朱蕓 徐敏 李惠娟 李碩 彭玥

（1. 徐州工程學(xué)院金融學(xué)院，江蘇徐州 221000；2. 徐州工程學(xué)院商學(xué)院，江蘇徐州 221000）

1 引言

2013 年國務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），為各地區(qū)制定大氣污染治理目標及大氣治理提供指導(dǎo)性意見，更加強調(diào)通過建立區(qū)域協(xié)作機制以統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。為加快改善環(huán)境空氣質(zhì)量，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》等政策相繼出臺。同時，“一市一策”控制方案的實施，有效助力各市精準治霾。

大氣污染具有整體性、跨區(qū)域性、復(fù)合性等特點，使區(qū)域協(xié)同治理成為當(dāng)前大氣污染治理的主要模式?！按髿馐畻l”實施后我國的空氣質(zhì)量得以大幅提高，但關(guān)于空氣污染協(xié)同治理的政策制度仍存在著責(zé)任主體不明、獎懲標準模糊、體系不夠完整等問題，從而影響了區(qū)域合作治理成效［1］。因此，需要對相關(guān)政策進行系統(tǒng)梳理與量化分析，發(fā)現(xiàn)政策不足，提出解決對策。

2 文獻綜述

按照研究對象劃分，近年來學(xué)者對于空氣污染協(xié)同治理的文獻主要分為京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)以及中外比較分析。

關(guān)于京津冀地區(qū)污染協(xié)同治理，賀璇、王冰從可持續(xù)合作角度，提出應(yīng)當(dāng)在合作組織、有效激勵、政策執(zhí)行、多元參與等方面推進京津冀大氣污染可持續(xù)合作治理的制度完善與機制創(chuàng)新［2］。胡一凡分析了京津冀大氣污染協(xié)同治理困境的成因，指出需要通過中央與地方政府間清晰的權(quán)限劃分、協(xié)作小組的有效溝通協(xié)調(diào)、選擇性激勵機制的構(gòu)建等方面，解決京津冀大氣污染協(xié)同治理的困境［3］。

關(guān)于長三角地區(qū)污染協(xié)同治理，朱德慶從“橫向”“內(nèi)外”“參與”3 個維度，結(jié)合美國、日本、英國的治理經(jīng)驗與啟示，指出長三角的各級政府在霧霾治理中充分發(fā)揮其主導(dǎo)性作用，建立政府、市場、社會力量協(xié)同治理的模式［4］。周苗苗認為隨著協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的深入發(fā)展，長三角逐漸形成了以上海、南京兩市為雙核主導(dǎo)協(xié)同治理行動的態(tài)勢；規(guī)模越大的城市在區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中越發(fā)揮主導(dǎo)作用［5］。

關(guān)于中外大氣污染協(xié)同治理比較分析，王迪、向欣、聶銳分析中、英、美、日四國大氣污染的協(xié)同治理，認為中國大氣污染治理的管理體制與市場機制、大氣污染治理的頂層制度設(shè)計、區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控機制、區(qū)域減排市場交易機制與成本分擔(dān)機制等尚需進一步完善［6］。

綜合諸多學(xué)者的研究，本文從大氣污染協(xié)同治理政策本身出發(fā)，對大氣污染協(xié)同治理的政策進行量化分析，發(fā)現(xiàn)政策制定和實施過程中存在的問題，最終給出大氣污染協(xié)同治理的政策建議。

3 大氣污染協(xié)同治理政策量化研究的數(shù)據(jù)來源與分析方法

3.1 數(shù)據(jù)來源

2013 年國務(wù)院頒布了“大氣十條”，本文以2013年為起始點，所分析的政策主要來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)（CNKI）的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站。政策收集過程中，以“大氣”“污染治理”等為關(guān)鍵詞，政策發(fā)布時間區(qū)間為2013 年1月1 日至2019 年12 月31 日，檢索正式發(fā)布的公開法律法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱要、指導(dǎo)意見、方案、通知、公告、辦法、條例等文件，將大氣污染聯(lián)合防治相關(guān)政策篩選出來。對原始數(shù)據(jù)進行整理，最終得到相關(guān)政策文件100 篇、政策條目280 項，然后從目標規(guī)劃、綜合治理、技術(shù)支撐、監(jiān)管能力等方面進行量化分析。

