李曉輝 閆循堂 陳 震

一、引言

近年來，威海海事局轄區(qū)內(nèi)河船舶非法涉海運輸行為特別是內(nèi)河砂石船舶違法開采、運輸海砂現(xiàn)象較為突出。2018年5月22日，河南漯河籍內(nèi)河船“龍匯達6999”輪在威海轄區(qū)海驢島附近水域作業(yè)過程中發(fā)生事故翻扣，造成9人死亡或失蹤；2019年威海海事局共確認并查處了11艘內(nèi)河船舶，并且轄區(qū)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)河砂石船舶數(shù)量呈逐年上升態(tài)勢。這些內(nèi)河砂石船舶大多具有船舶狀況差、抗風能力不足、船舶超載、船員素質(zhì)相對較低、配員不足等特點，安全風險極高，在惡劣氣象海況下極易發(fā)生群死群傷事故。同時，許多內(nèi)河砂石船舶不遵守航行規(guī)則，關閉AIS，隨意錨泊，疏于值守，嚴重擾亂通航秩序，影響過往船舶航行安全。另外，非法盜采海砂直接影響到海岸和海域地貌，使海床遭受破壞，近海生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重損害，一旦發(fā)生事故出現(xiàn)溢油，還會造成海洋環(huán)境污染，破壞近海生態(tài)環(huán)境。

內(nèi)河船多為平底型，干舷較低，穩(wěn)性較差，無法適應復雜多變的海上交通環(huán)境，遇到大風浪天氣，極易導致翻沉事故，同時內(nèi)河船配員遠低于海船，船員不具備海上航行的適任能力，船舶動力設備、通信系統(tǒng)、消防救生設備配備不能滿足海上航行的要求，極易發(fā)生船舶碰撞、擱淺、翻沉等事故，嚴重威脅海上人命及海洋環(huán)境安全［1]。本文結合威海轄區(qū)實際，從內(nèi)河船非法涉海運輸整治現(xiàn)狀及活動規(guī)律、內(nèi)河船涉海運輸?shù)脑?、威海海事局采取的監(jiān)管措施等三個方面分析，總結內(nèi)河船涉海運輸整治的難點，并提出相關工作建議。

二、轄區(qū)內(nèi)河船非法涉海運輸現(xiàn)狀及活動規(guī)律

為摸清底數(shù)，查明規(guī)律，威海VTS中心采取安排專人通過VHF、轄區(qū)過往商船協(xié)助核實、查詢船舶管理系統(tǒng)、跟蹤船舶AIS航行軌跡等方式對轄區(qū)過往內(nèi)河船舶或高度疑似內(nèi)河船舶信息進行甄別核實和動態(tài)跟蹤。2019年通過VTS監(jiān)控及現(xiàn)場巡查共發(fā)現(xiàn)通過該轄區(qū)的內(nèi)河船舶近500艘次，其中AIS信息正確顯示船舶不足30艘次，可建立聯(lián)系船舶100艘次。AIS航行軌跡有效跟蹤船舶約60艘次，總結出規(guī)律及特點如下：

（1）船舶AIS信息顯示不正確。內(nèi)河船舶多安裝B類AIS（絕大部分威海海事局轄區(qū)漁船安裝B類AIS）或無AIS信號，且AIS大都不正確顯示信息，極易與漁船目標混淆。

（2）船籍港及目的港相對集中。經(jīng)統(tǒng)計，在通過VHF或與轄區(qū)過往商船建立聯(lián)系的30艘船舶中，河南、安徽、江蘇三省籍船舶約占2/3。此外，通過對信號相對穩(wěn)定的20艘內(nèi)河船舶AIS軌跡進行跟蹤發(fā)現(xiàn)，目的港主要集中在天津、曹妃甸、連云港等地。

（3）近岸、夜間集中航行。大部分內(nèi)河船因船舶尺寸較小選擇近岸航行，在大風期間經(jīng)常就近隨意拋錨，大風過后立即續(xù)航。為逃避海事部門的監(jiān)管，內(nèi)河船多選擇在夜間集中結隊航行，每次4～6艘船舶。

