王黎黎

西華大學(xué)法學(xué)院，四川成都，610039

加拿大法律體系受英國和法國法律制度的雙重影響，普通法系和民法法系并存。在公共衛(wèi)生應(yīng)急法治中，成文法和判例相互補(bǔ)充，規(guī)范了各部門的權(quán)責(zé)劃分和應(yīng)急措施的實(shí)施步驟，并特別針對2003年抗擊SARS的慘痛教訓(xùn)對法律進(jìn)行了大量修改和完善。不同于美國公共衛(wèi)生應(yīng)急法治中對“公共利益”和“個人利益”平衡點(diǎn)的反復(fù)斟酌以及長期以來對公共衛(wèi)生治理權(quán)政治影響的看重[1-2]，加拿大以“維護(hù)全體加拿大人的安全為首要目標(biāo)”[3]，在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中更為積極[4]。其價(jià)值追求和具體規(guī)則在西方國家中特色鮮明。但在新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情治理中，其公共衛(wèi)生應(yīng)急法治也暴露出了一定的缺陷。

1 加拿大公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的制度框架與治理思路

1.1 加拿大公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的制度框架

加拿大聯(lián)邦和各省都有制定公共衛(wèi)生法律的權(quán)力。加拿大《憲法》第91節(jié)規(guī)定聯(lián)邦議會可對隔離期、社會秩序等問題立法；第92節(jié)授權(quán)各省對醫(yī)院等本省事務(wù)立法。雖然《憲法》沒有在立法權(quán)限中明確列明“公共衛(wèi)生”，但只要與此相關(guān)的具體事項(xiàng)都能被聯(lián)邦和各省的立法權(quán)所覆蓋[5]。

在聯(lián)邦層面，《緊急狀態(tài)法》(Emergency Act)《緊急狀態(tài)管理法》(Emergency Management Act)《隔離法》(Quarantine Act)是三部主要法律。《緊急狀態(tài)法》授權(quán)政府可根據(jù)《加拿大權(quán)利與自由憲章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)第一節(jié)“合理限制條款”，在符合“合理正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”的前提下，限制公民人身自由權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利，只要政府行為有法律授權(quán)且目的正當(dāng)、比例恰當(dāng)，即可實(shí)施?！毒o急狀態(tài)法》將緊急狀態(tài)定義為四種，即戰(zhàn)爭緊急狀態(tài)、國際緊急狀態(tài)、公共秩序緊急狀態(tài)、公眾福利緊急狀態(tài)，其中公眾福利緊急狀態(tài)包括涉及人類疾病的公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。聯(lián)邦政府可以宣布國家進(jìn)入緊急狀況而不需要各省的同意。《緊急狀態(tài)管理法》規(guī)定在省政府要求下，聯(lián)邦政府可介入各省的緊急狀況管理。《隔離法》則旨在通過入境和離境的邊境管理，避免和控制傳染病的蔓延。

在省級層面，各省都制定了《公共衛(wèi)生法案》(Public Health Act)等法規(guī)，規(guī)定了疾病報(bào)告制度、防疫制度、緊急措施、衛(wèi)生部門的權(quán)責(zé)等。

1.2 加拿大公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的治理思路

加拿大公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)是自下而上的系統(tǒng)。最初的傳染病疫情調(diào)查和回應(yīng)都是省級應(yīng)急系統(tǒng)做出反應(yīng)，這有利于快速、針對性地采取措施。根據(jù)疫情的嚴(yán)重程度、復(fù)雜程度，聯(lián)邦政府會適時(shí)介入。

各省的公共衛(wèi)生法律賦予當(dāng)?shù)卣?yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和超常規(guī)的權(quán)限。如不列顛哥倫比亞省《公共衛(wèi)生法案》第2章、第4章規(guī)定，該省的應(yīng)急管理權(quán)主要包括制定和執(zhí)行公共衛(wèi)生計(jì)劃以及實(shí)施治療和隔離命令。

