李太淼 鄭 瓊

(河南省社會科學院 中州學刊雜志社，河南 鄭州 450002)

目前，全國上下正在推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。組織振興既是鄉(xiāng)村全面振興的重要內容和重要標志，又是鄉(xiāng)村全面振興的重要環(huán)節(jié)和重要條件。自黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，如何搞好鄉(xiāng)村組織振興就成為實踐界和學術界非常關注并不斷深入探討的一個問題。習近平總書記對鄉(xiāng)村組織振興問題多有論述，黨和國家出臺的一些重要法規(guī)、文件也對鄉(xiāng)村組織建設多有論及。2021年的中央一號文件再次聚焦組織振興，把“加強黨的農村基層組織建設和鄉(xiāng)村治理”作為推進鄉(xiāng)村全面振興、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要內容。2021年4月出臺的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》就建立健全黨委領導的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制和治理體系、農村基層黨組織建設、自治組織建設、集體經濟組織建設、農村干部隊伍建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設和各級人民政府職能改進等問題作了原則性規(guī)定。2021年4月28日，中共中央、國務院又出臺了《加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，對如何加強黨的基層組織建設、健全基層治理領導體制、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力建設、規(guī)范村(居)民自治組織建設等提出了指導性意見。

鄉(xiāng)村組織振興的關鍵是搞好鄉(xiāng)村政治組織建設，這是實施鄉(xiāng)村振興的政治保障和組織保證。本文所論及的鄉(xiāng)村政治組織主要是指鄉(xiāng)村黨組織、村(居)民自治組織、鄉(xiāng)村地區(qū)的政府組織。這三種組織是鄉(xiāng)村社會治理的主體，其組織建設狀況如何，直接關系到黨在農村的領導地位和領導作用發(fā)揮，關系到基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮，關系到村(居)民民主政治權利的實現(xiàn)，關系到行政管理權的有效行使，關系到鄉(xiāng)村現(xiàn)代化社會治理體系的構建。

一、中國鄉(xiāng)村經濟結構變遷的主要特征及趨勢

改革開放40多年來，隨著中國經濟體制改革、所有制改革、產權改革不斷深化和市場經濟的不斷發(fā)展，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化以及農業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進以及科學技術的巨大進步，中國農村的生產力獲得快速發(fā)展，生產關系發(fā)生了重大變革，鄉(xiāng)村的經濟結構發(fā)生了巨大變化。2006年中國全部取消了農業(yè)稅，并且提出“新農村建設”，標志著中國的工業(yè)化已經不再依賴農業(yè)剩余，中國經濟社會已進入工業(yè)反哺農業(yè)、財政補貼農民的新時期。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，從2011年開始，城鎮(zhèn)人口已經超過農民，以城市人口為主的人口分布格局基本形成。“鄉(xiāng)土中國” 演變?yōu)椤俺青l(xiāng)中國”并正在演變?yōu)椤俺鞘兄袊?。從影響鄉(xiāng)村政治組織建設的角度看，中國鄉(xiāng)村經濟結構變遷的主要特征及趨勢表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.所有制結構呈現(xiàn)“一主多元”，土地產權結構日益復雜、細化

一是土地所有制結構和實現(xiàn)形式發(fā)生重大變化。在生產力和市場經濟發(fā)展作用下，農村地區(qū)的土地所有制結構和公有制實現(xiàn)形式發(fā)生了重大變化。從所有制結構上看，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，部分農村土地由集體所有轉為國家所有。從所有制實現(xiàn)形式上看，雖然目前廣大農村地區(qū)依然實行土地農民集體所有，但集體所有的實現(xiàn)形式發(fā)生重大變化。通過土地所有權、承包權、占有權、轉讓權、經營權、收益權的界定、細化，農民擁有了更多的生產經營自主權，集體所有的土地得到了更合理、更有效的利用。

二是多種所有制經濟獲得巨大發(fā)展。鄉(xiāng)村所有制結構呈現(xiàn)“一主多元”特征。其中，“一主”就是以土地公有制為主，并伴有一定的集體經濟；“多元”就是多種所有制經濟共同發(fā)展。家庭承包經營責任制的推行賦予農民生產經營自主權，解放了農民，也使中國鄉(xiāng)村個體、私營、股份合作等多種所有制經濟獲得巨大發(fā)展。

三是農村集體所有制經濟不斷改革創(chuàng)新。2015年我國開展集體產權制度改革試點，如今正在全面推開。截至2021年8月，已有18個省份完成試點任務，全國經營性資產股份合作制改革有序推進，確認集體成員約9億人，53萬個村完成改革，其中超過50萬個村領到集體經濟組織登記證[1]。借助集體產權改革，各地積極探索資源開發(fā)型、鄉(xiāng)村旅游型、農業(yè)產業(yè)型等集體經濟發(fā)展模式，不斷創(chuàng)新集體經濟運營新機制。

