徐頑強(qiáng) 張 婷

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

危機(jī)狀態(tài)的不確定性、公眾需求的多元性、復(fù)合衍生性危機(jī)的日益增多等問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)自上而下命令式的公共危機(jī)管理模式提出了巨大挑戰(zhàn)。組織封閉導(dǎo)致的信息不對(duì)稱、科層體制致使的響應(yīng)遲緩使得各級(jí)政府部門面臨著公共行政滯后的難題，公共危機(jī)情境下多元化的公眾需求、大量物資的緊急籌措及專業(yè)技術(shù)人才的缺失等又加強(qiáng)了政府對(duì)其他社會(huì)行動(dòng)者的依賴[1]。社會(huì)力量、企業(yè)、社會(huì)組織作為擁有眾多獨(dú)特性資源的其他社會(huì)行動(dòng)者，在公共危機(jī)中的參與活動(dòng)日趨增多，以政府為單一主體的公共危機(jī)管理模式已逐步轉(zhuǎn)向以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的公共危機(jī)治理模式，多元主體的參與有效彌補(bǔ)了政府在公共危機(jī)預(yù)防與準(zhǔn)備期、監(jiān)測(cè)與預(yù)警期、救援與處置期及恢復(fù)與重建期資源困乏、信息封閉、效率低下等政府失靈的困境。社會(huì)組織因其專業(yè)優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、效率優(yōu)勢(shì)、溝通及協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)成為公共危機(jī)治理多元主體中的重要組成部分，但社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色定位是什么、角色實(shí)踐效果如何、其角色實(shí)踐為何會(huì)出現(xiàn)偏離等都是應(yīng)予以重視但尚未進(jìn)行深入探討的問(wèn)題。因此，對(duì)公共危機(jī)治理中的社會(huì)組織進(jìn)行精準(zhǔn)的角色定位，剖析其角色實(shí)踐的困境并探討重塑其角色的嵌入路徑，以提升其在公共危機(jī)治理中的參與效能成為本文的研究議題。

一、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的優(yōu)勢(shì)與功能已得到學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域的高度認(rèn)可。社會(huì)組織作用的發(fā)揮能夠貫穿于公共危機(jī)治理的全過(guò)程，最終產(chǎn)生有效整合并優(yōu)化資源配置、降低公共危機(jī)的治理成本、增進(jìn)危機(jī)治理中的公平性與和諧性的功效[2]。但現(xiàn)實(shí)中，參與治理主體的法律體系尚待規(guī)范、銜接配套制度缺失、自治組織基礎(chǔ)薄弱、公信度不高等多重困境使我國(guó)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的效能發(fā)揮大打折扣，社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的參與呈現(xiàn)片段化、碎片化與被動(dòng)化傾向，可持續(xù)性與激勵(lì)性不足，政府與社會(huì)組織之間長(zhǎng)期持續(xù)合作的網(wǎng)絡(luò)也處于缺位狀態(tài)[3]。針對(duì)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理困境的破解，學(xué)者們大多以政府及市場(chǎng)失靈理論、多中心治理理論、服務(wù)型政府理論、社會(huì)資本理論等為分析視角，提出政府部門應(yīng)健全相關(guān)法律體系和責(zé)任機(jī)制，建立政府與社會(huì)組織協(xié)同合作的公共危機(jī)治理模式，加大對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持等對(duì)策，把規(guī)范社會(huì)組織自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)社會(huì)組織的社會(huì)公信力、提升組織危機(jī)應(yīng)對(duì)能力等作為社會(huì)組織提升公共危機(jī)治理效能的重要切入點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共危機(jī)治理體系從“管理”走向“服務(wù)”，從“失靈”走向“自治”，從“無(wú)序”走向“有序”[4]。

雖然學(xué)者們對(duì)于社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色與功能、困境及對(duì)策已展開了持續(xù)性的對(duì)話，提出了諸多具有建設(shè)性的建議，但值得注意的是，公共危機(jī)治理是一個(gè)在特定危機(jī)情境下動(dòng)態(tài)性的持續(xù)演變過(guò)程，在危機(jī)治理中，政策、文化、資源、組織以及社會(huì)情境的變遷等要素都會(huì)參與主體社會(huì)地位和行為模式的改變，因此，準(zhǔn)確界定社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色定位，是社會(huì)組織有效發(fā)揮功能的基本前提[5]。如何以一種整體性、動(dòng)態(tài)性的視角觀察社會(huì)組織在公共危機(jī)背景下作用的發(fā)揮、角色的扮演及轉(zhuǎn)變，成為更好地理解并發(fā)揮其作用的關(guān)鍵要素。跳出公共管理領(lǐng)域的研究視角，社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的角色理論為這一問(wèn)題的解決提供了思路。任志鋒認(rèn)為，用角色理論分析社會(huì)問(wèn)題和危機(jī)是一個(gè)很好的視角和切入點(diǎn)，以單個(gè)行為者為角色扮演主體的角色理論強(qiáng)調(diào)個(gè)人與社會(huì)的互動(dòng)，而以組織為角色扮演主體的角色理論則強(qiáng)調(diào)組織在社會(huì)中的作用和具有的權(quán)利和義務(wù)[6]。與此同時(shí)，將角色理論引入社會(huì)組織的研究也同樣具有明顯的理論優(yōu)勢(shì)。鄧濤指出，角色理論的運(yùn)用不僅能夠有效解釋社會(huì)組織在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)下角色的產(chǎn)生、扮演及轉(zhuǎn)換等過(guò)程，而且能夠有效整合社會(huì)組織與政府、公眾等其他角色的互動(dòng)過(guò)程與影響因素，繼而對(duì)這一特定情境中社會(huì)組織的行為加以全面剖析[7]。由此可見，將角色理論運(yùn)用于分析公共危機(jī)中社會(huì)組織的角色期待與實(shí)踐，將為公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的研究提供一種新的分析視角，呈現(xiàn)出社會(huì)組織在公共危機(jī)治理預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備期、監(jiān)測(cè)與預(yù)警期、應(yīng)急處置與救援期及事后恢復(fù)與重建期角色的動(dòng)態(tài)性轉(zhuǎn)換，并在一個(gè)互動(dòng)與塑造的系統(tǒng)框架中將社會(huì)組織角色的影響機(jī)制展現(xiàn)出來(lái)。

