曲延春

摘要 當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益突出。如何實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理，學(xué)者從不同角度進行了探討。無論學(xué)者如何強調(diào)PPP模式的意義、如何強調(diào)社會公眾以及社會組織的作用，研究最后基本都會指向政府責(zé)任。本論文的創(chuàng)新之處就在于重新強調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任，特別是將其置于元治理視域下進行論析。元治理即治理的治理，元治理并不排斥治理主體的多元化，但更加重視和強調(diào)政府在社會治理中的重要性。根據(jù)元治理理論，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任可以界定為：農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者，PPP模式的設(shè)計和監(jiān)督者，社會組織參與治理的支持者和農(nóng)民參與治理的引導(dǎo)者。當(dāng)前，農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)存在的主要問題包括，政府農(nóng)村環(huán)境治理投入不足和治理體系不完善、PPP模式中政府監(jiān)督責(zé)任弱化、對社會組織參與治理的支持不足以及對農(nóng)民參與治理的引導(dǎo)不夠。元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的實現(xiàn)，不僅需要政府承擔(dān)起最主要治理主體責(zé)任，而且需要政府積極引領(lǐng)其他主體參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，形成治理合力。具體而言，應(yīng)以財政投入增加和多元治理體系構(gòu)建實現(xiàn)政府最主要主體責(zé)任，同時，政府應(yīng)以監(jiān)督責(zé)任強化為重點保障PPP模式實施，以發(fā)展能力提升積極支持社會組織參與，以環(huán)境意識和制度信任水平提高等引導(dǎo)農(nóng)民參與。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村環(huán)境治理;政府責(zé)任;元治理

中圖分類號 D63 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2021）02-0071-09 DOI：10.12062/cpre.20200927

進入21世紀以來，我國農(nóng)村環(huán)境問題日益凸顯，大量生活垃圾、生活污水直接排放或丟棄。目前全國農(nóng)村每年產(chǎn)生生活污水約80多億t，大部分得不到有效處理;生活垃圾約1.1億t，其中0.7億t未做任何處理[1]。同時，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，化肥農(nóng)藥也過度使用。我國目前的化肥農(nóng)藥利用率都很不理想——畝均化肥用量21.9 kg，遠高于畝均8kg的世界平均水平，是美國的2.6倍，歐盟的2.5倍;農(nóng)藥平均利用率僅為35%，歐美發(fā)達國家的這一指標則是50%～60%（https：//finance.china.com/industrial/11173306/20170829/31222863_1.html）。除了生活污染、農(nóng)業(yè)污染外，農(nóng)村還面臨工業(yè)污染，這三種污染源疊加對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生命健康造成嚴重影響。到2017年底，中國境內(nèi)累計產(chǎn)生387個“癌癥村”，確認了355個“癌癥村”的產(chǎn)生原因，其中原因為環(huán)境污染的有336個，占94.65%，所以說，我國絕大部分“癌癥村”是因為環(huán)境污染產(chǎn)生的[2]。同時，農(nóng)村環(huán)境問題導(dǎo)致的群體性事件也在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。中國農(nóng)村問題的核心特征是自然環(huán)境與社會生態(tài)一道惡化并相互交織，而中國農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)合性污染在當(dāng)今世界的農(nóng)村中也最為嚴峻[3]。面對農(nóng)村環(huán)境所面臨的突出問題，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，要加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理。因此，在農(nóng)村環(huán)境面臨的現(xiàn)實情境和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理不僅成為亟待解決的現(xiàn)實課題，也成為學(xué)界研究的熱點問題。

1 文獻綜述

學(xué)者從不同角度進行了探討。如利用PPP（public-private partnership，PPP）模式、引入公眾參與、支持環(huán)保組織作用發(fā)揮等，這些研究對于農(nóng)村環(huán)境治理具有重要意義。值得注意的是，這些研究最后都會指向同一個問題，即在其中政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)什么責(zé)任。如杜焱強等[4]基于生命周期視角分析了農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式，認為農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式對政府的治理能力提出了更高的要求，更考驗政府的治理智慧以及制度創(chuàng)新能力。因而PPP模式不是削弱政府責(zé)任，反而強化了政府責(zé)任。對于公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理，政府責(zé)任同樣重要，在公眾參與的過程中，政府的主導(dǎo)作用不能減弱[5]。再如環(huán)保組織作用的發(fā)揮，民間環(huán)保組織離不開政府的資源與制度支持，其中最為重要的就是行政資源。我國民間環(huán)保組織在其合法性、管理體制、保障運行等方面都很大程度上依賴于政府[6]。

