閆 冰

(鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001)

一、問題的提出

在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，已經(jīng)上升到與國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂業(yè)密切相關(guān)的地位，成為建設(shè)平安中國(guó)的構(gòu)成要素。習(xí)近平總書記指出，城市治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)。城市社區(qū)治理凝結(jié)著促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)與提升居民獲得感的重大意義，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的微觀落地，直接影響著社會(huì)治理重心基層下移效度。從我國(guó)城市社區(qū)治理的實(shí)踐來(lái)看，多元共治的局面已經(jīng)基本形成，治理模式推陳出新，居民滿意度顯著提升。但同時(shí)，在城市社區(qū)治理中還存在著諸如治理主體功能錯(cuò)位、治理過(guò)程各自為政等碎片化現(xiàn)象，制約著城市社區(qū)治理能力的進(jìn)一步提升。

學(xué)者們從多個(gè)角度對(duì)城市社區(qū)治理碎片化展開了深入研究。陳文從治理主體、治理方式、治理機(jī)制、治理行為、治理結(jié)果等層面對(duì)城市基層治理碎片化現(xiàn)象進(jìn)行了剖析，深入研究了黨建碎片化、行政碎片化、信息碎片化的表現(xiàn)及成因[1]。李利文對(duì)不同語(yǔ)境下碎片化的概念內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，對(duì)城市社區(qū)公共服務(wù)供給的碎片化進(jìn)行了類型學(xué)分析[2]。曾凡軍和潘懿認(rèn)為基層治理碎片化表現(xiàn)在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理機(jī)制、治理責(zé)任以及治理技術(shù)等多個(gè)層面，其生成機(jī)理在于科層權(quán)威、分利秩序與相機(jī)避責(zé)[3]。圍繞城市社區(qū)治理碎片化這一主題，學(xué)者們的研究已經(jīng)取得了豐碩成果，對(duì)社區(qū)治理碎片化的表現(xiàn)及成因剖析非常深入，也提出了具有針對(duì)性的破解之道，為后續(xù)研究提供了有益借鑒。但是當(dāng)前研究多集中于特定主體功能的發(fā)揮，較少?gòu)亩嘀行膮f(xié)同的層面探討不同性質(zhì)主體之間的合作，為整體性、系統(tǒng)性探究城市社區(qū)治理碎片化留下了一定的研究空間。20世紀(jì)80年代以來(lái)，知識(shí)專業(yè)化程度的不斷提升給不同機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)以及管理協(xié)調(diào)帶來(lái)巨大沖擊，為化解公共服務(wù)供給過(guò)程中公共部門內(nèi)部以及公私部門之間各自為政、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗的難題，協(xié)同治理理論應(yīng)運(yùn)而生，該理論以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、改善公共項(xiàng)目治理績(jī)效為目標(biāo)，號(hào)召以伙伴關(guān)系替代對(duì)抗主義，以權(quán)力共享替代管理主義，在不同領(lǐng)域公共事務(wù)治理中發(fā)揮了顯著效果[4](P15-31)。因此，以協(xié)同治理理論為指引，對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)進(jìn)行考察，有助于系統(tǒng)分析城市社區(qū)治理中碎片化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，從而探尋城市社區(qū)治理力量的整合之道，為提升城市基層社會(huì)治理能力提供新的思考。

二、城市社區(qū)治理碎片化的典型表現(xiàn)

碎片化又稱“巴爾干化”，這一概念最早用于傳播學(xué)，后廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域。不同語(yǔ)境下的碎片化有著不同含義，根據(jù)一些學(xué)者的定義，治理語(yǔ)境下的碎片化特指在面對(duì)共同社會(huì)問題時(shí)，不同職能部門間各自為政、缺乏溝通與協(xié)調(diào)的分割狀態(tài)[5](P33)。從我國(guó)城市社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，自20世紀(jì)80年代開始，在城市住房供應(yīng)方式發(fā)生變化的背景下，圍繞新型社區(qū)服務(wù)供給，各地展開了多樣化的探索，推動(dòng)著正式制度與非正式制度的完善，“政府指導(dǎo)、社區(qū)自治、企業(yè)參與”的城市社區(qū)治理體系已基本形成，已經(jīng)建立起治安良好、服務(wù)完善、鄰里和諧、生活便利的新型現(xiàn)代化社區(qū)，提高了城市居民的幸福感和滿意度。然而隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人民生活水平的提高，居民的訴求日益多元，在更加精準(zhǔn)地滿足個(gè)性化、多元化訴求的過(guò)程中，部分社區(qū)在治理理念、治理結(jié)構(gòu)以及治理資源三個(gè)層面呈現(xiàn)出碎片化現(xiàn)象，制約著城市社區(qū)治理水平的進(jìn)一步提升。

