【摘要】技術(shù)與制度存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，制度對于促進(jìn)和保障技術(shù)發(fā)展具有重要價值。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，在“技術(shù)—制度”的分析框架下，主要包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。目前制度環(huán)境方面存在著“重政策輕法律”的問題。因此，應(yīng)基于無人駕駛領(lǐng)域的特殊性，填補(bǔ)相關(guān)立法領(lǐng)域存在的空白;同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對重點領(lǐng)域的法律規(guī)制，處理好政策與法律、政府與市場、技術(shù)與制度等多重關(guān)系，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境。這對于信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領(lǐng)域亦具有普遍意義，尤其有助于推動“發(fā)展導(dǎo)向型”法治的構(gòu)建，促進(jìn)“信息法學(xué)”和“發(fā)展法學(xué)”的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】無人駕駛? 制度環(huán)境? 人工智能? 法律優(yōu)化? 安全發(fā)展

【中圖分類號】D92? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.003

無人駕駛的發(fā)展背景

在我國著力構(gòu)建新發(fā)展格局、開啟“十四五”規(guī)劃建設(shè)的背景下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)被普遍視為推動國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要動力。能否通過網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化，帶動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，會直接影響現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建和國家整體現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。在此過程中，無論從技術(shù)發(fā)展、市場需求抑或國家發(fā)展戰(zhàn)略看，人工智能的應(yīng)用都將日益重要。因此，非常有必要從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多維度研究人工智能的相關(guān)問題。

在人工智能的諸多重要應(yīng)用場景中，汽車、航空器、船舶、軌道交通等領(lǐng)域不同程度的自動駕駛或無人駕駛歷來備受矚目[1]，因此，學(xué)界和實務(wù)界對無人駕駛的發(fā)展前景、利弊得失等已有大量研討。在全球疫情大流行、全球化遭遇逆流、中國開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程的背景下，重新審視無人駕駛的未來發(fā)展及其可能帶來的諸多風(fēng)險，會更有助于理解對其加強(qiáng)法律規(guī)制的必要性[2]。

從無人駕駛的發(fā)展前景看，我國從“十四五”規(guī)劃開始到2035年，要通過三個“五年規(guī)劃”的布局和有效實施，基本建成現(xiàn)代化國家。而新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，都與交通運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)代化直接相關(guān)[3]。例如，隨著我國社會主要矛盾的變化，在衣食住行中，交通運(yùn)輸問題成為影響生產(chǎn)和生活的重要因素。如何解決交通領(lǐng)域的安全、擁堵、節(jié)能、環(huán)保等問題，事關(guān)人民的獲得感、幸福感，會影響整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和建設(shè)“交通強(qiáng)國”目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，降低交通成本，提高運(yùn)輸效率，保障交通安全，已成為關(guān)乎國家高質(zhì)量發(fā)展和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實問題。

上述問題，需要在“技術(shù)—制度”層面加以思考和解決。從技術(shù)的角度看，無人駕駛是信息化的重要成果，有助于解決城市化等帶來的相關(guān)問題。一般認(rèn)為，無人駕駛更有助于減少交通事故，保障出行安全，提高運(yùn)輸效率，具有良好的應(yīng)用前景。但是，無人駕駛也并非絕對安全[4]，對其引發(fā)的交通事故進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定則更為復(fù)雜。同時，其在產(chǎn)業(yè)層面可能會帶來失業(yè)等問題，還可能存在侵犯隱私等多種風(fēng)險。因此，對無人駕駛的利弊得失應(yīng)在總體上加以權(quán)衡：一方面，如果無人駕駛在安全性方面更有保障，且在效率、節(jié)能、環(huán)保等方面更有優(yōu)勢，就應(yīng)推動其對人工駕駛的替代;另一方面，對其引發(fā)的各類風(fēng)險或問題，應(yīng)通過不斷完善技術(shù)和相關(guān)制度，化解其技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險和法律風(fēng)險，在無人駕駛領(lǐng)域構(gòu)建能夠兼顧“安全與發(fā)展”的好制度。

無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開良好的“發(fā)展環(huán)境”，其中最為重要的是技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境。對于無人駕駛而言，技術(shù)與制度都不可或缺：沒有各類相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步和突破，就不可能有無人駕駛;沒有好的制度，缺少相關(guān)制度的規(guī)范、促進(jìn)和保障，無人駕駛就不能得到健康發(fā)展。