當(dāng)然，學(xué)界也有學(xué)者對農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任問題進行專門分析，如馮陽雪等[7]把農(nóng)村環(huán)境治理的政府責(zé)任界定為法律責(zé)任、倫理責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任四個方面。李亮[8]認為，農(nóng)村環(huán)境問題突出，從政府責(zé)任而言，主要是政府環(huán)境治理定位不明、環(huán)境責(zé)任履行乏力、依法治理能力不足等因素。禹政敏等[9]提出構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、權(quán)責(zé)明確、保護與治理兼顧的農(nóng)村環(huán)保中的政府責(zé)任。但這些研究較為籠統(tǒng)，特別是在農(nóng)村環(huán)境治理主體多元化的背景下政府責(zé)任應(yīng)如何界定，還值得進一步探討。并且，界定政府責(zé)任是發(fā)揮政府作用的前提，農(nóng)村環(huán)境治理中之所以政府作用發(fā)揮有限，根本原因就在于政府責(zé)任的缺失。因此，只有明確政府責(zé)任，才能使政府更好地發(fā)揮作用。

對于元治理問題的研究，根據(jù)中國知網(wǎng)統(tǒng)計，以“元治理”為篇名的期刊文獻為74篇（統(tǒng)計時間為2020年4月26日），在這74篇文獻中，剔除“國家擬年投資千億元治理大氣污染”等宣傳類文獻后不足70篇。研究主要集中于以下幾個方面：社區(qū)治理、政府治理、貧困治理、教育治理以及元治理理論本身的研究等。以元治理理論為視角對中國環(huán)境治理的研究是，唐任伍等[10]分析了元治理視閾下中國環(huán)境治理的現(xiàn)狀、缺陷以及策略選擇，李澄[11]分析了環(huán)境治理中元治理理論運用與中國文化結(jié)合問題，潘金珠等[12]基于元治理視域分析了農(nóng)村環(huán)境群體性事件問題?？傮w來看，以元治理理論專門分析農(nóng)村環(huán)境治理問題的成果還較少。本文的研究思路是，首先，概括元治理理論核心觀點，對元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任進行界定。其次，分析農(nóng)村環(huán)境治理中的政府責(zé)任現(xiàn)狀，剖析存在問題。最后，提出農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的實現(xiàn)路徑。

2 元治理視域下農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任界定

元治理（metagovernance）即治理的治理。1997年，Bob[13]最早提出了元治理的概念。一般的治理是強調(diào)國家的弱化和撤退，但是元治理可以使科層制的政府在治理體系中保有原來的角色。整個治理體系和過程被政府監(jiān)管[14]。如果說治理理論強調(diào)多中心、去權(quán)威的話，那么元治理則強調(diào)政府的權(quán)威，強調(diào)政府對治理本身的治理。而政府之所以能夠作為治理的治理主體，是由政府在社會治理中的角色地位、特殊影響力和其掌控的如財政、法律、信息等社會資源所決定的。元治理突出政府在國家治理中的重要性，使得政府回歸到治理中心的地位[15]。同時，元治理雖然強調(diào)政府的責(zé)任，但是這并非意味著“國家中心主義”的復(fù)歸，政府只是更像“同輩中的長者”[16]。“同輩”，表明政府同其他主體的平等地位;“長者”，體現(xiàn)政府的權(quán)威性。在“元治理”理論中，政府不僅要在社會治理體系中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，做社會治理規(guī)則的主導(dǎo)者和制定者，而且要與其他社會力量合作，通過對話和協(xié)作，共同實現(xiàn)社會的良好治理，同時，政府要做社會利益博弈的“平衡器”，避免因利益沖突而損害治理協(xié)作[17]?？傊?，與傳統(tǒng)治理理論相比，元治理理論并不排斥多元主體，但其更加重視和強調(diào)政府在社會治理中的地位，認為政府不僅是社會治理的最主要主體，而且在國家、市場、社會等多元主體合作中負有協(xié)調(diào)責(zé)任。因此，根據(jù)元治理理論，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府不僅本身是治理主體，而且有責(zé)任組織和協(xié)調(diào)私人部門、社會組織以及公眾等治理主體，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境多元治理體系。具體而言，政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任可以界定如下。