四是土地產權結構日益復雜、細化。農村土地產權制度改革由原來的“兩權分離”(所有權與使用權分離)演進到后來的“三權分置”(所有權、承包權、經營權分置)，這是家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革的又一大制度創(chuàng)新。當前，我國農村正在推進承包地“三權分置”改革和宅基地“三權分置”(所有權、資格權、使用權分置)改革。承包地 “三權分置”改革的主要取向是明確所有權、穩(wěn)定和細化承包權、放活和物化經營權，推動適度規(guī)模經營。宅基地“三權分置”改革的主要取向是明確所有權、界定資格權、放活使用權，盤活用好農村建設用地。土地產權細化，促進了農村土地的流轉和優(yōu)化利用。截至2020年底，全國承包耕地土地經營權流轉面積超過5.32億畝，1400多個縣(市、區(qū))、2.2萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起農村土地經營權流轉市場或服務中心[1]?？梢灶A計，農村土地產權制度的深化改革，必將給城鄉(xiāng)生產要素優(yōu)化整合、農村多業(yè)融合發(fā)展、農村人口流動等帶來深刻影響。

2.市場主體和經濟組織結構日益增多，多元共存

一是從市場主體角度看。改革開放后一個最深刻的變化就是家庭承包經營責任制推行和市場經濟發(fā)展使廣大農民成為相對獨立的市場主體。大量農民從土地上解放出來，專門從事養(yǎng)殖、工商服務、交通運輸服務、旅游服務等經營活動。農民在生產經營活動中又促進了大量新型市場主體的形成，如家庭農場、種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社等。除農村內生的多種市場主體外，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，還有不少投資人到農村開辦工廠，經商創(chuàng)業(yè)，形成新的市場主體。

二是從經濟組織角度看。改革開放以來鄉(xiāng)村經濟組織不斷增多，產權性質和經營種類多種多樣。首先是集體經濟組織廣泛存在。一種情形是村委會直接作為經濟組織存在，這在改革開放初期的農村較為普遍。村委會不僅管理本村經濟事務如土地發(fā)包、宅基地分配，而且直接對外簽訂合同開展生產經營活動，兼具集體經濟組織性質。另一種情形是由村委會主導成立專門的經濟組織如股份經濟合作聯(lián)合社、股份經濟合作社、集體控股公司等，由集體經濟組織專門負責生產經營活動。其次是各種農民專業(yè)合作社大量涌現(xiàn)。截至2017年7月，在工商部門登記的農民專業(yè)合作社達到193.3萬家，實有入社農戶超過1億戶，約占全國農戶總數(shù)的46.8%[2]。再次是各種涉農工商企業(yè)在農村有一定發(fā)展，這種情況在經濟發(fā)達的農村地區(qū)表現(xiàn)非常明顯。

3.與整個國民經濟的產業(yè)結構變化相適應，中國鄉(xiāng)村的產業(yè)結構也發(fā)生了重大變化，而且還在持續(xù)變化之中。其主要特征和趨勢表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是農業(yè)在一二三產業(yè)結構中的比重不斷下降，但農業(yè)現(xiàn)代化在工業(yè)化、信息化和科技發(fā)展的推動下獲得長足發(fā)展。2020年，中國三次產業(yè)增加值之比是7.7∶37.8∶54.5。農業(yè)占比越低，越說明現(xiàn)代化發(fā)展成就巨大。中國產業(yè)發(fā)展持續(xù)向中高端邁進，已從傳統(tǒng)農業(yè)大國成為工業(yè)大國、服務業(yè)大國，中國經濟從依賴單一產業(yè)為主轉向依靠三次產業(yè)共同帶動。農業(yè)占比低，并不代表農業(yè)發(fā)展水平低，相反，中國的農業(yè)現(xiàn)代化成效顯著，農業(yè)綜合生產能力穩(wěn)步提升，農業(yè)科技進步貢獻率超過60%，農作物耕種綜合機械化率達到71%[3]。農業(yè)占比低，也并不代表農業(yè)不重要，相反，農業(yè)在國民經濟中的基礎性地位依然十分重要，大力發(fā)展高科技農業(yè)、高質量農業(yè)，推進農業(yè)現(xiàn)代化，是未來農業(yè)發(fā)展的必由之路。

二是農業(yè)農村多種市場經濟價值不斷顯現(xiàn)，多業(yè)融合發(fā)展趨勢明顯。隨著經濟社會的發(fā)展和城鄉(xiāng)人民群眾對更加美好生活的追求，農業(yè)農村在提供傳統(tǒng)農產品的同時，也具有了多種多樣的市場價值和功能，諸如旅游觀光功能、休閑康養(yǎng)功能、文體娛樂功能、勞動體驗功能、傳統(tǒng)文化和紅色文化教育功能等。多種多樣顯現(xiàn)的或潛在的市場價值必將引發(fā)農業(yè)農村多業(yè)融合的大發(fā)展。近年來，特色生態(tài)產業(yè)、農村電商、鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、文化體驗、健康養(yǎng)老等農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展、快速增長，多業(yè)融合發(fā)展的態(tài)勢非常明顯。