在制度的促進(jìn)和保障方面，需協(xié)調(diào)并用政策與法律這兩種國家治理的重要手段。目前，我國在無人駕駛領(lǐng)域的政策措施較多，而相關(guān)立法則嚴(yán)重短缺。因此，將行之有效的政策切實轉(zhuǎn)化為法律，同時，在法律體系內(nèi)部增設(shè)和完善相關(guān)規(guī)范，以促進(jìn)和保障無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這對于優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境至為重要。

基于上述考慮，應(yīng)根據(jù)“技術(shù)—制度”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，重申制度（包括政策和法律）對于促進(jìn)和保障技術(shù)發(fā)展的重要性，同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善無人駕駛的政策和法律體系，持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，從而在有效防控相關(guān)風(fēng)險的前提下，充分發(fā)揮無人駕駛的積極效用，促進(jìn)人工智能技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。為此，本文認(rèn)為，無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要良好的制度環(huán)境，以往制度建設(shè)中存在過于倚重政策、法律供給不足的問題，未來應(yīng)隨著無人駕駛實踐的新發(fā)展，明確優(yōu)化制度環(huán)境的重點，盡快完善相關(guān)法律，從而為無人駕駛乃至整個人工智能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更大空間。這對于我國促進(jìn)國內(nèi)國際“雙循環(huán)”乃至整體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都具有重要意義。

制度環(huán)境的重要影響及其問題

基于“技術(shù)—制度”的分析框架，我們應(yīng)分別審視無人駕駛所需要的技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，根據(jù)無人駕駛技術(shù)的特殊性，探討如何通過相關(guān)制度的規(guī)范、促進(jìn)和保障，來防控其可能帶來的負(fù)面影響，并充分發(fā)揮其積極作用。

從技術(shù)因素看，人類交通工具的發(fā)展是與技術(shù)革命直接相關(guān)的。例如，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的馬車，到工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的汽車，再到數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的無人駕駛汽車，離不開輪子的發(fā)明、汽車技術(shù)的推廣和無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用。每一個時代的變革，都是技術(shù)發(fā)展和科技革命的成果。在技術(shù)環(huán)境方面，不同時期對基礎(chǔ)設(shè)施的要求各異：在馬車時代，對道路的要求并不高;在汽車時代，對城市道路、高速公路以及配套設(shè)施等有了更高的要求[6];在無人駕駛汽車時代，則在汽車時代的道路建設(shè)的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)絡(luò)以及相關(guān)配套設(shè)施有了進(jìn)一步的要求。只有加強(qiáng)雷達(dá)、傳感器、導(dǎo)航系統(tǒng)等設(shè)施建設(shè)，增進(jìn)“人—車—路—云”的系統(tǒng)協(xié)同，才能提升無人駕駛的安全性。可見，科技革命帶動了各個時代的交通工具變革，每次出行方式的革命都需要改變技術(shù)環(huán)境;而技術(shù)環(huán)境的優(yōu)化，則有助于交通工具的安全、有效使用，并由此推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

盡管技術(shù)環(huán)境是重要的，但制度環(huán)境有時更重要，這與“制度重于技術(shù)”的命題是內(nèi)在一致的。[7]制度會影響技術(shù)革命的發(fā)生以及技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，因此也會對無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生直接而具體的影響。廣義的制度主要包括政策和法律兩個方面，一國的政策和法律對無人駕駛持何種態(tài)度，是傾向于鼓勵、促進(jìn)，還是限制、禁止，會形成不同的制度環(huán)境，并影響無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，下面著重探討制度環(huán)境對交通變革的重要影響，并分析無人駕駛制度環(huán)境存在的問題及其改進(jìn)的方向。