2.1 農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者

這一責(zé)任實際上體現(xiàn)的是相對于私人部門、非政府組織以及公民個人而言的政府最主要主體責(zé)任。政府之所以應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理最主要主體的責(zé)任，從根本上來說，是由農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品性質(zhì)和政府的公共性所決定的。所謂公共產(chǎn)品是指消費具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品，由非排他性和非競爭性所決定，公共產(chǎn)品的收益具有外部性。公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了私人部門和公民個人一般不愿承擔(dān)公共產(chǎn)品供給責(zé)任，公共產(chǎn)品供給成本只能由政府來承擔(dān)。同時，政府的公共性也決定了政府在公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任。公共性是指公共部門、政府的屬性，公共部門和政府因為有了公共性而需要為社會提供具有公共性的物品[18]。農(nóng)村環(huán)境治理是典型的公共產(chǎn)品，因而理應(yīng)由政府承擔(dān)治理責(zé)任。但是由于政府作為單一治理主體難以完全承擔(dān)起農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任，因此需要發(fā)揮其他治理主體的作用。值得注意的是，盡管理論和實踐都已經(jīng)表明通過付費機制私人部門可以參與公共產(chǎn)品供給，公民個人和社會組織也是公共產(chǎn)品供給的重要力量，但是這絕不意味著政府責(zé)任的推脫。特別是對于農(nóng)村環(huán)境治理這種除卻資金等投入，幾乎難有較多收益的公共產(chǎn)品而言，政府更應(yīng)該是最主要的治理主體。同時，作為治理的治理者，政府還應(yīng)是多元治理體系的構(gòu)建者。即政府應(yīng)被賦予整合協(xié)調(diào)不同治理主體的利益與目標，促進其他治理主體作用有效發(fā)揮的責(zé)任，做好環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作，從而成為農(nóng)村環(huán)境多元治理體系的構(gòu)建者。所以，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府不僅要做“劃槳人”，而且要做“掌舵人”。

2.2 農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的設(shè)計和監(jiān)督者

PPP模式，也就是公共部門與私人部門合作模式，即通過政府與私人部門合作，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目運作模式。20世紀70年代，PPP模式最先在英國出現(xiàn)，其后逐漸成為很多國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種模式。PPP模式的特點就是政府與私人部門合作，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。應(yīng)該說，PPP模式對于增加公共產(chǎn)品供給、彌補政府供給不足具有重要作用。在農(nóng)村環(huán)境治理包括農(nóng)村污水處理、垃圾處理中，我國部分地區(qū)亦早已引入了PPP模式。2017年財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、原農(nóng)業(yè)部、原環(huán)保部四部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，提出，以全面實施為核心，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制，推進PPP模式應(yīng)用。因此可以說，政府是農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目的發(fā)起設(shè)計者。從整個公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目實施情況來看，截至2019年1月底，財政部項目管理庫共有入庫項目8 734個，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目837個[19]。同時，政府要對PPP模式如何運行、收益如何共享、風(fēng)險如何共擔(dān)等做出規(guī)定，所以，政府又是規(guī)則設(shè)計者。另外，對于公共部門而言，公私合作模式在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)嫁了技術(shù)風(fēng)險乃至商業(yè)風(fēng)險，但是與此同時增加了更多的管理監(jiān)督職責(zé)[20]。因此，在PPP模式中，政府還要承擔(dān)項目實施監(jiān)督者的責(zé)任。監(jiān)督的目標就是不僅要保證PPP項目的順利實施，防范財政風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險，而且要保證環(huán)境治理質(zhì)量、保證財政資金投入的效率，防止農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式中公共性的流失。

