葉濤

（浙江警察學(xué)院 法律系，浙江 杭州 310053）

隨著信息技術(shù)革命的深入推進(jìn)與迭代發(fā)展，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等生產(chǎn)技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)的推動(dòng)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的各種數(shù)據(jù)形態(tài)逐漸成為新的生產(chǎn)資料，從社會(huì)生產(chǎn)到日常行為等各方面都不斷形成數(shù)字化生態(tài)[1]，萬物互聯(lián)的數(shù)字社會(huì)以及相關(guān)數(shù)字化改革浪潮逐步開啟。數(shù)字社會(huì)的形成發(fā)展給國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來了重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告明確提出了“數(shù)字中國”“智慧社會(huì)”的發(fā)展目標(biāo)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中也提出要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。在數(shù)字社會(huì)的大背景下，現(xiàn)代科技與警務(wù)機(jī)制深度融合，促進(jìn)了公安機(jī)關(guān)智慧警務(wù)模式的形成[2]。智慧警務(wù)模式歷經(jīng)技術(shù)手段與價(jià)值理念的重大革新，以數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的警務(wù)模式正在改變著公安工作面貌，給警務(wù)活動(dòng)、警察權(quán)限與警察任務(wù)帶來巨大變化[3]。

數(shù)字社會(huì)中的智慧警務(wù)模式通過數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)警務(wù)工作的組織架構(gòu)、體制機(jī)制和工作流程予以革新，已經(jīng)構(gòu)成對(duì)傳統(tǒng)警務(wù)模式的體系重構(gòu)。在警務(wù)模式轉(zhuǎn)型中，警察法理論也受到多方面影響，警察權(quán)主體、手段及內(nèi)容等基本內(nèi)容面臨變革，如警察刑事偵查或者治安調(diào)查程序等突破法定范圍，基于數(shù)據(jù)分析的預(yù)測性警務(wù)措施開始大量出現(xiàn)；又如警察權(quán)主體出現(xiàn)多元化現(xiàn)象，掌握數(shù)據(jù)資源或者數(shù)據(jù)技術(shù)的平臺(tái)類組織介入警務(wù)活動(dòng)等。相關(guān)問題需要警察法理論予以回應(yīng)，其不僅關(guān)系到警察權(quán)自身的邏輯自洽與有效運(yùn)行問題，還涉及智慧警務(wù)模式的合法性考量，即“警察權(quán)法治”問題。為此，本文擬探討數(shù)字社會(huì)與警務(wù)模式轉(zhuǎn)型的互動(dòng)關(guān)系，分析其中存在的警察權(quán)理論困境，并論述數(shù)字社會(huì)及數(shù)字化治理中的警察權(quán)變革路徑。

一、數(shù)字社會(huì)與警務(wù)模式轉(zhuǎn)型

數(shù)字社會(huì)以數(shù)據(jù)技術(shù)作為完善社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容，賦予社會(huì)治理新的價(jià)值理念[4]。作為社會(huì)治理體系的重要組成部分，數(shù)字社會(huì)給警務(wù)模式帶來革新升級(jí)與體系重構(gòu)，并逐漸產(chǎn)生以智慧警務(wù)為本質(zhì)屬性的基本模式。以技術(shù)賦能警務(wù)活動(dòng)一直是公安工作的基本面向之一，以大數(shù)據(jù)為對(duì)象、以數(shù)據(jù)技術(shù)為手段的技術(shù)治理使智慧警務(wù)的基本形態(tài)得以完成[5]。從發(fā)展脈絡(luò)上看，以數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧警務(wù)是從以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)逐步升級(jí)而來[6]。從內(nèi)容范圍上看，數(shù)字治理已經(jīng)融入大數(shù)據(jù)刑事偵查、社會(huì)治安防控、網(wǎng)絡(luò)空間治理、道路交通管理、矛盾糾紛化解等警務(wù)工作各方面，在公共衛(wèi)生事件處置、環(huán)境資源保護(hù)等警務(wù)協(xié)助領(lǐng)域也發(fā)揮顯著作用。

（一）基于大數(shù)據(jù)、算法決策與人工智能的警務(wù)模式

數(shù)字社會(huì)的技術(shù)治理是數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的手段創(chuàng)新與數(shù)據(jù)環(huán)境的融合作用結(jié)果。數(shù)字社會(huì)中的警務(wù)模式借助于大數(shù)據(jù)、人工智能及算法決策為主的數(shù)據(jù)技術(shù)，以對(duì)海量數(shù)據(jù)的算法分析作為警務(wù)決策的科學(xué)化依據(jù)。在具體過程中，大數(shù)據(jù)的收集儲(chǔ)存是智慧警務(wù)模式的基礎(chǔ)。數(shù)字社會(huì)促使大量社會(huì)信息轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化記錄，改變了傳統(tǒng)相對(duì)封閉的自建警務(wù)系統(tǒng)的信息研判方式，大量來自網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、第三方組織及其他政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)成為警務(wù)數(shù)據(jù)。人工智能與算法決策是智慧警務(wù)模式形成的主要?jiǎng)右颉Ｖ腔劬瘎?wù)通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的充分挖掘利用，依靠各種人工智能與算法決策為警務(wù)決策提供結(jié)論依據(jù)，實(shí)現(xiàn)不同警務(wù)領(lǐng)域快速識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和精準(zhǔn)干預(yù)等技術(shù)效能，極大地提高了警務(wù)工作效率并促進(jìn)警務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，警務(wù)執(zhí)法過程中智能化、全域性、預(yù)測性的功能優(yōu)勢得以實(shí)現(xiàn)。由此，大數(shù)據(jù)、算法識(shí)別及人工智能的深度應(yīng)用，使得數(shù)字社會(huì)中的智慧警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)產(chǎn)生本質(zhì)意義上的區(qū)別。