(一)治理理念碎片化

在黨的十九大報(bào)告中，明確提出要打造“共建共治共享的社會(huì)治理格局”，共同建設(shè)的前提是達(dá)成共識(shí)，共同治理的過(guò)程需要良好的伙伴關(guān)系作為支撐，共同享有意味著共同體意識(shí)指導(dǎo)下的廣泛參與，因此“共識(shí)”“伙伴關(guān)系”和“共同體意識(shí)”可被視為當(dāng)前城市社區(qū)治理理念的核心，理應(yīng)成為所有治理主體的行為取向。然而當(dāng)前城市社區(qū)治理實(shí)踐中還存在著部分治理主體行為與這一取向相背離的現(xiàn)象，行為是理念的具體呈現(xiàn)，行為的背離反映出理念層面整合的不完備，也即治理理念的碎片化。

一是街道辦事處(以下簡(jiǎn)稱“街道辦”)與居民委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“居委會(huì)”)在治理過(guò)程中缺乏目標(biāo)共識(shí)。街道辦作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，既具有行政屬性，也兼具社區(qū)屬性[6]，與居委會(huì)之間有著功能上的對(duì)應(yīng)，理應(yīng)在凝練共識(shí)的前提下開展共建。然而在現(xiàn)實(shí)中，面對(duì)國(guó)家治理重心下移帶來(lái)的壓力，街道辦往往借助行政屬性對(duì)居委會(huì)進(jìn)行命令指派，居委會(huì)承接來(lái)自街道辦的事務(wù)占據(jù)了日常工作的大部分。缺乏目標(biāo)共識(shí)使得街道辦和居委會(huì)的關(guān)系經(jīng)常陷入緊張狀態(tài)：許多居委會(huì)工作人員認(rèn)為街道辦“布置任務(wù)、截留資金”，而社區(qū)居民則認(rèn)為，街道辦與居委會(huì)的關(guān)系是“有利的事情搶著做，麻煩的事情無(wú)人做”[7]。

二是部分中介組織未能與社區(qū)有實(shí)質(zhì)的合作關(guān)系。為精準(zhǔn)滿足多樣化、復(fù)雜化的公共服務(wù)訴求，以政府購(gòu)買公共服務(wù)形式參與社區(qū)治理的社區(qū)中介組織，也是社區(qū)治理的有機(jī)構(gòu)成。然而現(xiàn)實(shí)中這類中介組織與社區(qū)的合作卻不夠深入，往往是浮于社區(qū)之上而非與社區(qū)建立長(zhǎng)期深入的關(guān)系。如一些中介組織僅僅提供合同規(guī)定的特定服務(wù)，缺乏參與社區(qū)治理的自主性；有的中介組織提供的是標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，而非針對(duì)社區(qū)特點(diǎn)提供個(gè)性化定制服務(wù)；部分中介組織以項(xiàng)目為約束，隨著政府購(gòu)買項(xiàng)目的變更隨時(shí)可能終止與社區(qū)的聯(lián)系。

三是社區(qū)居民共同體意識(shí)淡漠，參與治理意愿不高。共同體意識(shí)體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)公共事務(wù)治理的關(guān)注與參與，通過(guò)關(guān)注參與共享治理成果。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)(下文簡(jiǎn)稱“業(yè)委會(huì)”)等組織是居民參與社區(qū)公共事務(wù)治理的重要途徑。然而在實(shí)際生活中，業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)普遍存在啟動(dòng)難、籌備難、備案難、決策難、換屆難等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)城市居住區(qū)按照規(guī)范能夠正常召開業(yè)主大會(huì)或通過(guò)臨時(shí)會(huì)議解決特定議題的僅占15%[8]，反映出居民協(xié)作意愿不高、共同體意識(shí)不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)。

(二)治理結(jié)構(gòu)碎片化

在我國(guó)現(xiàn)有法律體系框架下，參與城市社區(qū)治理過(guò)程的主體有五大類：黨組織，包括社區(qū)黨支部、樓組黨支部、黨小組等；政府組織，包括政府職能部門以及街道辦；社區(qū)自治組織，包括居委會(huì)、業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等；社區(qū)中介組織；物業(yè)服務(wù)企業(yè)。不同性質(zhì)的主體在治理過(guò)程中扮演著不同的角色，承擔(dān)著不同的功能，彼此間責(zé)任共擔(dān)、功能互補(bǔ)構(gòu)成了城市社區(qū)治理的基本結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)碎片化是對(duì)特定環(huán)節(jié)所出現(xiàn)的治理主體間權(quán)責(zé)不匹配、功能互補(bǔ)不夠現(xiàn)象的描述。

