)展的本身，就是一種巨大的風險——時刻考驗著人類對于現代技術的控制能力。所以，當下不斷更新的信息技術在促進社會經濟發(fā)展的同時，科技領域風險也成為國家風險的重要來源[10]，如新型虛擬貨幣的跨境交易，隱含著較高的洗錢風險，對國家金融秩序和政治利益都容易造成損害。

（二）不同于“風險”的“危險”②關于警察危險防治的“危險”，相關詳細闡述及分類等問題，可詳見彭貴才、劉春玲《危險防治理論：警察法治現代化的基石》，載《廣西社會科學》2020年第2期。是警察權力分野的節(jié)點

在風險社會，警察權力應對的主要是“風險”還是“危險”，決定了警察權力設定、啟動及實施的條件、范圍和限度。正如烏爾里希·貝克所言：工業(yè)社會陳舊的思維理念與調控模式將難以適應險象環(huán)生的風險社會[11]。關于風險社會的“風險”治理，需要國家運用綜合性現代風險治理原理及手段。例如，在環(huán)境風險治理、食品和藥品等領域，形成了一系列的風險行政治理規(guī)則和制度，也因為應對風險社會的需要，形成了預防原則、適度原則等統(tǒng)領下的風險治理理論及原則體系，成為現代行政法學發(fā)展的重要內容。而關于警察權力的運用，“危險”與“風險”的范疇如果辨析不明，就會出現因為基礎概念定位錯誤，影響理論基礎和制度選擇等問題，進而可能造成警察權力運用定位不清以至可能造成警察權力濫用等問題的發(fā)生。當下，警察權力也越來越被希冀具有危險預防功能，如各國相繼立法擴大了警察權的適用范圍來應對恐怖活動或暴恐襲擊。這種警察預防性權力是因恐怖活動對公民安全的威脅而啟動，因此，“危險”一詞顯然比“風險”更加客觀、準確。

通過分析內、外源性致因要素的不同，可以將容易與“危險”相混淆的“風險”甄別出來，進而確定是否需要警察權力的介入。與風險社會主要內源于現代技術自身發(fā)展特性的“風險”不同，危險的致因主要是由人為因素引起；除此，當然也不可避免地包括部分非人為因素，如客觀事實、非人類生物行為等。也就是，與風險主要內源于自身發(fā)展特性相比，危險主要由外源性因素引發(fā)，危險對人類安全構成傷害的現實性和緊迫性程度也相對更高，相應也就需要采取更為緊急的物理強制力予以預防或規(guī)避。

與風險治理主要的目標是面向未來的、內源性的危機不同，警察權主要處置的“危險”是現存的或者有充分經驗理由（或證據證明）的、外源性因素造成的急迫損害的可能性，二者應對的理論原理和制度機制自然也會不同。也就是說，風險主要表達的是事物內源性的、與人類發(fā)展相伴相生①從哲學存在論的視角來講，風險也可以說是人的存在方式之一。參見郭洪水、朱葆偉《風險的哲學存在論分析——兼論當代風險社會的生成邏輯》，載《科學技術哲學研究》2013年第3期。的某些損害威脅的蓋然性，危險則突出外源性損害的現實威脅性——此種威脅也是警察憑借物理強制力可以解除的。當然，盡管危險還不是現實的必然性，但確實需要面臨危險的主體，采取足夠的安全保障措施。因此，從損害警示等級和采取措施必要性來看，“危險”的警示等級和防范緊迫性都要高于“風險”。警察權因危險而存在，所以，必須更加科學、客觀地對危險予以認定，決不能將“風險”與“危險”相混淆。

（三）“危險”是警察權力法治化的核心范疇

法治化，是警察權力正當性、合法性的基本保障，是防范警察權力濫用的最優(yōu)途徑選擇。而警察權力法治化的核心，是基于對國家及公民面臨的“危險”的兩個重要判斷：一是危險的“真實性”；二是危險的“等級”的劃分。危險的真實性，是警察權力存在正當性保證的基礎；而對危險的等級劃分，是警察權力運用強度梯度劃分的標準。