2.3 社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的支持者

社會組織亦稱為非政府組織、志愿者組織、非營利組織等，是由社會公眾自發(fā)組成的、以維護公共利益為目標、存在于政府部門和私人部門之外的組織。社會組織的基本特征就是自愿性、非營利性和公益性。自愿性即由社會成員自愿組成，非營利性即不以營利為目的，公益性即以維護社會公共利益為目標。社會組織是彌補政府失靈和市場失靈的重要主體，其發(fā)展也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建“小政府、大社會”治理格局、完善現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的必然。由其特征所決定，社會組織是農(nóng)村環(huán)境治理的重要主體。在農(nóng)村環(huán)境治理中，社會組織尤其是環(huán)保社會組織在進行環(huán)保宣傳、提升公眾環(huán)保意識、開展環(huán)境維權(quán)與法律援助、監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為等方面發(fā)揮著重要作用。因而，政府應(yīng)積極支持非政府組織的發(fā)展。但是，受傳統(tǒng)“強政府、弱社會”政社關(guān)系的影響，我國社會組織發(fā)展狀況在很大程度上取決于政府對社會組織的支持情況，包括社會組織的發(fā)展空間、經(jīng)費來源等。在現(xiàn)行的管理體制下社會組織都必須與政府保持相對融洽的關(guān)系，因為一旦失去政府的支持，生存就會成為社會組織面臨的首要問題[21]。因此，政府應(yīng)成為社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極支持者。

2.4 社會公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的引導(dǎo)者

農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境治理的天生“在場者”，既是農(nóng)村環(huán)境污染的受害者，又是農(nóng)村環(huán)境治理的受益者。因此，農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村環(huán)境治理的天然參與主體。但是由于農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品特征，因此，農(nóng)民一般會更喜歡享用環(huán)境治理帶來的利益，而不愿付出任何成本，農(nóng)村環(huán)境治理存在農(nóng)民集體行動的困境，這也是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境“公地悲劇”的重要原因。目前，農(nóng)民對于農(nóng)村環(huán)境治理參與程度有限，根據(jù)學(xué)者對福建省的專項調(diào)查，86.7%的調(diào)查對象表示沒有參加過環(huán)境治理工作;53.3%表示不知道村子里相關(guān)的環(huán)境治理項目（課題組選擇的村子均有至少1項環(huán)境治理項目）;遇到破壞水環(huán)境的行為，38.2%表示不會舉報，僅有12.4%回答比較方便或非常方便獲知農(nóng)村環(huán)境的相關(guān)信息;14.7%的村民表示在環(huán)境治理項目確定前，政府及相關(guān)部門征求過村民的意見[5]。當(dāng)然也會有農(nóng)民基于公共利益目的而主動參與農(nóng)村環(huán)境治理，但是這種行動如果得不到更多農(nóng)民的支持和呼應(yīng)，其取得的效果也是有限的。農(nóng)村環(huán)境治理中村民認同的主要影響因素包括利益相關(guān)程度、社區(qū)意識、社區(qū)資本和公民精神等[22]。因此，若要讓農(nóng)民超越集體行動的困境、積極參與到農(nóng)村環(huán)境治理中來，就需要政府通過一定制度安排，培育農(nóng)民鄉(xiāng)村共同體意識和集體精神，對農(nóng)民的參與行為進行引導(dǎo)。

總之，在元治理視域下，政府作為農(nóng)村環(huán)境治理的最主要主體，同時作為治理的治理者，政府不僅是農(nóng)村環(huán)境治理成本的承擔(dān)者和多元治理體系的構(gòu)建者，而且是農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的設(shè)計和監(jiān)督者、社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的支持者和社會公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的引導(dǎo)者。