街道辦與職能部門間的權(quán)責(zé)不匹配割裂了問題發(fā)現(xiàn)與問題解決，影響公共服務(wù)供給質(zhì)量。作為地方政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦承擔(dān)著屬地管理責(zé)任，直接面對(duì)社區(qū)、居民，能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題，然而由于街道辦資源有限，所以在發(fā)現(xiàn)問題后往往無(wú)法直接解決問題，而是要將問題反映至不同的職能部門以求解決。政府職能部門掌握著特定權(quán)力與資源，具備解決特定問題的能力，但是在下沉街道后卻往往因人力有限而無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。以行政執(zhí)法為例，街道辦“看得見、管不了”與職能部門“管得了、看不見”之間的矛盾較為突出，影響良好社區(qū)秩序的構(gòu)建[9]。街道辦無(wú)權(quán)在職能部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)也不利于職能部門間達(dá)成合作，影響居民公共服務(wù)獲取。以社區(qū)貧困人員幫扶為例，民政局負(fù)責(zé)相關(guān)政策的宣傳咨詢、最低生活保障金救助、重大疾病醫(yī)療救助、就業(yè)幫扶等，貧困人員的居住需求則需要房管局以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房租金補(bǔ)貼等形式予以滿足，人社局通過(guò)發(fā)放失業(yè)人員救濟(jì)金、失業(yè)人員保險(xiǎn)金、小額貸款等舉措為失業(yè)人員提供服務(wù)。貧困人員為得到基本生活保障和個(gè)體發(fā)展方面的公共服務(wù)支持，需要到不同部門提出申請(qǐng)，填寫表格，很多人甚至不清楚自己究竟能夠得到哪些資源，需要求助于哪些部門。

在解決社區(qū)問題的過(guò)程中，不同性質(zhì)的治理主體間面臨功能互補(bǔ)難題?！败囄患巴＼囀召M(fèi)”“物業(yè)費(fèi)收取”“新舊物業(yè)交接”“前期物業(yè)管理”“物業(yè)服務(wù)質(zhì)量”“房屋維修基金使用”“經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)運(yùn)營(yíng)”等是困擾我國(guó)城市社區(qū)的共性問題[10]。這些問題的解決表面看是物業(yè)服務(wù)企業(yè)的責(zé)任，實(shí)則離不開其他治理主體的協(xié)同配合，而不同主體間功能整合不足，導(dǎo)致許多社區(qū)問題難以從根本上得到解決。以“車位及停車收費(fèi)”為例，隨著生活水平的提升，許多社區(qū)原有停車位已經(jīng)難以滿足居民訴求，需要業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)等社區(qū)自治組織收集民意，并與物業(yè)服務(wù)企業(yè)一起商定升級(jí)改造方案以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在告知居民、獲得認(rèn)可的前提下運(yùn)營(yíng)。現(xiàn)實(shí)中許多物業(yè)服務(wù)企業(yè)將車位管理作為重要的營(yíng)利手段，避開社區(qū)自治組織自行管理，致使社區(qū)居民怨聲載道。“物業(yè)費(fèi)收取”也是如此，在取消非保障性住房物業(yè)服務(wù)價(jià)格控制后，由于政府職能部門未能建立有效的過(guò)程監(jiān)管及信用評(píng)價(jià)體系，新開發(fā)的商品房物業(yè)服務(wù)按照“最高標(biāo)準(zhǔn)”收費(fèi)已經(jīng)成為“潛規(guī)則”，而執(zhí)行何種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、成本如何核算卻未能清晰告知居民，常常引發(fā)居民對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量的質(zhì)疑。

(三)治理資源碎片化

治理資源是治理過(guò)程中所需要的各類資源的總稱，城市社區(qū)治理資源具有“公中有私、私中有公、公私混合”的特征，所有權(quán)分散在不同的所有者手里，需要通過(guò)資源整合共享實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[11]。治理資源碎片化指的是治理主體間缺乏統(tǒng)籌配合，進(jìn)而影響資源功能發(fā)揮的現(xiàn)象。在城市社區(qū)資源統(tǒng)籌利用中，較為突出的問題是信息資源的碎片化，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是“信息孤島”影響公共服務(wù)信息整合。大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息資源關(guān)系到社區(qū)秩序的構(gòu)建以及各項(xiàng)服務(wù)的精準(zhǔn)供給，在社區(qū)治理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用，而政府不同職能部門之間數(shù)據(jù)庫(kù)并未實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，影響著公共服務(wù)供給。“信息孤島”首先表現(xiàn)為重復(fù)性的信息采集。陳那波和李偉對(duì)南方某特大城市三個(gè)街道的實(shí)地調(diào)查顯示，由于社區(qū)人力資源信息管理中政府職能部門間各自為政，街道辦曾根據(jù)公安、民政、房管、殘聯(lián)、信訪等多個(gè)行政機(jī)構(gòu)的要求，對(duì)居民個(gè)人和家庭的信息進(jìn)行反復(fù)采集，其中信息重復(fù)率高達(dá)70%，重復(fù)性的工作增加了服務(wù)成本，降低了公共服務(wù)質(zhì)量[12]。其次，整合不足使得信息發(fā)布碎片化，為居民獲取相關(guān)服務(wù)造成障礙。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，在發(fā)布服務(wù)信息時(shí)，除了傳統(tǒng)的信息公告欄、政府網(wǎng)站之外，政府職能部門還推出了手機(jī)端APP以作便民之用。在信息發(fā)布的時(shí)候，部門內(nèi)部可以做到統(tǒng)一口徑，但是部門之間由于缺乏配合往往各行其是，使得居民或者無(wú)法及時(shí)獲取重要信息，或者不知該按照哪個(gè)部門的要求提供材料、獲取服務(wù)。