突出的物理強制力本質屬性，決定了警察權力的啟動，應該以危險的真實存在為前提，以危險的解除為權力行使的結束點，即警察權力運用以“真實”“危險”的存在性判斷為前提。警察權力的存在和行使必須建立在對危險的理性判斷的基礎上，而危險是現實中的可能性，多為人為等外在因素導致的不利結果，需要警察權力的強力干預才可能得以排除，這也正是警察權力存在的正當性根基所在?！拔ｋU”的“真實性”，是警察權力正當性的基本保證。警察權的行使，應該或只能用于預防和排除危及國家安全與公民人身及財產安全的“危險”。如此權力定位，應該也能夠對風險社會警察權力變革的時代需求予以一定的理論回應：緊緊圍繞“危險防治”核心功能需求，建構現代化警察權能體系。

另外，如上文所述，在風險社會背景下，警察權力的運用必須區(qū)分“危險”與“風險”，如果將警察權力普遍用于社會可能之“風險”的預防，則會導致警察權力不當擴張，不僅可能致使警察權力濫用，侵害公民得來不易之自由權利，而且可能使歷史倒退回“警察國”。對于風險社會“風險”的治理，一般性國家行政權力的運用，可以考慮預防性行政手段的普遍性適用和從根源上解決風險問題。而對于威脅國家及公民的“危險”的防治，則應該主要著眼于警察權力適用的必要性和公民部分權利限縮的正當性。

警察權行使的目的，應該或只能用于預防和排除危及國家安全與公民人身及財產安全的“危險”。警察權，決不能用于“假造”危險，如以“預防風險”為名，達到“政治鎮(zhèn)壓”等目的。“真實”的危險，不同于“客觀危險”。危險的“真實性”，就警察權力運用而言，就是指警察權力要解除的威脅國家和公民的危險是真實存在的。危險的“真實性”是與“假造”危險相對而言的。而“客觀危險”與“主觀危險”是一對相對存在的范疇，“客觀危險”強調的是“事后能夠證實危險真實存在”，“主觀危險”則突出主觀判斷得出的危險的存在性判斷。

三、風險社會治理中警察部門的角色定位

（一）應急性處置是警察的基本職能

風險社會中，生物安全、網絡安全等突發(fā)事件的發(fā)生，對國家和公民安全可能造成不可估量的損害，作為國家及公民安全主要保衛(wèi)力量的警察，必然責無旁貸。而我國一直是災難事故與事件多發(fā)的國家之一，尤其是在經濟快速發(fā)展的當下，我國經濟體量龐大，人口眾多，大城市人口異常密集，公安機關作為國家應急處置最主要的依賴力量之一，面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。由此，關于警察應急處置職權的種類、適用范圍及有效履行至關重要。

在突發(fā)事件的應急處置中，警察權力主要是運用其物理強制力，實現四個方面的職能目標：現場秩序維護、人員安全、重要場所和重要資源的警戒保衛(wèi)。為了實現以上目標的保護職責，警察臨場強制措施的授權內容及授權方式非常重要——既要保證警察權力行使的合法性、合理性，又要兼顧警察現場處置的多樣性、緊急性需求，還要防范警察權力可能的濫用。所以，一般關于警察現場處置權的立法體例都是列舉加概括式，以保障警察應急處置權的科學性和有效性。

