劉 敏，包智明

(1.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院，山東 青島 266100；2.云南民族大學 社會學院，云南 昆明 650504)

引言

1.研究對象。西部民族地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，現(xiàn)代化建設相對滯后。長期以來，靠天吃飯的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式對自然生態(tài)環(huán)境的依賴程度高，生態(tài)環(huán)境問題突出，環(huán)境治理難度大。為此，發(fā)展工業(yè)被視為西部民族地區(qū)實現(xiàn)自然生態(tài)良性循環(huán)與經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑[1-2]。自2000年西部大開發(fā)以來，西部民族地區(qū)的工業(yè)化邁出實質(zhì)性步伐，不僅經(jīng)濟增長的速度顯著提高，少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)生活水平也得到不斷提升。然而，由于主要依靠資源、特別是礦產(chǎn)等不可再生資源的高消耗來支撐工業(yè)化發(fā)展，西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)整體惡化的態(tài)勢，工業(yè)污染問題亟需治理[3-5]。

筆者在長期實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，西部民族地區(qū)的環(huán)境治理是一個兼顧經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的復雜社會現(xiàn)象。一方面，在地方政府主導下，環(huán)境治理有利于西部民族地區(qū)的生態(tài)修復和環(huán)境保護，對美麗中國建設和再造秀美河山具有重要意義；另一方面，由于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，西部民族地區(qū)對資源開發(fā)及重化工企業(yè)的依賴程度較高，環(huán)境治理可能會造成大量企業(yè)關停并轉(zhuǎn)，不利于現(xiàn)代化建設與經(jīng)濟發(fā)展。因此，如何實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的關系協(xié)調(diào)和互利雙贏，成為當前西部民族地區(qū)環(huán)境治理的難點和重點。

2.研究視角。為應對工業(yè)化過程中產(chǎn)生的嚴峻環(huán)境問題，20世紀80年代初，生態(tài)現(xiàn)代化理論在德國、荷蘭、英國等少數(shù)西歐國家興起，發(fā)展成發(fā)達國家環(huán)境治理的主要理論依據(jù)，并成為環(huán)境社會學領域的重要理論之一。該理論認為，環(huán)境問題是現(xiàn)代化建設所面臨的挑戰(zhàn)，但同時也是現(xiàn)代化生態(tài)轉(zhuǎn)型的機會。現(xiàn)代工業(yè)社會需要經(jīng)歷一個生態(tài)轉(zhuǎn)型的社會過程，才能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，而這種現(xiàn)代化的生態(tài)轉(zhuǎn)型過程，即生態(tài)現(xiàn)代化建設[6]。

與“極端生物中心主義”提出的去工業(yè)化的激進主張所不同[7]，生態(tài)現(xiàn)代化理論認為，可以通過技術革新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)工業(yè)增長與環(huán)境保護的雙贏，進而實現(xiàn)資本主義社會的生態(tài)轉(zhuǎn)型。胡伯認為，如果說現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)社會的工業(yè)轉(zhuǎn)型，那么生態(tài)現(xiàn)代化就是工業(yè)社會的生態(tài)轉(zhuǎn)型。在這個過程中，工業(yè)化導致的環(huán)境問題不用通過“去工業(yè)化”的方式解決，借助于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)可以在進一步的工業(yè)化或“超工業(yè)化”中實現(xiàn)，“骯臟而丑陋的工業(yè)毛毛蟲可以蛻變?yōu)樯鷳B(tài)蝴蝶”[8]。

需要注意的是，生態(tài)現(xiàn)代化理論建立在歐美等國家工業(yè)化業(yè)已完成及發(fā)達工業(yè)體系基礎之上，對政府角色、技術革新、社會參與、環(huán)境意識等都具有較高的要求[9]。因此，該理論對仍處于工業(yè)化尚未完成，且具備不同經(jīng)濟、文化、政治體制的發(fā)展中國家是否同樣適用尚存爭議。然而，隨著世界各地追求經(jīng)濟增長與環(huán)境保護雙贏的多樣化實踐，以及實踐進程中的自主性理論創(chuàng)新，生態(tài)現(xiàn)代化正日漸成為一種更具全球包容性和啟發(fā)性的理論形態(tài)，并逐漸應用到中國等發(fā)展中國家[10] [11]45-62。

整體而言，生態(tài)現(xiàn)代化理論重申了這樣一種立場，即在環(huán)境治理過程中，政治經(jīng)濟結(jié)構的根本變化是不必要的，甚至是不可行的；相反，通過經(jīng)濟發(fā)展方式的改造與轉(zhuǎn)型，可以實現(xiàn)現(xiàn)代化的可持續(xù)發(fā)展[12]。這意味著，生態(tài)現(xiàn)代化理論提供了一種平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的現(xiàn)代化建設方案，不僅可以為西部民族地區(qū)的現(xiàn)代化建設及工業(yè)發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型提供方向，同時也可以為該地區(qū)的環(huán)境治理與綠色發(fā)展貢獻一個具有解釋力的理論框架。