（二）全域性、預(yù)防性的警務(wù)模式

數(shù)字治理的一個(gè)重要手段是大數(shù)據(jù)與算法分析，其不再是關(guān)注樣本及效率的抽樣算法，而是實(shí)現(xiàn)對(duì)全域數(shù)據(jù)的海量分析與精準(zhǔn)輸出。在警務(wù)工作中，通過警務(wù)大數(shù)據(jù)與算法分析的深度應(yīng)用實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域的全數(shù)據(jù)研判，在不增加甚至降低警力資源的情況下，使得特定場景中的應(yīng)用結(jié)論更為科學(xué)化與精準(zhǔn)化。例如在社會(huì)治安防控過程中，傳統(tǒng)視頻監(jiān)控通常是以街面覆蓋與視頻儲(chǔ)存為關(guān)注重點(diǎn)，以人工監(jiān)控為主的監(jiān)視模式效果有限，但是基于人臉識(shí)別的智能監(jiān)控可直接實(shí)現(xiàn)人臉數(shù)據(jù)的自動(dòng)分析，具備了全場域、全時(shí)段的視頻監(jiān)視能力。在大數(shù)據(jù)海量儲(chǔ)存與全域分析的基礎(chǔ)上，以事后發(fā)現(xiàn)與線索追蹤為主的反應(yīng)型警務(wù)向預(yù)測型警務(wù)轉(zhuǎn)變[7]，大數(shù)據(jù)分析可以深度發(fā)現(xiàn)各類警務(wù)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，并得出相關(guān)人員或行為的活動(dòng)規(guī)律。當(dāng)前基于大數(shù)據(jù)的預(yù)防性警務(wù)模式在道路交通管理、重大活動(dòng)安保及社區(qū)治安防控等多種警務(wù)場景中都得以廣泛應(yīng)用。由此，相比較傳統(tǒng)警務(wù)活動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)式判斷，更為科學(xué)精準(zhǔn)的預(yù)測性警務(wù)得以顯現(xiàn)。

（三）多元化、多層次的警務(wù)模式

數(shù)字社會(huì)以“數(shù)字+傳統(tǒng)”結(jié)合的新業(yè)態(tài)促使數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，其中的一個(gè)典型特征是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)技術(shù)企業(yè)等社會(huì)組織大量形成。這些社會(huì)組織激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)為數(shù)字社會(huì)積累了極具利用價(jià)值的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在數(shù)字社會(huì)中，相關(guān)社會(huì)組織特別是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)組織成為數(shù)據(jù)資源與數(shù)據(jù)技術(shù)的重要來源，也成為多方參與、共治共享治理體系的重要內(nèi)容。社會(huì)組織廣泛收集個(gè)人信息，這些數(shù)據(jù)成為組織決策的重要依據(jù)，也成為大數(shù)據(jù)警務(wù)必須依靠的數(shù)據(jù)資源。由此，傳統(tǒng)警務(wù)模式中的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，警務(wù)活動(dòng)出現(xiàn)“社會(huì)化與彌散化”[8]的發(fā)展趨勢。此外，相關(guān)數(shù)字企業(yè)促使數(shù)據(jù)技術(shù)的快速發(fā)展，成為算法決策與人工智能的重要技術(shù)協(xié)助力量。許多警務(wù)活動(dòng)必須依靠社會(huì)組織提供技術(shù)支持，甚至需要其配合參與相關(guān)專門活動(dòng)，由此以警察部門、社會(huì)組織及社區(qū)居民三方為主體的多元化、多層次的主體架構(gòu)得以形成。

（四）整合性、一體化的警務(wù)模式

數(shù)字社會(huì)需要通過數(shù)字化改革推動(dòng)數(shù)據(jù)融合共享，打破“數(shù)據(jù)孤島”與“交換壁壘”，從而提升數(shù)據(jù)內(nèi)外融通、上下對(duì)接的整體協(xié)同效應(yīng)。智慧警務(wù)模式同樣需要解決數(shù)據(jù)應(yīng)用的整合性和一體化問題。在警察部門內(nèi)部，需要建立以數(shù)據(jù)信息互通為主導(dǎo)的組織架構(gòu)與決策機(jī)制。以情報(bào)信息工作為例，智慧警務(wù)模式需要更加關(guān)注數(shù)字化實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用能力，以數(shù)字化推動(dòng)大情報(bào)體系的建立，并且完善“情報(bào)—指揮—行動(dòng)”的合成作戰(zhàn)能力。在警察部門外部，需要關(guān)注與法檢及司法行政部門的數(shù)據(jù)共享與協(xié)同辦案。近年來，政法系統(tǒng)推進(jìn)的政法一體化協(xié)同辦案系統(tǒng)，即通過案件數(shù)據(jù)有效串通實(shí)現(xiàn)公檢法司的聯(lián)動(dòng)配合，增強(qiáng)案件辦理的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性[9]。在協(xié)同理念下，警察部門作為數(shù)據(jù)收集的發(fā)起者，同時(shí)整合其他部門的后續(xù)辦案數(shù)據(jù)作為警務(wù)執(zhí)法的重要依據(jù)。此外，警務(wù)工作還需要關(guān)注與其他政府部門的協(xié)同合作，有關(guān)數(shù)據(jù)的收集、處理與共享等成為合作效能提升的關(guān)鍵問題。