風險社會，警察應急性處置權的法律保障也亟須針對性完善。例如，2007年11月1日施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）中對公安機關應急性處置職權行使的范圍實際上作了限縮規(guī)定，并不利于警察權力在緊急情況下的有效行使?！锻话l(fā)事件應對法》中的突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”①參見《突發(fā)事件應對法》第三條。。而在關于公安機關處理突發(fā)事件強制權行使的部分，卻實際上作了“社會安全事件”②參見《突發(fā)事件應對法》第五十條。及“違反治安管理秩序”③參見《突發(fā)事件應對法》第六十四、第六十五、第六十六條。的范圍限定。在風險社會中，威脅國家和公民安全的突發(fā)事件的形態(tài)，本來就具有多樣性和復雜性，《突發(fā)事件應對法》中列舉的四類突發(fā)事件類型（自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件）本身是不是能夠囊括所有的突發(fā)事件種類，尚未可知。而在警察應急處置授權部分，適用范圍卻被限縮為“社會安全事件”及“違反治安管理秩序”。嚴格意義上來說，以上規(guī)定意味著警察權力或者只能用于“社會安全事件”而排除了與其并列的其他三類突發(fā)事件——自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件，或者只能以“治安管理法”予以處置。如此的法律規(guī)定，邏輯上不甚合理，不利于保障警察權力靈活、有效地應對風險社會中隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件，也與《中華人民共和國傳染病防治法》當中規(guī)定的公安機關對于醫(yī)療機構的“協(xié)助”職責相悖④參見1989年9月1日施行的《中華人民共和國傳染病防治法》（2013年6月29日修正）第三十九條。。另外，警察應急性處置立法保障的不足，也側面暴露出人們對警察“非常態(tài)”強制權力運用的經驗和認知還不足以應對風險社會之所需。

（二）預防性權力運用成為重點和難點

風險社會蘊藏的巨大風險，隨時可能演變?yōu)橹苯油{和損害國家與公民安全的事件，需要預防性國家行政權力的有力介入，這也給警察權力的運用提出了新課題：警察對于危險的預先防范職能的履行。

警察預防性權力的運用，是當下警察權力法治化的重點和難點。預先防范危險的特定需要，催生及改變了警察權力的存在和實施樣態(tài)，擴張了警察權的裁量空間，更是改變了警察權力艱難進化而來的謙抑性特征。預防犯罪，警察只是國家和社會組織功能體系的組成之一。作為以物理強制力為本質屬性的警察權，在預先防范危險的復雜需求下，其手段本身就很容易造成其與公民自由等權益及社會發(fā)展、效率之間的矛盾。

以我國網絡預防性反恐為例，面對日益突出的恐怖主義威脅和網絡安全威脅，在物理上無法完全阻隔恐怖主義滲透的情況下，完備的法律體系不僅是國家防范網絡恐怖主義的堅實壁壘，而且更是警察權預防性運用的必需。法治手段是除戰(zhàn)爭之外人類對抗恐怖主義的又一良好路徑，但由于經驗不足等原因，法制建設整體上還處于探索階段。尤其是對于更擅長秩序維護和物理性危害制止的警察權來說，面對充斥著高科技元素的網絡空間，預防性反恐權力行使的法制大廈，更是亟待完善。2014年以來，我國陸續(xù)頒布《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國網絡安全法》等法律，由此，無論是國家安全理論的構建，還是國家安全政策的制定都有了法律依據，立體化的預防性反恐法律體系初步建立。但“新興”的“互聯(lián)網+恐怖主義”——網絡恐怖主義，游移于國家網絡安全戰(zhàn)略和反恐怖主義戰(zhàn)略的交界處，雖然世界各國已經充分認識到其危害的嚴重性，但要形成系統(tǒng)、完備的法律規(guī)范，積淀的經驗還遠遠不夠?，F存的警察應對網絡恐怖主義的法制體系，對于網絡恐怖主義行為界定、表現形式，以及警察應該如何防范打擊，也未見明確詳盡的規(guī)定。在法律層面，除《中華人民共和國反恐怖主義法》中略有提及外，其他部門法很少提及，有關內容散見于我國公安部、國家安全部、工業(yè)和信息化部等部門規(guī)章及規(guī)范性文件中，且存在著網絡恐怖主義認定標準不明、權責規(guī)定不清、職能交叉重疊等問題，遠不能滿足網絡恐怖主義預防性需求。不僅我國如此，世界范圍內警察網絡恐怖主義應對法制供應也整體缺位嚴重。