二是利益壁壘限制物業(yè)管理信息共享。根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，商品房交付使用前的第一業(yè)主為建設(shè)單位，由建設(shè)單位通過(guò)招投標(biāo)的方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)實(shí)施前期物業(yè)管理。在承接驗(yàn)收任務(wù)的前期物業(yè)管理階段，將建設(shè)單位作為唯一招標(biāo)主體，剝奪了業(yè)主的自由選擇權(quán)，也為建設(shè)單位與物業(yè)服務(wù)企業(yè)形成利益聯(lián)盟提供了空間。受利益驅(qū)動(dòng)，建設(shè)單位往往缺乏將招標(biāo)信息以及招標(biāo)流程向業(yè)主公布的動(dòng)力，選擇其子公司提供物業(yè)服務(wù)就成為“業(yè)內(nèi)常態(tài)”。中國(guó)指數(shù)研究院和中國(guó)房地產(chǎn)TOP10研究組2020年聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，住宅小區(qū)由開發(fā)商的物業(yè)服務(wù)子公司直接進(jìn)行管理，或由開發(fā)商指定的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行管理的，占市場(chǎng)總量的80%以上。在“一家親”的背景下，物業(yè)承接查驗(yàn)往往難以從維護(hù)業(yè)主權(quán)利的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)問題也不向業(yè)主告知，造成許多小區(qū)“先天不足”、問題叢生，業(yè)主入住后矛盾不斷。

三、城市社區(qū)治理碎片化的生成機(jī)制

碎片化現(xiàn)象是我國(guó)城市社區(qū)治理中的現(xiàn)實(shí)存在，對(duì)其生成機(jī)制的分析也是學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。學(xué)者們的研究多選擇從整體性治理的視角對(duì)城市社區(qū)治理碎片化產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，認(rèn)為碎片化的產(chǎn)生與自上而下的政府推動(dòng)、政府部門內(nèi)部的碎片化以及社區(qū)結(jié)構(gòu)和居民訴求的分化有關(guān)[13]。整體性治理的關(guān)注點(diǎn)在于政府內(nèi)部的整合協(xié)同[14]，然而當(dāng)前城市社區(qū)治理“已經(jīng)突破傳統(tǒng)的線性模式，走向網(wǎng)絡(luò)化治理形態(tài)，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征”[15]，借助協(xié)同治理理論對(duì)城市社區(qū)協(xié)同治理進(jìn)行系統(tǒng)分析，有助于更加客觀、全面地梳理城市社區(qū)治理碎片化的產(chǎn)生機(jī)理。

隨著協(xié)同治理理論的發(fā)展，學(xué)者們提出了許多分析框架，用以指導(dǎo)公共政策的制定或?qū)彩聞?wù)治理進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)前在國(guó)際上較為前沿的是協(xié)同治理的整合框架。協(xié)同治理的整合框架是柯克·愛默生等學(xué)者在對(duì)SFIC模型進(jìn)行改進(jìn)的基礎(chǔ)上所提出的，其核心是協(xié)同治理機(jī)制(Collaborative Governance Regime，簡(jiǎn)稱CGR)?？驴说葟?qiáng)調(diào)，CGR包括“共同動(dòng)機(jī)”“參與原則”“聯(lián)合行動(dòng)能力”三個(gè)要件，只有在三個(gè)要件的綜合作用下，才能為協(xié)同治理行動(dòng)提供充足動(dòng)力[16](P37-43)。CGR并非針對(duì)某一特定問題而設(shè)計(jì)的專門工具，而是具有較高的包容性與解釋力，能夠幫助梳理參與者、參與目標(biāo)、合作形式以及產(chǎn)出，最終提出整體性的解決方案，因此得到了廣泛應(yīng)用[17]。以CGR作為分析框架，結(jié)合當(dāng)前城市社區(qū)治理實(shí)踐，可以將城市社區(qū)碎片化的產(chǎn)生歸因于三個(gè)方面：以共同動(dòng)機(jī)為核心的治理文化培育不足，引發(fā)了治理理念碎片化；明確參與原則的治理制度不夠完善，導(dǎo)致了治理結(jié)構(gòu)碎片化；以聯(lián)合行動(dòng)為目標(biāo)的治理能力不強(qiáng)，產(chǎn)生了治理資源的碎片化。