將角色理論用于分析社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的實(shí)踐，其理論邏輯的起點(diǎn)就在于承認(rèn)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理這一特定情景中占據(jù)一定的社會(huì)地位，對(duì)其所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)有基本的認(rèn)識(shí)。社會(huì)組織通過(guò)與公共危機(jī)治理中其他參與主體的互動(dòng)不斷塑造著其角色，并在角色實(shí)踐中調(diào)適著對(duì)于角色的認(rèn)知。而影響社會(huì)組織角色塑造及實(shí)踐的重要因素，在很大程度上源于政府及社會(huì)對(duì)其在公共危機(jī)治理中的角色期待，這種具有外部規(guī)定性的期待賦予了社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的地位。通過(guò)考察其在公共危機(jī)治理過(guò)程中的行為表現(xiàn)，能夠獲知其具體地位及其實(shí)踐角色的過(guò)程和結(jié)果?；诖?，循著角色理論社會(huì)分析的理路，本研究將社會(huì)組織的角色扮演限定在公共危機(jī)治理這一角色情境中，進(jìn)而從角色扮演的期待與實(shí)踐環(huán)節(jié)來(lái)考察社會(huì)組織，試圖搭建一個(gè)公共危機(jī)情境下的社會(huì)組織角色扮演的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析框架(見圖1)。由于公共危機(jī)的情境對(duì)社會(huì)組織所享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行了賦予，社會(huì)組織則根據(jù)被賦予的角色形成了具有一定主體性色彩的角色期待。但正如角色理論所探討的那樣，角色主體對(duì)角色的實(shí)踐并非完全與他者角色期待相一致，社會(huì)組織在角色實(shí)踐的過(guò)程中也并不能嚴(yán)格實(shí)踐相應(yīng)的期待，從而產(chǎn)生一定的角色距離[8]。當(dāng)然，如前所述，本研究的進(jìn)行是基于社會(huì)組織在角色扮演中的主體性與反身性假設(shè)，因此，社會(huì)組織的角色實(shí)踐是不斷適應(yīng)具體社會(huì)情境的過(guò)程，并出現(xiàn)與角色期待不一致的偏離現(xiàn)象。

圖1 公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的角色扮演分析框架

二、角色初設(shè)：公共危機(jī)治理中社會(huì)組織角色的一般期待

無(wú)論是Fink(1986)提出的四階段危機(jī)管理模型還是Mitroff(1994)提出的五階段危機(jī)管理模型，他們都主張公共危機(jī)的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展是遵循特定的生命周期規(guī)律的，潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期與恢復(fù)期是公共危機(jī)需要經(jīng)歷的發(fā)展過(guò)程，對(duì)公共危機(jī)的治理則可相對(duì)應(yīng)地劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、恢復(fù)與重建四個(gè)階段。在公共危機(jī)治理的不同階段，社會(huì)組織所扮演的角色有其區(qū)別，政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的角色期待也存在差異。公共危機(jī)治理不同階段中社會(huì)組織的角色扮演過(guò)程是動(dòng)態(tài)化且富有彈性的，這種彈性與動(dòng)態(tài)的角色扮演過(guò)程也是社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的行動(dòng)邏輯。