4.非農就業(yè)和流動就業(yè)特征明顯，農民收入來源多樣化

經濟落后的農村地區(qū)，青壯年農民外出打工、流動就業(yè)已是非常普遍的現(xiàn)象。而經濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，農民的非農就業(yè)就更加明顯。在許多農村地區(qū)，種糧收入不再是農民主要經濟收入，家庭經濟收入主要是依靠外出打工或外出經商?？傮w來看，當前農民收入結構多元化主要表現(xiàn)在：既有農業(yè)勞動收入，也有非農業(yè)勞動收入。既有經營性收入，又有工資性收入。既有勞動經營性收入，也有土地、房產等財產性收入。當然，需要特別指出的是，農村地區(qū)發(fā)展不平衡問題以及農民收入不平衡問題仍然嚴重存在，中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)農村之間的發(fā)展差距、人均收入差距顯著，而區(qū)域內部城中村、旅游景區(qū)農村、城市郊區(qū)農村等與偏僻農村之間的發(fā)展差距也十分顯著。

5.城鄉(xiāng)經濟關系更加廣泛而緊密

改革開放以來，中國不斷破解城鄉(xiāng)二元結構，大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、融合發(fā)展，工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系正在加快形成?，F(xiàn)今的城鄉(xiāng)經濟關系發(fā)生了歷史性巨變，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是城鄉(xiāng)之間的生產力聯(lián)系非常緊密，科學技術作為第一推動力對農村農業(yè)發(fā)展的作用異常明顯。農業(yè)農村的發(fā)展越來越依賴于科學技術的進步、先進的生產工具以及產、學、研的有機結合，因而與工業(yè)、科研、城市的聯(lián)系越來越密切。

二是城鄉(xiāng)市場聯(lián)系更加廣泛而緊密?，F(xiàn)在的農村越來越被融入到社會化大生產體系和城鄉(xiāng)一體化的大市場體系之中。農業(yè)農村產品的商品化非常明顯，農村的土地市場正在發(fā)育，城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場正在形成，農產品向城市的供應渠道更暢通，品種更豐富。與此同時，農村成為城市產品重要銷售地，鄉(xiāng)村居民成為城市產品的重要消費群體。

三是城鄉(xiāng)產業(yè)一體化態(tài)勢顯現(xiàn)。改革開放前，“以工業(yè)為代表的城市產業(yè)與以農業(yè)為代表的鄉(xiāng)村產業(yè)分割運行，市場聯(lián)系不順暢、產業(yè)關聯(lián)度不高”[4] (P165)。進入21世紀以來，城鄉(xiāng)產業(yè)的聯(lián)系得到加強，特別是在科技進步和信息化的推動下，城市產業(yè)迅速向鄉(xiāng)村擴散和輻射。但從總體上看，城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展仍處于初級階段。城鄉(xiāng)產業(yè)結構合理布局、優(yōu)勢互補、合理分工、密切協(xié)作，是未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大勢所趨。

四是城鄉(xiāng)間生產要素流動和資源優(yōu)化組合態(tài)勢明顯。大量農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移。大量農村優(yōu)秀青年通過高考、參軍、招聘流入城市并最后在城市就業(yè)、生活。城市資本、技術、人才向農村流動的態(tài)勢日益增強，城鄉(xiāng)勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素流動更加暢通。可以預計，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的規(guī)律作用下，城市資本、技術、人才向農村流動是一種必然趨勢。

五是城鄉(xiāng)基礎設施建設成效顯著、結構不斷優(yōu)化。改革開放以來，中國城鄉(xiāng)基礎設施建設向著聯(lián)通化、一體化方向快速邁進。城鄉(xiāng)之間基本實現(xiàn)了路、水、氣、環(huán)保、電網、物流、信息、廣播電視等基礎設施的互聯(lián)互通，拉近了城鄉(xiāng)距離，為農業(yè)農村發(fā)展奠定了堅實基礎。

二、鄉(xiāng)村社會結構變遷的主要特征及趨勢

生產方式影響和制約著生活方式，經濟發(fā)展制約和影響著社會發(fā)展?？茖W技術的進步，生產方式和經濟結構的變化，助推著社會結構的變遷。從影響和制約鄉(xiāng)村政治組織建設的角度看，當前中國鄉(xiāng)村社會結構變遷的主要特征及趨勢表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.城鄉(xiāng)空間布局結構發(fā)生了重大變化，而且還將發(fā)生重大變化

一是城市規(guī)模不斷擴大。改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化，城市規(guī)模不斷擴大，在諸多地區(qū)形成了城市圈城市群?！?017年底，京津冀、珠三角、長三角、成渝、長江中游五大城市群以占全國10%的面積集聚了40%的人口和55%的地區(qū)生產總值，以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)基本形成”[5](P396)。

二是城鎮(zhèn)數(shù)量增多，縣城、小城鎮(zhèn)獲得發(fā)展。城市數(shù)量由改革開放初期的193個增加到2020年的687個，建制鎮(zhèn)數(shù)量由改革開放初期的2173個增加到現(xiàn)在的2.1萬多個[3]。

三是行政村數(shù)量減少。“在1990年到2010年的20年時間里，我國的行政村數(shù)量，由于城鎮(zhèn)化和村莊兼并等原因，從100多萬個村銳減到64萬多個，每年減少1.8萬個村落，每天減少約50個”[6](P29)。2016年第三次全國農業(yè)普查共調查到31925個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、596450個村，與10年前的第二次全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少8731個，村減少59576個。目前中國的城鎮(zhèn)化率為63.89%，應該說，中國已由“鄉(xiāng)土社會”演進到“城鄉(xiāng)社會”。然而，按照現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢和要求，未來的城鎮(zhèn)化率還要達到80%左右，因而中國必將向“城市社會”演進，未來的城鄉(xiāng)空間布局結構還將發(fā)生重大變化。