另外，網絡恐怖主義的預防，警察權與隱私權、言論自由等基本權利之間的矛盾，也是必須面對的難點。網絡恐怖主義的應對，從理論上看需要警察權予以高密度、全時段、深層次、立體化監(jiān)控，及時發(fā)現和制止恐怖主義思想的傳播、恐怖準備活動的進行等，以保障網絡安全。但網絡的私密空間數量眾多，人們對于警察權的深度介入充滿戒心，甚是擔憂。警察網絡反恐，相對方主要包括三方面主體：電信主管部門、網民和網絡經營服務方。網民是數量巨大的群體，其隱私權、言論自由權等基本權利的保護，對于警察網上反恐職權的行使也是一個考驗。因為網絡的魅力之一就在于用戶可以擁有隱私交談和活動空間，這些空間，用戶不希望被警察等政府機構介入、追蹤或強制“處置”。美國Steve Jackson Games事件①Steve Jackson Games是一家游戲公司，創(chuàng)辦者是Steve Jackson。1990年3月的一天，公司因為被懷疑通過一本游戲手冊遠程聯(lián)系、指導網絡恐怖犯罪，而突然遭到美國特勤處（USSS）警察的搜查，搜查不僅影響了公司運營，很多設備還被帶走檢查，損失巨大，公司幾乎被毀。最后，由于特勤處警察沒能夠取得確鑿和有力證據（與美國“9·11”事件相關），沒有制裁該公司，也歸還了所有的設備。隨后，Steve Jackson Games公司負責人Steve Jackson又發(fā)現，自己原本保存于BBS中的信件不僅遭到了查看，有些竟然已經被警察刪除。于是，法律和電子技術兼通的電子前沿基金會（EFF）應運而生——三人專門組建，代理Steve Jackson Games與美國特勤處打起了訴訟官司。四年后，Steve Jackson Games獲勝，法院判決特勤處侵犯了Steve Jackson的隱私權和言論自由權——電子郵件的法律保護判例也自此流傳下來。參見楊望《EFF：技術無邊法有界》，載《中國教育網絡》2008年第8期。就是其中一個典型，也促成了世界著名的電子前沿基金會②電子前沿基金會（Electronic Frontier Foundation）成立于1990年，簡稱EFF，是一個非營利性的國際法律組織，多年來與美國政府打了多個關于網絡隱私、言論自由的官司。的成立。Steve Jackson Games案使得各國開始思考和探索網絡空間“權力—權利”共存的法律規(guī)范體系建構，同時，該案也足以說明警察網絡執(zhí)法對于基本權利界限把握的難度。

（三）對于風險治理部門的協(xié)助

由于風險社會的“風險”是對現代化的一種反身性（reflexive）認識，主要由科技手段和人為因素混合衍生而成[12]，因此現代科技發(fā)展的相關管理部門、環(huán)境保護部門、消防安全管理等部門才是風險治理的主體組成，是風險治理行政權的集中所在。而警察權力，應該更多地體現為對于風險治理部門的協(xié)助職能。警察作為國家治理體系的重要組成部分，承擔著維護國家和社會秩序、保障公共安全、保護公民人身和財產安全的重任，所以警察行政治理現代化能力需要具有“雙重功效模式”，本身不僅是國家治理現代化能力和水平的代表組成，更要為國家風險治理部門、為現代治理成果保駕護航。

綜上，簡言之，在風險社會中，以物理強制力為本質屬性的警察權力必須契合應有之角色定位，既不能僭越專業(yè)部門風險應對的權能優(yōu)勢，也不應缺位于其自身該盡之安全保障職責，以警惕警察預防性職權以“風險”防范之名不當擴張而給人權及社會發(fā)展利益帶來損害之實。

四、風險社會警察權力的邏輯展開

（一）多元主體的有效協(xié)作[13]