3.2 分析方法

3.2.1 X 維度：大氣污染協(xié)同治理政策工具維度

政策工具在20 世紀90 年代成為西方政策科學(xué)研究的焦點之一，并逐漸發(fā)展為新的學(xué)科分支。政策工具根據(jù)具體情形、特定的標準進行分類，比如羅斯威爾和澤格菲爾德根據(jù)政策工具的影響角度，劃分為供給側(cè)工具、需求側(cè)工具和環(huán)境側(cè)工具［7］；麥克唐納爾和艾莫爾根據(jù)目標將政策工具分為4 類，即命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具［8］。本文的研究重點聚焦于大氣污染區(qū)域協(xié)同治理相關(guān)政策所體現(xiàn)出的目標傾向，故選擇使用麥克唐納爾和艾莫爾的分類方式，對所選取的100 篇關(guān)于大氣污染協(xié)同治理的政策文件進行分析。

大氣污染的協(xié)同治理就是以命令型政策工具直接管控，激勵型政策工具積極推動，能力建設(shè)型以及系統(tǒng)變化型政策工具影響促進。

3.2.2 Y 維度：大氣污染協(xié)同治理政策主題維度

大氣污染區(qū)域協(xié)同治理的政策目標是提高大氣質(zhì)量，政策涉及治理的各個方面。為了更好地對政策進行量化，對100 篇有關(guān)大氣污染協(xié)同治理的政策文件，根據(jù)其主題劃分為目標規(guī)劃、綜合治理、技術(shù)支撐、監(jiān)管能力4 個方面，即Y 維度，見表1。

表1 政策主題及關(guān)鍵詞

3.2.3 構(gòu)建二維分析框架

分析框架構(gòu)建了二維坐標軸，X 軸為政策工具，Y 軸為政策主題，將大氣污染協(xié)同治理的政策文本按照內(nèi)容進行分類，構(gòu)建了如圖1 的大氣污染協(xié)同治理二維分析框架。

3.3 大氣污染協(xié)同治理政策的單元編碼

將收集到的100 篇政策文件進行整理，摘取關(guān)于大氣污染協(xié)同治理的政策文本共計280 項條款。對這些文本內(nèi)容按照政策編號進行編碼，按照“政策編號—具體章節(jié)號—具體條款號”進行編碼，以便對不同政策與條款中包含的政策工具進行更清晰的區(qū)分。內(nèi)容分析單元編碼見表2。

表2 空氣污染協(xié)同治理政策文本編碼

4 大氣污染協(xié)同治理政策量化分析的結(jié)果

4.1 X 維度分析

根據(jù)二維分析框架，對我國大氣污染協(xié)同治理政策的X 維度政策工具分配比例進行分析，結(jié)果見表3。

表3 政策工具各環(huán)節(jié)下統(tǒng)計分析

命令型政策工具和系統(tǒng)變化型政策工具在大氣污染協(xié)同治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，命令型政策工具運用行政手段、法律手段對大氣污染進行聯(lián)防聯(lián)控，其中《大氣污染防治法》對大氣環(huán)境質(zhì)量設(shè)定目標要求，并提出空氣污染協(xié)同治理。

系統(tǒng)變化型政策工具，在2013 年的“大氣十條”以及2018 年的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》中均提出大氣污染區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)，建立區(qū)域協(xié)作機制及監(jiān)測預(yù)警體系，實現(xiàn)信息共享互聯(lián)，及時妥善處理重污染天氣；強化監(jiān)督考核體系，給地方政府敲響警鐘。