3 農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任現(xiàn)狀分析

3.1 財政投入不足、治理體系不完善

長期以來，在農(nóng)村環(huán)境治理中，政府責(zé)任基本可以說是缺失的。新中國成立以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國在環(huán)境治理中也形成了城鄉(xiāng)之間的差序格局，即國家在環(huán)境治理投入上，從城市到農(nóng)村逐漸遞減。同時，鄉(xiāng)村作為城市環(huán)境的支持者，長期被認為是城市污染物的消納方，在城市層面上的環(huán)境污染不斷形成對鄉(xiāng)村的生態(tài)沖擊，鄉(xiāng)村成為城市生態(tài)環(huán)境改善的犧牲品[23]。所以，城鄉(xiāng)環(huán)境治理的分離狀態(tài)是形成城鄉(xiāng)環(huán)境差距的深層次原因。其中，既涉及國家環(huán)保政策和制度安排的不公平、農(nóng)村環(huán)境利益的非均衡配置、農(nóng)民環(huán)境話語權(quán)的喪失和城鄉(xiāng)環(huán)境博弈的地位懸殊，又深刻折射出我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的斷裂性鴻溝[24]。近些年來，雖然國家和各級政府對農(nóng)村環(huán)境治理的重視程度不斷提高，但是農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施差、歷史欠賬多，因而，與城市差距明顯。以環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施為例，大大小小的城市基本上都建有垃圾回收站、污水處理廠等一整套環(huán)保系統(tǒng)，但至今開展環(huán)境整治的村莊比例只有十分之一左右，全國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近60萬行政村大部分還沒有環(huán)保的基礎(chǔ)設(shè)施[24]。城鄉(xiāng)公用設(shè)施水平差距可以在一定程度上體現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理中政府責(zé)任的缺失（表1）。

根據(jù)《2018中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》[25]，可以看出，在公用設(shè)施水平方面，2018年全國鄉(xiāng)污水處理率為18.75%，其中污水處理廠集中處理率為11.12%。生活垃圾處理率為73.18%，其中無害化處理率為32.18%。而2018年全國城市污水處理率為95.49%，其中污水廠集中處理率為93.35%，生活垃圾處理率為99.49%，其中無害化處理率為98.96%。并且，由數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)之間環(huán)境治理水平的差距不僅體現(xiàn)在我國西部地區(qū)，中部地區(qū)、東部地區(qū)同樣存在。有的省份，無論是污水處理還是生活垃圾處理，城鄉(xiāng)之間差距都非常明顯。如河北省，污水集中處理率城市為98.18%，而鄉(xiāng)只有0.68%;城市生活垃圾無害化處理率為99.80%，而鄉(xiāng)只有15.97%。在環(huán)境治理的城鄉(xiāng)差序格局下，長期以來，政府對農(nóng)村環(huán)境治理財政資金投入嚴重不足。若按目前25%村莊垃圾處理設(shè)施和80%村莊污水處理設(shè)備缺口計算，所需資金總額就達到3 500億元左右。2008—2017年的10年間，中央財政農(nóng)村環(huán)保專項資金累計總額435億元，僅夠一年的運維費用[26]。同時，與農(nóng)村環(huán)境治理相比，GDP在地方官員政績考核仍起著重要作用。有學(xué)者通過 2007至2016年42個市生態(tài)治理支出規(guī)模與市委書記市長的匹配數(shù)據(jù)，研究了地方生態(tài)治理支出規(guī)模對官員晉升的影響。結(jié)果表明，無論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，GDP依然對官員晉升存在正向作用。以GDP為導(dǎo)向的政績考評體系沒有徹底轉(zhuǎn)變，在面臨經(jīng)濟下行壓力和環(huán)境污染治理壓力的“兩難”抉擇中，發(fā)展經(jīng)濟對地方政府來說依然是現(xiàn)實選擇[27]。因此，在目前激勵機制下，地方政府官員必然將更多的財政資金投入到發(fā)展經(jīng)濟而非環(huán)境治理當(dāng)中。

除財政投入不足外，在農(nóng)村環(huán)境治理的制度設(shè)計特別是在多元治理體系的構(gòu)建方面，政府責(zé)任也是缺失的。隨著社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)實現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮多元主體在社會治理中的作用。但是，在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中，政府還沒有構(gòu)建起市場、社會和公民個人多元主體協(xié)同治理體系，難以形成整體性治理，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理碎片化明顯，治理效果也大打折扣。