(一)預(yù)防與準(zhǔn)備期：危機(jī)信息的搜集者

對(duì)潛在性的危機(jī)進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)周密的前期排查、預(yù)防與控制，最大限度地降低公共危機(jī)實(shí)際爆發(fā)的可能性是公共危機(jī)治理預(yù)防與準(zhǔn)備期工作的根本目的。具體包括對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案體系進(jìn)行健全與完善、定期排查與評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行實(shí)地演練及儲(chǔ)備應(yīng)急物資等。在公共危機(jī)治理的預(yù)防與準(zhǔn)備期，對(duì)社會(huì)組織的角色期待可以用危機(jī)信息的搜集者加以概括，通過(guò)與社區(qū)、公眾及組織成員等社會(huì)主體間的定期交流與互動(dòng)，社會(huì)組織利用其“親民性”的特征搜集社會(huì)各領(lǐng)域的潛在危機(jī)信息，并嘗試傳達(dá)至相關(guān)政府部門。但其搜集的潛在危機(jī)信息能否順利傳達(dá)至政府部門，則主要依賴于政府部門對(duì)其作用效能發(fā)揮的預(yù)期及社會(huì)組織與各級(jí)政府部門的互動(dòng)關(guān)系，政府部門對(duì)社會(huì)組織所提供的政策建議、評(píng)估意見、組織培訓(xùn)、矛盾調(diào)解及資源儲(chǔ)備的需求越高，則越容易提高政府部門對(duì)社會(huì)組織參與效能的預(yù)期，也更容易接受這一階段社會(huì)組織所搜集并上呈的危機(jī)信息，進(jìn)而采取相關(guān)預(yù)防與控制措施。與此同時(shí)，社會(huì)組織在預(yù)防與準(zhǔn)備期的角色實(shí)踐活動(dòng)還受其對(duì)自身在這一階段的角色認(rèn)知的影響，自主性與積極性是其為應(yīng)急預(yù)案體系建言獻(xiàn)策、參與風(fēng)險(xiǎn)排查與評(píng)估、宣傳應(yīng)急知識(shí)、收集并反饋社會(huì)矛盾、動(dòng)員社會(huì)公益資源增加應(yīng)急物資儲(chǔ)備的關(guān)鍵，也是增加其在公共危機(jī)治理中參與程度及影響范圍的社會(huì)資本。

(二)監(jiān)測(cè)與預(yù)警期：危機(jī)防范的動(dòng)員者

公共危機(jī)全面爆發(fā)前通常是可以尋到蛛絲馬跡的，而監(jiān)測(cè)預(yù)警的目的則在于通過(guò)多種途徑對(duì)預(yù)防與準(zhǔn)備期搜集到的零散的危機(jī)信息加以篩選與整合，實(shí)現(xiàn)信息之間的互聯(lián)互通，確保所搜集到的危機(jī)信息的時(shí)效性與準(zhǔn)確性，并通過(guò)科學(xué)有效的宣傳手段提高公眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，以降低危機(jī)爆發(fā)的可能性及減少危機(jī)爆發(fā)階段造成的危害。因此，此階段中預(yù)警信息的搜集及實(shí)時(shí)監(jiān)控是核心，增強(qiáng)公眾對(duì)危機(jī)的防范意識(shí)與應(yīng)對(duì)能力是關(guān)鍵。政府對(duì)社會(huì)組織的角色預(yù)期主要是在廣泛搜集并加以系統(tǒng)梳理危機(jī)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)成員采取科學(xué)有效動(dòng)員以提升社會(huì)整體的危機(jī)防范與應(yīng)對(duì)能力。社會(huì)組織的民間性及廣泛性優(yōu)勢(shì)為其社會(huì)動(dòng)員能力奠定了基礎(chǔ)。公眾對(duì)于政府下達(dá)的緊急通知通常呈現(xiàn)一種漠然、與己無(wú)關(guān)的態(tài)度，此時(shí)社會(huì)組織則可發(fā)揮其作為政府與公眾橋梁的作用，作為輔助基層政府、社區(qū)工作的重要力量積極參與到社會(huì)動(dòng)員的過(guò)程中，充分利用多種手段，有針對(duì)性地教授公眾危機(jī)防范及應(yīng)對(duì)措施，減輕公眾的憂慮和恐慌心理，引導(dǎo)公眾提高防護(hù)意識(shí)。

(三)救援與處置期：危機(jī)治理的協(xié)同者

公共危機(jī)爆發(fā)后，處于“導(dǎo)演”地位的政府部門在危機(jī)信息的搜集、決策信息的輔助、應(yīng)急資源的提供、公眾需求的滿足等方面對(duì)社會(huì)力量的需求大大增加。因此，政府部門對(duì)社會(huì)組織在這一階段中的角色預(yù)期主要以危機(jī)治理的協(xié)調(diào)者為主，具體又表現(xiàn)為公眾意愿的表達(dá)者、公共政策的影響者、社會(huì)資源籌集的補(bǔ)充者等多重角色。在政府的統(tǒng)一指揮下，社會(huì)組織可以將危機(jī)救援與處置階段中不同社會(huì)階層的利益需求整合到一個(gè)系統(tǒng)化的平臺(tái)中，反映行業(yè)訴求，傳達(dá)群眾呼聲，構(gòu)筑起政府與社會(huì)公眾間溝通的橋梁，同時(shí)結(jié)合社會(huì)組織自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為相關(guān)政府部門決策提供專業(yè)知識(shí)及政策建議。社會(huì)資源籌集的補(bǔ)充者是這一階段中社會(huì)組織的核心角色，公共危機(jī)因其爆發(fā)的突然性、影響的廣泛性及資源需求的迫切性，暴露出了政府部門因?qū)徟绦驈?fù)雜、條塊部門利益沖突、信息傳遞與整合不及時(shí)等帶來(lái)的弊端。在此背景下，幾乎覆蓋全行業(yè)、與社會(huì)各階層緊密相連、消息傳遞迅速且組織靈活的社會(huì)組織則可以承擔(dān)起籌集社會(huì)資源的關(guān)鍵角色。