二、數(shù)字社會(huì)中的警察權(quán)理論

數(shù)字社會(huì)中的警務(wù)模式轉(zhuǎn)型對(duì)警察權(quán)理論產(chǎn)生沖擊，需要整體把握其中警察權(quán)的內(nèi)涵變遷，合理把握技術(shù)治理與法律治理的“共治結(jié)構(gòu)”[10]，在理論與規(guī)范層面予以積極回應(yīng)。具體而言，警察權(quán)在職能手段、參與主體及權(quán)力制約等方面均產(chǎn)生變革，需要在理論體系與內(nèi)容結(jié)構(gòu)上予以闡釋。

（一）警察權(quán)的職能手段

數(shù)字社會(huì)中智慧警務(wù)模式利用大數(shù)據(jù)與算法決策，使得警務(wù)工作出現(xiàn)智能化、全景式及預(yù)防性等效果，并對(duì)警察權(quán)的職能手段產(chǎn)生影響。這種影響主要表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)預(yù)防和大數(shù)據(jù)調(diào)查兩種類型。《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《人民警察法》）第六條第一項(xiàng)明確了“預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)”，其中違法犯罪預(yù)防是警察權(quán)的重要職能。根據(jù)警察法理論，違法犯罪預(yù)防可以分為具體危害防止和抽象危險(xiǎn)預(yù)防兩種形態(tài)。在傳統(tǒng)警務(wù)模式中，違法犯罪預(yù)防主要表現(xiàn)為查明并制裁具體案件中違法事實(shí)，或者盡可能地提前介入具體案件的發(fā)展過程，其更多地停留在具體危害防止層面，具有個(gè)案發(fā)現(xiàn)與事后回應(yīng)的特征。但是，對(duì)于智慧警務(wù)中的大數(shù)據(jù)預(yù)防，基于大數(shù)據(jù)、算法決策與人工智能的輔助或綜合應(yīng)用，違法犯罪預(yù)防可以在特定時(shí)空中開展全域性實(shí)時(shí)性的精準(zhǔn)預(yù)防，并準(zhǔn)確描繪社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與犯罪規(guī)律，從而具備抽象危害預(yù)防的功能屬性。由此，大數(shù)據(jù)預(yù)防使得警察預(yù)防權(quán)的功能從具體危害防止逐漸轉(zhuǎn)向抽象危險(xiǎn)預(yù)防，警察權(quán)的職能手段需要在規(guī)范層面擴(kuò)充抽象危險(xiǎn)預(yù)防作為基本內(nèi)容。

大數(shù)據(jù)調(diào)查主要存在于辦理具體刑事或治安案件過程中。以針對(duì)刑事案件的大數(shù)據(jù)偵查為例，警察權(quán)主要表現(xiàn)為案件事實(shí)的真相查明，包括發(fā)現(xiàn)犯罪行為人和收集案件證據(jù)。在大數(shù)據(jù)偵查中，數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)比對(duì)與數(shù)據(jù)挖掘等成為犯罪事實(shí)與特定主體同一性認(rèn)定的重要保障。而數(shù)據(jù)儲(chǔ)存的巨量級(jí)別、數(shù)據(jù)信息的可逆呈現(xiàn)及數(shù)據(jù)處理的完整清晰等，有效確保了案件證據(jù)的獲取。從時(shí)間效率上看，大數(shù)據(jù)偵查還具有快速鎖定行為人、提前介入以防止危害蔓延擴(kuò)散等積極功能。由此可見，大數(shù)據(jù)預(yù)防和大數(shù)據(jù)調(diào)查均大大拓展了警察權(quán)的職能。但是，本文認(rèn)為相關(guān)職能均是在警察權(quán)既有范圍內(nèi)的權(quán)能拓展，并不構(gòu)成對(duì)警察權(quán)職能屬性的顛覆。大數(shù)據(jù)預(yù)防和大數(shù)據(jù)偵查依舊屬于違法犯罪預(yù)防和刑事偵查權(quán)的職能范疇。但是在規(guī)范層面，由于警察權(quán)職能具有法定性屬性，《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律規(guī)范中的刑事偵查或治安調(diào)查內(nèi)容，是否能夠適用于大數(shù)據(jù)預(yù)防與調(diào)查措施，需要立法予以解答。

此外，智慧警務(wù)中的數(shù)字治理對(duì)警察協(xié)助權(quán)也產(chǎn)生一定影響，并可形成類似于“警察數(shù)據(jù)協(xié)助權(quán)”的概念。警察協(xié)助行為是警察權(quán)的輔助任務(wù)，是相對(duì)于警察主要任務(wù)而言的[11]。傳統(tǒng)警察協(xié)助行為主要體現(xiàn)為具體案件中的行政協(xié)助或者司法協(xié)助，包括警察部門在其他行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中協(xié)助行政執(zhí)法，也包括在司法權(quán)運(yùn)行中提供如證據(jù)查明、強(qiáng)制執(zhí)行等司法協(xié)助[12]。在智慧警務(wù)時(shí)代，警務(wù)活動(dòng)與其他相關(guān)部門的整體性、一體化的趨勢更為明確。警察部門掌握公共數(shù)據(jù)且具備覆蓋面較廣的執(zhí)法力量，在許多公共事務(wù)管理中具備數(shù)據(jù)協(xié)助的能力。例如，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，警察部門和衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的“聯(lián)防聯(lián)控”機(jī)制發(fā)揮著重要作用，而在過程中部門之間的數(shù)據(jù)匯聚與算法決策至關(guān)重要。由此，在數(shù)字社會(huì)中警察權(quán)的數(shù)據(jù)協(xié)助權(quán)成為一種重要警察協(xié)助行為，需要關(guān)注數(shù)據(jù)收集及分析算法等處理行為的規(guī)范問題。