（4）不遵守航行規(guī)則。內(nèi)河船航行過程中存在不遵守航行規(guī)則、不守聽VHF、在航道逆行、隨意穿越航道等違法、違章行為，甚至個別內(nèi)河船存在關閉航行燈的情況。此外，內(nèi)河船往往存在船員未持證、配員不足等問題，安全隱患極大。

三、內(nèi)河船非法涉海運輸原因

內(nèi)河船非法涉海運輸是由多重復雜因素造成的［2]。要想徹底解決內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)膯栴}，需要對其存在的原因有一個系統(tǒng)、深入的了解。本文通過魚骨圖分析法，對內(nèi)河船非法涉海運輸行為存在的原因逐層剖析，最終找出問題的根本所在，為解決內(nèi)河船非法涉海運輸治理問題提供直接有效的依據(jù)。

魚骨圖是一種為了找出問題所有原因而設計出來的創(chuàng)新方法，被廣泛用于技術、管理領域。它反映了人腦分析復雜問題的思維方式，從要研究的問題入手，首先找出問題主要因素，再對主要因素逐一細化分解，這樣就能對問題有一個深入、系統(tǒng)的分析［3]。本文從“人員因素”“管理因素”“法律因素”“環(huán)境因素”四個方面對影響內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)脑蜻M行重點分析，作出內(nèi)河船非法涉海運輸魚骨圖，如圖1所示。

圖1 內(nèi)河船非法涉海運輸魚骨圖

通過對以上影響內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)乃膫€主要因素的分析，發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船非法涉海運輸主要是由于船東在巨額利潤的驅(qū)使下，重效益輕安全，守法意識淡薄，同時，內(nèi)河船涉海運輸違法成本較低，海事部門對其缺乏有效的監(jiān)管措施，使其能夠輕易逃脫監(jiān)管，再加上缺乏有效的法律制裁手段，最終導致了內(nèi)河船非法涉海運輸行為的猖獗。

四、威海海事局采取的監(jiān)管措施

1.精準打擊、長線作戰(zhàn)

針對該類船舶存在的安裝B類AIS或無AIS信號，且不守聽VHF或呼叫不應答導致的識別難、溝通難等問題，威海海事局發(fā)揮VTS的作用，安排專人通過VHF呼叫、過往商船協(xié)助核實、特殊標識、加大安全信息提醒等方式對成山頭水域過往及錨泊的內(nèi)河船舶或高度疑似為內(nèi)河船舶的船舶加強甄別核實和動態(tài)監(jiān)控。利用VTS、AIS等信息化手段，實現(xiàn)對內(nèi)河船的準確定位識別，發(fā)現(xiàn)目標及時出擊，逐步形成了反應迅速，指揮中心與海事處間上下聯(lián)動，VTS值班員、船舶安檢員、海事調(diào)查官等多“兵種”合成作戰(zhàn)的執(zhí)法模式。

2.區(qū)域聯(lián)動、及時通報

針對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)河船舶船籍港及目的港相對集中的情況，威海局密切聯(lián)系船籍港地方海事部門，及時將相關情況進行通報，持續(xù)督促船籍港相關部門履行監(jiān)督管理職責，及時處置內(nèi)河船舶非法參與海上運輸行為，有力打擊了內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)膰虖垰庋妗Ｍ瑫r，針對內(nèi)河船經(jīng)常出沒水域，聯(lián)合公安、邊防、海警等部門開展海上巡航執(zhí)法活動，嚴厲打擊內(nèi)河船舶違法違章行為。

3.以罰促治、有力震懾

內(nèi)河船敢于冒險跨航區(qū)航行主要是受到巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)動。威海海事局在法定處罰范圍內(nèi)，加大了對其違法行為的處罰力度，在行政處罰量刑范圍內(nèi)從嚴從重進行處罰，絕不姑息縱容，提高其違法成本，從加大經(jīng)濟違法成本方面對其形成了有力震懾。