制度環(huán)境的重要影響。制度環(huán)境會對交通工具的應(yīng)用或出行方式產(chǎn)生重要影響?；仡櫰囂娲R車的歷史，就可以發(fā)現(xiàn)其中制度的重要作用。例如，英國1865年頒布的《機(jī)動車法案》（The Locomotive Act，又被稱為“紅旗法案”），規(guī)定在機(jī)動車前面需要有一個手持紅旗或紅燈籠的人作為引導(dǎo)員，以限制車速（城市道路不超過2英里/小時，鄉(xiāng)村道路不超過4英里/小時），防止行人或馬匹受到驚擾。由于該立法阻礙了技術(shù)應(yīng)用，因而導(dǎo)致汽車在英國的使用受到很大限制，其歷史教訓(xùn)經(jīng)常被后人提及。直到1896年，英國才取消有關(guān)手持紅旗或紅燈籠進(jìn)行人工引導(dǎo)的規(guī)定，并將行車速度上限提升至14英里/小時。上述制度變遷的歷史表明，在新的交通工具因安全等因素受到制度嚴(yán)格約束的情況下，其技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到極大影響。隨著人們對汽車性能認(rèn)識的增進(jìn)、汽車技術(shù)的優(yōu)化和汽車相對于馬車的優(yōu)越性的凸顯，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和出行需求的不斷增加，至19世紀(jì)末，汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境也相應(yīng)改善，從而推動了汽車產(chǎn)量的增長，使歷史上長期占據(jù)主導(dǎo)地位的馬車逐漸被汽車替代，并由此開啟了“汽車革命”。1920年，美國已有800萬輛汽車，而馬匹數(shù)量則在該年達(dá)到歷史峰值后迅速下降。[8]汽車對馬車的替代，大大提升了出行便利化程度，不僅帶來了交通工具的重大變化，也引發(fā)了生活方式的巨變，帶動了城市郊區(qū)化，提升了遠(yuǎn)距離運(yùn)輸能力，并由此推動了經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域的發(fā)展。

上述歷史表明，制度環(huán)境對于汽車技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響巨大。美國的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)超最早開始工業(yè)革命的英國，其重要原因是兩國的制度環(huán)境不同。從更廣闊的歷史維度看，無論是曾經(jīng)落后的英國超過彼時強(qiáng)大的西班牙，還是曾經(jīng)落后的美國超過彼時強(qiáng)大的英國，都與制度環(huán)境密切相關(guān)。為此，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者諾思特別強(qiáng)調(diào)：“制度環(huán)境的改善會鼓勵創(chuàng)新，使私人收益率接近社會收益率?！盵9]與從馬車到汽車的變革類似，從人工駕駛向無人駕駛的跨越，同樣是交通工具的巨變，尤其需要良好的制度環(huán)境予以保障。對于制度的重要功能以及制度競爭的重要性，當(dāng)代各國已有清晰的認(rèn)識，因而紛紛出臺涉及無人駕駛的諸多規(guī)劃和戰(zhàn)略，在政策層面加以支持，同時，還特別強(qiáng)調(diào)通過法律有效促進(jìn)和保障無人駕駛的發(fā)展。

例如，2013年，美國高速公路交通安全管理局（NHTSA）曾發(fā)布《對自動駕駛車輛管制政策的初步意見》，對自動駕駛技術(shù)持肯定態(tài)度;2016年，美國交通運(yùn)輸部（DOT）出臺《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》，對自動駕駛涉及的安全和監(jiān)管問題提出要求，同時，有多個州著手推進(jìn)無人駕駛的相關(guān)立法。又如，2017年，德國修改《道路交通法》，允許自動駕駛車輛上路。此外，法國、日本、韓國等也都對無人駕駛的發(fā)展予以政策或法律層面的積極回應(yīng)[10]，從而形成了這些國家支持無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本制度環(huán)境。

與上述國家類似，我國對無人駕駛的發(fā)展也持積極態(tài)度。例如，2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強(qiáng)調(diào)要發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革的顛覆性技術(shù)，推動無人駕駛汽車的發(fā)展。2017年，國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35號），強(qiáng)調(diào)推進(jìn)自主無人系統(tǒng)的理論、技術(shù)、平臺建設(shè)，尤其是大力發(fā)展自動駕駛汽車和軌道交通系統(tǒng)，加強(qiáng)車載感知、自動駕駛、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)集成和配套，從而形成中國自主的自動駕駛平臺技術(shù)體系。此外，國家發(fā)展改革委等部委還聯(lián)合發(fā)布了《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，工信部和國家標(biāo)準(zhǔn)委也制定了國家車聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的相關(guān)“指南”[11]。上述戰(zhàn)略、規(guī)劃、指南的出臺，體現(xiàn)了我國對無人駕駛積極促進(jìn)的態(tài)度，從而形成了有利于其發(fā)展的良好政策環(huán)境。

總之，從馬車到汽車，從人工駕駛到無人駕駛，從手動駕駛到自動駕駛，都是從無到有的過程，涉及顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新。各主要國家均對無人駕駛等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持積極肯定的態(tài)度，這有利于形成良好的制度環(huán)境。目前，對于快速發(fā)展的無人駕駛等人工智能領(lǐng)域，各國著重在政策層面予以回應(yīng)，因此，政策環(huán)境的好壞在很大程度上決定了整體制度環(huán)境的優(yōu)劣。