(四)恢復(fù)與重建期：危機(jī)修復(fù)的協(xié)助者

當(dāng)公共危機(jī)所帶來(lái)的危害與損失在救援與處置階段的后期得到基本控制時(shí)，恢復(fù)與重建就被提上工作日程?；謴?fù)與重建期的一項(xiàng)重要工作是評(píng)估公共危機(jī)中人財(cái)物等各類資源的損失及公共危機(jī)治理工作的實(shí)效，恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)、生活及社會(huì)秩序。此階段中，政府部門權(quán)力的漸進(jìn)讓渡及社會(huì)組織公益性的本色使政府預(yù)期社會(huì)組織在恢復(fù)與重建期主要承擔(dān)危機(jī)修復(fù)的協(xié)助工作，通過(guò)對(duì)危機(jī)中資源分配與利用情況的事后評(píng)估、危機(jī)后企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)、弱勢(shì)群體的關(guān)心關(guān)愛等工作協(xié)助政府部門完成危機(jī)后的總結(jié)工作，并對(duì)危機(jī)后社會(huì)的重建建言獻(xiàn)策。社會(huì)組織利用其行業(yè)覆蓋的廣泛性可以為災(zāi)后修復(fù)工作提供危機(jī)后評(píng)估與反思、危機(jī)防范指導(dǎo)、危機(jī)知識(shí)培訓(xùn)及演練等工作，幫助公眾及企業(yè)樹立恢復(fù)正常工作生活秩序的信心。此外，公共危機(jī)所具有的破壞屬性對(duì)原先在社會(huì)資源分配中具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會(huì)群體施加了更為巨大且不可期的壓力，以社會(huì)保障和社會(huì)救助為主要形式的政府支持已難以覆蓋大范圍的弱勢(shì)群體，社會(huì)組織的志愿性、專業(yè)性及靈活性等優(yōu)勢(shì)成為彌補(bǔ)政府角色缺失的關(guān)鍵要素。

三、適應(yīng)與偏離：角色實(shí)踐與角色距離的產(chǎn)生

在角色實(shí)踐的過(guò)程中，權(quán)利義務(wù)的恰當(dāng)行使是角色主體在特定情境中適應(yīng)性良好的表現(xiàn)，然而在實(shí)踐過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)角色偏離現(xiàn)象，即行為和行為效果與一般社會(huì)期待的偏離，主要表現(xiàn)為角色沖突、角色錯(cuò)位及角色失敗等。

(一)角色適應(yīng)：權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范行使

公共危機(jī)治理過(guò)程中，社會(huì)組織的角色適應(yīng)指社會(huì)組織對(duì)公共危機(jī)治理情境下賦予其行為模式的依從。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，公民和各類社會(huì)組織有義務(wù)服從政府的決定和命令，配合政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。根據(jù)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中角色發(fā)揮的主觀能動(dòng)性的強(qiáng)弱，可以將社會(huì)組織的角色適應(yīng)劃分為良好的角色適應(yīng)及角色固著兩種組織狀態(tài)。良好的角色適應(yīng)即社會(huì)組織能夠在公共危機(jī)背景中依據(jù)不同階段政府、公眾及組織自身需求進(jìn)行資源的適應(yīng)性調(diào)配、運(yùn)用，角色固著則體現(xiàn)為社會(huì)組織在對(duì)公共危機(jī)治理這一實(shí)踐情境認(rèn)知不足的情況下，展現(xiàn)出的其對(duì)常態(tài)化角色的持續(xù)維持，是一種對(duì)其角色期待的固定性認(rèn)知。

良好的角色適應(yīng)表現(xiàn)為社會(huì)組織在公共危機(jī)治理的預(yù)防與準(zhǔn)備期、監(jiān)測(cè)與預(yù)警期、救援與處置期和恢復(fù)與重建期都能夠進(jìn)行適時(shí)的角色切換，以適應(yīng)公共危機(jī)治理中多元主體協(xié)同合作的需要。在預(yù)防與準(zhǔn)備期，社會(huì)組織應(yīng)積極密切與政府的聯(lián)系，以提高自身參與危機(jī)治理的社會(huì)資本。在監(jiān)測(cè)與預(yù)警期，社會(huì)組織則可以通過(guò)信息的收集為政府部門提供預(yù)警信息、協(xié)助政府部門做出決策、實(shí)現(xiàn)有效信息在公眾與政府部門之間的順暢傳遞，并進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員工作。在公共危機(jī)救援與處置期，社會(huì)組織主要被預(yù)期成為公眾意愿的表達(dá)者、公共政策的影響者、社會(huì)資源籌集的補(bǔ)充者。當(dāng)公共危機(jī)進(jìn)入恢復(fù)與重建階段時(shí)，輔助政府部門的危機(jī)恢復(fù)重建工作、引導(dǎo)受災(zāi)地區(qū)生產(chǎn)生活及社會(huì)秩序的恢復(fù)、對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行持續(xù)性的關(guān)愛與幫助是社會(huì)組織的重要任務(wù)。