3.研究方法與研究地點。筆者自2011年至今在騰格里開發(fā)區(qū)等地開展實地調(diào)查，資料收集方法包括參與觀察、深度訪談、文獻研究等。

騰格里開發(fā)區(qū)位于阿拉善盟南部，其前身為始建于1991年的孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)，為該盟實施轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)移民安置基地。2008年，孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)開始實行盟計劃單列、獨立運行的管理體制，并確立了“以農(nóng)牧業(yè)為主向農(nóng)牧業(yè)和工業(yè)并重，再向工業(yè)為主”的發(fā)展思路。2013年10月，在整合多個工業(yè)園區(qū)的基礎上，騰格里開發(fā)區(qū)成立，原孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)牌子繼續(xù)保留，實行兩塊牌子、一套人馬、獨立運行的管理機制。

二、草原生態(tài)治理與工業(yè)污染問題的形成

與西方主要通過市場途徑來推進環(huán)境治理的路徑不同，依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，以及為配合政府行動而采取的各種社會動員過程，我國的環(huán)境治理實踐具有很強的“政府直控”特點[13]。一方面，長期以來不合理的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)政策，是造成生態(tài)退化的重要原因，而21世紀以來國家相繼出臺的禁牧、生態(tài)移民等環(huán)境治理措施，有助于當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境恢復；另一方面，西部大開發(fā)以來，由于地方政府的趕超心理和追求“跨越式發(fā)展”，西部民族地區(qū)走上了一條時空高度壓縮、主要依靠礦產(chǎn)資源開發(fā)和重化工企業(yè)入駐來實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展的“壓縮型現(xiàn)代化”道路，并帶來了沙漠污染、草原生態(tài)破壞等生態(tài)環(huán)境問題，影響了現(xiàn)代化建設的可持續(xù)發(fā)展[14]。

1.草原生態(tài)環(huán)境問題的形成與治理。在西方的生態(tài)現(xiàn)代化建設中，工業(yè)污染被認為是環(huán)境問題的罪魁禍首，而合適的解決辦法則是工業(yè)污染治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。然而，在我國西部民族地區(qū)，隨著人類活動的加劇與農(nóng)耕地區(qū)的擴展，粗放經(jīng)營的農(nóng)耕生產(chǎn)方式影響到了黃土高原生態(tài)環(huán)境的平衡發(fā)展，引發(fā)了森林草原面積減少、水土流失加重等不良環(huán)境后果，進而造成了黃河潰決泛濫和黃土高原如今溝壑縱橫的狀態(tài)[15]?？梢?，西部民族地區(qū)的環(huán)境問題不能簡單地認為是工業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物。

在騰格里開發(fā)區(qū)，草原生態(tài)環(huán)境問題的形成原因復雜，包括氣候變化、人口增長等多重因素，其中，地方政府不合理的農(nóng)業(yè)開發(fā)政策起到了重要作用。由于降水稀少、蒸發(fā)旺盛、地表徑流匱乏，極端干旱的氣候使得該地區(qū)并不適合大規(guī)模發(fā)展現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)。1949年后，為迅速改變少數(shù)民族邊疆地區(qū)貧窮落后的面貌，國家在特定歷史條件下所提出的“人定勝天”“牧民不吃虧心糧”等口號及開展的“向自然開戰(zhàn)”“向沙漠進軍”等行動，使得該地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)進程加快。

1949年，騰格里開發(fā)區(qū)原屬的阿拉善左旗全旗耕地面積僅為8572畝，人均耕地0.334畝，其中水澆地5705畝，占66.6%。在地方政府的鼓勵和支持下，當?shù)剞r(nóng)牧民通過采掘地下水來加快建設草飼料基地，并開發(fā)了腰壩灘、查哈爾灘等井灌農(nóng)業(yè)糧食基地。1979年，全旗耕地面積達到97559畝，比1949年增長10倍，人均耕地0.912畝；其中水澆地88094畝，比1949年增長14倍，占總耕地面積的90.3%。1978年改革開放以后，隨著農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟體制改革的深入和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的落實，以及格林布隆灘、巴音毛灘等井灌區(qū)的進一步開發(fā)與建設，阿拉善左旗的耕地面積進一步發(fā)展。到1999年，阿拉善左旗耕地面積達到258339畝，且全部為水澆地(1)相關耕地面積數(shù)據(jù)參考《阿拉善左旗志》，呼和浩特：內(nèi)蒙古教育出版社，2000年，第319-321頁。。由于耕地面積的急劇增長和農(nóng)業(yè)灌溉用水的劇增，地下水資源的超采使得該地區(qū)河道斷流加劇，沙漠湖泊、濕地及綠洲等生態(tài)系統(tǒng)不斷萎縮、干涸與消失，草原生態(tài)系統(tǒng)也遭到破壞。