此外，在“技術(shù)—制度”的二元框架下，應(yīng)高度重視技術(shù)與制度的良性互動：一方面，由市場需求推動的技術(shù)進(jìn)步，需要制度的回應(yīng)，并由此帶來制度變遷;另一方面，良好的制度又會有力地促進(jìn)和保障技術(shù)的發(fā)展，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，并推動一國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。上述“技術(shù)與制度”之間的關(guān)系，對于無人駕駛同樣適用。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同樣需要良好的制度環(huán)境。如果缺少相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)制度，以及有關(guān)技術(shù)研發(fā)、轉(zhuǎn)讓、應(yīng)用、保護(hù)等方面的制度，無人駕駛技術(shù)則無法有序發(fā)展。因此，有必要探討在無人駕駛制度環(huán)境方面存在的突出問題，從而使其進(jìn)一步優(yōu)化。

制度環(huán)境存在的問題及其改進(jìn)方向。從無人駕駛的制度環(huán)境看，盡管各國對無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用基本上均持積極的態(tài)度，但相關(guān)制度環(huán)境仍存在一定的問題：一方面，各國主要是通過制定政策的方式來實現(xiàn)治理，使整個制度環(huán)境呈現(xiàn)過于“政策化”的特點;另一方面，無人駕駛涉及的諸多法律問題，需要通過立法加以解決，但各國卻普遍存在著法律供給不足的問題。

上述兩類問題是相互關(guān)聯(lián)的。由于對無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用剛剛起步，各方面經(jīng)驗積累不足，因此，各國主要通過制定政策作應(yīng)急性回應(yīng)亦有其合理性，并由此形成了各國制度環(huán)境的共同特點。但隨著無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面，需要考慮將行之有效的政策上升為法律，解決好“政策的法律化”問題;另一方面，針對法律供給不足的問題，需要結(jié)合無人駕駛帶來的具體問題，通過修改立法或出臺新規(guī)，強(qiáng)化法律的規(guī)范、促進(jìn)和保障功能。因此，從優(yōu)化制度環(huán)境的角度看，應(yīng)針對相關(guān)法律領(lǐng)域需要解決的突出問題，在技術(shù)與制度有效融合的框架下推進(jìn)立法，在以下重要領(lǐng)域解決立法缺失問題。

第一，無人駕駛涉及交通工具的“駕駛”方式，要讓無人駕駛汽車在道路上行駛，就需要在法律上對無人駕駛的出行方式加以規(guī)定。對此，《國際道路交通公約（維也納）》已對車輛控制者的規(guī)定作出修改，允許其在符合條件的情況下，“將駕駛車輛的職責(zé)交給自動駕駛技術(shù)”，從而確立了無人駕駛在公約層面的合法地位。在國內(nèi)法層面，目前我國的《道路交通安全法》僅適用于人工駕駛的情形，沒有關(guān)于無人駕駛的規(guī)定。只有在立法上明確無人駕駛的合法地位，無人駕駛汽車才能享有“道路通行權(quán)”，無人駕駛技術(shù)才能從測試環(huán)節(jié)真正走向普遍應(yīng)用。為此，我國需要修改《道路交通安全法》以及其他配套法律法規(guī)，融入無人駕駛的相關(guān)內(nèi)容，從而保障無人駕駛享有“能夠上路”的基本權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步規(guī)定無人駕駛的法律義務(wù)和法律責(zé)任。

第二，無人駕駛是“無人”的自動操作，安全問題至為重要。為此，需要在法律上明確不同層次的無人駕駛的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從最低層次L0（人工駕駛）、L1（駕駛輔助）一直到L5（完全自動駕駛），隨著自動化的程度不斷提高，人工干預(yù)會不斷降低，需要通過各類技術(shù)手段確保安全。因此，在未來的立法中，應(yīng)在各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中明確對安全或技術(shù)手段的要求，其中涉及技術(shù)與制度或者科技與法律的融合，使此類法律呈現(xiàn)出技術(shù)性特征。當(dāng)然，由于在技術(shù)層面對安全性并不存在同一的理解，因而在法律層面作出規(guī)定也會有很大難度[12]。