當(dāng)公共衛(wèi)生事件的處理超出了省級政府的能力，聯(lián)邦政府則會介入。根據(jù)《緊急狀態(tài)法》第8條第1款，聯(lián)邦政府有權(quán)禁止特定區(qū)域的旅行和出入，征用物資，征集有償服務(wù)，規(guī)范物資、服務(wù)、資源的分配，支付應(yīng)急支出，修建應(yīng)急避難所和醫(yī)院，評估災(zāi)害造成的損失和評估環(huán)境損害，制定違反措施的懲罰辦法。根據(jù)《隔離法》第5、6、7條，衛(wèi)生部長可在加拿大任何地區(qū)建立檢疫隔離站并任命分析員、篩查員、環(huán)境衛(wèi)生工作人員、檢疫官、監(jiān)督員。該法還規(guī)定，罹患傳染病或與患者有密切接觸的威脅公共衛(wèi)生的國際旅行者在出入境時(shí)應(yīng)接受檢疫官檢查并遵循指示，在檢疫官未發(fā)出指示前應(yīng)接受隔離，拒絕者將被逮捕。議會有權(quán)禁止疾病暴發(fā)區(qū)的旅行者入境。

2 加拿大公共衛(wèi)生應(yīng)急命令的法治保障分析

2.1 衛(wèi)生官制度是公共衛(wèi)生應(yīng)急命令的科學(xué)性保障

2003年加拿大在遭遇抗擊SARS的慘痛教訓(xùn)后建立了衛(wèi)生官制度。衛(wèi)生官由醫(yī)學(xué)權(quán)威擔(dān)任，監(jiān)測公共衛(wèi)生安全，推動發(fā)布或直接發(fā)布應(yīng)急命令，保證應(yīng)急措施以公民生命健康為首要考慮因素，避免由行政官員提出應(yīng)急措施而出現(xiàn)的非醫(yī)學(xué)專業(yè)性，以及經(jīng)濟(jì)利益、政治利益與公民生命健康權(quán)益之間的平衡困難。聯(lián)邦層面設(shè)一名國家首席衛(wèi)生官，獨(dú)立地向公眾報(bào)告任何有關(guān)公共衛(wèi)生的事件，向聯(lián)邦衛(wèi)生部長和公共衛(wèi)生署提出建議，推動多部門間的合作；在國家緊急狀態(tài)下，負(fù)責(zé)向公共衛(wèi)生署的醫(yī)務(wù)工作者、科學(xué)家、流行病學(xué)家等工作人員作出工作指示；主持聯(lián)邦政府科學(xué)家和專家的電話會議以共享信息并制定回應(yīng)計(jì)劃；與各省衛(wèi)生官溝通。省級層面設(shè)一名省級衛(wèi)生官，關(guān)注全省居民健康狀況，獨(dú)立地向衛(wèi)生部門提出政策建議，在非緊急狀態(tài)時(shí)推動發(fā)布應(yīng)急命令，在緊急狀態(tài)時(shí)直接發(fā)布應(yīng)急命令。地方層面，設(shè)若干地方醫(yī)療衛(wèi)生官，受省級衛(wèi)生官管理，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生管理的具體事宜。

省級衛(wèi)生官享有獨(dú)立的疫情知悉權(quán)和應(yīng)急命令發(fā)布權(quán)。不列顛哥倫比亞省《公共衛(wèi)生信息報(bào)告規(guī)定》(Reporting Information Affecting Public Health Regulation)第3、4條，授權(quán)地方醫(yī)療衛(wèi)生官與臨床醫(yī)務(wù)人員、學(xué)校校長等建立聯(lián)系，實(shí)時(shí)掌握信息，并向省級衛(wèi)生官上報(bào)。省級衛(wèi)生官有權(quán)發(fā)布隔離命令，對隔離觀察人員的范圍、隔離措施予以要求；在該省進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)時(shí)，有權(quán)發(fā)布應(yīng)急命令，對具體場所提出防疫要求。