除大肆開發(fā)地下水發(fā)展現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)所造成的環(huán)境退化問題外，改革開放后，該地區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)的快速發(fā)展，也是該地區(qū)草原生態(tài)退化的重要原因。隨著國家經(jīng)濟體制改革的深入和商品經(jīng)濟的發(fā)展，絨毛、皮張的需求量大增，畜產(chǎn)品出現(xiàn)緊張情況。東南沿海省份的生產(chǎn)廠家大量派人進入內(nèi)蒙古牧區(qū)抬價搶購，從而刺激了該地區(qū)畜牧業(yè)的大發(fā)展和大繁榮。為了幫助農(nóng)牧民迅速脫貧致富，以及發(fā)展本土的駝絨、羊絨等加工工業(yè)，阿拉善左旗政府也鼓勵和支持當?shù)剞r(nóng)牧民養(yǎng)殖更多的駱駝和山羊等牲畜，來生產(chǎn)更多的絨毛、皮張等畜產(chǎn)品。

畜牧業(yè)大發(fā)展使得草原超載過牧嚴重，草原生態(tài)持續(xù)退化，沙漠化問題加劇，畜牧業(yè)本身也處于不可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。以駱駝為例，作為中國的駱駝之鄉(xiāng)，1949年，阿拉善左旗全旗駱駝總數(shù)為29267峰，并在長時間內(nèi)保持數(shù)量的穩(wěn)定或稍有減少。改革開放后，隨著駝絨、駝肉在市場上的日漸緊俏，該地養(yǎng)駝業(yè)發(fā)展迅速，駱駝養(yǎng)殖的數(shù)量劇增。1982年，全旗駱駝總數(shù)達到133830峰，相比1949年增加了三倍，創(chuàng)歷史最高紀錄。由于駱駝數(shù)量的增加和草原載畜量的增長，梭梭、紅砂等沙漠植物群落減少，草原的退化和飼養(yǎng)成本的增加，導致了該地駱駝質(zhì)量的退化和飼養(yǎng)數(shù)量的不斷減少。到1999年，阿拉善左旗全旗駱駝總數(shù)下降到46842峰(2)相關駱駝總數(shù)數(shù)據(jù)參考《阿拉善左旗志》，第290頁。。

為推進草原生態(tài)治理與實現(xiàn)牧民脫貧，在中央政府的推動之下，生態(tài)移民、禁牧、草原生態(tài)獎補等一系列草原生態(tài)治理措施在西部民族地區(qū)廣泛實踐[16]。隨著草原生態(tài)環(huán)境治理的推進，地方政府草原生態(tài)治理的主動性和自覺性明顯加強。然而，草原生態(tài)治理措施也需要地方政府投入大量人力、財力與物力，這事實上加劇了后稅費時代西部民族地區(qū)地方政府的財政困難。除依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移資金外，地方政府急需發(fā)展工業(yè)來發(fā)展經(jīng)濟、增加財政收入和推進草原生態(tài)環(huán)境治理。

2.沙漠工業(yè)污染問題與環(huán)境整治。隨著西部大開發(fā)以來工業(yè)化進程的快速發(fā)展，騰格里開發(fā)區(qū)從一個主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付、以農(nóng)牧業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的生態(tài)移民示范區(qū)，快速發(fā)展成為一個以工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的自治區(qū)級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。然而，為了追求工業(yè)的快速成長與經(jīng)濟的高速增長，以資源開發(fā)和犧牲環(huán)境為代價的粗放型工業(yè)發(fā)展方式，雖然能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)工業(yè)的快速發(fā)展與政府財政收入的迅速增加，但也造成了該地區(qū)的草原破壞與沙漠污染。