制度化角色規(guī)范的路徑依賴是社會(huì)組織角色固著的主要原因，主要表現(xiàn)為公共危機(jī)治理情境中社會(huì)組織的行為規(guī)范是與其地位相匹配的，不同類型與功能定位的社會(huì)組織被賦予的角色期待也具有極大差異，特定的角色期待會(huì)成為規(guī)范社會(huì)組織行為、引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”，當(dāng)這種單一且固化的角色規(guī)范在實(shí)踐中被不斷強(qiáng)化后，則會(huì)引發(fā)社會(huì)組織在認(rèn)知及實(shí)踐中的角色固著現(xiàn)象。此外，社會(huì)組織對(duì)自身單一角色的強(qiáng)調(diào)也是其角色固著的原因之一，具體表現(xiàn)為社會(huì)組織缺少自覺性與自主性的意識(shí)去調(diào)整、設(shè)計(jì)與承擔(dān)自身在公共危機(jī)這一現(xiàn)實(shí)情境中的角色。

(二)角色偏離：結(jié)構(gòu)與功能的不當(dāng)對(duì)接

角色偏離是社會(huì)組織在公共危機(jī)治理背景下對(duì)角色的認(rèn)知出現(xiàn)偏誤，從而直接影響其角色實(shí)踐，產(chǎn)生的角色沖突、角色錯(cuò)位及角色失敗等具體行為。社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中角色的扮演是以其對(duì)角色的理解與領(lǐng)悟?yàn)榍疤岬?，但在?shí)際情境下社會(huì)組織的角色扮演會(huì)出現(xiàn)與其所承擔(dān)的角色間存在差距。公共危機(jī)治理過(guò)程中，當(dāng)政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的角色在同一時(shí)間內(nèi)存在多重要求時(shí)，社會(huì)組織在時(shí)間、精力與資源的分配上易出現(xiàn)角色沖突。此時(shí)，如果社會(huì)組織對(duì)其所要承擔(dān)的多重角色間權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)知程度較低或沒(méi)有充分理解，發(fā)生了權(quán)利與義務(wù)的錯(cuò)位行為，則會(huì)出現(xiàn)角色錯(cuò)位現(xiàn)象。角色失敗是角色實(shí)踐中最嚴(yán)重的形式，表現(xiàn)為組織功能的最終消退，面臨著組織被解散的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中角色錯(cuò)位、角色沖突甚至角色失敗的新聞對(duì)社會(huì)組織作為角色主體的公信力產(chǎn)生了巨大的打擊。如在2020年新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，武漢市紅十字會(huì)遭遇了廣泛的社會(huì)問(wèn)責(zé)，捐贈(zèng)物資的擠壓與一線醫(yī)護(hù)人員防護(hù)設(shè)備的嚴(yán)重短缺，不同醫(yī)院間資源配置的區(qū)別對(duì)待是其遭遇問(wèn)責(zé)的主要爆發(fā)點(diǎn)，這與紅十字會(huì)作為社會(huì)資源籌集的補(bǔ)充者期待發(fā)生了強(qiáng)烈的沖突。紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)利用角色職權(quán)去倉(cāng)庫(kù)領(lǐng)取口罩等物資的行為，則違背了紅十字會(huì)所肩負(fù)的公眾利益為本的原則與初心。此外，在抗擊新型冠狀病毒肺炎的過(guò)程中，我國(guó)慈善領(lǐng)域還出現(xiàn)了一些違法違規(guī)行為，個(gè)別慈善組織違規(guī)操作，有些不具備公募資格的社會(huì)組織或個(gè)人出于公益目的“好心辦了錯(cuò)事”，甚至還出現(xiàn)在大災(zāi)之中假借慈善名義撈取錢財(cái)?shù)姆缸镄袨?，政府部門對(duì)涉事社會(huì)組織的處罰或警告使部分社會(huì)組織面臨著角色失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

四、互動(dòng)與塑造：社會(huì)組織角色實(shí)踐的影響機(jī)制

社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色扮演過(guò)程，是社會(huì)組織在公共危機(jī)治理的情景下通過(guò)對(duì)變化著的角色情境的定義而行動(dòng)的過(guò)程。追問(wèn)影響社會(huì)組織的角色扮演過(guò)程的機(jī)制實(shí)則是探尋公共危機(jī)治理情境的變化及相應(yīng)情境下角色互動(dòng)對(duì)于社會(huì)組織的影響，展現(xiàn)動(dòng)態(tài)性的互動(dòng)與塑造相互作用的情景。