衛(wèi)生官的應(yīng)急命令不受其他政府部門的干預(yù)。2020年6月，加拿大第一波疫情趨緩，不列顛哥倫比亞省進(jìn)入復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段，恰逢北美冰球聯(lián)盟季后賽地點(diǎn)選址，不列顛哥倫比亞省政府做出多項(xiàng)努力希望溫哥華勝出，但省級衛(wèi)生官堅(jiān)持所有入境者須隔離14天，并與北美冰球聯(lián)盟簽訂協(xié)議，若溫哥華當(dāng)選，每個入境參賽球隊(duì)將在同一家酒店隔離14天，期間不能與公眾進(jìn)行任何互動，并進(jìn)行核酸檢測，比賽時(shí)乘坐私人交通工具直接前往比賽場地。由于較其他候選城市更嚴(yán)格的隔離要求，溫哥華最終落選。不列顛哥倫比亞省省長公開表示失望但仍支持省級衛(wèi)生官的決定。

衛(wèi)生官的命令通常會得到各級政府部門、社會團(tuán)體積極配合執(zhí)行。不列顛哥倫比亞省省級衛(wèi)生官發(fā)布命令要求采集長期護(hù)理機(jī)構(gòu)護(hù)理人員、醫(yī)院醫(yī)療崗位工作人員的信息后，公共安全與司法部隨即發(fā)出命令對采集事項(xiàng)的落實(shí)提供細(xì)化規(guī)范。省級衛(wèi)生官提出2020年5月中旬以后可逐步放寬餐飲業(yè)的社會疏離限制，餐飲協(xié)會會長則組織起草餐飲業(yè)復(fù)工辦法，包含控制餐廳就餐的具體人數(shù)，顧客需自己取餐等具體措施。該復(fù)工辦法得到省級衛(wèi)生官的許可后實(shí)施。

2.2 緊急行政權(quán)司法保障機(jī)制是公共衛(wèi)生應(yīng)急命令的威懾性保障

在加拿大，個人權(quán)利與緊急行政權(quán)之間的矛盾普遍存在。隱私權(quán)在隔離監(jiān)視報(bào)告制度中無法行使，安全選擇權(quán)在強(qiáng)制疫苗接種、強(qiáng)制健康檢測和強(qiáng)制治療制度中無法行使，人身自由權(quán)在強(qiáng)制隔離中無法行使[6]。立法雖然授權(quán)政府限制個人權(quán)利，但由于曾經(jīng)缺乏相關(guān)司法保障，使得2003年SARS疫情控制不力，加拿大成為除中國以外受影響最嚴(yán)重的國家。這一狀況目前已經(jīng)得到改善。

在判例法中，個人權(quán)利對公共衛(wèi)生行政權(quán)的讓渡得到了支持。在加拿大艾滋病協(xié)會對安大略省政府的訴訟中，法院認(rèn)為省政府在履行保護(hù)公眾健康的責(zé)任時(shí)，告知獻(xiàn)血者罹患艾滋病并將此報(bào)告給省級衛(wèi)生部門的做法，雖然違反《加拿大權(quán)利與自由憲章》對個人權(quán)利的保護(hù)條款，但仍為公平合理，并應(yīng)得到司法保護(hù)[7]。在多倫多政府與迪肯的訴訟中，法院認(rèn)為出于保護(hù)公眾衛(wèi)生安全和防止疾病傳播的目的，多倫多政府限制結(jié)核病病人人身自由的做法雖然違反了《加拿大權(quán)利與自由憲章》，仍應(yīng)得到支持[8]。