第三，與安全問題直接相關(guān)的是法律責(zé)任承擔(dān)問題。以往的法學(xué)研究，對于無人駕駛的侵權(quán)責(zé)任、刑事責(zé)任等問題研究較多，更關(guān)注侵權(quán)法、刑法的立法完善[13]，而較少關(guān)注到責(zé)任問題的解決還與保險法相關(guān)。但傳統(tǒng)的保險法也存在諸多不適用于無人駕駛的情形，同樣需要進(jìn)行配套調(diào)整。隨著無人駕駛技術(shù)的不斷進(jìn)步，相關(guān)的責(zé)任問題會隨之發(fā)生變化，責(zé)任的承擔(dān)方式也需要多元化，并應(yīng)在立法上預(yù)留空間[14]。另外，要有效防范安全風(fēng)險，盡量避免發(fā)生責(zé)任問題，需要強(qiáng)化智能汽車生產(chǎn)、準(zhǔn)入、銷售、檢驗、登記、召回等方面的監(jiān)管制度。

第四，無人駕駛作為人工智能的重要應(yīng)用領(lǐng)域，還涉及個人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)安全等信息法問題，要確保用戶信息、車輛信息、測繪地理信息等數(shù)據(jù)安全可控。例如，無人駕駛汽車擁有乘客的出行數(shù)據(jù)，其高分辨率攝像頭會拍下乘客和路人的照片，收集大量人臉數(shù)據(jù)，并可能出現(xiàn)濫用的問題，等等[15]。對此，在我國的個人信息保護(hù)立法以及未來完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》的過程中，都需要有相應(yīng)的規(guī)定。在無人駕駛方面，網(wǎng)絡(luò)安全對于駕駛安全有決定性影響，因此是至關(guān)重要的[16]，應(yīng)在硬件和軟件方面加強(qiáng)整體的網(wǎng)絡(luò)安全，保障相關(guān)支撐數(shù)據(jù)的安全可控，從而確保無人駕駛的安全。

第五，無論是無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用，還是相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都涉及市場準(zhǔn)入或交通規(guī)制等監(jiān)管問題;同時，上述的風(fēng)險防控、安全保障，更與監(jiān)管制度直接相關(guān)。因此，不僅需要在上述立法中增加有關(guān)交通運(yùn)輸方面的監(jiān)管規(guī)范，還需要在反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價格法等領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管。在廣受關(guān)注的無人駕駛汽車領(lǐng)域，在從人工駕駛到無人駕駛的轉(zhuǎn)變過程中，會涉及科技公司、汽車企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職業(yè)司機(jī)和消費(fèi)者參與的復(fù)雜博弈，需要監(jiān)管制度的有效實施。事實上，歷史上所有大型交通運(yùn)輸工具或設(shè)施的應(yīng)用，都包含著巨大的不確定性，面對新時代無人駕駛的不確定性[17]，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用，尤其需要在各類相關(guān)的監(jiān)管立法中加以明確。

第六，無人駕駛對就業(yè)、交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，由此需要加強(qiáng)勞動法、社會保障法、科技法、產(chǎn)業(yè)法的調(diào)整，同時，還要加強(qiáng)智能化道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，建設(shè)智慧道路及新一代國家交通控制網(wǎng)，推進(jìn)道路基礎(chǔ)設(shè)施的信息化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化[18]。通過上述對無人駕駛的立法回應(yīng)，有助于實現(xiàn)多種法律的綜合調(diào)整，從而形成有關(guān)無人駕駛的規(guī)范體系，推進(jìn)制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。

總之，上述領(lǐng)域存在的問題，以往都不同程度地受到關(guān)注，但在許多方面仍存在立法空白。只有有效實現(xiàn)立法補(bǔ)白，才能彌補(bǔ)無人駕駛制度環(huán)境的缺失和不足。同時，在相關(guān)立法中需要平衡效率與公平、自由與秩序、安全與發(fā)展等重要價值，將其貫穿于各類人工智能法律制度中，并構(gòu)成此類制度應(yīng)當(dāng)依循的基本價值體系。鑒于“安全與發(fā)展”的價值對于無人駕駛的制度構(gòu)建尤為重要，下面著重根據(jù)這兩類價值的要求，探討無人駕駛制度環(huán)境優(yōu)化的重點。