(一)現(xiàn)實(shí)與束縛：角色扮演的情景布置

情景布置是社會(huì)角色扮演的特定角色情境，表現(xiàn)為特定角色情境下角色權(quán)利與義務(wù)的集合，是對(duì)特定情境下社會(huì)角色行為的現(xiàn)實(shí)規(guī)范。雖然近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的比例呈遞增趨勢(shì)，政府部門也鼓勵(lì)社會(huì)力量在公共危機(jī)治理中的參與，但總體看來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中卻面臨著諸多情景布置不足的困境，并對(duì)社會(huì)組織角色扮演帶來(lái)了諸多方面的影響。首先是法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致社會(huì)組織參與途徑困難。所謂“名不正則言不順”，地位符號(hào)是社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中扮演角色的“資格證”和“許可證”。然而，法律政策尚未對(duì)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色定位與作用發(fā)揮給予充分的重視，未明確規(guī)定社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的權(quán)利與義務(wù)，只是提及了社會(huì)組織應(yīng)積極配合政府部門在突發(fā)事件中的應(yīng)對(duì)工作，從而導(dǎo)致社會(huì)組織難以在現(xiàn)有法律政策及制度上獲得參與公共危機(jī)治理的相應(yīng)地位。其次，社會(huì)組織角色扮演的情景布置不足還表現(xiàn)為管理制度的缺乏。我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展歷史較短，眾多社會(huì)組織仍未參與過(guò)公共危機(jī)治理工作，且在社會(huì)組織的管理規(guī)范及制度中并未涉及相關(guān)內(nèi)容，雖然諸多社會(huì)組織在公共危機(jī)治理的資源動(dòng)員、募集和使用方面貢獻(xiàn)了力量，但仍暴露出計(jì)劃和規(guī)劃性不足、對(duì)轉(zhuǎn)入常規(guī)狀態(tài)中危機(jī)治理工作所需的專業(yè)、規(guī)范與耐力的認(rèn)識(shí)性不夠充分等問(wèn)題。因此，我國(guó)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色扮演是片段化、碎片化和被動(dòng)化的，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與社會(huì)組織內(nèi)部管理規(guī)范的缺失是導(dǎo)致這一問(wèn)題的重要原因。

(二)期待與隱憂：情景規(guī)定的政府活動(dòng)

規(guī)定情境是角色扮演者在塑造角色時(shí)面臨和身處的各種情況的總稱，對(duì)于角色動(dòng)作的性質(zhì)、樣式和角色的心理活動(dòng)起著關(guān)鍵的制約作用。公共危機(jī)治理中我國(guó)社會(huì)組織角色實(shí)踐的情境是由政府行動(dòng)的行政邏輯決定的。公共危機(jī)治理雖然強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量的多重協(xié)調(diào)與多元治理，以彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈與志愿失靈，但在公共危機(jī)治理中起主導(dǎo)作用的仍是掌握行政權(quán)力、控制資源的政府部門。雖然市場(chǎng)及社會(huì)力量在公共危機(jī)治理中可以階段性發(fā)揮作用，但當(dāng)公共危機(jī)的發(fā)展進(jìn)入較為緊張的態(tài)勢(shì)時(shí)，政府這只強(qiáng)有力的手就開始對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)力量施加控制力量。行政邏輯下政府對(duì)社會(huì)組織等社會(huì)力量控制力度的不斷加強(qiáng)，也加速了政府對(duì)公共危機(jī)治理情境規(guī)定的顯性化過(guò)程，即多元參與主體的角色實(shí)際是政府“導(dǎo)演”角色下的設(shè)定，公共危機(jī)治理情境是其“劇本”的現(xiàn)實(shí)背景，“劇情”的變化在一定程度上由導(dǎo)演控制著方向。由于公共危機(jī)治理情境這一劇本的復(fù)雜性，政府可能依據(jù)劇情需要在角色扮演的“前臺(tái)”和“幕后”出現(xiàn)差異性的行動(dòng)，從而可能對(duì)公共危機(jī)治理中社會(huì)組織角色的規(guī)定、資源的使用、行動(dòng)的支持與監(jiān)管方面出現(xiàn)雙重甚至多重標(biāo)準(zhǔn)。公共危機(jī)治理中社會(huì)組織角色實(shí)踐的理想化情境是在完善的制度體系規(guī)定下社會(huì)組織與其他多元主體的良性互動(dòng)，但實(shí)踐中政府行動(dòng)的行政邏輯與社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的制度建設(shè)不足的雙重作用，使得社會(huì)組織角色實(shí)踐的情境被行政力量主導(dǎo)。政府對(duì)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理，既期待其發(fā)揮資源彌補(bǔ)、社會(huì)動(dòng)員、協(xié)助修復(fù)及提供建議等作用，又對(duì)其力量的增強(qiáng)及缺乏統(tǒng)籌的功能效用存在隱憂，繼而陷入一種矛盾的境地。

