一、單位落實(shí)消防安全責(zé)任的現(xiàn)狀及主要原因分析

《中華人民共和國消防法》規(guī)定：“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，按政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會(huì)化的消防工作網(wǎng)絡(luò)?！奔粗该髡?、部門、單位、公民是消防工作的責(zé)任主體，也指出火災(zāi)防控工作是要依賴社會(huì)化的，是需要四個(gè)責(zé)任主體共同發(fā)力的，而且單位在火災(zāi)防控中發(fā)揮著最直接的作用。在實(shí)際工作中，普遍存在部分單位（特別是中小企業(yè)、“九小場所”等）火災(zāi)防控措施應(yīng)付檢查、弄虛作假，甚至消防違法行為被執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處后仍不整改的情況。在幾乎所有的火災(zāi)調(diào)查報(bào)告中，都能找到起火單位不落實(shí)消防安全責(zé)任的字眼，這也佐證單位不認(rèn)真落實(shí)消防安全責(zé)任的普遍性。

造成現(xiàn)狀的原因主要為單位經(jīng)營者思考問題的方式不是從安全出發(fā)，而是從成本和效益出發(fā)，他們往往認(rèn)為常態(tài)化履行消防工作職責(zé)的成本投入并不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，只要不被查處就可以省下一筆開支。即便被查處了，罰金也遠(yuǎn)比成本投入低。消防違法行為成本遠(yuǎn)比落實(shí)消防安全責(zé)任的成本低，只考慮利潤的經(jīng)營者必然選擇后者。

二、消防失信懲戒機(jī)制的基本概念和建設(shè)現(xiàn)狀

（一）消防失信懲戒機(jī)制的基本概念

消防工作屬于社會(huì)公共管理范疇，所以建立健全消防信用機(jī)制也屬于社會(huì)信用體系建設(shè)的一部分。

目前各界對(duì)社會(huì)信用體系并沒有統(tǒng)一的界定概念。社會(huì)信用系統(tǒng)論認(rèn)為社會(huì)信用體系是以一種以法律和道德為基礎(chǔ)，以信用制度為核心，通過對(duì)失信行為的記錄、揭露、傳播、預(yù)警等功能，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中信用信息不對(duì)稱的矛盾，加大失信成本，懲戒失信行為，褒揚(yáng)誠實(shí)守信，擴(kuò)大市場交易規(guī)模，維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的正常秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的有效社會(huì)機(jī)制。社會(huì)信用體系構(gòu)成論認(rèn)為社會(huì)信用體系由一個(gè)機(jī)制及七個(gè)體系構(gòu)成，機(jī)制是指失信懲戒機(jī)制；體系包括法律法規(guī)、信用服務(wù)、信用信息技術(shù)、信用市場、政府監(jiān)管、企業(yè)信用管理、誠信教育。

雖然社會(huì)信用體系沒有統(tǒng)一的界定概念，但不難理解失信懲戒機(jī)制是社會(huì)信用體系的主要內(nèi)容。本文所述的消防失信行為懲戒機(jī)制是筆者基于社會(huì)失信懲戒機(jī)制的基本概念和消防工作社會(huì)化的理念而提出的?？傮w運(yùn)行架構(gòu)如圖1所示，目的在于加大單位失信行為成本，倒逼相關(guān)單位和個(gè)人自覺遵紀(jì)守法，主動(dòng)落實(shí)消防安全主體責(zé)任。

圖1

（二）消防失信懲戒機(jī)制的建設(shè)現(xiàn)狀

2013年4月，原公安部消防局印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)消防安全不良行為公布制度的通知》，要求全國各地制定消防安全不良行為公布制度具體實(shí)施辦法；2014年6月，國務(wù)院印發(fā)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，在公共安全領(lǐng)域公信建設(shè)方面，要定期向社會(huì)公開火災(zāi)高危單位消防安全評(píng)估結(jié)果，并作為單位信用等級(jí)的重要參考依據(jù)。2015年11月，原公安部消防局將建設(shè)工程未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格擅自投入使用、建設(shè)工程抽查不合格不停止使用等12 類消防安全不良行為納入國家發(fā)展改革委牽頭建立的全國信息平臺(tái)。

近些年來，消防領(lǐng)域的信用體系建設(shè)得到了長足發(fā)展，但仍不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，特別是消防失信聯(lián)合懲戒機(jī)制還基本處于空白狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：一是沒有清晰的消防失信的定義。目前 “消防失信”仍是一個(gè)新鮮名詞。使用文獻(xiàn)檢索數(shù)據(jù)庫對(duì)該詞進(jìn)行檢索時(shí)，發(fā)現(xiàn)幾乎沒有相關(guān)文獻(xiàn)，更不用說對(duì)這一概念進(jìn)行闡述的文章。原先提出的“不良行為”不能等同于“失信行為”。相較而言，不良行為的范圍劃定過窄、滯后且主要處理方式僅為公布，沒有實(shí)質(zhì)懲戒，無法實(shí)現(xiàn)加大單位消防違法行為成本，倒逼單位自覺落實(shí)消防安全責(zé)任的目的。二是缺乏法律支撐。在《消防法》以及各地方消防條例中都沒有或難于找到關(guān)于實(shí)施消防失信懲戒的條款，不便于各地制定消防失信懲戒的具體工作措施。三是單位部門之間信息互通互認(rèn)機(jī)制不完善。目前，涉及消防失信懲戒工作的消防救援機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、公安、工信、住房、綜合執(zhí)法、審批、市場、商務(wù)、旅文、民政、教育、衛(wèi)健、法院、銀行、金融、保險(xiǎn)等等有關(guān)單位部門之間的信息共享應(yīng)用機(jī)制不健全，無法建立失信行為數(shù)據(jù)庫，無法實(shí)現(xiàn)消防失信行為的聯(lián)合懲戒。