在成文法中，隔離命令及其相關(guān)執(zhí)行措施享有司法保障。不列顛哥倫比亞省《公共衛(wèi)生法案》規(guī)定，治療或隔離命令可獲得治安法官的執(zhí)行令，甚至州最高法院發(fā)布的強(qiáng)制令。根據(jù)該法第99條規(guī)定，行政人員、醫(yī)務(wù)人員未按要求制定、提交、修改、公布公共衛(wèi)生計(jì)劃或報(bào)告、記錄、取樣；公共活動組織者、雇主未預(yù)防和回應(yīng)公共衛(wèi)生事件，未給雇員提供防護(hù)設(shè)備；普通公眾導(dǎo)致公共衛(wèi)生事件、拒絕提供隔離場所等，都屬違法行為。該法第106、107、108條規(guī)定違法者除須向受害者或政府賠償損失，承擔(dān)3年以下社區(qū)服務(wù)并向衛(wèi)生官報(bào)告?zhèn)€人活動等懲罰外，還可能被判處罰款或監(jiān)禁，如造成公共衛(wèi)生危害或拒絕提供隔離點(diǎn)的人員可能被判處300萬加元以下罰款和3年以下監(jiān)禁；在聯(lián)邦層面，《隔離法》第65、66、67條規(guī)定，沒有檢疫官的允許，任何人不得進(jìn)入或離開隔離點(diǎn)；任何人不得躲避或故意妨礙檢疫官、篩查員或環(huán)境衛(wèi)生官員的工作，作出虛假或誤導(dǎo)性陳述；違法且造成他人死亡或嚴(yán)重身體傷害的，經(jīng)公訴程序定罪，可能判處100萬加元以下罰款和3年以下監(jiān)禁，經(jīng)簡易程序定罪，可能判處30萬加元以下罰款和6個月以下監(jiān)禁。

2.3 弱勢群體社會保障制度是公共衛(wèi)生應(yīng)急命令的可行性保障

公共衛(wèi)生應(yīng)急命令包含了強(qiáng)制隔離的措施，此外2020年3月13日后，加拿大省級政府和聯(lián)邦政府號召民眾自我隔離，最大限度減少外出。學(xué)校停課，很多公共場所關(guān)閉。很多加拿大人沒有儲蓄習(xí)慣，無法正常工作則生活窘迫，此外老年人、社區(qū)醫(yī)療條件欠佳的原住民等，都面臨著困境。加拿大出臺了《財(cái)政管理法修正案》(An Act to Amend the Financial Administration Act)《COVID-19應(yīng)急響應(yīng)法案》(COVID-19 Emergency Response Act)等法律和一系列行政規(guī)定，特別關(guān)注了弱勢群體社會保障，增強(qiáng)了應(yīng)急命令的可行性。以下試詳述之。

調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放情形和發(fā)放時(shí)間。將保險(xiǎn)金細(xì)分為普通保險(xiǎn)金、疾病保險(xiǎn)金、孕婦和父母保險(xiǎn)金、護(hù)理保險(xiǎn)金、自雇者保險(xiǎn)金、境外加拿大人保險(xiǎn)金、漁業(yè)保險(xiǎn)金，較以往分類更細(xì)致，符合條件即可獲得原工資的55%，最高每周573元，14-45周的失業(yè)金[9]。失業(yè)保險(xiǎn)金在申請獲批后即可發(fā)放，而此前需獲批一周之后才會發(fā)放。

為未受失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的對象提供緊急福利。2020年9月前，因新冠肺炎疫情無法工作或工作時(shí)間減少又不能享受失業(yè)保險(xiǎn)或帶薪病假的自雇者和雇員，可申請每4周2000加元，最長28周的緊急響應(yīng)福利金。2020年10月起，因新冠肺炎疫情無法工作或收入減少50%以上的勞動者，可申請每周500加元，最長26周的復(fù)蘇福利金；已確診、正接受隔離或易感人群，可申請每周500加元，最長2周的疾病康復(fù)福利金；因照顧生病、需要隔離或因?qū)W校關(guān)閉無法上學(xué)的兒童或家人，每周50%以上的工作時(shí)間無法工作的勞動者，按家庭為單位，可申請每周500加元，最長26周的康復(fù)照護(hù)福利金[10]。

向其他弱勢群體提供特別福利。符合要求的殘疾人，可申請一次性600加元免計(jì)稅的福利金；大學(xué)生和應(yīng)屆畢業(yè)生在2020-2021年度，每人將獲得雙倍學(xué)生補(bǔ)助金；對沒有提交收入狀況的老年人，暫時(shí)延續(xù)保障性收入補(bǔ)助的支付，在2020年將注冊退休收入基金的最低提取額降低25%；向原住民額外提供總計(jì)超過1000億加元的資助以改善社區(qū)醫(yī)療條件、保障生活等；向庇護(hù)所提供5000萬加元以幫助為逃離暴力和性侵而需要容身之所的女性和兒童；向無家可歸人士提供價(jià)值1.5億加元的幫助[11]。