2.鄉(xiāng)村居民集中居住態(tài)勢明顯，高層居住有所發(fā)展

居住方式是生活方式的重要內容。隨著經濟發(fā)展，科技進步，農村生產方式變化，中國農民的居住結構也發(fā)生了重大變化，其主要特征和趨勢表現(xiàn)在三方面。

一是磚混結構的住房非常普遍。經濟富裕起來的農民對居住條件有了更高的要求，原來破舊簡陋的房子已很難見到?，F(xiàn)在大多數(shù)農村建的房子都是磚混結構的二層或三層小樓。即便是過著游牧生活的一些少數(shù)民族地區(qū)，其居住條件和居住方式也發(fā)生了重大變化，許多游牧民采取了定居方式。

二是集中居住態(tài)勢明顯。過去的農村，農民居住比較分散，特別是在山區(qū)丘陵地區(qū)，一個行政村有好幾個自然村，一個自然村也就十幾戶人家。不僅居住比較分散，且往往是一戶一宅一院，占地較多。伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，依托科學技術進步，同時受土地資源硬約束，集中居住成為一些農村地區(qū)的必然選擇。集中居住主要有三種類型。首先是城鎮(zhèn)化建設需要的集中居住。在城鎮(zhèn)化過程中，一些農村土地被征用，農民變市民，進而采取集中居住。其次是為建設新型農村社區(qū)采取集中居住。為更好地開發(fā)利用農村土地，更好地為居民提供公共服務，一些地方政府推行了產業(yè)、土地、人口“三集中”政策(產業(yè)向園區(qū)集中，土地向經營大戶集中，人口向城鎮(zhèn)或新型社區(qū)集中)，采取了合村并鎮(zhèn)、合村并居建社區(qū)等措施，推進新型農村社區(qū)建設，引導農民集中居住。再次是易地搬遷采取的集中居住。為了扶貧、保護生態(tài)和大型水利水電工程建設等，需要對一些山區(qū)居民、灘區(qū)居民、受大型建設工程影響的居民進行易地搬遷，易地搬遷的居民基本上都采取集中居住并建立新型農村社區(qū)。

三是高層居住相伴而生。與集中居住相伴而生的是高層居住，也即通俗而言的“農民上樓”。這主要有兩種情形：一種是一些農村被城市化，農民變市民，農民住進了城市高樓。另一種是部分新型農村社區(qū)實行了高層居住。這種情形主要發(fā)生在城郊接合部或經濟高度發(fā)達的農村地區(qū)。

3.人口和群體結構變化巨大，區(qū)域不平衡現(xiàn)象突出

產業(yè)結構、就業(yè)結構、收入結構的變化，必然導致鄉(xiāng)村人口和群體結構變化?？傮w而言，鄉(xiāng)村流動人口增多，利益群體多樣化，社會組織增多，社會治理主體多元化。但由于經濟發(fā)展不平衡，經濟發(fā)達地區(qū)的農村與經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村人口和群體結構變化存在很大差異。

一是人口結構變化，主要表現(xiàn)在三方面。首先是城鄉(xiāng)人口結構變化，農業(yè)人口減少。隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口越來越多，農村人口不斷減少。“2020年城鎮(zhèn)常住人口為90199萬人，人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加2.36億人，農村人口減少1.64億人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點”[7]。未來中國城鎮(zhèn)化率還會提高到80%左右，城市與農村人口結構還會繼續(xù)發(fā)生變化。其次是流動人口增多。流動人口增多、異質性增強，是當前農村人口結構變化最突出的表現(xiàn)。“農民工”是當代中國流動人口的主體。農民工的總人數(shù)2012年有26261萬人， 2016年有28171萬人，2019年有29077萬人[8]。經濟發(fā)達地區(qū)農村與欠發(fā)達地區(qū)農村人口流動存在顯著差異。經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村雖然也有外來人口流入，但流入較少，更多的情形是本地人口流向外地，而且這些流動的人口多是青壯年。在我們調查的中部一些農村，青壯年人口向外流動很普遍，有的已占到村莊青壯年的絕大部分。由于外流人口多且是青壯年，導致當?shù)剞r村的人口中老齡人口多、留守兒童多。與經濟欠發(fā)達地區(qū)農村明顯不同的情形是，在經濟發(fā)達的農村地區(qū)，盡管也有人口流出，去外地謀生創(chuàng)業(yè)，但更多的情形是外來人口的大量流入，特別是在發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)接合部的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外來人口已超過本地人口。外來人口在當?shù)刂脴I(yè)創(chuàng)業(yè)，打工謀生，使人口結構變得非常復雜。