（二）警察權(quán)的參與主體

數(shù)字社會(huì)的智慧警務(wù)形成多元化、多層級(jí)的治理主體格局，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、技術(shù)公司等社會(huì)組織成為警務(wù)治理的重要參與力量。在警察權(quán)理論中，警察權(quán)具有法定性，是警察部門作為公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的刑事偵查、治安管理及社會(huì)服務(wù)等警務(wù)行為。在智慧警務(wù)模式中，警察部門技術(shù)治理所依賴的大數(shù)據(jù)來自相關(guān)社會(huì)組織，而智慧安防、人臉識(shí)別及算法模型搭建等需要數(shù)據(jù)技術(shù)公司的協(xié)助參與。在警務(wù)實(shí)踐中，警察部門與社會(huì)組織在數(shù)據(jù)治理中的公私協(xié)力模式已經(jīng)悄然成型。但是需要論證的是，相關(guān)社會(huì)組織參與警務(wù)活動(dòng)中，是否對(duì)警察權(quán)的公權(quán)性及專屬性產(chǎn)生影響，其警務(wù)活動(dòng)參與行為的法律效力如何，均有待在警察權(quán)理論中予以規(guī)范定義。

對(duì)此，警察權(quán)理論需要對(duì)數(shù)字社會(huì)中警務(wù)活動(dòng)的參與主體及相關(guān)行為予以闡釋，警務(wù)社會(huì)化需要妥當(dāng)解決立法授權(quán)問題[13]，其中警務(wù)行為的性質(zhì)是分析主體屬性及行為效力的重要因素。為此，需要通過類型化方式予以解決：首先，相關(guān)主體并非警務(wù)數(shù)據(jù)行為的參與主體，而是警察權(quán)的執(zhí)法對(duì)象。在社會(huì)組織向警察部門提供數(shù)據(jù)的行為中，相關(guān)數(shù)據(jù)可能屬于基于重大公共利益的及時(shí)提供，或者是在辦理個(gè)案過程中的專門查詢，也可能屬于平臺(tái)企業(yè)的常規(guī)報(bào)送[14]，但是此時(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)提供行為并非警務(wù)行為，而是警察部門依據(jù)不同規(guī)范對(duì)相關(guān)主體的執(zhí)法行為。雖然在實(shí)踐中，平臺(tái)企業(yè)不是簡單地提供數(shù)據(jù)，而是在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析并作出某種結(jié)論的基礎(chǔ)上予以報(bào)送，但這依舊屬于向公安機(jī)關(guān)被動(dòng)提供各類數(shù)據(jù)的行為。因而，此類數(shù)據(jù)分析行為并不對(duì)警察權(quán)的主體屬性產(chǎn)生影響。

其次，相關(guān)主體屬于警察權(quán)的參與主體，需要分析參與行為的具體性質(zhì)。一種情形是參與行為并未涉及刑事司法或者治安管理等公權(quán)力。警察部門只是將數(shù)字治理過程中相關(guān)數(shù)據(jù)技術(shù)處理內(nèi)容交由數(shù)據(jù)技術(shù)公司，警務(wù)決策過程依舊由警察部門完成。此時(shí)警察部門與相關(guān)組織之間的公私協(xié)作只是一種私法上的合同關(guān)系。雙方可以按照民事原則或民事契約予以調(diào)整。另一種情形則是相關(guān)主體參與警務(wù)活動(dòng)中的公權(quán)力內(nèi)容。例如，在某些涉網(wǎng)犯罪的偵查活動(dòng)過程中，對(duì)某些網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的技術(shù)挖掘具有較高技術(shù)性，需要借助技術(shù)公司予以完成，并直接由技術(shù)公司采取相應(yīng)的偵查措施。此時(shí)，警察部門和相關(guān)技術(shù)公司的公私協(xié)作的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是行政契約關(guān)系，從性質(zhì)上看可構(gòu)成警察權(quán)對(duì)相關(guān)主體的授權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)被授權(quán)者參與執(zhí)行警務(wù)活動(dòng)中的主體資格、程序規(guī)范及手段措施等予以法定限制。