風險社會中，國家中心治理模式的效用是極其有限的，應該建立多層次的復合治理模式，發(fā)揮社會多元行為主體的能動性[14]。以快速發(fā)展的網絡為例，網絡新型犯罪的預防與應對，需要警察具有高超的科技手段。警察網上預防和應對新型犯罪，一是需要提早發(fā)現，二是需要“有能力及時制止”網絡犯罪活動苗頭，三是“有能力”網上成功留證或取證。以上三點職能履行要求，都需要現代網絡技術的有力支撐。沒有高超的科技支撐，無法及時、主動去發(fā)現發(fā)生于網絡深層的犯罪活動，就達不到預防和制止犯罪的目的。即使是可以與第三方合作，但對于第三方的監(jiān)管與協(xié)作，也同樣需要以高科技知識和手段作為后盾。而各國警力需求多元化，要用于傳統(tǒng)犯罪預防和秩序維護，還要警戒與防范“現實世界”的犯罪活動，所以很多國家都呈現出警力不足的情況，更不要說網上大量高科技警察的配備了。所以，風險社會中更加突出地需要社會多元主體的有效協(xié)作，而不能只是憑靠警察精英作戰(zhàn)能力的提高。

當下，我國公安機關應該著力處理好警察權力運用與社會多元化主體的協(xié)作的實效問題，實現警力專業(yè)化不斷提升的同時，積極凝聚、發(fā)揮社會力量，貫徹好“一切為了群眾，一切依靠群眾”公安工作路線。如果沒有社會力量的積極支持與配合，警察權力不僅無法獲得有效信息源，而且無法得到廣大群眾的有效支援與配合，無法有力應對風險社會的多樣化、復雜化危機樣態(tài)。而國家治理的核心理念，就是實現社會多元主體的互動、互助，實現共同治理和協(xié)力治理。

（二）專業(yè)信任與專家評估

風險社會中，對于警察權力運用的專業(yè)信任與專家評估至關重要。由于現代技術蘊含極大風險，極有可能引發(fā)突發(fā)安全事件，因而警察權力行使的重點之一就是對警察經驗和專家評估的重視與有效運用。危險的存在性和等級判斷，是警察危險防治的前提及核心所在，是警察措施運用和法治化實現的重點與難點。警察權力的運用，存在一個辯證的考量關系：一方面，警察措施的運用要符合法律，以防止其濫用，此為前提性要素；另一方面，警察權力的運用，也需要足夠的裁量空間，要符合客觀理性標準。警察權力法制化的重要意義毋庸多言，但由于執(zhí)法行為本身即有靈活性的需要，更由于處于危險預先防范階段或者未知安全事件的處理階段，警察強制措施實施的靈活把握，不僅會決定警察權能的有效實現，也會直接影響公民權益的實現程度。所以，就風險社會而言，警察基于職業(yè)養(yǎng)成的經驗判斷價值重大，其理性裁量應該給予充分的法治容納空間。例如，警察對于威脅國家或公民安全的危險是否存在、危險等級的事實性判斷、警察措施的針對性選擇與運用等，尤其是應急性措施采取的類型、強度等決斷，都應該充分考量理性尺度的客觀衡量，需要給予其合理的、足夠的靈活空間。

現代治理理念下①李維安提出的現代治理理念和思維對于風險社會中警察權力的運用有著較大的啟迪作用。李維安認為，第一，治理是一種多元化的系統(tǒng)思維，要求識別治理系統(tǒng)中各主體的關聯(lián)性，強調治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關系。第二，治理的內容是通過多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結構、相互協(xié)調的治理機制，并實現治理機制之間的良性互動。第三，治理的關鍵是頂層設計，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統(tǒng)”并舉、軟權力和硬權力并用，以疏導和軟權力的運用為主。第五，治理還是一種過程化思維，是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問責”不斷演進的建設過程。參見李維安《推進全面深化改革的關鍵 樹立現代治理理念》，載《光明日報》2013年11月29日第11版。，警察措施的生命在于規(guī)范與經驗的互動實現。風險社會安全事件的防治，法治經驗國際整體性不足，一定程度上也影響了警察相關措施法治實現度。警察危險預防和危險處置任務的法治實現，必須綜合運用犯罪預防相關經驗認知，以法律手段為主要憑借及指引，盡量預先探知危險存在并予以及時處理。執(zhí)法專業(yè)經驗是警察措施運用現實需求和規(guī)律探索的養(yǎng)成，警察對于危險的職業(yè)經驗判斷極為重要。警察安全保障功能的實現，既要依靠其規(guī)范層面的法律設定，也同時需要倚仗其經驗層面給予理性支撐，以避免法律滯后及本體恣意等濫用所致的履職不能。法律規(guī)范主要體現國家及公眾對于安全的理想追求，主要表現的是一種自上而下的國家權力運作方式的目標指向與實現過程控制。而警察專業(yè)經驗，則主要體現為權力功能實現所必須依靠的自下而上的一種達成路徑。警察安全保障職能實現的邏輯，應該在于法律規(guī)范與執(zhí)法經驗之間的良性互動，在實現警察權力預設的初衷指引下，以權力克制、制約為必要伴隨手段，以盡量縮小警察權力與公民權利的相互限制，最終實現警察權力的安全價值與公民權利等價值之間的特定平衡。