廣大牧區(qū)不僅是牧民和牲畜的家園，同時也是礦產(chǎn)資源的富集地。隨著禁牧、生態(tài)移民等環(huán)境政策實踐，牧業(yè)縮減與牧民搬遷給礦產(chǎn)資源開采提供了場地和空間，大量草場成為礦產(chǎn)資源開采點，礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來了草原生態(tài)破壞、地下水超采和污染、大氣揚塵污染等環(huán)境問題。與此同時，重化工業(yè)發(fā)展引發(fā)的環(huán)境污染問題破壞程度更大，負面影響更為深遠。為承接東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部民族地區(qū)不同省市之間常常展開政策博弈，通過更低的成本優(yōu)勢來吸引企業(yè)落地，東部沿海地區(qū)的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)大量向西部民族地區(qū)轉(zhuǎn)移?；诘胤奖Ｗo主義的“排污競爭”(3)媒體曾報道，寧夏中衛(wèi)開發(fā)區(qū)某企業(yè)因向內(nèi)蒙古一側(cè)的騰格里沙漠排污而遭到抗議。此后，騰格里工業(yè)園區(qū)企業(yè)如法炮制，向沙漠大肆排污，該工業(yè)園區(qū)甚至還接收了兩家因環(huán)境污染嚴重而在寧夏呆不下去的企業(yè)。參考《記者調(diào)查第二站：內(nèi)蒙古阿拉善 因沙漠污染,環(huán)保廳副廳長等24人被問責》，《中國經(jīng)濟周刊》2015年第16期，第28-29頁。，沙漠工業(yè)污染問題加劇。

對許多重化工企業(yè)而言，之所以從產(chǎn)業(yè)鏈完整、人力資源豐富的東部沿海地區(qū)，遷往人煙稀少的騰格里沙漠腹地，重要原因在于，這些企業(yè)在生產(chǎn)過程中會制造大量廢水、廢氣和廢渣等污染物。由于東南沿海地區(qū)人口密集，重化工企業(yè)排污容易造成環(huán)境抗爭，發(fā)展空間相對有限。相較之下，沙漠腹地生活的本地居民少，加之有地方政府的變相支持，重化工企業(yè)的環(huán)境成本低廉。在實際生產(chǎn)過程中，大部分企業(yè)并沒有修建完善的污水處理設備和固體廢物處理廠，而是采取埋設暗管的方式，將高濃度的廢水殘渣直接排放進沙漠。

沙漠工業(yè)污染破壞了原本脆弱的沙漠生態(tài)系統(tǒng)和荒漠草原生態(tài)系統(tǒng)，同時也影響到農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活，甚至是生命財產(chǎn)安全。因工業(yè)園周邊的牧民生活飲用水源被檢驗出高致癌物質(zhì)苯酚，早在2007年，牧民便就向地方政府反映情況，但結(jié)果不了了之。2011年，十幾戶牧民獲得了一定的經(jīng)濟補償，但重化工企業(yè)并沒有停產(chǎn)停工。此后，雖然牧民的環(huán)境抗爭一直沒有停止過，并有記者、學者、專家不斷進入當?shù)剡M行實地考察，不少媒體也陸續(xù)就騰格里沙漠工業(yè)污染問題進行了曝光[17][18]，2013年央視新聞頻道也曾進行了專門報道，但在一段時間的停產(chǎn)整頓和一些小企業(yè)被關停后，大部分重化工企業(yè)又重新復工，并以夜間生產(chǎn)、偷排漏排等方式來躲避輿論監(jiān)管。

2014年9月，隨著《新京報》的全方位報道[19]，以及全國各地媒體的紛紛跟進，騰格里沙漠工業(yè)污染問題引起了社會的廣泛關注，并被環(huán)保部列為2014年中國十大環(huán)保事件之首。自騰格里開發(fā)區(qū)沙漠工業(yè)污染問題曝光后，中央領導先后多次批示，國務院也成立了專門督察組，不僅敦促騰格里開發(fā)區(qū)進行大規(guī)模的環(huán)境治理，同時還借此契機在全國范圍內(nèi)開展環(huán)境整治工作。

三、工業(yè)污染治理與綠色發(fā)展

雖然生態(tài)現(xiàn)代化理論強調(diào)市場、科技等非國家行動者的重要性，但并非否定國家的作用，而是主張國家應采取更積極和主動的方式，讓國家、市場與社會可各盡其責，進而實現(xiàn)環(huán)境問題的協(xié)同治理。此外，從我國目前的制度環(huán)境來看，一味強調(diào)“去中心化”和削弱政府的作用，并不能有效推動環(huán)境治理[20]。騰格里開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，無論是草原生態(tài)治理，還是沙漠工業(yè)污染治理，地方政府實際上能夠在環(huán)境治理過程中發(fā)揮積極作用，并推動了一種政府主導、市場主體、社會組織和農(nóng)牧民廣泛參與的環(huán)境治理格局的形成。

1.政府主導與工業(yè)污染治理。在騰格里沙漠工業(yè)污染問題曝光后，面對來自上級政府及社會輿論的強大壓力，地方政府開始進行大規(guī)模的環(huán)境治理，包括對騰格里工業(yè)園區(qū)的12家企業(yè)(主要是重化工污染企業(yè))進行搬遷和整體拆除工業(yè)園舊區(qū)，并在工業(yè)園區(qū)及周邊地區(qū)實施排污坑拆除、地下水污染治理、地貌恢復及綠化工程等環(huán)境治理和生態(tài)恢復工作。此外，地方政府還投入了大量資金進行污水處理池改造、污水管網(wǎng)鋪設、固體廢物處理廠建設等[21]。