3.2 PPP模式中政府監(jiān)督責(zé)任的弱化

由“經(jīng)濟人”屬性所決定，私人部門參與公共產(chǎn)品供給當(dāng)然有承擔(dān)社會責(zé)任的考量，但是獲取利潤更是其參與農(nóng)村環(huán)境治理的目的。當(dāng)然，PPP模式需要保證私人部門獲取一定利益，這是PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)的前提，但是獲利應(yīng)保持在一定限度之內(nèi)，特別是應(yīng)防止私人部門因節(jié)約成本、提高獲利水平而損害項目質(zhì)量，這就對政府的監(jiān)督責(zé)任提出了明確要求。實際上，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，PPP模式的制度績效已經(jīng)開始被學(xué)界反思。如汪立鑫等[28]在2002—2015年中國245個地級市面板數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，采用多期雙重差分法、雙重差分傾向得分匹配法評估了PPP項目的實施對我國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)出效率的影響。研究發(fā)現(xiàn)，PPP項目的實施總體上并沒有明顯提升規(guī)模效率，也沒有提升純技術(shù)效率。而導(dǎo)致PPP模式績效有限的原因之一就是政府角色的迷失。在環(huán)境治理PPP模式中，政府既是PPP模式的發(fā)起者和規(guī)則制定者，又是項目實施的監(jiān)督者，政府既是運動員，又是裁判員，多重角色交織在一起往往使政府的監(jiān)督責(zé)任弱化，政府一般更專注于PPP項目的發(fā)起和設(shè)計，專注于把PPP項目運作起來，監(jiān)督責(zé)任往往置于其次。在實踐中，有些地方政府更是簡單地以補貼的方式給予私人部門回報，將農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任甩給私人部門，或者一買了之。加之農(nóng)村環(huán)境治理涉及政府多個部門，存在著治理責(zé)任的碎片化現(xiàn)象。所以，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式的可持續(xù)狀況并不理想且存在諸多實踐困境[29]。

4.2 以監(jiān)督責(zé)任強化為重點保障PPP模式實施。

環(huán)境治理PPP模式的最終目標是要保證環(huán)境有效治理的實現(xiàn)。因而，政府在農(nóng)村環(huán)境治理項目的全周期運行過程中都要擔(dān)負起監(jiān)督責(zé)任。在農(nóng)村環(huán)境治理的PPP模式中，地方政府既是項目履約方，又是監(jiān)督方，因而，一方面，政府既要保證項目的順利實施，同時又要對私人部門的利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門參與方能夠得到合理收益。另一方面，政府要對項目的實施特別使運行過程和運行質(zhì)量進行監(jiān)督，防止重建設(shè)、輕運行的現(xiàn)象。為此，政府應(yīng)完善PPP模式的相關(guān)法律規(guī)范。目前PPP模式的相關(guān)規(guī)范性文件主要是國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院政策要求制訂的各類管理辦法，這些管理辦法難以保證PPP項目的穩(wěn)定性。因而，對于PPP項目的立項、審批、監(jiān)督、執(zhí)行等過程，都應(yīng)通過法律進行明確規(guī)定，通過完善相關(guān)制度立法，保障PPP項目的穩(wěn)定與可持續(xù)性。同時，應(yīng)突出政府監(jiān)督重點。PPP模式雖然能夠彌補政府環(huán)境治理的不足，但是也應(yīng)認識到，公共產(chǎn)品供給是政府的應(yīng)然責(zé)任，在PPP項目中，政府應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)，對農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式中的服務(wù)價格、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)績效，政府應(yīng)重點嚴格監(jiān)督，這既是保證公共利益的實現(xiàn)的關(guān)鍵，又是保障PPP模式順利實施的前提。

4.3 以發(fā)展能力提升積極支持社會組織參與

針對我國社會組織發(fā)展實際，政府應(yīng)通過提升社會組織發(fā)展能力來支持社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理。首先，放寬登記管理制度。尤其是環(huán)保類社會組織屬于純粹公益性社會組織，在我國雙重管理體制下，民政部門和環(huán)保部門應(yīng)重點從社會組織管理體制著手，可以實行直接登記制度，放寬登記管理制度，提升社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的合理性和合法性，促進社會組織參與治理效率的提高。其次，強化社會組織的資金保障。在美國，聯(lián)邦和州政府是以設(shè)立項目基金和課題招標等方式為非政府組織提供有針對性的資助，并通過信息共享、人員培訓(xùn)和咨詢指導(dǎo)等手段，積極、主動地與民間組織合作，共同提供公共服務(wù)[40]。借鑒美國做法，地方政府可通過政府購買服務(wù)形式鼓勵和支持環(huán)保社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理，并將環(huán)保宣傳教育活動委托環(huán)保社會組織來開展。同時完善政府購買服務(wù)的主體遴選機制、運行監(jiān)管機制等，推動環(huán)保社會組織參與農(nóng)村環(huán)境治理的規(guī)范化。再次，積極幫助社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。督促其建立健全以章程為核心的各項規(guī)章制度，加強內(nèi)部管理規(guī)范化，同時幫助環(huán)保社會組織加大專業(yè)人員招募和培養(yǎng)，不斷提升其專業(yè)服務(wù)水平。