(三)限制與調(diào)試：社會(huì)組織的情境定義

角色扮演者對(duì)于所處社會(huì)情境的行為活動(dòng)雖然有被動(dòng)適應(yīng)的成分，但也具有不斷調(diào)適自身角色行為以適應(yīng)社會(huì)情境的主觀能動(dòng)性，這種主觀能動(dòng)性保證其角色實(shí)踐活動(dòng)與客觀環(huán)境的銜接，即角色扮演者必須遵循客觀存在或既定的組織原則，依據(jù)差異化的情境扮演差異性的角色。社會(huì)組織對(duì)公共危機(jī)治理情境的主觀定義影響著其角色實(shí)踐的過(guò)程?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中雖然鼓勵(lì)社會(huì)組織依據(jù)自身情況參與到突發(fā)事件的處理工作中，但對(duì)其支持和肯定的權(quán)責(zé)較為籠統(tǒng)，參加應(yīng)急救援工作也是基于配合政府工作的前提，因此，許多社會(huì)組織對(duì)公共危機(jī)治理中自身的角色定位是可有可無(wú)，這無(wú)疑極大削弱了其主動(dòng)參與的積極性。社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的能力也是限制其積極定義角色實(shí)踐情境的重要原因。公共危機(jī)治理這一特殊情境下不僅需要社會(huì)組織具有極高的專業(yè)能力，還應(yīng)具備極強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)與動(dòng)員能力、資源籌集與調(diào)配能力，對(duì)危機(jī)形勢(shì)的持續(xù)預(yù)估、對(duì)公眾需求的敏感和敏銳、對(duì)自身角色的不斷調(diào)整等都對(duì)其角色扮演提出諸多挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)靈活，但缺乏正式的組織制度，組織活動(dòng)具有臨時(shí)性和針對(duì)性，其自治水平的綜合能力仍處于較低發(fā)展水平。由此，社會(huì)組織對(duì)角色實(shí)踐情境的定義被限制，難以在公共危機(jī)治理中實(shí)踐其多重角色，角色功能的高效發(fā)揮仍依賴于社會(huì)組織自身的不斷調(diào)適。

五、角色重塑：公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的嵌入路徑

公共危機(jī)治理中社會(huì)組織實(shí)踐路徑的探索與創(chuàng)新成為其角色重塑的重要載體。以嵌入式理論為分析視角，探討社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的嵌入路徑是其角色重塑的有效實(shí)踐手段[9]。

(一)差異化角色定位下的功能嵌入

社會(huì)組織角色定位的差異性決定著其在公共危機(jī)治理中的功能嵌入路徑。在公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織依據(jù)其功能可以劃分為專業(yè)服務(wù)型社會(huì)組織、應(yīng)急保障型社會(huì)組織與綜合輔助型社會(huì)組織。在差異化角色定位基礎(chǔ)上，不同功能的社會(huì)組織可以依據(jù)公共危機(jī)的不同類型、危機(jī)級(jí)別及發(fā)生的不同階段所發(fā)出的異質(zhì)性需求，結(jié)合自身運(yùn)作水平、專業(yè)能力、資源稟賦等制訂差異性的行動(dòng)策略。其中，專業(yè)服務(wù)型社會(huì)組織應(yīng)注重自身專業(yè)技術(shù)資源在公共危機(jī)治理過(guò)程中的運(yùn)用，以其專業(yè)功能的嵌入提升公共危機(jī)治理的績(jī)效。應(yīng)急保障型社會(huì)組織則應(yīng)發(fā)揮其在應(yīng)急物資籌集與分配、志愿者招募與服務(wù)等社會(huì)動(dòng)員領(lǐng)域的靈活性優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)應(yīng)急資源在公共危機(jī)治理中短缺的問(wèn)題。綜合輔助型社會(huì)組織處于公共危機(jī)治理中執(zhí)行任務(wù)的“末梢”地位，其功能嵌入主要體現(xiàn)為利用其在常態(tài)活動(dòng)下積累的社會(huì)資本及自組織優(yōu)勢(shì)，在公共危機(jī)治理中整合作用的發(fā)揮。無(wú)論是專業(yè)服務(wù)型社會(huì)組織、應(yīng)急保障型社會(huì)組織還是綜合輔助型社會(huì)組織，其功能嵌入的有效性都取決于其所發(fā)揮的功能與公共危機(jī)治理中差異性、多元化需求的匹配程度。

(二)角色比較優(yōu)勢(shì)下的資源嵌入

專業(yè)性、公益性、草根性及多樣性是社會(huì)組織的獨(dú)特性優(yōu)勢(shì)，也是在公共危機(jī)治理中實(shí)現(xiàn)資源嵌入的土壤與根基。社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的資源嵌入可以從如下維度進(jìn)行分解：第一，專業(yè)智力資源的嵌入，具體表現(xiàn)為不同行業(yè)、不同類別的社會(huì)組織專業(yè)知識(shí)的發(fā)揮，如其在公共危機(jī)治理過(guò)程中以專家智庫(kù)提出政策建議、傳遞科學(xué)危機(jī)防范知識(shí)、講解危機(jī)專業(yè)課程等智力資源。第二，經(jīng)濟(jì)資源的嵌入，社會(huì)組織通過(guò)資金募集、資源籌集等手段彌補(bǔ)公共危機(jī)治理中應(yīng)急資源的短缺，并通過(guò)與政府部門、其他社會(huì)組織及公眾的協(xié)同互動(dòng)將所籌集的經(jīng)濟(jì)資源有效嵌入危機(jī)過(guò)程中。第三，情感與道德資源的嵌入，社會(huì)組織的公益及草根屬性使其在公共危機(jī)中喚起公眾的公共精神、引導(dǎo)社會(huì)公眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極態(tài)度、促進(jìn)集體共識(shí)的形成等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。對(duì)社會(huì)公眾情感與道德資源的嵌入也是社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中角色重塑的關(guān)鍵資源。