能力建設(shè)型政策工具，在政策文件中多次提出應(yīng)提高科技創(chuàng)新能力，推動清潔能源的發(fā)展，進一步減少空氣污染的排放，實現(xiàn)節(jié)能減排。

激勵型政策工具占比少、作用大，通過運用價格、稅收、投融資等經(jīng)濟杠桿，借助宏微觀相結(jié)合的方式，靈活應(yīng)對空氣污染協(xié)同治理帶來的跨區(qū)域治理的復(fù)雜性，促使各地政府同心協(xié)力面對大氣污染。

4.2 Y 維度分析

將我國大氣污染協(xié)同治理政策主題維度作為Y維度，得出統(tǒng)計結(jié)果。其中，監(jiān)管能力占比最高，達34.64%，目標規(guī)劃和綜合治理分別為29.64%和27.50%，技術(shù)支撐僅占8.22%。據(jù)此分析，監(jiān)管能力發(fā)揮關(guān)鍵作用，監(jiān)測預(yù)警體系、監(jiān)督考核體系、應(yīng)急聯(lián)動機制等可謂重中之重，信息互聯(lián)互通與監(jiān)管體系密切結(jié)合，利于協(xié)同治理的進行。目標規(guī)劃指引著大氣污染治理的方向，綜合治理是解決大氣污染的有效方法，二者互相影響，使大氣污染的治理更行之有效。技術(shù)支撐雖占比小，但科研創(chuàng)新、設(shè)備更新、清潔能源開發(fā)、節(jié)能減排等均需要依靠技術(shù)支撐。

4.3 X 與Y 維度綜合分析

通過X，Y 的二維匹配分析，對大氣污染協(xié)同治理政策文本進行對比，結(jié)果見表4。在整個政策文本中，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)支撐只在能力建設(shè)型政策工具中有所體現(xiàn)，占比也僅有31.08%，國家制定相關(guān)政策很少重視到技術(shù)支撐在大氣污染協(xié)同治理中起到的重要作用。

表4 大氣污染協(xié)同治理政策二維分布頻數(shù)統(tǒng)計情況

在命令型政策工具中，目標規(guī)劃占比高達61.05%，綜合治理和監(jiān)管能力分別占比20.00%和18.95%。政策文件中對大氣環(huán)境指標有著明確規(guī)定，要求各地政府協(xié)同處理大氣污染問題。法規(guī)管制占比較大，體現(xiàn)政府嚴格執(zhí)法，以行政、法律等手段讓各地政府、企業(yè)等意識到大氣污染的重要性和緊迫性。

在激勵型政策工具中，監(jiān)管能力發(fā)揮重要作用，占比71.43%，說明以考核獎懲為主要手段可以提高大氣污染治理的效率以及各地政府的責(zé)任感和進取精神。為了調(diào)動各地政府以及企業(yè)治理污染的積極性，實行聯(lián)合獎懲措施，拓寬財政補貼范圍，加大稅收優(yōu)惠力度，利用政策扶持以及市場機制進一步促進空氣污染治理的可操作性。

在能力建設(shè)型政策工具中，綜合治理占比62.16%，其次技術(shù)支撐占比31.08%，目標規(guī)劃和監(jiān)管能力分別約占2.70%和4.05%。能力建設(shè)主要是通過技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備的更新?lián)Q代，用清潔能源和高科技手段實現(xiàn)節(jié)能減排目的，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，杜絕“散亂污”企業(yè)。

在系統(tǒng)變化型政策工具中，監(jiān)管能力占比67.47%，綜合治理占比13.25%，目標規(guī)劃占比19.28%。加強環(huán)境空氣質(zhì)量信息的互聯(lián)互通，重視重點區(qū)域的環(huán)境治理，部署區(qū)域重污染天氣聯(lián)防聯(lián)控工作。還要強化區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警能力，開展環(huán)境空氣質(zhì)量中長期趨勢預(yù)測工作，統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，實施區(qū)域之間的應(yīng)急聯(lián)動。