三、建立健全消防失信懲戒機(jī)制的建議

（一）建立健全消防失信懲戒的法律法規(guī)

建立健全消防失信懲戒機(jī)制是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要政府各部門和銀行等單位的通力合作。沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，就無法明確哪些消防違法行為屬于消防失信行為；就無法明確消防失信行為的懲戒種類是什么；就無法明確消防失信行為的記錄記載和懲戒落實(shí)應(yīng)當(dāng)由哪些部門和單位執(zhí)行；就無法明確執(zhí)行消防失信懲戒應(yīng)當(dāng)遵循什么程序；就無法明確當(dāng)事人享有的權(quán)利。從上層建筑開始建立健全消防失信懲戒的法律法規(guī)，織就嚴(yán)密的社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)，明確不同消防失信情形下的執(zhí)行措施，消防失信懲戒才能切實(shí)落地，發(fā)揮其積極的約束作用。

（二）科學(xué)界定消防失信行為的范圍

消防失信行為范圍的界定直接關(guān)系企業(yè)單位的經(jīng)營成本以及政府各部門、單位懲戒失信行為的執(zhí)行效率，所以消防失信行為范圍的界定必須仔細(xì)謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為應(yīng)充分考慮以下幾個(gè)事項(xiàng)：一是界定范圍應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)把握失信行為的設(shè)定權(quán)，建立統(tǒng)一的且具有一定高度的界定標(biāo)準(zhǔn)，提升界定的通用性和適用性，便于失信行為信息統(tǒng)一管理的實(shí)施，便于失信行為社會(huì)化懲戒的推進(jìn)。同時(shí)，界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一定的高度，避免出現(xiàn)單位和個(gè)人“一不小心就失信，從此處處受限、寸步難行”的窘境。二是界定范圍應(yīng)當(dāng)全面化。建立健全消防失信行為懲戒機(jī)制目的在于加大消防違法成本，推動(dòng)單位落實(shí)消防安全責(zé)任，更大限度避免火災(zāi)的發(fā)生。如果消防失信行為的界定范圍片面化，極大可能會(huì)出現(xiàn)單位落實(shí)責(zé)任的寬度也隨之有限的情況，即留下消防管理的空白，讓火災(zāi)有機(jī)可乘。三是失信主體應(yīng)當(dāng)注重對(duì)個(gè)人。在《消防法》中的被行政處罰的主體主要是單位，較少情況下為個(gè)人，這個(gè)情況不能適用于消防失信懲戒機(jī)制建設(shè)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，規(guī)模較大的企業(yè)經(jīng)營者一般都能自覺關(guān)心單位的前程（例如上市），所以其單位的消防管理相對(duì)較規(guī)范，但大規(guī)模企業(yè)數(shù)量較少。過分關(guān)心眼前的利益，不注重單位長久利益的往往是小單位小場所，而且這類單位和場所數(shù)量龐大。如果消防失信懲戒主要針對(duì)單位，較少針對(duì)企業(yè)法人代表或個(gè)體戶經(jīng)營者，就會(huì)呈現(xiàn)“管了放心的，放了揪心的”的詬病，導(dǎo)致失信懲戒工作無法達(dá)到預(yù)期的效果。同時(shí)，失信主體主要針對(duì)企業(yè)法人代表或個(gè)體戶經(jīng)營者，較少針對(duì)單位，能較好地避免因個(gè)人失信導(dǎo)致單位經(jīng)營受到影響，造成不必要的擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能。

（三）探索建立消防失信行為多主體認(rèn)定、部門聯(lián)合懲戒的工作機(jī)制

《中華人民共和國消防法》和國務(wù)院印發(fā)《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村（居）民委員會(huì)、街道辦事處、公安派出所、行政行業(yè)部門等都具有開展消防安全檢查、防火檢查的責(zé)任，即消防安全檢查是多主體負(fù)責(zé)的。按照“責(zé)任和權(quán)利對(duì)等”的原則，具有檢查的責(zé)任也應(yīng)具有相應(yīng)懲罰的權(quán)利。所以，在消防檢查中發(fā)現(xiàn)的失信行為應(yīng)當(dāng)由組織檢查的主體負(fù)責(zé)認(rèn)定和實(shí)施懲戒，即實(shí)施多主體認(rèn)定機(jī)制。實(shí)施消防失信行為多主體認(rèn)定機(jī)制具有明顯優(yōu)勢(shì)，在檢查主體無權(quán)執(zhí)行消防行政處罰的情況下，賦予檢查主體對(duì)不履行消防主體責(zé)任單位執(zhí)行誠信懲戒的權(quán)利，有利于提升檢查行為的嚴(yán)肅性和有效性。

在界定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定已經(jīng)具有一定高度的情況下，適當(dāng)加強(qiáng)懲戒的力度，以此提高懲戒的威懾力，以保證如期整改火災(zāi)隱患的目的得以實(shí)現(xiàn)。考慮各部門法定權(quán)力有限，結(jié)合金融等領(lǐng)域失信懲戒的成功經(jīng)驗(yàn)，建議應(yīng)在法律法規(guī)的制定時(shí)就將多主體認(rèn)定、部門聯(lián)合懲戒的組織實(shí)行規(guī)范化，以形成全國統(tǒng)一的工作機(jī)制。