3 加拿大公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的困境

加拿大公共衛(wèi)生法律制度雖有自身特點(diǎn)，但仍在運(yùn)行中遭遇困難。新冠肺炎疫情應(yīng)對的效果并不理想。

3.1 聯(lián)邦與地方政府合作機(jī)制不足

加拿大應(yīng)急法治給予省級政府處理公共衛(wèi)生事件的優(yōu)先權(quán)，且嚴(yán)格限定聯(lián)邦政府的干預(yù)權(quán)。聯(lián)邦政府與省政府的溝通成本較大，造成全國整體防控的遲延，難以快速有效遏制疫情。

根據(jù)《緊急狀態(tài)法》第14條第2款，如果傳染病發(fā)生在一省之內(nèi)且省政府沒有表明無法控制疫情，聯(lián)邦政府不能干預(yù)。2003年加拿大政府對SARS疫情控制不佳的原因之一便是聯(lián)邦與省政府合作機(jī)制不善，聯(lián)邦政府未能及時(shí)介入，甚至沒有法律授權(quán)獲得相關(guān)數(shù)據(jù)[12]。SARS過后加拿大公共衛(wèi)生法律制度從聯(lián)邦到各省都進(jìn)行了修改，《緊急狀態(tài)管理法》第3、4條，授權(quán)公共安全和應(yīng)急準(zhǔn)備部部長協(xié)助各省實(shí)施應(yīng)急計(jì)劃，但聯(lián)邦政府與省級政府的溝通仍極為有限。2011年《加拿大緊急狀態(tài)管理框架》(An Emergency Management Framework for Canada)中明確了“清晰溝通”原則，要求各級政府在緊急狀態(tài)管理中做到足夠的信息溝通，但未對如何落實(shí)該原則做進(jìn)一步細(xì)化[13]。

2020年4月9日，加拿大聯(lián)邦政府詢問各省是否同意啟動《緊急狀態(tài)法》中的“公共福利緊急狀態(tài)”，卻招致各省的一致反對。若宣布該緊急狀態(tài)，聯(lián)邦政府則有權(quán)在各省境內(nèi)征用、調(diào)配各項(xiàng)資源。雖然各省同意并不是宣布緊急狀態(tài)的前提，但聯(lián)邦政府仍希望各方意見一致以增進(jìn)合作，然而合作意向最終未能達(dá)成。

3.2 過分依賴個人自覺而配套規(guī)定缺乏

在公共衛(wèi)生應(yīng)急法治中，行政權(quán)的行使比司法權(quán)和立法權(quán)的行使更為及時(shí)有效[14]。但受個人本位文化傳統(tǒng)的影響，加拿大法律執(zhí)行長期依賴個人自覺，配套措施缺乏，影響了執(zhí)行效果。疫情爆發(fā)初期，加拿大首席衛(wèi)生官和各省省級衛(wèi)生官建議入境加拿大人員自我隔離14天，而未發(fā)布隔離命令。加拿大總理坦言[15]：“如果象很多民眾要求那樣，將自我隔離轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制隔離，就需要大量的公共衛(wèi)生和公共安全方面的執(zhí)行力量?！倍幽么髨?zhí)行力量難以保障。隨第一波疫情加重，入境人員強(qiáng)制隔離命令發(fā)布，但隔離人員以居家隔離為主，政府監(jiān)督也極為有限。在不列顛哥倫比亞省，入境人員需提交個人隔離計(jì)劃闡明如何度過14天隔離期，若未提交計(jì)劃、計(jì)劃未獲通過或居家隔離確有困難則需集中隔離，但實(shí)際集中隔離的人數(shù)非常少。居家隔離人員僅會收到電話、郵件詢問，在隔離人員有未遵守規(guī)定的跡象時(shí)，警察才會入戶查看。2021年1月，加拿大在第二波疫情中宣布入境人員強(qiáng)制集中隔離3天，但管理仍然寬松。因此強(qiáng)制隔離命令雖然有司法保障，但其執(zhí)行仍極大地依賴個人自覺。這種現(xiàn)象與當(dāng)?shù)匚幕尘跋⑾⑾嚓P(guān)，但其嚴(yán)重影響了強(qiáng)制隔離命令的實(shí)施效果。據(jù)調(diào)查，強(qiáng)制居家隔離人員違規(guī)嚴(yán)重，75%的人員去過超市，41%的人員在家招待過客人[16]。