4.政府主導、源頭治理

在摸清轄區(qū)內(nèi)河船非法從事砂石運輸規(guī)律后，威海海事局從多個層面積極向地方政府進行匯報，推動地方政府牽頭開展內(nèi)河船舶治理工作，在政府的主導下進一步明確了內(nèi)河船治理涉及單位、部門監(jiān)管責任，逐步形成政府主導、相關部門齊抓共管的工作格局。

五、內(nèi)河船涉海運輸整治的難點

1.發(fā)現(xiàn)難

由于內(nèi)河船多為平底結構，對水深要求低，大多數(shù)內(nèi)河船海上裝卸作業(yè)都集中在規(guī)模小、管理相對松散的漁港或者是臨時裝卸點，以“打游擊”“躲貓貓”等方式逃避海事部門的監(jiān)管。同時，威海海事局轄區(qū)不是內(nèi)河船采砂的主要源頭地及工程所在地，進入轄區(qū)作業(yè)的內(nèi)河船沒有固定的作業(yè)點，很難通過對作業(yè)點的監(jiān)管實現(xiàn)有效打擊，進入轄區(qū)的內(nèi)河船多為進出渤海灣途經(jīng)威海水域，這些內(nèi)河船為逃避海事監(jiān)管大多關閉AIS，或者隨意更改AIS， 除非編隊航行否則很難被及時發(fā)現(xiàn)。由于海巡艇執(zhí)法距離有限，很多內(nèi)河船涂改船名，極易與小型貨船、漁船產(chǎn)生視覺混淆，海事部門在開展海上巡航過程中，通過望遠鏡等視覺方式很難發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船。

2.執(zhí)法難

目前，轄區(qū)發(fā)現(xiàn)的涉海運輸內(nèi)河船已逐步呈現(xiàn)大型化的趨勢，一些內(nèi)河船在面對執(zhí)法人員的執(zhí)法檢查時，不聽從指令，對抗檢查，造成執(zhí)法人員登輪檢查難。執(zhí)法人員如果強行登輪，可能會遇到內(nèi)河船上船員的激烈對抗。他們既不提供船舶證書、船員證書，也不配合回港調(diào)查，而海事部門執(zhí)法人員又缺乏有效的強制性手段，難以實現(xiàn)對船舶、船員的控制，造成發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船時執(zhí)法難。

3.處罰難

內(nèi)河船非法涉海運輸屬于超過核定航區(qū)航行的違法行為，目前對其處罰的主要法律依據(jù)是《海上交通安全法》第十條［4]。然而，在對被查獲的內(nèi)河船實施處罰過程中，一些內(nèi)河船船員法律意識淡薄，拒絕提供船舶船員證書，拒不繳納罰款，一些被查獲的內(nèi)河船甚至在被調(diào)查取證過程中逃逸，導致海事部門對內(nèi)河船實施行政處罰的執(zhí)行非常困難［5]。同時，對內(nèi)河船實施行政強制、司法移交和沒收拆解難以及時到位，內(nèi)河船被長時間扣留港口又存在安全風險和隱患。

4.遣返難

威海海事局2019年查處的11艘內(nèi)河船中，成功遣返的只有2艘，遣返率不足20%。目前，海事部門主要通過向船籍港海事管理機構發(fā)函的形式遣返內(nèi)河船，但是一些內(nèi)河船提供偽造的船舶證書，造成船籍港海事管理機構查不到相關船舶信息。同時，大多數(shù)的內(nèi)河船沒有正規(guī)的管理公司，多為個人自己營運，即使有營運公司也都屬于“空殼掛靠”，只收費不管理，這就致使船籍港海事部門也很難對其采取制約性手段，不能有效將其遣返。

六、內(nèi)河船涉海運輸整治建議

通過對過去幾年內(nèi)河船治理方面好經(jīng)驗的總結，結合發(fā)現(xiàn)的問題和存在的難題，以及威海海事局轄區(qū)實際，從解決內(nèi)河船監(jiān)管面臨的發(fā)現(xiàn)難、執(zhí)法難、處罰難、遣返難等問題出發(fā)，進一步提出治理內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)膶Σ摺?/p>