二是群體結構變化，主要表現(xiàn)是利益群體多樣化，這在經濟發(fā)達的鄉(xiāng)村更為明顯。比如，有自己耕種自家承包地的種地農民群體，有通過土地流轉經營大面積農地的種糧大戶和家庭農場主群體，有個體工商戶和自由職業(yè)者群體，有企業(yè)家和經商群體，有就近就業(yè)的職工群體，有外出務工人員群體，有外來務工人員群體，有老年人群體，有村干部群體。還有一個表現(xiàn)是社會組織增多。社會組織中有正式的，如一些行業(yè)協(xié)會、農村一些理事會。也有非正式的組織力量，如宗族組織、個別未經政府部門批準而自行成立的宗教組織，這類組織受到國家的限制，不能以公開的形式出現(xiàn)并參與政治生活，但對農村社會有一定影響。

4.鄉(xiāng)村居民生活需求層次提高，城鄉(xiāng)趨同

隨著中國特色社會主義進入新時代，隨著全面建成小康社會，中國社會主要矛盾發(fā)生變化，鄉(xiāng)村居民的生活需求結構正在發(fā)生新的重大變化，主要表現(xiàn)在三方面。

一是物質生活需求更加豐富多彩。當今時代，鄉(xiāng)村居民的物質生活水平進一步提高，比如，電視、空調、洗衣機等家用電器品種不斷增多，品質不斷提高，不少農民家庭購置了小汽車，個別農民還在城鎮(zhèn)購置了商品房。不少農民購置有電腦，絕大多數(shù)農民都擁有手機。然而，人們對美好生活的追求不會停止，隨著經濟的富裕，鄉(xiāng)村居民對物質生活會有更高層次、更加多樣的需求。

二是精神生活和健康需求提高。農民的消費結構發(fā)生巨大變化，食品消費占比持續(xù)降低，居住、交通、通信、文教娛樂、醫(yī)療保健等消費迅速增長，整體上突破了生存型結構，向發(fā)展型、享受型消費結構轉變。鄉(xiāng)村居民對精神生活的需求大幅度增長。比如，對健康長壽、環(huán)境保護、公平正義、民主法治、產權保護、社會治安、文體娛樂、休閑旅游、自由戀愛、人格尊嚴、公民權利等的需求日趨增多。

三是城鄉(xiāng)居民生活需求趨同態(tài)勢明顯。隨著城鎮(zhèn)化和市場經濟發(fā)展，“城里人”與“農村人”的身份界限越來越模糊，城鄉(xiāng)居民生活需求趨同態(tài)勢明顯。比如，鄉(xiāng)村居民對健康、環(huán)保的需求基本與城市居民同步。

5.城鄉(xiāng)社會交往頻繁，關系密切

改革開放以來，城鄉(xiāng)二元結構體制逐步被打破，城鄉(xiāng)之間的社會關系變化巨大，處在一體化發(fā)展、融合發(fā)展的新階段。城鄉(xiāng)社會關系變化的特征和趨勢主要有以下幾個方面。

一是農村人口持續(xù)向城市流動，城鄉(xiāng)之間人口流動成為常態(tài)。其一，農村人口轉入城市。城鎮(zhèn)化推進，中國已有大量農村人口轉移到城市。隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進和戶籍管理、就業(yè)政策、社會保障制度進一步改革，還會有更多的農村人口進入城市創(chuàng)業(yè)就業(yè)和生活。其二，農民工短期和季節(jié)性向城市流動的現(xiàn)象還將長期存在。由于城市還不具備完全解決農民工穩(wěn)定就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入、住房保障、子女教育等基本社會保障和基本公共服務問題，作為短期或季節(jié)性在城市打工謀生的農民工階層還將持續(xù)存在很長時間。農民工在城市和鄉(xiāng)村之間來回流動的“兩棲人”現(xiàn)象會持續(xù)很長時間。其三，城市人到農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)或到鄉(xiāng)村旅游觀光、休閑度假的現(xiàn)象會越來越多，農業(yè)農村所具有的多種潛在市場價值使農村成為重要的投資創(chuàng)業(yè)熱土。城里企業(yè)到農村投資創(chuàng)業(yè)，或農村外出成功人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，都會促使城里人向農村流動，從而使這些人變?yōu)槌青l(xiāng)“兩棲人”，而且將成為未來社會的一種常態(tài)。

二是城鄉(xiāng)在基本公共服務均等化方面有長足發(fā)展，鄉(xiāng)村的社會生活與城市聯(lián)系越來越緊密。改革開放以來，特別是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以來，中國大力推進城鄉(xiāng)公共基礎設施連通、社會保障貫通、公共服務互通、城鄉(xiāng)國土規(guī)劃和發(fā)展規(guī)制貫通，進程不斷加快。農村在公路交通、供水供電、污水處理、學校教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎設施建設方面有實質性進展，為農村社會事業(yè)發(fā)展提供了便利。同時得益于國家持續(xù)推進的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化政策，各項公共服務不斷向農村延伸，農村在義務教育、基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安等方面獲得極大發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距日趨縮小，社會生活聯(lián)系變得異常密切。

三是鄉(xiāng)村文化受城市文化影響明顯，城鄉(xiāng)文化差異性越來越小。在保留鄉(xiāng)村原有文化傳統(tǒng)特色的同時，城市文化快速進入農村，對鄉(xiāng)村文化產生巨大影響，推動著鄉(xiāng)村文化快速變遷。傳統(tǒng)的家族文化、關系文化、熟人文化等受到沖擊，競爭文化、法治文化、娛樂文化等在農村得到較大發(fā)展?？傮w而言，城鄉(xiāng)文化的差異性越來越小，趨同性增大，城市與鄉(xiāng)村的文化邊界日趨模糊。