然而，在環(huán)境危機震懾下催生的、政府行為色彩強烈的環(huán)境治理行為，容易忽視工業(yè)污染背后的社會復雜性，“一刀切”的簡單化環(huán)境政策實踐也容易帶來新的問題。由于財政收入主要依賴資源開發(fā)型企業(yè)和重化工企業(yè)，因此地方政府缺乏進行環(huán)境治理的主動性和積極性。在環(huán)境治理過程中，地方政府仍然會選擇打“擦邊球”“探政策底線”“雷聲大雨點小”等方式來消極應對，致使一些企業(yè)未獲得環(huán)評批復即開工建設。

面對仍然突出的違法排污問題，2015年5月，國家環(huán)保部就騰格里沙漠工業(yè)污染問題進行掛牌督辦。為此，地方政府重新啟動新一輪的環(huán)境治理。在地方政府的動員、督促、監(jiān)察下，相關企業(yè)先后進行了環(huán)保設施建設、生產(chǎn)工藝流程優(yōu)化等一系列工作，包括工業(yè)廢棄地晾曬池廢水底泥治理、污水和固體廢物處理廠維修改造、工礦企業(yè)自備井關停、環(huán)境安全在線監(jiān)測監(jiān)控平臺搭建等。到2015年11月，其治理效果基本達到督辦要求后，國家環(huán)保部解除掛牌督辦。

隨著環(huán)境治理的持續(xù)深入，近年來，在騰格里開發(fā)區(qū)，綠色發(fā)展、清潔能源、循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)工業(yè)等詞匯逐漸成為主導的政策話語，一種節(jié)約資源和保護環(huán)境的綠色生產(chǎn)方式開始生成。地方政府意識到，環(huán)境治理要想獲得更多的正面效應，就必須對經(jīng)濟發(fā)展的原有制度和結(jié)構進行調(diào)整。為此，地方政府開始探索新的發(fā)展路徑，并確定了“通過綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、精細發(fā)展，推動傳統(tǒng)化工產(chǎn)業(yè)的新型化、現(xiàn)代化”的生態(tài)工業(yè)發(fā)展思路。

在生態(tài)工業(yè)的發(fā)展過程中，一方面，地方政府確立了“對不符合環(huán)保要求、產(chǎn)業(yè)政策和落后產(chǎn)能的項目拒之門外，決不能進駐園區(qū)”的招商引資政策要求，傳統(tǒng)的資源開發(fā)、重化工等重污染產(chǎn)業(yè)的招商項目越來越少。對于現(xiàn)有的資源開發(fā)及重化工企業(yè)，地方政府也扶持企業(yè)進行技術革新與生態(tài)轉(zhuǎn)型。另一方面，地方政府還積極發(fā)展綠色技術，并依托境內(nèi)豐富的清潔能源資源，加快培育綠色新興產(chǎn)業(yè),不僅當?shù)刎S富的風能、太陽能等清潔能源被大規(guī)模開發(fā)，過去黃沙、石頭、石墨等長期被忽視的資源，也成為現(xiàn)代節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)(如石墨烯、石頭造紙等)發(fā)展的物質(zhì)基礎，綠色發(fā)展得到實質(zhì)性推進。

2.污染企業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型。在生態(tài)現(xiàn)代化的建設過程中，企業(yè)是主體。在工業(yè)污染治理過程之中，推動企業(yè)參與及生態(tài)轉(zhuǎn)型至關重要。摩爾認為，國家從自上而下的環(huán)境政策干預，轉(zhuǎn)向與企業(yè)進行協(xié)商，進而推動自下而上的環(huán)境治理，是生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)現(xiàn)代化建設的路徑機制[22]。因此，在西部民族地區(qū)的環(huán)境治理與綠色發(fā)展過程之中，地方政府的責任不僅需要通過自上而下的環(huán)境政策來應對環(huán)境危機和推進環(huán)境治理，同時也需促進企業(yè)參與及發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型，進而推動自下而上的綠色發(fā)展。

此外，如果延續(xù)傳統(tǒng)關停污染企業(yè)的方式來推動地方社會的環(huán)境治理，長遠看來，有可能會導致中央政府的環(huán)境治理理念和目標被地方政府架空，使其淪為一種話語和象征，進而造成污染問題的再發(fā)生，從而使得地方經(jīng)濟社會發(fā)展模式淪入“污染—治理—再污染”的惡性循環(huán)[23]。在西部民族地區(qū)，由于其現(xiàn)代化發(fā)展水平的相對滯后性，通過企業(yè)“停產(chǎn)”“搬遷”“整頓”等方式推進環(huán)境治理，勢必會影響政府的財政收入，進而影響環(huán)境治理的持續(xù)推進和地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)性。