制度環(huán)境優(yōu)化的重點

基于前述討論，優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，需要針對目前過于倚重政策的問題，結(jié)合無人駕駛的實踐和未來發(fā)展，加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的立法。在立法過程中，特別需要兼顧安全與發(fā)展的價值，既要保障無人駕駛技術(shù)應(yīng)用的安全，減少或避免其可能帶來的相關(guān)風(fēng)險，又要保障和促進(jìn)無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其更好地造福人類，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，重點是加強(qiáng)對無人駕駛的法律規(guī)制。具體的規(guī)制包括兩個方面：一是積極的鼓勵和促進(jìn)，二是消極的限制和禁止。一方面，要有效防控?zé)o人駕駛可能帶來的各類風(fēng)險，對相關(guān)影響安全和秩序的行為予以限制或禁止;另一方面，又要保障市場主體的經(jīng)濟(jì)自由，推進(jìn)無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用，以及對社會、文化的積極影響。

隨著無人駕駛技術(shù)的進(jìn)步，相關(guān)技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的不斷優(yōu)化，無人駕駛引發(fā)的風(fēng)險或消極影響會得到更多的防控和消除，安全性將得到進(jìn)一步提升，積極效應(yīng)會得到更多顯現(xiàn)。正因如此，國家有關(guān)促進(jìn)無人駕駛發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，會逐步轉(zhuǎn)化為具體的政策和法律，從而使無人駕駛獲得更多的政府支持，并在整體上形成促進(jìn)和保障其發(fā)展的制度環(huán)境。

在對無人駕駛的法律規(guī)制方面，學(xué)界從法律的規(guī)范功能角度，對防控?zé)o人駕駛的風(fēng)險、保障相關(guān)主體安全等已進(jìn)行諸多研究[19]，今后還需從法律的保障和促進(jìn)功能的角度，探討改進(jìn)無人駕駛的發(fā)展制度。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要良好的財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、競爭等制度環(huán)境，為此，在制度優(yōu)化及具體法律規(guī)制方面，應(yīng)重點關(guān)注宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法領(lǐng)域。

在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，首先，無人駕駛產(chǎn)業(yè)涉及多種高新技術(shù)，對其應(yīng)予以財政支持和稅收優(yōu)惠（包括優(yōu)惠稅率、稅收減免等），依據(jù)財政法定原則和稅收法定原則，在財政法和稅法上進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，而不只是出臺臨時性政策[20]，這才符合法治的基本要求。其次，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開資金支持，需要通過資本市場或銀行等多種渠道進(jìn)行直接或間接融資，也需要保險機(jī)構(gòu)的支持。因此，證券法、銀行法、保險法等各類金融法的調(diào)整非常重要，而金融監(jiān)管方面的制度安排，對于無人駕駛的法律環(huán)境（特別是營商環(huán)境）尤其具有重要影響。最后，無人駕駛涉及感知系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和通信系統(tǒng)等，其技術(shù)應(yīng)用將直接帶動雷達(dá)、傳感器、導(dǎo)航系統(tǒng)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和整體數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都具有重要作用。為此，需要明晰無人駕駛產(chǎn)業(yè)在國家整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位。其發(fā)展是著重靠市場推動，還是靠政府的大力扶持？對上述問題的不同回答，會影響產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的選擇，不僅涉及企業(yè)之間的公平競爭，也會涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域布局等，對此需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)法的調(diào)整;同時，上述問題還與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，需要加強(qiáng)“發(fā)展規(guī)劃法”或計劃法的調(diào)整。

在市場規(guī)制法領(lǐng)域，首先，與無人駕駛密切相關(guān)的是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。無人駕駛可能會損害消費(fèi)者權(quán)益，這是其法律責(zé)任問題備受關(guān)注的重要原因。基于安全價值，消費(fèi)者的人身安全、信息安全等基本權(quán)利，必須得到有效保障。為此，在產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)保障、個人信息保護(hù)以及法律責(zé)任的承擔(dān)方面[21]，應(yīng)作出全面規(guī)定，以切實保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。其次，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會涉及競爭問題，既存在傳統(tǒng)的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等反壟斷法規(guī)制的重點問題，也存在諸如算法合謀、算法歧視等新問題，需要依法反壟斷、反不正當(dāng)競爭，并在此過程中保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。另外，該領(lǐng)域也可能存在政府濫用行政權(quán)力限制競爭的問題，只有不斷完善和加強(qiáng)競爭法規(guī)制，構(gòu)建全國統(tǒng)一的大市場，對違法限制競爭的地方保護(hù)行為加以禁止，才能不斷優(yōu)化無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。