另外，政府授權(quán)航空公司對乘坐入境航班的旅客進(jìn)行健康檢查，但健康檢查的具體要求卻沒有明確，多家航空公司表示不知該如何落實(shí)[17]。配套措施缺乏，使得應(yīng)急舉措的實(shí)施有很大的不確定性。有加拿大學(xué)者擔(dān)心，這會造成緊急行政權(quán)缺乏規(guī)范而形成“法律暴力”，無端傷害個人權(quán)益[18]。實(shí)際上，配套措施缺乏導(dǎo)致緊急行政權(quán)難以落實(shí)，延誤了治理時(shí)機(jī)，削弱了治理效果。

3.3 受限于社會環(huán)境衛(wèi)生官制度運(yùn)行效果不佳

衛(wèi)生官制度希望依賴獨(dú)立的醫(yī)學(xué)專家引導(dǎo)政府和民眾解決公共衛(wèi)生問題，但實(shí)際上衛(wèi)生官的建議都較為保守，充分考慮了政府和民眾的接受度，而削弱了醫(yī)學(xué)專業(yè)性。2020年3月11日，世界衛(wèi)生組織宣布“大流行病”的判斷后，不列顛哥倫比亞省確診數(shù)已呈明顯上漲態(tài)勢，有學(xué)校出現(xiàn)確診病例。3月12日不列顛哥倫比亞省衛(wèi)生官在被問及學(xué)校是否會停課時(shí)說，“暫時(shí)不會停課，因?yàn)橥Ｕn會造成社會秩序混亂和經(jīng)濟(jì)衰退”[19]?？梢娦l(wèi)生官并非完全從醫(yī)學(xué)角度做出判斷，而會考慮多種因素。

在一些省份，衛(wèi)生官制度的執(zhí)行受到其他行政部門的干擾。如安大略省衛(wèi)生官的專業(yè)意見并沒有得到重視，也缺乏其他部門的配合。2020年3月，當(dāng)其他省份的省衛(wèi)生官建議取消所有非必要的國際旅行并得到充分宣傳時(shí)，安大略省省長則告知民眾可以在即將到來的假期里盡情旅行，并認(rèn)為不會發(fā)生歸國人員造成本地傳染的情況，該省省長成為防疫策略的實(shí)際決定者。安大略省省級衛(wèi)生官的命令也沒有得到其他部門的細(xì)化和貫徹，各政府部門的聯(lián)系不緊密，治理行動不統(tǒng)一[20]。

4 結(jié)論

加拿大雖未如美國強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生治理的政治性，而在抵制歧視、維護(hù)弱勢群體權(quán)益中作出了努力，但制度本身的缺陷和執(zhí)行不力仍使疫情防控出現(xiàn)了危機(jī)。加拿大SARS防控委員會在SARS應(yīng)對的總結(jié)報(bào)告中就曾指出，在公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對中，沒有公眾合作和個人犧牲，一切法治都難以推行[21]。即使是預(yù)先意識到了公眾參與在公共衛(wèi)生治理中的重要意義，政府也致力于倡導(dǎo)公眾參與，但加拿大仍未形成突顯公共責(zé)任感和自我犧牲的文化氛圍，使得法律制度難以落實(shí)。而完善統(tǒng)籌治理、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控機(jī)制才是完善公共衛(wèi)生應(yīng)急法治的有效辦法。