(一)社區(qū)治理文化培育不足

根據(jù)柯克等學(xué)者的觀點(diǎn)，共同動(dòng)機(jī)是一種自我強(qiáng)化的循環(huán)，包括四個(gè)要素：信任、理解、內(nèi)部合法性和承諾。社區(qū)治理文化培育缺乏共同動(dòng)機(jī)作為內(nèi)核，致使治理主體間各自為政、缺少合作意愿，產(chǎn)生了治理理念碎片化。

一是信任缺失阻礙街道辦與居委會(huì)達(dá)成共識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，人們認(rèn)為信任是合作的基礎(chǔ)，產(chǎn)生信任的前提是承認(rèn)差異的存在[18]。改革開放后，隨著單位制消解，街道辦承接了原本附著在單位上的管理、教育、保障等諸多功能，行政性事務(wù)繁雜與人手不足之間的矛盾開始凸顯。由于街道辦和居委會(huì)有著功能上的重疊和對(duì)接，為了完成所承擔(dān)的行政性事務(wù)，街道辦刻意忽視居委會(huì)的自治功能，通過(guò)人事、財(cái)政以及績(jī)效考核等多種途徑將居委會(huì)異化為下屬機(jī)構(gòu)，使得雙方缺乏信任產(chǎn)生的土壤，難以達(dá)成目標(biāo)共識(shí)。

二是缺乏雙向的理解致使中介組織與社區(qū)難以建立伙伴關(guān)系。中介組織的存在必然要以獲取資源為前提，社區(qū)性質(zhì)不同對(duì)公共服務(wù)的訴求也有差異。在治理過(guò)程中，雙方的訴求均未得到充分的理解與尊重，致使中介組織有項(xiàng)目而無(wú)社區(qū)，資源獲取沖動(dòng)取代了服務(wù)意識(shí)；社區(qū)對(duì)中介組織缺乏行之有效的合作、監(jiān)督與考核，也不利于中介組織的融入。

三是缺少內(nèi)部合法性與承諾，不利于居民社區(qū)共同體意識(shí)養(yǎng)成。在CGR框架中，內(nèi)部合法性是對(duì)人際關(guān)系的親密感的描述，承諾是指關(guān)系維持所需要的正式制度與非正式制度。隨著單位制的解體，社會(huì)組織化程度降低，住房市場(chǎng)化、商品化供給帶來(lái)了業(yè)主的身份，卻沒有通過(guò)社區(qū)的運(yùn)行將社區(qū)居民的角色深植人心。為了激活社會(huì)，將原子化的居民組織起來(lái)，在正式制度中強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立業(yè)主自治組織。然而生存的壓力使得公民更加關(guān)注與個(gè)體生活息息相關(guān)的業(yè)主權(quán)利，更趨向于向家庭尋求情感上的滿足和庇護(hù)，而非通過(guò)參與業(yè)主自治組織去履行義務(wù)、獲取認(rèn)可。難以建立內(nèi)部合法性，為承諾的實(shí)現(xiàn)造成了阻礙——業(yè)主自治組織因缺乏智力支持及有效監(jiān)督而功能受限，進(jìn)一步強(qiáng)化了居民認(rèn)知中業(yè)主自治組織“無(wú)用”的觀點(diǎn)，很難吸引居民參與。

(二)社區(qū)治理制度不夠完善

治理結(jié)構(gòu)碎片化的根源在于以治理制度為核心的參與原則不夠完善，致使治理主體權(quán)責(zé)不匹，功能上難以實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。

條塊關(guān)系缺乏正式的制度約束，是造成城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中權(quán)責(zé)不匹現(xiàn)象的根本原因。由于治理重心下移給街道辦帶來(lái)的僅僅是任務(wù)的下壓，而沒有權(quán)力的下放和資源的下沉，導(dǎo)致街道辦在職能部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)能力。為化解街道辦權(quán)責(zé)不匹的弊病，2009年全國(guó)人大廢止《城市街道辦事處組織條例》，正式開啟了街居體制改革。改革實(shí)踐可以分為兩類：一類是以湖北黃石、安徽銅陵、貴州貴陽(yáng)、黑龍江大慶等地為代表，撤銷街道辦，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)，通過(guò)社區(qū)工作站的形式推行“居站分離”；另一類以北京、南京、包頭、成都、牡丹江等地為代表，在保留街道辦的前提下，通過(guò)重新定位街道功能，理順市、區(qū)、街道關(guān)系。兩類改革實(shí)踐均取得了較好的成效，但還存在一些改革困境：撤銷街道辦后，基層治理中的綜合統(tǒng)籌功能由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？保留街道辦的情況下，治理成本與治理效能間如何平衡？不同改革路徑的選擇需要哪些條件作為支撐？街道辦的改革需要哪些配套改革同步進(jìn)行？這些問題的存在制約了城市基層治理創(chuàng)新成果的后續(xù)推動(dòng)與全面推廣。如果不能從制度層面進(jìn)行規(guī)范，無(wú)論是撤銷街道辦，或是保留街道辦，條塊協(xié)調(diào)難題均難以徹底解決。