以阿拉善盟2012-2016年的財政收入為例，2012年盟地方財政總收入60.70億元，比上年增長13.9%；2013年為65.58億元，比上年增長8.0%；2014年則為54.30億元，比上年下降17.2%；2015年為44.29億元，比上年下降18.4%(4)數(shù)據(jù)整理自2012年、2013年、2014年、2015年《阿拉善盟國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。。2016年9月底，根據(jù)騰格里開發(fā)區(qū)政府對轄區(qū)內(nèi)非公有制企業(yè)摸底排查的相關數(shù)據(jù)顯示，在轄區(qū)內(nèi)201家非公企業(yè)中，未落地運行企業(yè)26家，停產(chǎn)或破產(chǎn)企業(yè)136家，間歇性生產(chǎn)運作10家，個體化運作13家，而實際運行的非公企業(yè)僅有16家。由于稅費改革以來西部民族地區(qū)地方政府的財政收入高度依賴資源開發(fā)及重化工企業(yè)，隨著企業(yè)關停并轉(zhuǎn)與財政收入陷入困境，地方政府可能采取消極應對的方式來推進環(huán)境治理，甚至對相關污染企業(yè)進行庇護和扶持，這也正是國家環(huán)保部掛牌督辦的主要原因。

由于現(xiàn)代化建設水平相對滯后，西部民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍還不高，不平衡不充分發(fā)展問題較為突出，許多地方工業(yè)化和城市化發(fā)展的任務還比較重。因此，簡單通過企業(yè)關停并轉(zhuǎn)來推進環(huán)境治理，會影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展與現(xiàn)代化建設地進程，不僅不契合西方生態(tài)現(xiàn)代化的基本理論訴求，也不符合中央政府綠色發(fā)展理念的基本主張。這意味著，西部民族地區(qū)的環(huán)境治理不能簡單通過企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)整頓等“去工業(yè)化”“去現(xiàn)代化”途徑推進，而應積極探索經(jīng)濟社會發(fā)展方式生態(tài)轉(zhuǎn)型的綠色發(fā)展途經(jīng)。

為擺脫“環(huán)境治理—污染再現(xiàn)—環(huán)境再治理”的窠臼，地方政府亟待尋找新的途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境治理的平衡。在騰格里開發(fā)區(qū)，地方政府開始通過政策扶持等途徑，鼓勵并引導企業(yè)進行技術革新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。除制定大量保護環(huán)境的政策法規(guī)和加大對環(huán)境保護的公共投資力度之外，各種經(jīng)濟手段也被用來作為環(huán)境治理的政策途徑，如對采用清潔技術、進行技術革新及高科技型的企業(yè)給予減稅、資金支持等優(yōu)惠政策，從而鼓勵和扶持當?shù)仄髽I(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展。與此同時，企業(yè)也逐漸意識到，采取生態(tài)技術、促進產(chǎn)業(yè)升級，不僅不會影響自身發(fā)展，反而能夠產(chǎn)生長期效應，企業(yè)發(fā)展也更具可持續(xù)性。

對于很多重化工企業(yè)而言，之所以選擇到西部民族地區(qū)發(fā)展，不僅在于這些地區(qū)的排污成本低，更在于毗鄰礦產(chǎn)資源富集區(qū)，以及低廉的生產(chǎn)成本、稅收成本與人工成本等。在環(huán)境治理的過程中，很多企業(yè)之所以沒有選擇離開，并愿意采取技術革新來實現(xiàn)清潔生產(chǎn)和生態(tài)轉(zhuǎn)型，重要原因在于，隨著綠色發(fā)展日益成為中國社會的主流價值理念和發(fā)展方式，如果不能實現(xiàn)發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型，它們很難實現(xiàn)生存和發(fā)展。為此，企業(yè)也希望通過地方政府幫扶來實現(xiàn)技術革新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，對企業(yè)而言，技術革新與發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型，不僅可以幫助提高企業(yè)的利潤，同時也可以幫助企業(yè)獲得良好的社會聲譽。加上政府的專項資金扶持，采用更加環(huán)保、生態(tài)的生產(chǎn)方式，不僅不再是企業(yè)的負擔以及強加的、外在的、政府強制推動的行為，而成為主動的、內(nèi)在的企業(yè)自律行為。