（三）警察權(quán)的權(quán)力制約

警察權(quán)具有公權(quán)性，警察執(zhí)法是行使國家公權(quán)力的表現(xiàn)，具有較高的強(qiáng)制性。與此同時(shí)，如何規(guī)范約束警察執(zhí)法活動(dòng)并且合理保護(hù)相對(duì)人權(quán)利是警察法理論的重要問題[15]。在傳統(tǒng)警務(wù)模式中，警察權(quán)可能發(fā)生的濫用行為主要表現(xiàn)在具體案件辦理中對(duì)當(dāng)事人人身權(quán)利或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害。在數(shù)字社會(huì)中，智慧警務(wù)模式給警務(wù)活動(dòng)帶來技術(shù)賦能的同時(shí)，也對(duì)個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生較大的影響。但是相比較而言，警察數(shù)據(jù)行為可能侵害的對(duì)象并不是具體的人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是表現(xiàn)為以信息權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)等為內(nèi)容的數(shù)字權(quán)利[16]。在智慧警務(wù)模式中，警務(wù)活動(dòng)需要盡可能多地獲取數(shù)據(jù)作為執(zhí)法政策的主要依據(jù)，許多數(shù)據(jù)應(yīng)用場景均以獲取全時(shí)段全域性數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致在數(shù)據(jù)收集或者處理環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人權(quán)利的較大侵入。例如，智能治安防控的手段功能明顯強(qiáng)于傳統(tǒng)治安防控，基于數(shù)據(jù)采集和算法識(shí)別的綜合應(yīng)用，可以系統(tǒng)性地對(duì)特定人活動(dòng)數(shù)據(jù)予以畫像，而個(gè)人通常難以掌握信息采集主體、頻次數(shù)量或者使用目的等具體信息。數(shù)據(jù)技術(shù)給警察權(quán)帶來科技賦能的同時(shí)，也始終隱含著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)人格利益的侵害風(fēng)險(xiǎn)，在警察權(quán)的適用限度上需要予以規(guī)制。

需要明確的是，警務(wù)活動(dòng)及相關(guān)技術(shù)應(yīng)用的目的通常為公共利益，因而在數(shù)據(jù)收集處理中具有較高的絕對(duì)效力。但是并非只要基于公共利益目的即可對(duì)信息隱私予以無限制處理，相關(guān)技術(shù)涉及的數(shù)據(jù)行為依舊受到正當(dāng)必要等原則的限制[17]。根據(jù)公共場所隱私保護(hù)的相關(guān)理論，基于公共利益保護(hù)的需要，可以對(duì)個(gè)人隱私予以一定程度限制以換取公共利益[18]，如基于反恐目的在重點(diǎn)目標(biāo)場所安裝技防設(shè)備，可對(duì)個(gè)人生物特征、人臉識(shí)別信息等予以強(qiáng)制采集等。但是相關(guān)“隱私換取公共安全”的目的必須符合公共利益需求，并且對(duì)數(shù)據(jù)技術(shù)的必要性問題予以妥當(dāng)考量。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中某些數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用引起的爭議，其根本原因就是技術(shù)治理效能與公民權(quán)利保障之間的利益沖突問題。對(duì)此，一方面，應(yīng)當(dāng)賦予警務(wù)活動(dòng)中數(shù)據(jù)技術(shù)使用的正當(dāng)必要性，警察權(quán)的功能拓展是數(shù)字社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，需要對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)自決等權(quán)利予以一定程度限制，并賦予警察部門數(shù)據(jù)處理的絕對(duì)效力。但在另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)警務(wù)活動(dòng)中的數(shù)據(jù)處理權(quán)力予以法律控制，這些控制路徑包含警察權(quán)適用的比例原則、個(gè)人信息保護(hù)的正當(dāng)必要原則以及敏感數(shù)據(jù)處理規(guī)則等，其根本目的是要確保警察權(quán)運(yùn)行之技術(shù)賦能與賦權(quán)的平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字時(shí)代數(shù)字權(quán)利的妥當(dāng)保護(hù)。

綜上，數(shù)字社會(huì)中基于數(shù)據(jù)技術(shù)使用及功能不斷延伸，警察權(quán)的功能也得到相應(yīng)拓展。在警察權(quán)的職能手段上，從違法犯罪預(yù)防與違法犯罪調(diào)查兩個(gè)維度出發(fā)，分別形成大數(shù)據(jù)預(yù)防與大數(shù)據(jù)調(diào)查的手段，兩者在手段內(nèi)容上均具有數(shù)據(jù)技術(shù)的特殊性。在警察權(quán)主要任務(wù)之外，警察協(xié)助的功能手段也得到延伸，警察數(shù)據(jù)協(xié)助的適用更加廣泛。在警察權(quán)的參與主體上，智慧警務(wù)模式下警務(wù)活動(dòng)公私協(xié)力更為明顯，平臺(tái)企業(yè)、技術(shù)公司等社會(huì)組織成為警察權(quán)的參與主體。在警察權(quán)的制約上，數(shù)字社會(huì)中警察權(quán)對(duì)權(quán)利的侵入對(duì)象從具體的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利延伸至個(gè)人信息隱私、人格尊嚴(yán)等數(shù)字權(quán)利。與上述變化相關(guān)的問題是，數(shù)字時(shí)代警察權(quán)的本質(zhì)屬性是否由此改變。本文認(rèn)為，無論是警察權(quán)職能手段、參與主體的變化，還是侵入內(nèi)容的變化，其都未改變警察權(quán)的內(nèi)涵本質(zhì)。真正需要關(guān)注的是，應(yīng)當(dāng)明確警察權(quán)的數(shù)字功能在規(guī)范層面授權(quán)及執(zhí)法層面規(guī)制問題，確保警察權(quán)積極回應(yīng)數(shù)字時(shí)代的發(fā)展變化，同時(shí)促使警察權(quán)的運(yùn)行符合法定主義及合法性要求。

三、數(shù)字社會(huì)中警察權(quán)的變革路徑

數(shù)字社會(huì)的發(fā)展變化帶來警務(wù)模式的內(nèi)容轉(zhuǎn)型，警察權(quán)的職能范圍、參與主體及權(quán)力制約等也產(chǎn)生相應(yīng)變化。對(duì)警察權(quán)的法律規(guī)制，核心是要解決警察權(quán)運(yùn)行的科學(xué)化與法治化問題[19]。對(duì)此，結(jié)合數(shù)字社會(huì)中警察權(quán)的運(yùn)行特征，需要在規(guī)范層面的法律授權(quán)、執(zhí)法層面的程序約束及警察數(shù)據(jù)倫理等三個(gè)方面構(gòu)建警察權(quán)的變革路徑。