社區(qū)治理主體功能界定的模糊性，是導(dǎo)致城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中各類主體合作困難的主要原因。在當(dāng)前城市社區(qū)治理體系架構(gòu)中，街道辦、居委會(huì)、業(yè)主自治組織等治理主體理應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”進(jìn)行補(bǔ)位，然而如何實(shí)現(xiàn)這一功能的整合卻缺乏有效的制度設(shè)計(jì)。在與社區(qū)居民業(yè)主權(quán)利實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)的《物權(quán)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》中，有關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的描述，許多重要內(nèi)容以“提倡”“應(yīng)當(dāng)”等字眼進(jìn)行表述，如“國(guó)家提倡建設(shè)單位按照房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理相分離的原則，通過(guò)招投標(biāo)的方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)”“同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在……的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)”“住宅小區(qū)的業(yè)主大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)同時(shí)告知相關(guān)的居民委員會(huì)”等。模糊的條文表達(dá)意味著執(zhí)行中的靈活性，治理主體往往選擇對(duì)自己有利的解讀來(lái)執(zhí)行，而非主動(dòng)對(duì)其他主體進(jìn)行補(bǔ)位。規(guī)制制度的缺陷使得“廣大業(yè)主不得不群起而抗?fàn)?，維權(quán)奪利，以身試法”[19(P108-109)，許多問題難以通過(guò)社區(qū)治理體系的運(yùn)行在內(nèi)部得以解決。

(三)社區(qū)治理能力有待提升

社區(qū)治理能力可被視為聯(lián)合行動(dòng)的能力。治理資源的整合利用是聯(lián)合行動(dòng)的重要產(chǎn)出。大多數(shù)情況下，不同的參與者可以帶來(lái)不同類型的有價(jià)值的資源，資源的編組和配置方式對(duì)協(xié)同治理的成功至關(guān)重要。治理資源的碎片化，根源在于以網(wǎng)絡(luò)能力、監(jiān)管能力為核心的社區(qū)治理能力還欠缺。首先，社區(qū)網(wǎng)絡(luò)能力不足影響公共服務(wù)信息整合。完善的治理網(wǎng)絡(luò)能夠通過(guò)對(duì)資源的有效配置引導(dǎo)治理主體之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，反之，網(wǎng)絡(luò)能力不足則意味著資源配置不合理，合作效率較低。在城市社區(qū)這一特定的治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，需求響應(yīng)機(jī)制還不夠完善，社區(qū)居民的需求信號(hào)未能被有效采集，更沒有被用于指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、提升網(wǎng)絡(luò)活力。缺乏對(duì)居民訴求的整合梳理，政府職能部門失去了統(tǒng)籌信息資源的動(dòng)力與方向，受部門利益和行政惰性影響，信息的采集、存儲(chǔ)、控制、調(diào)配和使用往往以部門為界限，彼此之間缺乏合作，只能按照部門分割重復(fù)性地建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)，形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。其次，社區(qū)監(jiān)管能力的有限性制約物業(yè)管理信息共享。對(duì)聯(lián)合行動(dòng)的參與者進(jìn)行監(jiān)管，是確保參與者能夠按照約定規(guī)則展開行動(dòng)的重要保障。約定規(guī)則不明確是物業(yè)管理信息監(jiān)管中遇到的首要障礙。根據(jù)柯克等學(xué)者的解釋，約定的規(guī)則包括決策規(guī)則、操作規(guī)則、沖突調(diào)解規(guī)則等，當(dāng)前物業(yè)管理信息共享缺乏必要的操作規(guī)范，作為利益相關(guān)方的業(yè)主由于認(rèn)識(shí)方面的局限，很少能夠意識(shí)到自身對(duì)物業(yè)管理信息享有知情權(quán)，應(yīng)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)共享物業(yè)管理信息，導(dǎo)致權(quán)益受到侵害時(shí)維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。物業(yè)管理信息監(jiān)管的另一個(gè)障礙是監(jiān)管主體的缺失。雖然物業(yè)管理信息與居民的切身利益密切相關(guān)，但居民并不具備開展監(jiān)管所需要的權(quán)威基礎(chǔ)。政府職能部門對(duì)物業(yè)管理信息共享情況開展監(jiān)管當(dāng)前并無(wú)明確的法律規(guī)定，在運(yùn)行中也缺乏行之有效的工作機(jī)制。