隨著企業(yè)為主體的環(huán)境治理體系的建構，西部民族地區(qū)的綠色發(fā)展格局也得以初步形成。首先，企業(yè)參與環(huán)境治理的最主要形式是通過綠色生產(chǎn)來形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，這改變了長期以來形成的政府直控型環(huán)境治理模式。其次，企業(yè)是西部民族地區(qū)環(huán)境污染問題的重要肇事者，綠色生產(chǎn)方式的形成，有利于推動相關主體從新的角度對人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設進行思考，從而吸引更多的企業(yè)參與環(huán)境治理和生態(tài)轉(zhuǎn)型，進而推進綠色發(fā)展。再次，在西部民族地區(qū)，以企業(yè)為主體的環(huán)境治理體系有助于將地方政府、社會組織和少數(shù)民族群眾共同納入到環(huán)境治理的行動中來，從而促成政府、企業(yè)與社會的良性互動，增進相關社會主體對于綠色發(fā)展的共識。最后，以企業(yè)為主體的環(huán)境治理結(jié)構，實質(zhì)上改變了環(huán)境保護有礙經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)發(fā)展觀念，進而推動綠色發(fā)展理念的落地生根。

3.環(huán)境治理的社會參與。雖然不同類型的經(jīng)濟體和工業(yè)部門中生態(tài)現(xiàn)代化建設的方式不同，但也體現(xiàn)了一些共同特征。這些特征包括市場與經(jīng)濟主體在產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和環(huán)境治理中的作用逐步提升；國家指令—控制式的環(huán)境治理方式逐步減少，非國家層面的行動者越來越多地參與到環(huán)境治理過程當中；以及民眾也有更多的機會與途徑參與到環(huán)境治理等[24]。

騰格里開發(fā)區(qū)沙漠工業(yè)污染的“問題化”過程，直接源于當?shù)剞r(nóng)牧民長期的環(huán)境抗爭。雖然其抗爭最初效果不明顯，但隨著環(huán)境公益組織、媒體、網(wǎng)民等社會公眾的廣泛參與，使其日漸演變?yōu)槿鐣V為關注的熱點問題?；诟邔诱苿?，地方政府部門也開始注意到環(huán)境污染問題，并真正啟動環(huán)境治理。這意味著，盡管環(huán)境治理往往由政府推動，但在“問題化”的過程中，牧民、環(huán)境公益組織、媒體甚至于廣大網(wǎng)民也起到推動作用。

在生態(tài)現(xiàn)代化建設的過程之中，環(huán)境治理與社會參與密切相關。鄧拉普等人對24個國家進行了分析，發(fā)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量是否提升，不是由國家的富裕程度或經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，而是依賴民眾是否具有較強的環(huán)境保護意識[25]。此外，西方國家生態(tài)現(xiàn)代化建設的經(jīng)驗還證明，公民環(huán)境意識的提高和公民環(huán)境參與，對環(huán)境治理的推進和環(huán)境質(zhì)量的提升有密切關系。20世紀70年代以來，出于對環(huán)境質(zhì)量的擔憂與環(huán)境公正問題的關注，環(huán)境運動已經(jīng)逐漸成為歐美地區(qū)環(huán)境治理、公民環(huán)境教育與綠色社會轉(zhuǎn)型的主要形式之一[26]?？茽柭赋?，通過推動社會參與等途經(jīng)，有助于培育公民環(huán)境意識與推進生產(chǎn)生活等層面的社會變革，從而建構適應環(huán)境保護需要的綠色社會形態(tài)[27]。

沒有現(xiàn)代生態(tài)意識，就沒有中國現(xiàn)代化發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型[28]。騰格里沙漠工業(yè)污染問題之所以能夠得到社會關注，并成為中國環(huán)境治理史上的標志性事件之一，重要原因在于包括當?shù)剞r(nóng)牧民環(huán)境意識的提升和環(huán)境治理的廣泛參與，而這又得益于政府主導型生態(tài)環(huán)境治理所引起的連鎖社會效益。

此外，在信息化時代，媒體的持續(xù)監(jiān)督與環(huán)境公益組織的參與，也極大豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式。例如，在騰格里沙漠污染的治理過程中，環(huán)保公益組織——中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會提起環(huán)境公益訴訟，請求人民法院判令三家污染企業(yè)恢復騰格里沙漠的生態(tài)環(huán)境，或成立沙漠環(huán)境修復專項基金并委托具有資質(zhì)的第三方進行修復[29]。由于社會影響大，騰格里沙漠污染公益訴訟也成為中國環(huán)境民事公益訴訟的里程碑事件之一。

簡言之，多元社會主體的共同參與及途經(jīng)的多元，不僅體現(xiàn)出生態(tài)現(xiàn)代化理論的諸多特征，同時也改善了西部民族地區(qū)的政府直控型環(huán)境治理模式，為構建多元參與的環(huán)境治理體系與推進綠色發(fā)展奠定了社會基礎。

