趙唯江

摘要：國庫集中支付電子化改革是圍繞財政國庫“十二五”規(guī)劃提出的重要內(nèi)容，從2007年國庫集中支付電子化開始在中央本級試點至今，國庫集中支付電子化已在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)。電子化模式在提高工作效率、緩解人員緊缺壓力、便捷財政部門、預(yù)算單位以及代理銀行的同時，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。本文通過簡述國庫集中支付電子化改革的歷程和意義，對支付電子化下國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督面臨的問題進(jìn)行分析，并提出如何有效提升國庫監(jiān)督的對策。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 國庫監(jiān)督

國庫集中支付改革作為預(yù)算執(zhí)行國庫事中監(jiān)督的有效補(bǔ)充，在大數(shù)據(jù)背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，也是國庫集中支付改革的有效延伸。隨著支付電子化在全國范圍內(nèi)深入推進(jìn)，其在深化國庫制度改革、提高國庫業(yè)務(wù)效率、提升財政資金安全等方面優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，但同時也發(fā)現(xiàn)國庫監(jiān)督工作在集中支付電子化信息化過程中存在的“想管沒抓手”的現(xiàn)實困境。

一、國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化改革歷程

第一階段：研究探索階段。2007年，國庫集中支付電子化開始在中央本級試點，上海、山西等部分省市也探索開展了國庫集中支付電子化管理，但由于缺乏統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)，存在制度建設(shè)滯后、技術(shù)應(yīng)用空白等問題，只能簡單實現(xiàn)財政部門和人民銀行“點對點”電子化管理，無法繼續(xù)拓展。隨后，財政部會同人民銀行歷經(jīng)5年研究探索，打通了財政部門、人民銀行、代理銀行三個系統(tǒng)，實現(xiàn)了財政部門、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位四方電子化管理，確立了國庫集中支付電子化建設(shè)框架及標(biāo)準(zhǔn)，并選定河北、重慶兩省市進(jìn)行試點，伴隨著2013年1月4日正式上線運行，兩省市在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)了國庫集中支付電子化管理。

第二階段：綜合驗證階段。2013年4月，全國財政國庫工作會議對國庫集中支付電子化管理做了進(jìn)一步明確和部署，電子化改革從最初的2個省市擴(kuò)大到12個省市。隨后，財政部、人民銀行總行陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關(guān)工作的通知》《國庫集中支付電子化管理接口報文規(guī)范（暫行）》《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》以及《關(guān)于規(guī)范國庫集中支付代理銀行電子化管理相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)的通知》等文件，初步建立了國庫集中支付電子化內(nèi)控管理、業(yè)務(wù)流程等制度體系。2014年，國庫集中支付電子化改革作為國務(wù)院重點督辦工作之一進(jìn)行全面推進(jìn)，各省財政廳、人民銀行、商業(yè)銀行積極推動該項工作落實，主動梳理業(yè)務(wù)流程、對接信息系統(tǒng)。截至2014年底，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市省級實施了國庫集中支付電子化改革。

第三階段：全面推廣階段。2017年，為落實國務(wù)院第五次廉政工作會議精神，財政部會同人民銀行印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)地方國庫集中支付電子化管理工作的通知》，要求省級財政部門要會同省級人民銀行積極創(chuàng)建條件推進(jìn)行政區(qū)域內(nèi)國庫集中支付電子化管理工作，建立標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)操作流程，統(tǒng)一省內(nèi)國庫集中支付業(yè)務(wù)代理模式、業(yè)務(wù)系統(tǒng);擴(kuò)大支付電子化管理實施范圍，實現(xiàn)支付電子化管理所有預(yù)算單位、所有財政性資金的全覆蓋。地方國庫集中支付電子化管理在省級基本實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，逐步開始向市縣延伸。目前，部分省份已實現(xiàn)省、市、縣三級國庫集中支付電子化管理全覆蓋，河北、云南等省份還實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)四級全覆蓋。

二、國庫集中支付電子化改革的意義

（一）提高了財政資金支付效率

在傳統(tǒng)的手工業(yè)務(wù)模式下，無論是財政直接支付還是財政授權(quán)支付，完成每一筆資金的支付都需要經(jīng)過單據(jù)打印、人工審核簽章、專人傳遞等流程。預(yù)算單位或財政部門每日需多次往返銀行間送憑證和取憑證，代理銀行需要往返人民銀行進(jìn)行清算，不但工作效率低、占用大量工作時間和人力資源，而且出錯率也較高。據(jù)統(tǒng)計，從支付憑證開始進(jìn)行審核、憑證打印到送至銀行進(jìn)行支付、銀行將憑證送至人民銀行進(jìn)行清算，平均需要一個工作日到二個工作日。國庫集中支付業(yè)務(wù)實行電子化管理后，實現(xiàn)了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)向自動化業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變，縮減了整個業(yè)務(wù)流程處理時間，同時也把國庫工作人員從人工核對、手工簽章、單據(jù)傳送等繁雜的日常工作中解脫出來，讓國庫工作人員有更多的時間和精力從事國庫數(shù)據(jù)分析和研究等更為“高大上”的工作，有效緩解了國庫人員緊缺的現(xiàn)實問題。