1.加強立體防控，實施定點打擊

以VTS中心為核心，構建VTS中心、海巡執(zhí)法支隊、海事處協(xié)同聯(lián)動、精準打擊的執(zhí)法模式。針對內(nèi)河船關閉AIS逃避監(jiān)管、不遵守航行規(guī)則的特點，充分發(fā)揮VTS的作用，利用雷達、VHF等手段，及時通過附近船舶核查內(nèi)河船信息，確認后及時跟進處置。針對內(nèi)河船活動頻繁水域和習慣航線，科學合理制訂巡航計劃。針對內(nèi)河船經(jīng)常利用夜間時段進行非法砂石作業(yè)的特點，適時開展夜間海上駐守、錯時巡查、彈性執(zhí)法。針對內(nèi)河船作業(yè)點散布在各石料廠附近岸線的特點，加強岸線巡查，對石料廠密集區(qū)域加大岸線巡查力度，并充分發(fā)揮附近群眾的監(jiān)督作用，暢通舉報渠道。

2.加強協(xié)作聯(lián)動，形成監(jiān)管合力

內(nèi)河船非法涉海運輸危害突出、根源復雜，只有各部門相互協(xié)作、形成合力，才能打贏攻堅戰(zhàn)。海事部門要主動走訪地方政府和職能部門，積極構建完善“政府主導、部門聯(lián)動、齊抓共管”的治理格局，按照住房和城鄉(xiāng)建設部等八部委聯(lián)合下發(fā)的《關于加強海砂開采運輸銷售使用管理工作的通知》相關要求，強化港航、公安、海警、海洋發(fā)展、海事等部門的溝通協(xié)作，深化“聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)動”機制，促進協(xié)作共治。

3.加強依法治理，做好資金保障

內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)闹饕蚴菢O低的違法成本和巨額利潤的驅(qū)使。海事部門的行政處罰手段不足以對其形成有效的威懾力，必須及時采取行政強制措施。但是由于海事部門不具有直接行政強制執(zhí)行權，需要對內(nèi)河船實施行政強制執(zhí)行時只能向法院申請，而根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定，因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關承擔，這樣就造成海事部門對內(nèi)河船的扣押處置成本高，難度大，需要提前拿出相應的財政預算。因此建議海事部門充分利用《海上交通安全法》修訂的契機，通過法治思維和手段推動內(nèi)河船的有效處置。

4.加強源頭治理，堅持疏堵結合

徹底治理內(nèi)河船，源頭治理是關鍵。進入威海海事局轄區(qū)作業(yè)的內(nèi)河船大多集中在石料廠附近岸線水域，一方面石料廠廢料需要及時處理，另一方面內(nèi)河船也有運貨需求，因此切斷內(nèi)河船經(jīng)濟鏈條能夠從源頭上實現(xiàn)對內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)挠行е卫?。建議海事部門積極引導正規(guī)碼頭根據(jù)實際情況和生產(chǎn)需求，合理劃定砂石裝卸專用碼頭，便利砂石貨物進出港，引導砂石貨源頭向正規(guī)碼頭轉(zhuǎn)移，同時對運輸砂石貨源的正規(guī)散貨船給予政策上的優(yōu)惠，通過這些手段逐步使內(nèi)河船失去海上運輸?shù)氖袌觥Ｍ瑫r，建議船籍港海事部門加大對長江口、珠江口等主要出?？诘墓芸亓Χ龋讲榇肮芾砉緡栏衤鋵嵠髽I(yè)安全生產(chǎn)主體責任，嚴厲打擊內(nèi)河船非法涉海運輸行為，徹底解決內(nèi)河船非法涉海運輸?shù)膯栴}。

七、結語

隨著國家供給側結構改革和生態(tài)環(huán)境建設的不斷深化，內(nèi)陸大江、大湖禁止采砂作業(yè)，大量內(nèi)河船失去運輸市場，內(nèi)河船船東、船員鋌而走險從事非法涉海運輸。內(nèi)河船非法涉海運輸面臨的形勢依然嚴峻。做好內(nèi)河船治理工作既需要海事部門內(nèi)部的齊心協(xié)力，也需要政府主導，各單位相互協(xié)作、聯(lián)動執(zhí)法，同時還需要法律制度方面的有效保障。