5 促進空氣污染協(xié)同治理的政策建議

5.1 強化命令型政策工具的作用

命令型政策工具在所有政策工具中占比最高，充分體現(xiàn)政府對于大氣污染協(xié)同治理的重視程度，要加強命令型政策工具在協(xié)同治理大氣污染中的重要作用。雖然《大氣污染防治法》規(guī)定了協(xié)同治理大氣污染的必要性，強調(diào)重點區(qū)域聯(lián)合防治，但在二維分析中發(fā)現(xiàn)命令型政策工具中監(jiān)管能力較弱，應(yīng)根據(jù)地區(qū)協(xié)同治理的效果以及相關(guān)政策的推行現(xiàn)狀，加強法規(guī)管制的推動力度。

5.2 彌補能力建設(shè)型政策工具的不足

首先，要強化技術(shù)支撐在各政策工具中的使用。從量化分析結(jié)果看，僅能力建設(shè)型工具中體現(xiàn)出技術(shù)支撐，二者相輔相成。其次，要加大科學(xué)研究。目前，能力建設(shè)型工具中科研開發(fā)比較欠缺，為了政策能夠有效實施，應(yīng)聚集跨部門、跨區(qū)域資源組建優(yōu)秀的科研團隊。

5.3 完善獎懲機制，改善企業(yè)激勵局面

協(xié)同治理大氣污染強調(diào)多元主體合作，政策制定需考慮多元主體的利益，但根據(jù)激勵型政策工具的量化分析結(jié)果，明顯看出政府的考核獎懲在逐步增強，而獎金補貼、稅收優(yōu)惠以及拓展投融資則比較缺乏。政府間應(yīng)繼續(xù)強化多級管理模式，保證對大氣質(zhì)量進行督查、考核，形成良性循環(huán)。對企業(yè)而言，政府應(yīng)明確企業(yè)的治污責(zé)任，依據(jù)其治理成果給予資金補貼以及稅收優(yōu)惠等，抵減企業(yè)治污耗費的成本，激勵本企業(yè)及其他企業(yè)的治污行為。而對區(qū)域內(nèi)治污效果不明顯或更為嚴重的地區(qū)，采取問責(zé)機制，將責(zé)任落實到具體政府部門等，責(zé)令其限期整治，加大懲治力度?？傊?，兼顧多元主體的整體利益，獎懲得當(dāng)，共同推進大氣環(huán)境的治理進程。

5.4 完善監(jiān)督體系、監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

系統(tǒng)變化型工具中的監(jiān)督體系環(huán)節(jié)占比較小，需引起重視。我國關(guān)于空氣污染協(xié)同治理的法律雖多，但是沒有形成一個健全的獨立體系。由于各地區(qū)都有其特殊性，外部性的存在，歸屬問題模糊，需進一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。中央、地方政府在發(fā)揮各自主動性的同時，應(yīng)動員社會各界積極參與、互相監(jiān)督，切實將政策落到實處。

監(jiān)管能力在協(xié)同治理中發(fā)揮重要作用，需要提高監(jiān)測預(yù)警體系與應(yīng)急聯(lián)動機制在協(xié)同治理中的地位。在信息互通共享的基礎(chǔ)上，強化監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制，對監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為嚴懲不貸，確保數(shù)據(jù)的準確性與時效性。完善監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域協(xié)作機制以及監(jiān)測預(yù)警體系，將全國各地監(jiān)測點全覆蓋，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息直聯(lián)，實時監(jiān)測與及時發(fā)布預(yù)警，有效地實施政策。健全監(jiān)督、監(jiān)測大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加大信息透明度與監(jiān)管力度，降低交易成本，充分利用信息共享，解決政策實施過程中與實際狀況不符的問題。