上述宏觀調(diào)控法領(lǐng)域的制度優(yōu)化，更側(cè)重于對無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)和保障。這是因為從宏觀層面和未來發(fā)展看，無人駕駛技術(shù)在汽車等交通工具上的應(yīng)用，有利于提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加快科技強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、制造強(qiáng)國、交通強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會建設(shè)，因此，它不只是交通工具的變革，還會改變生產(chǎn)方式和生活方式，從而對經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。無人駕駛技術(shù)的不斷成熟，尤其有利于增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能，提升國家長遠(yuǎn)發(fā)展能力和國際競爭力。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管從鼓勵和促進(jìn)的角度看，政府在無人駕駛領(lǐng)域出臺的扶持政策和相關(guān)立法，在一定程度上會發(fā)揮重要作用，但制度環(huán)境僅是外因，只能從外部起到保障和促進(jìn)作用;無人駕駛產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，歸根結(jié)底還是要靠自身技術(shù)的不斷完善和市場需求的不斷增長。只有無人駕駛切實提升人民的生活質(zhì)量，降低社會成本，真正培育和滿足市場需求，其技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展才可持續(xù)，良好的制度環(huán)境才能發(fā)揮更大的作用。因此，在促進(jìn)和保障無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，同樣需要處理好“政府與市場”的關(guān)系。

總之，上述優(yōu)化無人駕駛制度環(huán)境的各類重點領(lǐng)域，涉及統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的構(gòu)建，也涉及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、對外開放體系的建設(shè)，其中貫穿政策與法律、政府與市場、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關(guān)系，直接影響現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的形成。處理好上述關(guān)系，有助于為應(yīng)用無人駕駛技術(shù)營造更好的制度環(huán)境，并由此促進(jìn)和保障無人駕駛產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

結(jié)論

在我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，需要大力推動包括現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系在內(nèi)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，而在此過程中，包括無人駕駛在內(nèi)的人工智能技術(shù)的應(yīng)用，可以發(fā)揮重要作用，為此，需要營造有利于無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。

無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，主要包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，兩類環(huán)境都十分重要，不可或缺。本文側(cè)重于從制度建設(shè)的視角，著重討論無人駕駛制度環(huán)境的特點和存在的問題，以及優(yōu)化制度環(huán)境的重點和努力方向，并揭示貫穿其中的“安全與發(fā)展”價值的重要性。

從歷史的維度看，制度對于促進(jìn)和保障技術(shù)發(fā)展具有重要價值。在無人駕駛的制度環(huán)境方面，客觀存在著“重政策輕法律”的特點和問題，因此，應(yīng)基于無人駕駛領(lǐng)域的特殊性，彌補(bǔ)相關(guān)立法領(lǐng)域空白;同時，應(yīng)以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對重點領(lǐng)域的法律規(guī)制，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，并在有效防控?zé)o人駕駛帶來的風(fēng)險或消除其消極影響的前提下，充分發(fā)揮其積極功用，促進(jìn)該技術(shù)與經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在未來制度環(huán)境的優(yōu)化方面，需要處理好政策與法律、政府與市場、技術(shù)與制度、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關(guān)系。事實上，國家關(guān)于無人駕駛的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，有助于形成良好的政策環(huán)境，形成有效市場和有為政府。將行之有效的“好政策”予以法律化，將技術(shù)規(guī)范融入立法，在立法中兼顧自由與秩序，在保障安全的前提下推動發(fā)展，從而形成具有“包容性”的“發(fā)展導(dǎo)向型”法律體系，是無人駕駛等人工智能技術(shù)以及整體數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推動法治建設(shè)的重要任務(wù)。因此，上述探討中所涉及的基本問題及其解決路徑，對于信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領(lǐng)域，亦具有普遍意義。由此進(jìn)行理論拓展，將有助于豐富法理學(xué)和各相關(guān)部門法學(xué)的研究，特別是推動“信息法學(xué)”和“發(fā)展法學(xué)”的發(fā)展;也有助于明晰制度優(yōu)化的方向，從而促進(jìn)“發(fā)展導(dǎo)向型”法治的建設(shè)。

（本文系國家社科基金重大專項“稅收立法的核心價值及其體系化研究”階段性成果，項目編號：19VHJ008）

注釋

[1]對于自動駕駛、無人駕駛、智能汽車等概念，有人強(qiáng)調(diào)其在不同語境下的區(qū)別，也有人為方便討論將其大略等同?？紤]到智能汽車又被稱為自動駕駛汽車，而完全的自動駕駛即為最高級別的無人駕駛，因此，許多研究成果并未對上述概念作嚴(yán)格區(qū)分，往往在廣義上使用無人駕駛的概念。