（一）規(guī)范層面的法律授權(quán)

在數(shù)字社會(huì)的警務(wù)模式轉(zhuǎn)型中，具有全域性、實(shí)時(shí)性等特征的數(shù)據(jù)收集以及數(shù)據(jù)分析成為警察履職的重要手段。從現(xiàn)有法律規(guī)范上看，警務(wù)活動(dòng)中有關(guān)數(shù)據(jù)處理行為的規(guī)范內(nèi)容主要來自個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)立法，主要包括《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》（以下簡稱《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》）等。其中，《民法典》《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定了個(gè)人信息的合法正當(dāng)必要原則以及不得過度使用、個(gè)人信息自決等?！秱€(gè)人信息保護(hù)法（草案）》對(duì)個(gè)人信息處理的最小必要原則、敏感個(gè)人信息、公共場所生物特征信息、國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息等予以特別規(guī)定。相關(guān)規(guī)范內(nèi)容構(gòu)成立法層面規(guī)范警察數(shù)據(jù)行為的主要依據(jù)。需要指出的是，以上相關(guān)立法是從個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)的角度出發(fā)的，其立法目的是確立個(gè)人信息保護(hù)的基本原則與規(guī)則。相關(guān)規(guī)范內(nèi)容不構(gòu)成警察權(quán)中數(shù)據(jù)收集處理等行為的授權(quán)規(guī)范，尚需要在相關(guān)警察法上明確數(shù)據(jù)行為的授權(quán)規(guī)范。一方面，《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》關(guān)于個(gè)人信息處理有較多特別例外條款，即法律行政法規(guī)對(duì)個(gè)人信息處理有特別規(guī)定依照其規(guī)定。相關(guān)特別規(guī)定條款給警察數(shù)據(jù)行為留下警察法上的授權(quán)空間。另一方面，警察權(quán)在數(shù)據(jù)處理中具有公共利益性，相關(guān)數(shù)據(jù)處理規(guī)則具有特殊性，需要警察法作出特別規(guī)定。由此，警察數(shù)據(jù)行為需要由相關(guān)警察法對(duì)數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存及分析等手段措施作出正面授權(quán)。

關(guān)于警察權(quán)的授權(quán)規(guī)范主要包括兩種類型，分別為《人民警察法》的一般授權(quán)條款以及《刑事訴訟法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等法律中的特別授權(quán)條款。明確授權(quán)規(guī)范對(duì)于警察權(quán)運(yùn)行具有重要意義，可以為警察數(shù)據(jù)行為提供合法性依據(jù)，也可有效解決實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)與法檢機(jī)關(guān)就數(shù)據(jù)取證效力等產(chǎn)生的爭議問題。首先，在一般授權(quán)條款層面，《人民警察法》第二章對(duì)警察權(quán)的職責(zé)手段予以明確規(guī)定，其中第六條規(guī)定了警察權(quán)職責(zé)范圍，第七至第十八條規(guī)定了警察權(quán)手段措施，兩者構(gòu)成警察權(quán)職責(zé)與手段合法性來源的規(guī)范基礎(chǔ)。從規(guī)范內(nèi)容上看，現(xiàn)有規(guī)定較多限于事后回應(yīng)型的具體危害防止，缺乏對(duì)于事前預(yù)防型的抽象危險(xiǎn)預(yù)防的職責(zé)規(guī)定。智慧警務(wù)模式中的數(shù)據(jù)處理除了用于具體案件辦理，較多情形中表現(xiàn)為數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存、分析等預(yù)防性應(yīng)用行為。由此，《人民警察法》作為警察權(quán)規(guī)范的一般法，應(yīng)當(dāng)考慮在職權(quán)范圍上對(duì)抽象危險(xiǎn)預(yù)防作出更為明確的規(guī)定，在手段措施中對(duì)數(shù)據(jù)收集、儲(chǔ)存及處理等數(shù)據(jù)行為以及警察協(xié)助行為作出更為具體的規(guī)定，從而為警察數(shù)據(jù)行為提供明確的授權(quán)依據(jù)。其次，在特別授權(quán)規(guī)范層面，現(xiàn)有法律規(guī)范主要包括《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)定。《刑事訴訟法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中均已經(jīng)將電子數(shù)據(jù)作為一項(xiàng)獨(dú)立證據(jù)，但相應(yīng)的是，對(duì)于數(shù)據(jù)收集與處理的法定偵查措施或者治安調(diào)查措施尚未明確。從現(xiàn)有規(guī)范上看，與數(shù)據(jù)收集與處理相關(guān)的程序措施包括搜查、扣押及技術(shù)偵查等措施。但進(jìn)一步分析，搜查是對(duì)特定人的身體、物品、住處等進(jìn)行的搜索過程，在發(fā)現(xiàn)相關(guān)證據(jù)的前提下實(shí)施扣押行為。數(shù)據(jù)收集處理行為的對(duì)象是數(shù)據(jù)信息，和搜查扣押不同的是其難以滿足被搜查人或者見證人在場要求，相關(guān)數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)收集處理行為并不知情。而技術(shù)偵查從類型上看，包含行蹤監(jiān)控、通信監(jiān)控、場所監(jiān)控等措施，其強(qiáng)調(diào)的是偵查手段的技術(shù)性和即時(shí)性，和數(shù)據(jù)收集處理行為也并不相同。而且技術(shù)偵查只適用于特定犯罪行為，一般犯罪行為及行政案件并無法適用，無法將刑事偵查之外的數(shù)據(jù)收集處理歸入技術(shù)偵查范疇。從本質(zhì)屬性上看，大數(shù)據(jù)治安或者大數(shù)據(jù)偵查中的數(shù)據(jù)收集處理并不同于搜查、扣押、技術(shù)偵查等法定偵查或治安調(diào)查措施。在現(xiàn)有大數(shù)據(jù)警務(wù)模式下，應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)查詢、檢索和比對(duì)等規(guī)定為獨(dú)立的法定程序措施。