結(jié)論與討論

長期以來，在西部民族地區(qū)，由于當?shù)剞r(nóng)牧民對自然資源的依賴程度高，毀林造田、過度放牧等不合理的生計方式，造成人與自然關系的緊張。在西部大開發(fā)中，由于過度依賴資源開發(fā)以及高耗能、高污染的重化工業(yè)，西部民族地區(qū)的資源開發(fā)、環(huán)境保護與社會發(fā)展之間的結(jié)構性張力突出，進而產(chǎn)生了嚴峻的環(huán)境問題和社會問題。與此同時，在西部民族地區(qū)因資源依賴型發(fā)展方式所帶來的生態(tài)環(huán)境問題背后，與此并行的還有一條以政府為主導、市場為主體、多方社會力量共同參與的環(huán)境治理與綠色發(fā)展之路，并日益呈現(xiàn)出生態(tài)現(xiàn)代化的取向。

西部民族地區(qū)環(huán)境治理的表象特征是工業(yè)污染問題得到遏制，本質(zhì)上則是一種依靠犧牲環(huán)境來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)現(xiàn)代化發(fā)展方式的解構與重構，并有利于一種綠色發(fā)展理念的形成。綠色發(fā)展在推進經(jīng)濟增長與環(huán)境保護關系平衡的同時，也在創(chuàng)造具有綠色發(fā)展理念的地方政府、產(chǎn)業(yè)形態(tài)與生態(tài)文化，進而在實踐過程中推動西部民族地區(qū)的綠色發(fā)展?？梢?，生態(tài)現(xiàn)代化不僅是一種理論取向，也是一種政策導向，為西部民族地區(qū)的生態(tài)轉(zhuǎn)型提供了方向和路徑。

西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題對少數(shù)民族農(nóng)牧民的影響大，關涉民族團結(jié)、社會穩(wěn)定與國家安全等問題，難以模糊處理。然而，盡管黨和國家高度重視，但大多是地方政府對環(huán)境危機的被動應對，沿用的是政府直控型環(huán)境治理模式，社會參與的渠道相對單一，治理的手段及效果有限。為此，在環(huán)境治理的過程中，有必要在政府主導的同時，通過制度引導和政策紅利的釋放，來為市場資本、社會力量參與環(huán)境治理增加動力、激發(fā)活力、挖掘潛力，逐步打通傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)及現(xiàn)代工礦業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的通道，激發(fā)西部民族地區(qū)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力。

需要強調(diào)的是，在工業(yè)化體系尚不完善、現(xiàn)代化建設尚未完成背景下，西部民族地區(qū)不能簡單地走發(fā)達國家或中國東部沿海地區(qū)對污染企業(yè)進行強制關停與異地搬遷的“去工業(yè)化”道路。資源開發(fā)及重化工企業(yè)是西部民族地區(qū)推進綠色發(fā)展的重要主體。在綠色發(fā)展理念的指導下，要重新認識企業(yè)在環(huán)境治理與綠色發(fā)展中的角色定位，綜合考慮不同企業(yè)的承受能力、利益訴求與發(fā)展愿景，并挖掘推動企業(yè)技術革新與綠色發(fā)展的市場機制，通過政策引導與資金扶持來實現(xiàn)重污染企業(yè)的節(jié)能減排和生態(tài)轉(zhuǎn)型，進而將污染企業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型與西部民族地區(qū)的綠色發(fā)展統(tǒng)一起來。

總之，當前西部民族地區(qū)正處于推進西部大開發(fā)形成新格局的過程之中，生態(tài)現(xiàn)代化作為一種均衡環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的理論視角，對該地區(qū)環(huán)境治理與綠色發(fā)展的適用性也會越來越大。由于現(xiàn)代化建設相對滯后，在既有的發(fā)展壓力下，西部民族地區(qū)環(huán)境治理與綠色發(fā)展仍面臨多方挑戰(zhàn)。然而，從生態(tài)現(xiàn)代化的理論視角出發(fā)，進一步推進環(huán)境治理與發(fā)展方式的生態(tài)轉(zhuǎn)型，不僅不會降低西部民族地區(qū)的經(jīng)濟競爭力，而且基于合理的產(chǎn)業(yè)扶持政策、有益環(huán)境的技術改革與參與性的環(huán)境變革，會進一步提升該地區(qū)的綠色發(fā)展能力。為此，在西部民族地區(qū)的環(huán)境治理過程中，正視并妥善處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟增長問題，重視并推動政府、市場與社會之間的良性互動，以及政策、技術與理念之間的配套改革，將會增加綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，進而形成有區(qū)域特色、民族特色、人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。