（二）降低了國庫業(yè)務(wù)處理成本

隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國庫集中支付業(yè)務(wù)量也隨之增加。國庫集中支付電子化實施之前，財政資金的支付需要預(yù)算單位工作人員親臨柜面進(jìn)行辦理。一方面，預(yù)算單位或財務(wù)部門頻繁往返于代理銀行辦理各類國庫集中支付業(yè)務(wù)，大大增加了行政運行成本。伴隨著公務(wù)用車制度管理的改革，一般公務(wù)用車逐步取消，預(yù)算單位往往無法安排公務(wù)車輛用于憑證傳遞工作，給實際工作帶來了不少困難。國庫集中支付憑證是重要會計憑證，若通過使用公共交通進(jìn)行憑證傳遞，存在著一定的安全隱患;另一方面，在代理銀行業(yè)務(wù)辦理高峰期，預(yù)算單位或財政部門等待時間較長，直接影響工作效率。若代理銀行為國庫集中支付業(yè)務(wù)開設(shè)專門窗口，又會加大人力和物力資源的投入。同時代理銀行還需要配備專人，負(fù)責(zé)與人民銀行辦理清算業(yè)務(wù)的憑證專遞工作，加大了代理銀行人員需求的壓力。國庫集中支付電子化實施后，所有業(yè)務(wù)流程均通過電子化操作，不但方便了預(yù)算單位、財務(wù)部門和代理銀行，也大大壓縮了各方辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的成本。

（三）加強(qiáng)了國庫業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理

電子化的改革對國庫業(yè)務(wù)管理方式、管理流程都將產(chǎn)生更為積極的影響，相對于傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證，電子憑證承載的信息、運轉(zhuǎn)的方式、印鑒的管理、對賬的形式等方面都有著更為突出的優(yōu)勢。使用國庫集中支付電子化的方式，建立完整的業(yè)務(wù)管理鏈條系統(tǒng)，通過有效合法的電子憑證貫穿整個業(yè)務(wù)管理流程，促使內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)，憑證管理、賬務(wù)處理流程更為規(guī)范化;通過國庫集中支付電子化系統(tǒng)對財政支付數(shù)據(jù)的自動收集和匯總，使得財政資金的運轉(zhuǎn)更為透明化、公開化、可溯化;通過網(wǎng)絡(luò)資源共享，實現(xiàn)了信息的及時有效傳遞，暢通了各部門信息溝通渠道，從而避免了因信息溝通不暢而引起的疏漏;通過各部門相關(guān)業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)的有效整合，建立起了人民銀行、財政部門、預(yù)算單位、代理銀行之間的信息銜接、相互制約的工作機(jī)制，同時也可以實現(xiàn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)的收集匯總、深度分析和有效共享，推動國庫信息化建設(shè)的步伐。

三、國庫集中支付電子化國庫監(jiān)督面臨的困難

（一）國庫監(jiān)督制度不夠完善，缺少有效法律制度依據(jù)

新業(yè)務(wù)模式的順利推行，往往需要全面的制度體系作為保障，而現(xiàn)行的國庫監(jiān)督制度體系無法為支付電子化提供有效的制度支撐。一方面，制度更新不及時，業(yè)務(wù)監(jiān)督過程中存在無據(jù)可依的現(xiàn)象。國庫集中支付電子化改革后，雖然制定了《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等制度，但這些制度僅限于對業(yè)務(wù)操作行為的規(guī)范，國庫監(jiān)督所依據(jù)的《國家金庫條例》等法律制度仍基于對手工業(yè)務(wù)員模式下的要求和規(guī)范，難以適應(yīng)電子化業(yè)務(wù)模式。如，缺少對支付電子化系統(tǒng)參數(shù)修改方面的相關(guān)規(guī)定。另一方面，制度規(guī)定不夠細(xì)化，執(zhí)行過程中存在理解偏差和爭議。如制度中規(guī)定財政部門要向國庫提供文件依據(jù)，但并沒有明確所需提供文件的等級，使得國庫業(yè)務(wù)人員在審核過程中難以準(zhǔn)確把握。