（二）執(zhí)法層面的程序約束

數(shù)字社會(huì)中警察權(quán)變革需要在授權(quán)規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰執(zhí)法層面的程序約束問題。在具體路徑上，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由“程序控制規(guī)范+數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范”兩個(gè)層面予以控制，實(shí)現(xiàn)在遵循傳統(tǒng)警察權(quán)理論體系的同時(shí)，符合個(gè)人信息數(shù)據(jù)保護(hù)的時(shí)代需求。首先，程序控制規(guī)范是從傳統(tǒng)警察權(quán)的運(yùn)行控制出發(fā)，強(qiáng)調(diào)通過比例原則控制警務(wù)活動(dòng)中的具體數(shù)據(jù)行為的啟動(dòng)條件、對(duì)象范圍與監(jiān)督程序等問題。在啟動(dòng)條件上，要對(duì)相關(guān)警察權(quán)的適用條件予以明確，根據(jù)數(shù)據(jù)收集處理的具體類型如刑事偵查、治安處罰等確定相應(yīng)的程序啟動(dòng)條件。在對(duì)象范圍上，根據(jù)數(shù)據(jù)收集處理的目的來確定需要收集的數(shù)據(jù)信息范圍，確保使用目的與收集范圍的合比例性要求。在監(jiān)督程序上，由于警察權(quán)具有高權(quán)性，對(duì)警察權(quán)予以程序合法性控制是保障權(quán)力有效運(yùn)行的必然要求，應(yīng)當(dāng)確立外部和內(nèi)部的不同審批程序，完善警察部門內(nèi)部控制程序和外部機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)行為的監(jiān)督程序。其次，數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范是從信息數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)范出發(fā)，通過個(gè)人數(shù)據(jù)處理中的合法正當(dāng)必要原則、個(gè)人信息自決以及敏感信息處理等相關(guān)原則與規(guī)則，實(shí)現(xiàn)合理規(guī)制警察數(shù)據(jù)行為的目的。具體而言，一是個(gè)人信息處理的合法正當(dāng)必要原則是信息數(shù)據(jù)處理的基本原則，智慧警務(wù)中的數(shù)據(jù)處理通常以公共安全等公共利益為目的，能夠滿足數(shù)據(jù)行為的合法正當(dāng)性要求。但是需要對(duì)其必要性問題予以特別考量，以公共利益為目的的數(shù)據(jù)處理也需要遵循最小必要性要求。此時(shí)，應(yīng)當(dāng)引入數(shù)據(jù)絕對(duì)處理與相對(duì)處理的概念。對(duì)于刑事犯罪打擊、社會(huì)治安維護(hù)或者涉及重大公共衛(wèi)生等公共利益時(shí)可賦予數(shù)據(jù)絕對(duì)使用效力，而對(duì)于其他一般公共利益的目的使用，應(yīng)當(dāng)采取以滿足相對(duì)人知情同意為前提的數(shù)據(jù)相對(duì)使用，妥當(dāng)平衡警察權(quán)與個(gè)人信息隱私權(quán)利。二是要依據(jù)不同信息類型設(shè)置不同的信息處理規(guī)則，特別關(guān)注敏感個(gè)人信息的處理。警察權(quán)運(yùn)行過程中會(huì)涉及個(gè)人生物特征、醫(yī)療信息、金融賬戶等敏感信息，需要予以更為嚴(yán)格的處理要求及保護(hù)。警察權(quán)對(duì)于敏感個(gè)人信息的收集處理，應(yīng)當(dāng)遵循充分必要性原則，在無特別重大利益保護(hù)需求下應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人知情同意權(quán)予以嚴(yán)格保護(hù)。對(duì)于公共場所安裝相關(guān)設(shè)備獲取個(gè)人圖像、個(gè)人身份特征信息也應(yīng)當(dāng)滿足顯著提示標(biāo)識(shí)等法律規(guī)定。三是對(duì)于算法識(shí)別問題要予以特別關(guān)注。在大數(shù)據(jù)預(yù)防中，警察數(shù)據(jù)行為需通過特定算法作出風(fēng)險(xiǎn)判斷和預(yù)防政策，算法設(shè)置問題既關(guān)系警務(wù)政策的有效性同時(shí)也關(guān)系對(duì)相對(duì)人的公平性問題，在大數(shù)據(jù)算法中應(yīng)當(dāng)綜合以算法公開、相對(duì)人賦權(quán)、反算法歧視等規(guī)則[20]予以規(guī)制，以防止警察權(quán)運(yùn)行中的行為恣意及權(quán)力濫用。