風險社會中，在警察對于危險的防治中，專家評估的重要性也是不言而喻的。對于以現代技術為主要表現形態(tài)的未知危險的存在性和等級判斷，除依靠警察的專業(yè)判斷外，相關領域專家的技術性評估也至關重要。所以，國家應重視警察權力運用過程中，專家評估作用的有效發(fā)揮，將關于危險判斷的警察職業(yè)經驗與專家評估有機結合，共同發(fā)揮應有之評斷作用，以保證警察權力對于多樣化未知危險應對的有效性。

當然，足夠的裁量空間的賦予，也必須同時考慮警察權力濫用的可能性，重視權力運用是否符合比例原則等。由此，警察權力設置和使用，需要設計科學的內部審查制度與機制，盡力保障警察措施的科學性、靈活性，并針對可能伴隨的濫用等問題設計解決機制。

（三）主動預防的法治面向

危險能夠得以預先防范，是警察職能實現的高階形式。警察權力以強制力為主要特征，更擅長危害的即時制止。但隨著國民安全追求層次的不斷提高，警察的功能也不再滿足于其物理手段投擲下的公共秩序維護與危害即時制止，而是希望警察能夠預先防范危險的發(fā)生，即防患于未然。所以，國家竭力通過各種警察“調查”②我國警察調查權的行使方式與內容較為豐富，主要包括：一是有權要求被調查人填寫制式信息表格，將相關信息進行登記、保留或者報送，以備查驗；二是當發(fā)現危急或危險等特定事件的發(fā)生時，要求相對人向公安機關報告；三是傳喚和訊問；四是詢問、走訪、摸底；五是檢查、盤查、搜查；六是勘查、檢驗現場，做現場情況鑒定；七是利用特情、耳目，跟蹤，監(jiān)視，利用科技手段等特別方法進行的信息調查。相關內容可參見余凌云《警察調查權之法律控制——在憲法意義上的進一步追問》，載《南京大學法律評論》2002年第1期。等相關手段的運用，以盡早發(fā)現危險的存在及發(fā)展動向，力爭將危險消滅于萌芽狀態(tài)，以免對國家和公民的安全等權益造成不可恢復的現實損害，這是警務法治價值追求的和法治理想目標設定的核心，也是民眾所期望的國家安全產品供給的理想實現形式。而其實各國預防性警察權力運用的難點，也正在于警察預先發(fā)現措施的設定和運用廣度及深度。

所謂防范，漢語意思主要有三個層面：一是指堤壩類約束物或防御物，正如《法言·五百》所云：“川有防，器有范?！倍侵附鋫洹⒎纻?，如“事事防范有備無患”。三是指預防入侵之敵或將要發(fā)生的不良結果，如“防御工事對安全事故的防范”等表述。防范的三層漢語含義，一定程度上揭示出警察預先防范危險的法治面向。警察權力對于危險的防治，理想狀態(tài)當然是能防患于未然；確實無法防范，接下來才是危險的處置和制裁等活動?！胺婪丁币辉~的三重含義，也可以為警察危險防范的法治實現所借鑒，警察預先防范危險法治建設一是要構筑對危險的有形防御體系，筑牢預防法治堤壩防線。如預防法律制度、預防警力準備等。二是要有預先防范的常態(tài)性戒備、防備心理準備，即警察危險預防應該常態(tài)化，包括防范心理、防范制度等。三是警察預防性措施的制定和運用要有針對性，要盡力了解風險社會中警察權力所要應對的危險的特點、存在規(guī)律等，對癥下藥，才能保證其實效性。