4.4 以環(huán)境意識和制度信任水平提高等引導(dǎo)農(nóng)民參與

首先，應(yīng)提高農(nóng)民環(huán)境治理意識。引導(dǎo)農(nóng)民參與環(huán)境治理，離不開村民自治組織作用的發(fā)揮，在我國鄉(xiāng)村治理制度框架中，村民自治組織是最具合法性的鄉(xiāng)村組織，是自治、法治、德治相結(jié)合的治理體系的重要方面。政府應(yīng)以村民自治組織為載體加強宣傳教育，運用行之有效的方法和農(nóng)民喜聞樂見的方式，提高農(nóng)民對環(huán)境治理的認同程度。同時，可以通過環(huán)境治理議題的設(shè)置和公共空間的建設(shè)，形成農(nóng)民主動參與環(huán)境治理的良好社會氛圍。在這個過程中，應(yīng)重視發(fā)揮農(nóng)村社會資本的作用，農(nóng)村社會資本中的非正式規(guī)范、人際關(guān)系以及道德聲譽對于農(nóng)民行為具有重要影響，因而，應(yīng)重視鄉(xiāng)村社會資本的建設(shè)，充分利用農(nóng)村熟人社會的特征，提高農(nóng)民環(huán)境治理的參與程度。其次，應(yīng)提高農(nóng)民的制度信任水平。良好的制度信任水平有助于充分調(diào)動農(nóng)民的環(huán)境治理決策參與意愿，而構(gòu)建科學(xué)高效的環(huán)境污染監(jiān)管體系則是提升農(nóng)民制度信任水平的基礎(chǔ)與保障。因此，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)合理的環(huán)境污染監(jiān)管政策、標準和規(guī)范，加強環(huán)境污染監(jiān)管隊伍建設(shè)，打造規(guī)范、公正的環(huán)境污染監(jiān)管制度環(huán)境[34]。在此基礎(chǔ)上，嚴格并強化制度實施。再次，鼓勵農(nóng)村社區(qū)建立農(nóng)民參與的激勵機制。如上海農(nóng)村社區(qū)在創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”過程中強化利益引導(dǎo)激勵機制，借助利益激勵激發(fā)公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的廣度與深度。其《美麗鄉(xiāng)村·美麗十條》規(guī)定，對“和美宅基”已經(jīng)創(chuàng)建成功的農(nóng)戶（按宅基證），發(fā)放4 000元/年的“和美宅基”獎勵資金，對于被評選為“和美庭院”的農(nóng)戶，給予200元/年的獎勵[35]。只有建立農(nóng)民參與的激勵機制，才能使農(nóng)民不僅有參與的意識和參與意愿，而且有參與的動力。

5 結(jié)語

黨的十九屆四中全會提出，要完善社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。單靠政府單一主體，難以實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的重任，因而，應(yīng)發(fā)揮市場、社會組織以及公民個人等多元主體作用，這是完善農(nóng)村環(huán)境治理體系的內(nèi)在要求。但是其他任何主體作用的發(fā)揮，都不應(yīng)成為政府推卸自身責(zé)任的理由，政府的公共性、農(nóng)村環(huán)境治理的公共產(chǎn)品屬性以及政府在社會治理中的地位決定了政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村環(huán)境治理中承擔(dān)最主要責(zé)任。在承擔(dān)最主要主體責(zé)任的同時，政府不僅要充分發(fā)揮其他主體作用，而且要協(xié)調(diào)其他主體行動，以使各主體既專注自身責(zé)任，又相互合作，持續(xù)推進宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善，最終實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的善治。

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（責(zé)任編輯：王愛萍）