四、城市社區(qū)治理碎片化的整合路徑：走向協(xié)同治理

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。“十四五”規(guī)劃中明確指出，要向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)。從政策文本釋放的信號(hào)可以看出，認(rèn)可多元治理主體的價(jià)值、強(qiáng)調(diào)公共目標(biāo)的指引、實(shí)現(xiàn)治理力量的整合，已經(jīng)成為城市基層治理體系改革的方向，這與協(xié)同治理的實(shí)踐要求具有高度的一致性[20](P469)。因此，以協(xié)同治理作為城市社區(qū)治理碎片化的整合之道，通過(guò)文化培育、制度完善和能力提升，引導(dǎo)多元主體建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系、共同的戰(zhàn)略目標(biāo)、有效的行動(dòng)框架，有助于城市社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)以理念創(chuàng)新為保障，培育治理文化

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)，需要培育與之相匹配的全新的治理文化，強(qiáng)化治理主體間的合作意識(shí)，激發(fā)社區(qū)居民的參與熱情，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)位、提質(zhì)、增效的目標(biāo)。

一是以公共性為主導(dǎo)，筑牢信任基礎(chǔ)。公共事務(wù)治理的使命是回應(yīng)公眾期望，無(wú)論是街道辦還是居委會(huì)，其存在都是為了更好地滿足居民對(duì)美好社區(qū)生活的期望。在根本目標(biāo)一致的前提下，尊重雙方在性質(zhì)、功能方面的差異，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，通過(guò)清單管理厘清自治性事務(wù)與行政性事務(wù)之間的邊界，避免因政府職能越位而將治理過(guò)程行政化，使居委會(huì)等組織回歸自治屬性。在實(shí)際運(yùn)行中，沈陽(yáng)市沈河區(qū)由社區(qū)成員代表大會(huì)作為社區(qū)自治的權(quán)力機(jī)關(guān)，社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)作為代表大會(huì)的常設(shè)義務(wù)性機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理委員會(huì)作為代表大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，“一個(gè)大會(huì)、兩個(gè)機(jī)構(gòu)”的治理模式以結(jié)構(gòu)分離實(shí)現(xiàn)了功能互補(bǔ)，其探索具有一定的借鑒意義。

二是完善外包服務(wù)考評(píng)體系，增進(jìn)中介組織與社區(qū)的相互理解。尊重中介組織資源獲取動(dòng)機(jī)，將社區(qū)作為對(duì)其進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的重要一級(jí)，從而強(qiáng)化中介組織服務(wù)能力。2013年，民政部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文對(duì)社區(qū)社會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)，其中明確提出要建立健全社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才聯(lián)動(dòng)機(jī)制，“三社聯(lián)動(dòng)”為外生中介組織嵌入社區(qū)提供了思路。首先，將社區(qū)納入中介組織評(píng)價(jià)體系，以社區(qū)成員對(duì)中介組織的評(píng)價(jià)與政府對(duì)所購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)相結(jié)合，從而糾正中介組織“唯上”的行為導(dǎo)向。其次，建立良好的居社關(guān)系，充分發(fā)揮社工專業(yè)人才的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治組織和專業(yè)社會(huì)組織的良好合作，促進(jìn)中介組織對(duì)社區(qū)的深入了解，更好地滿足社區(qū)個(gè)性化的需求。再者，規(guī)范政府采購(gòu)，減少短期項(xiàng)目的設(shè)立，通過(guò)長(zhǎng)期的服務(wù)購(gòu)買為中介組織扎根社區(qū)提供便利，促進(jìn)社區(qū)與中介組織的長(zhǎng)期合作。

三是豐富社區(qū)公共生活，強(qiáng)化共同體意識(shí)。共同體意識(shí)是維系社區(qū)成員關(guān)系的核心要素，也是將原子化的居民納入?yún)f(xié)同治理體系的重要紐帶，是構(gòu)建內(nèi)部合法性、實(shí)現(xiàn)承諾的保障，豐富社區(qū)公共生活，有助于共同體意識(shí)的養(yǎng)成。社區(qū)公共生活要以公共議題的協(xié)商解決為激勵(lì)，通過(guò)特定問題的解決，引導(dǎo)居民注意力分配從個(gè)體利益向公共利益拓展，激發(fā)參與熱情；社區(qū)公共生活要以社區(qū)資源的持續(xù)投入為保障，以社區(qū)發(fā)展的異質(zhì)性需求為出發(fā)點(diǎn)，建立多主體、多層次、多內(nèi)容的資源配置體系，從物質(zhì)保障向精神和心理層面的滿足擴(kuò)展；社區(qū)公共生活要以文化傳播方式的創(chuàng)新為載體，以居民喜聞樂見的形式實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值觀和文明公約、傳統(tǒng)禮俗的有效輸入，傳遞文明風(fēng)尚，抑制失德行為，建立理性對(duì)話，從而降低集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)成本。