三、鄉(xiāng)村經濟社會結構變遷給鄉(xiāng)村政治組織建設帶來的深刻影響

鄉(xiāng)村經濟社會結構變遷,改變了鄉(xiāng)村政治組織存在和發(fā)揮作用的社會空間場域，改變了鄉(xiāng)村政治組織發(fā)揮作用的對象，對鄉(xiāng)村政治組織建設提出了一些新的目標任務。

1. 對鄉(xiāng)村黨組織建設的影響

一是部分農村基層黨組織軟弱渙散問題。近些年來，部分經濟欠發(fā)達地區(qū)的農村黨組織出現(xiàn)“軟、癱、散”現(xiàn)象以及“反轉、空轉與停轉”異化形態(tài)。不少農村地區(qū)存在村黨組織帶頭人年齡結構老化、后備力量青黃不接，選人難、選優(yōu)秀的人更難現(xiàn)象。

二是基層黨組織設置和領導體系架構問題。經濟社會結構變遷給基層黨組織設置和黨組織的領導體系建設提出許多新課題。例如，如何在新型農村社區(qū)、一定規(guī)模經濟組織中設置黨組織，如何通過基層黨組織設置、整合，健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對域內村黨組織、社區(qū)黨組織及其他各種黨組織的領導體系，如何通過基層黨組織體系建設，充分發(fā)揮基層黨組織對自治組織及其他各種組織、各種社會治理主體、各種群體的領導作用。

三是黨組織的功能創(chuàng)新問題。在經濟社會結構變遷的大背景下，基層黨組織的功能作用發(fā)揮面臨許多新課題新要求。諸如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何加強對域內所有黨組織以及村委會、農村社區(qū)居委會、各種經濟組織和社會組織的領導，行政村黨組織如何有效領導村委會以及村內集體經濟組織黨組織、非公經濟組織黨組織，如何有效領導農村社會治理，如何更好地服務群眾，規(guī)模較小的經濟組織和社會組織是否需要建立黨組織，如何實現(xiàn)黨建工作對這些組織的全覆蓋等。

2.對村民自治組織建設的影響

村民自治與傳統(tǒng)的農業(yè)經濟結構密切相關。鄉(xiāng)村經濟社會結構變遷對村民自治組織建設的影響是直接、重大、深遠的。村民自治組織是由村民、村民小組、村民代表會議、村民監(jiān)督委員會、村民委員會等構成的組織體系?！俺擎?zhèn)實行居民自治，農村實行村民自治的格局建立在地域性基礎上，具有一定的封閉性”[9](P199)。經濟社會結構巨大變遷使村民自治遭遇了前所未有之變局。

一是農村自治主體缺失導致自治組織行權困境，這一問題主要發(fā)生在經濟欠發(fā)達農村地區(qū)。村民自治組織的架構體系，其核心組織是村民委員會，權力機構是村民會議、村民代表會議，成員主體是村民。然而，經濟社會結構的變遷給村民組織的成員結構帶來巨大沖擊。在經濟欠發(fā)達農村地區(qū)，大量青壯年農民外出打工、季節(jié)性流動，農村空心化、農戶空巢化、農民老齡化不斷加劇，這導致主體成員缺位，給農村組織建設帶來困境。村民流出和流動，導致村民對村務的關心度參與度大大降低，導致村民小組的管理、村民代表的產生和代表會議的召開、村委會成員的人選和自主權的規(guī)范行使都受到嚴重影響，村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利難以付諸實施。許多基層組織軟弱無力，又導致長期在本村居住的人政治權利得不到保障。

二是農村自治主體變化導致自治組織行權困難，這一問題在經濟發(fā)達的農村地區(qū)表現(xiàn)更為突出。從構成村民自治組織的最基礎的成員——村民來看，“村民”具有很大的不確定性?！皞鹘y(tǒng)意義上稱為‘村民’的，是指固定在一個村落聚居從事農業(yè)勞動的群體，‘誰是村民’不是問題，而現(xiàn)在‘誰是村民’已成為鄉(xiāng)村很難確認的問題。”[4](P98)現(xiàn)在的村民已然不是改革開放初期的以農業(yè)生產經營為主業(yè)、長期生產生活在村莊的村民了，“村民”發(fā)生了重大變化。有的變成了城市就業(yè)者，有的變成了季節(jié)性農民工，有的變成了當?shù)氐墓ど虡I(yè)者。在一些經濟發(fā)達的農村社區(qū)，外來常住人口和流動人口成為當?shù)厝丝诘闹匾獦嫵刹糠郑踔脸^當?shù)厝丝?，人口成分非常復雜，村務與社區(qū)公共事務、政府行政管理事務交織在一起。當?shù)卮迕竦纳矸萋殬I(yè)也變得異常復雜，這對村民自治組織的架構、設置、運行帶來嚴重影響。就村民組織成員資格而言，是否吸納外地人口、吸納多少是全新問題。就村民小組和村民代表會議而言，要不要吸納外來人口代表和有關利益群體代表參加，村委會成員如何民主選舉產生也是問題。就村委會主要干部的職責而言，村委會成員面對日益繁重的公共事務是否還能以非公職人員的“農民”身份把務工經商或辦企業(yè)作為自己的主要職業(yè)兼而得之；農村社區(qū)居委會成員需不需要專職化，村民委員會或村民小組既履行公共服務職能，又作為集體經濟經營管理的權力行使者，這種情形在經濟發(fā)達地區(qū)產生諸多問題。