(三)良性角色互動(dòng)下的關(guān)系嵌入

傳統(tǒng)的以政府為單一主體的公共危機(jī)管理模式已逐步走向“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”同時(shí)在場(chǎng)的公共危機(jī)協(xié)同治理模式，社會(huì)組織與其他公共危機(jī)治理主體間良性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建是其在公共危機(jī)治理中角色效能高效發(fā)揮的重要依托。社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的互動(dòng)角色除了發(fā)揮主導(dǎo)功能的政府部門外，還與其他社會(huì)組織、公眾、市場(chǎng)及媒體等持續(xù)進(jìn)行著互動(dòng)行為，多方利益相關(guān)者在公共危機(jī)治理中通過(guò)角色互動(dòng)，塑造出具有整體合力效應(yīng)、以心理認(rèn)同為基礎(chǔ)、以資源互補(bǔ)為目標(biāo)、以動(dòng)態(tài)協(xié)作為保障的關(guān)系嵌入路徑，這是提升公共危機(jī)治理績(jī)效的關(guān)鍵。社會(huì)組織與政府的良性互動(dòng)關(guān)系是其在公共危機(jī)治理中關(guān)系嵌入的核心要素。政府對(duì)公共危機(jī)治理中社會(huì)組織應(yīng)急資源的及時(shí)輸送、基層群眾多元需求的滿足及危機(jī)防范與應(yīng)對(duì)知識(shí)的宣傳等方面具有依賴性，而社會(huì)組織對(duì)政府也存在著危機(jī)治理資源與合法參與路徑的依賴，因?yàn)樯鐣?huì)合法性、行政合法性與政治合法性等多重合法性的獲得是社會(huì)組織制度化參與公共危機(jī)治理的保障，也是其成為真正的公共危機(jī)治理參與主體并獲得發(fā)展空間的必然需求[10]。

六、結(jié)論與討論

本文通過(guò)搭建公共危機(jī)情境下的社會(huì)組織角色扮演的“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”分析框架，分析了公共危機(jī)治理不同階段中政府與社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的差異化角色期待，社會(huì)組織則依據(jù)這些期待不斷適應(yīng)著自身的角色，但部分社會(huì)組織的角色適應(yīng)不良也致使其在公共危機(jī)治理中出現(xiàn)了角色沖突、角色錯(cuò)位及角色失敗等現(xiàn)象。對(duì)于社會(huì)組織的角色實(shí)踐為何呈現(xiàn)出上述情形，本文以為，在作為角色互動(dòng)情境的公共危機(jī)治理中，社會(huì)組織的角色實(shí)踐過(guò)程和結(jié)果是角色情境和角色主體情境定義的共同結(jié)果，其角色實(shí)踐受角色扮演的情景布置、情景規(guī)定的政府活動(dòng)及社會(huì)組織的情境定義等多重機(jī)制的影響，進(jìn)而呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)與束縛、期待與隱憂、限制與調(diào)試等多重張力并存的情景。在此背景下，重塑公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的角色，提升社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色適應(yīng)水平則顯得尤為重要，差異化角色定位下的功能嵌入、角色比較優(yōu)勢(shì)下的資源嵌入及良性角色互動(dòng)下的關(guān)系嵌入是社會(huì)組織角色重塑可期嘗試的實(shí)踐路徑。

實(shí)際上，對(duì)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中角色定位及嵌入路徑的探索，本質(zhì)上仍然是對(duì)我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的嘗試性回答，以明確社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的角色定位、功能邊界、權(quán)利與義務(wù)。健全相關(guān)法律體系與制度建設(shè)，搭建政府與社會(huì)組織協(xié)同治理公共危機(jī)的機(jī)制與平臺(tái)，是政府作為導(dǎo)演角色能夠?yàn)樯鐣?huì)組織這一角色扮演者進(jìn)行的情境規(guī)定。而社會(huì)組織自身則應(yīng)從完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化角色的公益使命、加強(qiáng)角色的整體功能與專業(yè)化建設(shè)等多渠道著手，不斷調(diào)適自身對(duì)于公共危機(jī)治理中的主觀定義，以實(shí)現(xiàn)客觀需求與主觀定義的均衡對(duì)接，增強(qiáng)社會(huì)組織在公共危機(jī)治理中的話語(yǔ)權(quán)，提升公共危機(jī)治理的效能。