（三）警察數(shù)據(jù)倫理的構(gòu)建

在數(shù)字社會(huì)的發(fā)展過程中，警務(wù)活動(dòng)中能掌握的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，數(shù)據(jù)收集儲(chǔ)存處理已經(jīng)成為智慧警務(wù)中的基礎(chǔ)性工作。警察權(quán)理論除了關(guān)注立法與執(zhí)法層面的權(quán)力運(yùn)行問題，還需要關(guān)注警察數(shù)據(jù)倫理的構(gòu)建問題。警察數(shù)據(jù)倫理是數(shù)據(jù)警察權(quán)運(yùn)行中需要警察部門和警務(wù)人員具備的倫理準(zhǔn)則與法治思維。在傳統(tǒng)警務(wù)模式下，警察數(shù)據(jù)處理的主要對(duì)象是公安數(shù)據(jù)信息庫，警察數(shù)據(jù)倫理表現(xiàn)為在使用相關(guān)信息庫時(shí)，避免隨意查詢甚至惡意查詢、泄露數(shù)據(jù)庫信息等基本要求。但是，在數(shù)字社會(huì)中數(shù)據(jù)收集處理已經(jīng)成為警察權(quán)在各個(gè)領(lǐng)域運(yùn)行的重要職責(zé)手段。一方面，數(shù)據(jù)成為警務(wù)模式的重要手段，數(shù)據(jù)技術(shù)的使用已經(jīng)不僅僅限于傳統(tǒng)信息庫查詢的情報(bào)應(yīng)用，而是覆蓋刑事偵查、治安防控、社區(qū)警務(wù)等各個(gè)警察權(quán)領(lǐng)域；另一方面，數(shù)據(jù)問題在很多場景下也成為警察權(quán)的執(zhí)法對(duì)象，警察權(quán)需要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中涉嫌違法犯罪的數(shù)據(jù)處理行為作出執(zhí)法政策。在這一過程中，警察權(quán)運(yùn)行中的數(shù)據(jù)倫理規(guī)則需要有效構(gòu)建，其意義功能在于能夠提升警務(wù)人員的數(shù)據(jù)理性能力，從而具備合法使用數(shù)據(jù)、消除歧視偏見等基本法治理念。

警察數(shù)據(jù)倫理的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)從增強(qiáng)主體數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)和構(gòu)建數(shù)據(jù)處理責(zé)任體系兩個(gè)維度展開。首先，主體數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)是對(duì)具體警務(wù)機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員而言的，要不斷提升其在數(shù)據(jù)收集儲(chǔ)存分析過程中的數(shù)據(jù)理性意識(shí)。相關(guān)理性意識(shí)包括對(duì)信息數(shù)據(jù)合法權(quán)利的尊重意識(shí)、對(duì)警務(wù)活動(dòng)中數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判控制能力、對(duì)數(shù)據(jù)處理中可能出現(xiàn)負(fù)面效果的及時(shí)發(fā)覺與防范制止能力等。當(dāng)前需要重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)分析階段的理性意識(shí)問題，很多警務(wù)執(zhí)法政策依靠算法決策完成，在相關(guān)警務(wù)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)盡可能考量目的與算法的關(guān)聯(lián)性問題，避免算法歧視、過度使用的算法侵害問題。其次，構(gòu)建數(shù)據(jù)處理責(zé)任體系，主要是指警務(wù)數(shù)據(jù)管理中整體責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任的建立問題。相關(guān)責(zé)任體系的構(gòu)建要求在警務(wù)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、數(shù)據(jù)調(diào)取機(jī)制、人工智能產(chǎn)品應(yīng)用等過程中遵循權(quán)責(zé)一致的原則，建立必要的數(shù)據(jù)處理審查制度，并構(gòu)建數(shù)據(jù)違法的問責(zé)機(jī)制，確保警察權(quán)在法治軌道上有效運(yùn)行。

四、結(jié)語

數(shù)字社會(huì)時(shí)代已經(jīng)到來，作為社會(huì)治理中承擔(dān)重要角色的警察權(quán)，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算及人工智能等數(shù)據(jù)技術(shù)的深度作用下，出現(xiàn)以智慧警務(wù)為代表的警務(wù)模式轉(zhuǎn)型，并帶來相應(yīng)警察權(quán)理論體系的變革問題。數(shù)字社會(huì)中的警察權(quán)是數(shù)字時(shí)代法治建設(shè)中的重要問題，其關(guān)系到數(shù)據(jù)技術(shù)有效運(yùn)行及相對(duì)人數(shù)字權(quán)利保護(hù)問題，需要我們予以認(rèn)真對(duì)待。通過本文分析，警察數(shù)據(jù)行為法律規(guī)制中的核心問題是要確保數(shù)字手段作為技術(shù)治理給警務(wù)工作帶來強(qiáng)大技術(shù)賦能，同時(shí)也要有效控制警察權(quán)運(yùn)行中對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)、隱私利益等過度侵入問題。在當(dāng)前數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)的各個(gè)層級(jí)立法廣泛推進(jìn)的過程中，警察權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)從一般授權(quán)和特別授權(quán)兩個(gè)層面完善相應(yīng)的法律規(guī)制體系。數(shù)字社會(huì)給警察權(quán)運(yùn)行帶來的挑戰(zhàn)涉及職能手段、參與主體及權(quán)力制約等多個(gè)方面，應(yīng)當(dāng)從立法規(guī)范、執(zhí)法程序及數(shù)據(jù)倫理等維度展開規(guī)制，讓數(shù)字社會(huì)中的警察權(quán)運(yùn)行更為高效可控、手段運(yùn)用更加合乎法理，以助力實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。