(二)以體系建設(shè)為核心，完善治理制度

打造協(xié)同有力的城市社區(qū)治理體系，應(yīng)以治理制度的完善為基礎(chǔ)，在兩個(gè)方面發(fā)力：一方面強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，打造穩(wěn)定的責(zé)任體系。協(xié)同治理要求以制度化的形式將黨建統(tǒng)合強(qiáng)化治理核心的功能予以明確，從而為治理主體間的合作提供持續(xù)動(dòng)力。黨的十九大報(bào)告中將黨的領(lǐng)導(dǎo)力概括為“政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引導(dǎo)力、群眾組織力和社會(huì)號(hào)召力”，基層黨組織在城市社區(qū)治理體制改革中處于領(lǐng)導(dǎo)核心，其組織結(jié)構(gòu)完善和功能發(fā)揮是新時(shí)代發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)力的重要途徑，也是凝練社區(qū)治理目標(biāo)、形成治理合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在黨建責(zé)任落實(shí)的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織的統(tǒng)合和動(dòng)員能力，通過(guò)基層黨組織功能的發(fā)揮將參與社區(qū)治理的多元主體組織起來(lái)，在規(guī)范化的互動(dòng)中凝練治理目標(biāo)，并根據(jù)社區(qū)發(fā)展實(shí)際對(duì)目標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整。要建立條塊結(jié)合的社區(qū)黨建模式，實(shí)現(xiàn)黨組織在社區(qū)內(nèi)的全覆蓋，統(tǒng)籌公共資源、公共服務(wù)和社會(huì)資本，幫助治理主體克服自身存在的弊端。另一方面以人為本加快政府職能轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)供給過(guò)程中，堅(jiān)持以居民訴求為出發(fā)點(diǎn)，將街道和社區(qū)服務(wù)流程進(jìn)行全面梳理。在整合居民需求信號(hào)的基礎(chǔ)上，跨越部門職能界限，打破行政機(jī)構(gòu)“職能同構(gòu)、上下對(duì)口”怪圈，以“一站式服務(wù)大廳”等形式，為居民提供整體集成式服務(wù)，通過(guò)扁平化組織的建立提高對(duì)居民訴求的回應(yīng)速度。通過(guò)流程的集成和組織的整合，可以減少大量重復(fù)性工作，降低內(nèi)部溝通成本，有助于社區(qū)工作人員集中精力提升服務(wù)質(zhì)量。

(三)以工具更新為支撐，提升治理能力

信息技術(shù)的發(fā)展提供了全新的治理工具，能夠使各類型的治理主體用以往不可能的方式與外部伙伴開展實(shí)時(shí)合作，全方位提升社區(qū)治理能力。

一是以民為本，搭建公共服務(wù)信息智能化參與平臺(tái)。信息技術(shù)的運(yùn)用可以提供多元化的利益表達(dá)渠道，為利益整合提供支持。為幫助業(yè)主實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)共同管理的權(quán)利，北京市住建委開發(fā)了手機(jī)端投票系統(tǒng)“北京業(yè)主”APP，截至2020年10月，該款A(yù)PP已經(jīng)在1200多個(gè)小區(qū)上線。在這1200多個(gè)小區(qū)里，表決小區(qū)管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則、選舉業(yè)委會(huì)、選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)、調(diào)整物業(yè)費(fèi)、使用管理住宅專項(xiàng)維修資金等公共事務(wù)時(shí)，不再使用紙質(zhì)投票，而是通過(guò)手機(jī)投票系統(tǒng)進(jìn)行。除降低決策成本和參與成本外，北京市住建委還通過(guò)“北京業(yè)主”APP指導(dǎo)業(yè)主大會(huì)的組建和業(yè)委會(huì)的選舉，實(shí)時(shí)處理物業(yè)管理中的問題：物業(yè)服務(wù)企業(yè)的收支報(bào)告向全體業(yè)主公開；物業(yè)服務(wù)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)明碼標(biāo)價(jià)；業(yè)主可對(duì)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)；每一份利益表達(dá)信號(hào)都能被有效捕捉。

二是政府主導(dǎo)，建設(shè)社區(qū)物業(yè)管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。社區(qū)居民基本情況、城市社區(qū)竣工總平面圖、單體建筑結(jié)構(gòu)、設(shè)備竣工圖、配套設(shè)施、地下管網(wǎng)工程竣工圖等資料，設(shè)施設(shè)備的安裝、使用和維護(hù)保養(yǎng)等技術(shù)資料以及物業(yè)質(zhì)量保修和物業(yè)使用說(shuō)明等文件資料，不僅關(guān)系到業(yè)主的私人利益，也關(guān)系到居住區(qū)內(nèi)的整體安全和正常秩序，理應(yīng)由政府、市場(chǎng)、業(yè)主等在不同層面上進(jìn)行信息共享。以政府為主導(dǎo)搭建城市社區(qū)資料數(shù)據(jù)庫(kù)，有利于在確保信息安全的前提下避免因信息不對(duì)稱引發(fā)的各類問題，有助于居民物業(yè)保值增值，提升居民生活的幸福感。