三是自治組織設置單元問題。經濟社會結構變遷特別是居民集中居住的發(fā)展，重塑著鄉(xiāng)村社會的生產生活共同體單元。新型農村社區(qū)和中心村鎮(zhèn)成為鄉(xiāng)村重要的生產生活中心，原有的以行政村為單元的自治組織單元被突破。再造自治組織單元是經濟社會發(fā)展提出的重大理論和實踐課題。

四是村民自治權與基層政府行政管理權的矛盾問題。長期以來，村委會承接了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府下派的各項職能，行政化趨向嚴重。村委會承擔一定的行政職能在經濟社會結構比較簡單的農村地區(qū)是有其必然性與合理性的。但隨著鄉(xiāng)村經濟社會結構的巨大變遷，公共設施建設、公共管理和服務事務的大量增長，再由村委會全權代理行使行政職能已不合時宜。因為，其一，由村委會全權代理行使行政職能嚴重超出了村委會的職責范圍，使村委會不斷喪失自治功能。其二，村委會本身在權力行使中也力不從心。受村委會財力、物力以及法定權力的限制以及村委會成員的素質、能力、精力、資格等各種因素的制約，村委會在為村莊特別是集中居住社區(qū)提供公共管理和服務方面顯得力不從心，甚至無能為力。其三，嚴重扭曲了基層政府與村委會的關系，扭曲了行政權與自治權的關系。村委會的主要職責是搞好村民自治，過多行使行政權必然導致自治權異化。因此，理清自治權與行政權的邊界和關系，剝離村委會的行政職能，實現(xiàn)村民自治向居民自治的轉化，保障和實現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)各類群體特別是外來人口群體的社區(qū)居民自治權益和作為國家公民的各項政治權利，是經濟社會結構變遷帶來的必然要求。

五是自治內容創(chuàng)新問題。在經濟社會結構比較簡單的農村，村民自治的內容主要是村委會組織村民直接管理與村民利益密切相關的村級公共事務，包括本村土地的承包、流轉管理，村內公共基礎設施的建設，村內治安，政府轉移支付款項的發(fā)放，本村集體經濟經營和收益分配等。但在集中居住的農村社區(qū)，許多所謂的村務已被分解并由不同的主體行使。如公共基礎設施建設、社區(qū)治安、社區(qū)居民的公共服務和管理更多情況下需要地方和基層政府負責。社區(qū)居民的生產經營活動、就業(yè)收入更多是由其所供職的單位負責管理。很顯然，村民自治向社區(qū)居民自治的轉變勢所必然。而社區(qū)居民的自治內容更多的是協(xié)助黨組織和政府搞好社區(qū)治理，諸如搞好社區(qū)的集體資產管理、物業(yè)管理、婦女兒童工作、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、民事調解、矛盾化解、風險排查等。

3.對政府組織建設的影響

一是對政府組織功能的影響。經濟社會結構變遷，鄉(xiāng)村居民結構變化，城鄉(xiāng)居民對美好生活的追求，導致當代中國鄉(xiāng)村的公共事務大量增加。農村許多公共事務遠遠超出了“村務”的范圍，例如一些公共基礎設施的提供、社區(qū)居民基本社會保障和基本公共服務的提供、社區(qū)的社會治安、對外來人口和流動人員的管理、企業(yè)與村莊的矛盾處理、村民以外一些利益群體的矛盾處理、政府行政事務的落實等，已超出了村民自治組織行權的范圍。由于村民自治組織受到行權資格和能力的限制，特別需要政府解決好政府行政權與村民自治權、政府治理與農村社區(qū)治理有效銜接與協(xié)同合作，及時轉變和創(chuàng)新政府職能特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，為鄉(xiāng)村社會提供更好的公共管理和服務，及時把公共管理和服務有效延伸到農村社區(qū)和行政村，為鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展營造良好的生產環(huán)境、生活環(huán)境、營商環(huán)境。

二是政府組織體系有效向鄉(xiāng)村延伸問題。其一，政府組織的行政區(qū)劃問題。行政區(qū)劃設置既是一種重要的行政資源，同時也意味著政府組織的調整改造。鄉(xiāng)村經濟社會結構變遷和發(fā)展要求一定的行政區(qū)劃設置與其相適應，如改鄉(xiāng)設鎮(zhèn)、改鎮(zhèn)設市、改縣設市設區(qū)等工作。其二，政府機構設置和人員編制問題。經濟社會結構變遷，導致政府的政務工作量大量增加，這就要求政府組織特別是發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織解決好機構設置和人員編制問題，要求政府的民政、工商 、稅務、司法、公安等部門適時在農村設置派出機構或服務站點，下派工作人員。