其實，將以物理強制力為本質屬性的警察權用于危險的預防，本身就是一種“風險”行為，必然需要明確其預防的法治面向，才能盡量避免警察權這把“雙刃劍”“傷敵一千，自損八百”——出于保護人權（安全權）的目的，卻可能侵害人民固有之權利。所以，警察預先防范危險的行為或措施，尤其要符合目的正當性原則，其核心要義是指，警察預防性權力的配置與行使的目的要基于公共安全的需要——不得用于其他目的，即警察權力的存在和行使目的要具有正當性。對于公共安全的追求，不應該出于政治壓迫或出于個人目的。所以，任何時候，警察的首要顧慮和任務，都應該是公共安全[15]。例如，面對藏匿于網絡深層空間的恐怖活動，很多時候，警察權力的運用都要靠預先防范的調查、技術偵察等手段。這些手段的運用，確實可以達到早發(fā)現、早處理、早根除的目的，使人民的安全、國家的安全得到保障。但萬事都有相反的方面，警察預防性措施在靈活、全面、裁量空間較大的情況下，也給濫用留下了隱患。所以，警察預防性權力的設定與行使必須以公共①警察權的公共性體現為警察權行使的公共原則。公共原則是指警察權的行使具有一定的邊界，這就是以維護公共秩序為必要，除此以外警察權不得干涉。參見陳興良《限權與分權——刑事法治視野中的警察權》，載《法律科學》2002年第1期。安全為出發(fā)點，基于正當的目的。即警察預防性權力的授予、行使都要遵從正當性原則，目的要正當。尤其是在風險社會中，為應對未知的不確定危險，正當性原則的遵守就成為警察權力控制的核心所在。

（四）靈活的機制建構

《商君書·算地第六》中有言：“不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡?！?/p>

風險社會中，警察權力運用的法制保障，應該由追求制度體系的穩(wěn)定性配給，轉換為靈活的機制建構，以有力應對不確定之危險的客觀存在。工業(yè)社會及以前，人類社會更迭速度相對十分緩慢，使得人類的經驗得以凝結成穩(wěn)定的法律規(guī)范體系，可以長時段地指導著警察權在內的國家權力的運行軌跡與適用疆域。而隨著科技的快速發(fā)展，社會矛盾和危機樣態(tài)快速變幻，呈現出復雜性與多樣性的特征，往往超出人類的經驗預測能力。再因循守舊地強調法律規(guī)則遵守的嚴苛性，對于警察權力的運用不僅是作繭自縛，更可能會給人類帶來無法預估的災難性后果。

當然，在法治及人權視野下，警察權力運用的前提，是首先要確保警察行為的正義性與科學性，不能因為過于片面地追求警察權力防范和處置危險的效果，而忽視警察行為本身對于公民自由權益及社會效益負面作用的客觀存在。因為在獲得社會秩序的所有實現方式當中，基于強制力的達成手段，其社會成本往往也是相對最大的。并且，“建立在強制力基礎上的社會秩序本身就包含著成本無限增長的內在動力”[16]。

五、結語

現代進化的結果，使得警察權成為組織學意義和物理強制力的“二合一”。所以，風險社會中，警察權力的運用，必須符合警察權組織學上的社會分工客觀規(guī)律，該為則盡力而為，不能僭越專業(yè)部門風險治理的權能優(yōu)勢，也不缺位于其自身該盡之安全保障職責，以警惕和防范警察預防性職權行使以“風險”防范之名，引致“物理強制力”對于人權和社會發(fā)展利益的破壞，舍本逐末。

人權保障原則是人類命運共同體的法理基礎[17]。現代技術的發(fā)展，網絡的世界互聯(lián)，前所未有地使得人類要面對更多共同的風險和危險，也同樣要面臨著警察權可能“泛政治化”[18]而給人權帶來損害。所以，堅持人權保障的原則，是風險社會中警察權力運用的基本立場。