[2]對于無人駕駛等各類人工智能所存在的風(fēng)險，需要加強(qiáng)法律規(guī)制。參見馬長山：《人工智能的社會風(fēng)險及其法律規(guī)制》，《法律科學(xué)》，2018年第6期。

[3]解決交通問題非常重要，交通現(xiàn)代化是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化的前提。參見許云飛等：《現(xiàn)代化和交通現(xiàn)代化研究》，《理論與現(xiàn)代化》，2013年第3期。

[4]各類人工智能的應(yīng)用都存在安全問題。參見[美]托斯：《人工智能時代》，趙俐譯，北京：人民郵電出版社，2017年，第69～80頁。

[5]“技術(shù)—制度”分析框架以及“安全與發(fā)展”價值，對分析人工智能各領(lǐng)域的法律問題具有普遍意義。相關(guān)探討可參見張守文：《人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制》，《政治與法律》，2019年第1期。

[6][8][17]例如，馬車時代的街道兼具多種功能，既可供行人和馬車行走，又可在路邊售賣商品，還是社交場所和兒童玩耍的地方。但在汽車時代，街道功能分化，交通設(shè)施和規(guī)則增多，重要街道需設(shè)交通信號燈，等等。參見[愛爾蘭]戴維·克里根：《無人駕駛：未來出行與生活方式的大變革》，譚予墨凡譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2019年，第26～32頁，第27～29頁，第12～13頁。

[7]吳敬璉：《制度重于技術(shù)——論發(fā)展我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，1999年第5期。

[9]參見[美]諾思、托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，北京：華夏出版社，1999年，第191頁。

[10]參見田喜清、韓偉：《無人駕駛汽車及其法律規(guī)制》，《長安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2019年第1期。

[11]國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、科技部、工信部等十一部委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2020〕202號），對于智能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。此外，交通運(yùn)輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，工信部等2017年發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，均強(qiáng)調(diào)積極推動自動駕駛或無人駕駛技術(shù)的發(fā)展。

[12]參見[美]卡洛、弗魯姆金等：《人工智能與法律的對話》，陳吉棟等譯，上海人民出版社，2018年，第98頁。

[13]參見許中緣：《論智能汽車侵權(quán)責(zé)任立法——以工具性人格為中心》，《法學(xué)》，2019年第4期;劉憲權(quán)：《人工智能時代的刑事責(zé)任演變：昨天、今天、明天》，《法學(xué)》，2019年第1期。

[14]有研究者認(rèn)為，對智能機(jī)器人造成的損害分配法律責(zé)任，可以有嚴(yán)格責(zé)任、差別化責(zé)任、強(qiáng)制保險和賠償基金等多種法律方案。參見司曉、曹建峰：《論人工智能的民事責(zé)任：以自動駕駛汽車和智能機(jī)器人為切入點》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報），2017年第5期。

[15]參見[美]胡迪·立普森、梅爾芭·庫曼：《無人駕駛》，林露茵、金陽譯，上海：文匯出版社，2017年，第290頁。

[16]交通運(yùn)輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全與信息系統(tǒng)的同步建設(shè)，提高交通運(yùn)輸關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力，加強(qiáng)對交通數(shù)據(jù)全生命周期的管控，完善適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展的行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)。

[18]與此相關(guān)，國家要建設(shè)廣泛覆蓋的車用無線通信網(wǎng)絡(luò)，提升全國統(tǒng)一的高精度時空基準(zhǔn)服務(wù)能力，建設(shè)覆蓋全國路網(wǎng)的道路交通地理信息系統(tǒng)，以及國家智能汽車大數(shù)據(jù)云控基礎(chǔ)平臺。上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都有助于優(yōu)化技術(shù)環(huán)境。相關(guān)規(guī)劃可參見國家發(fā)改委等2020年發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》。

[19]許多研究者關(guān)注了無人駕駛的技術(shù)風(fēng)險、社會風(fēng)險、倫理風(fēng)險等，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)制。參見張玉潔：《論無人駕駛汽車的行政法規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》，2018年第1期。

[20]目前國家已明確對符合條件的企業(yè)按現(xiàn)行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠，并強(qiáng)調(diào)落實中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策。但這些稅收優(yōu)惠政策都應(yīng)符合稅收法定原則的要求。

[21]有關(guān)責(zé)任問題的討論，參見鄭志峰：《自動駕駛汽車的交通事故侵權(quán)責(zé)任》，《法學(xué)》，2018年第4期。

責(zé) 編/李少婷（見習(xí)）