四、創(chuàng)新和加強鄉(xiāng)村政治組織建設的宏觀思路

如何因應經濟社會結構變遷創(chuàng)新鄉(xiāng)村政治組織建設是需要深入研究的問題。本文著重從適應和推動經濟社會結構變遷的視角，從宏觀上對鄉(xiāng)村政治組織建設創(chuàng)新提出一些觀點和思路。

1.創(chuàng)新鄉(xiāng)村政治組織建設要遵循五個基本原則

基于政治與經濟社會互動發(fā)展的基本規(guī)律，基于推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，基于不斷滿足鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需求的根本目標，鄉(xiāng)村政治組織建設應該遵循以下五個基本原則：一是必須符合經濟社會發(fā)展變遷的規(guī)律。唯有此，鄉(xiāng)村政治組織建設才具有科學性、可行性、實效性。二是必須堅持黨的領導。解決中國所有的問題關鍵在黨。堅持和完善黨對鄉(xiāng)村社會的領導是實現(xiàn)農村社會良善治理的必然選擇。三是必須有利于推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須按照精簡、高效、廉潔、便利等理念打造政治組織，充分發(fā)揮黨組織、政府組織、自治組織在社會治理中的功能作用。四是有利于保障和增進人民群眾的政治權利。鄉(xiāng)村政治組織建設必須把鞏固、擴大、增進鄉(xiāng)村居民政治參與權利特別是在基層自治中的民主權利作為重要價值遵循。五是要實事求是，因地制宜，因時制宜。中國地域遼闊，人口眾多，東中西部鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展不平衡狀況明顯。在進行鄉(xiāng)村政治組織建設時，要因地制宜，結合當?shù)貙嶋H，不搞一刀切，不搞整齊劃一，要因時制宜，根據(jù)發(fā)展的不同階段適時推進、循序推進。要在認識和把握規(guī)律性、普遍性的同時，注意差異性、特殊性，尊重群眾的首創(chuàng)精神。

2.加強黨組織體系建設，創(chuàng)新黨組織功能

嚴密的組織體系是馬克思主義政黨的優(yōu)勢所在、力量所在。要確保黨對鄉(xiāng)村社會的有效領導，充分發(fā)揮基層黨組織的作用，必須在鄉(xiāng)村黨組織體系建設和黨組織功能創(chuàng)新上下功夫。首先要搞好黨組織設置和自身建設工作。創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織設置和活動方式，加強組織建設，不斷擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋。其次要創(chuàng)新鄉(xiāng)村黨組織領導體系。健全基層治理黨的領導體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))黨組織對基層各類組織和各項工作的統(tǒng)一領導。再次要創(chuàng)新基層黨組織的功能。眾多的基層黨組織由于在黨組織結構體系中所處位置不同、所依托的組織性質不同，其具體功能要求會有很大差別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、行政村黨組織、社區(qū)黨組織、經濟組織中的黨組織，要根據(jù)實際需要創(chuàng)新功能，充分發(fā)揮作用。

3.推進自治組織建設創(chuàng)新，實現(xiàn)自治權與行政管理權的無縫對接

基層群眾自治作為中國特色社會主義民主政治建設在基層的偉大探索實踐，必須根據(jù)經濟社會發(fā)展的需要在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展。首先要適時推進村民自治向居民自治的轉變。要在保持現(xiàn)有行政村自治單元設置的同時，針對納入城市管理的農村地區(qū)、新型農村社區(qū)、較大的行政村等不同情況，探索創(chuàng)新基層自治單元設置，適時推進村民自治向城市社區(qū)居民自治和農村社區(qū)居民自治轉變。其次要合理界定村(居)民自治權與行政管理權，保障村(居)民委員會規(guī)范行使職能。要探索推進村居社區(qū)“政社分離”改革，將村(居)委會的自治職能與政府的行政、社會服務職能切分，使村(居)委會規(guī)范行使自治職能。再次要加強村(居)委會的規(guī)范化建設，推進自治組織功能創(chuàng)新。要在明確界定自治權與行政權的同時，進一步規(guī)范、創(chuàng)新并充分發(fā)揮自治組織的功能作用。要完善村(居)民自治組織民主決策、民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督制度，加強村(社區(qū))務公開制度化建設，加強對村(居)委會干部的監(jiān)督管理。要處理好自治組織與集體經濟組織的關系。

4.創(chuàng)新政府組織建設，強化政府行政管理和公共服務功能

加強基層政權建設是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點工作。首先要搞好政府職能特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變和機構設置創(chuàng)新。要增強政府在土地管理、環(huán)境保護、政務服務、公共安全、營商環(huán)境等方面的功能。要創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府特別是經濟發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設置，優(yōu)化行政人員編制。要不斷優(yōu)化行政區(qū)劃特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政區(qū)劃設置，確保管理服務有效覆蓋常住人口。其次要及時下派政府機構和人員，向農村延伸政府組織體系，強化政府應履行和承擔的行政職能。當前一個非常重要的工作就是要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導下，通過提供財力、技術、人員等方面支持，積極推進村(社區(qū))黨群服務中心建設，推進政府行政管理和公共服務向村居延伸，保障村(社區(qū))黨群服務中心規(guī)范并有效開展黨務、政務和社區(qū)公共服務工作。再次要著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理和服務能力。切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)行能力、為民服務能力、議事協(xié)商能力、應急管理能力、平安建設能力等。