（二）電子支付審核難度增加，削弱國庫監(jiān)督工作效果

國庫監(jiān)督主要體現(xiàn)在對不合規(guī)業(yè)務(wù)的拒絕辦理權(quán)，國庫集中支付電子化上線前，國庫業(yè)務(wù)人員主要通過對業(yè)務(wù)憑證及相關(guān)依據(jù)資料的審核進(jìn)行監(jiān)督。支付電子化改革后，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要以電子數(shù)據(jù)形式在支付電子化系統(tǒng)中進(jìn)行傳遞，取消了紙質(zhì)憑證資料傳遞渠道。由于技術(shù)條件的限制，支付電子化系統(tǒng)無法實現(xiàn)相關(guān)依據(jù)資料配套傳遞，部分業(yè)務(wù)的相關(guān)依據(jù)資料便不再提供給國庫部門，致使國庫業(yè)務(wù)人員難以對支出業(yè)務(wù)的合規(guī)性和真實性進(jìn)行判斷，削弱了國家預(yù)算執(zhí)行部門間的制衡作用。另外，各級國庫為加強(qiáng)國庫資金風(fēng)險管理而制定的大額支出逐級審批制度，在支付電子化模式下也難以執(zhí)行，國庫監(jiān)督有弱化的趨勢。

（三）國庫監(jiān)督有效手段落后，制約預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)督

自2009年起，財政部相繼印發(fā)了《關(guān)于加快建立地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》《地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作督導(dǎo)考核辦法》等文件，對財政支付風(fēng)險防范提出更高要求。國庫監(jiān)督作為防范財政資金風(fēng)險的主要手段，目前仍停留在柜面監(jiān)督、實地檢查等手工監(jiān)督方式下對各類憑證要素的真實性、完整性和合規(guī)性審核層面上，無法滿足支付電子化模式下對海量數(shù)據(jù)實時、高效、精準(zhǔn)的監(jiān)督要求。我國政府預(yù)算管理復(fù)雜、預(yù)算科目以及預(yù)算單位繁多，加之財政部門對預(yù)算科目調(diào)劑、預(yù)算臨時調(diào)整和追加頻繁，缺乏與支付電子化相匹配的自動監(jiān)督系統(tǒng)，僅憑人工審核監(jiān)督，難以實現(xiàn)資金撥付全程跟蹤和風(fēng)險預(yù)警，以及對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效管理等高水平監(jiān)督。

（四）業(yè)務(wù)人員安全意識缺乏，埋下財政資金安全隱患

實施國庫集中支付電子化管理后，資金支付業(yè)務(wù)的整個流程均在財政系統(tǒng)中實現(xiàn)，其中涉及操作員錄入、復(fù)核人審核、部門負(fù)責(zé)人簽章。在全部支付過程中，只需不同崗位人員各自的USB-KEY進(jìn)入系統(tǒng)便能完成。這就要求財政部門或預(yù)算單位在內(nèi)部控制中嚴(yán)格落實會計崗位不相容職務(wù)分離原則前提下，才能有效防范財務(wù)風(fēng)險。然而，在實際執(zhí)行過程中，往往因內(nèi)部控制制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格等，致使崗位分工、操作權(quán)限界限不清;或者因基層預(yù)算單位人員不足、安全意識缺乏，而被動地把錄入、復(fù)核、審核等所有權(quán)限集中到一個人，致使“一手清”現(xiàn)象出現(xiàn)，這給財政資金安全埋下了隱患。

四、政策意見

（一）完善制度體系

國庫集中支付電子化改革，必須有相應(yīng)的法律法規(guī)制度為之保駕護(hù)航，應(yīng)繼續(xù)推動國庫監(jiān)督法制化建設(shè)，使國庫監(jiān)督有法可依。一方面，建立支付電子化模式下的軟硬件管理、系統(tǒng)安全控制、崗位職責(zé)分工的電子化管理制度，將制度建設(shè)與系統(tǒng)運行相結(jié)合，明確系統(tǒng)運維中風(fēng)險點的控制，確保系統(tǒng)運行的合規(guī)性和國庫資金的安全性。另一方面，細(xì)化國庫監(jiān)督制度，鞏固國庫監(jiān)督權(quán)力，完善國庫監(jiān)督處罰機(jī)制，確保制度對業(yè)務(wù)操作的可指導(dǎo)性以及監(jiān)督檢查的可參照性，提升財政部門、預(yù)算單位、代理銀行對國庫監(jiān)督的重視程度，督促其更好地履行各自的職責(zé)。

（二）豐富系統(tǒng)功能

一方面，拓寬支付電子化橫向聯(lián)網(wǎng)范圍，打通國庫無紙化系統(tǒng)和財政無紙化系統(tǒng)鏈接端口，將從支付指令發(fā)起、代理銀行劃款、國庫部門清算等國庫集中支付全過程歸集于同一系統(tǒng)，規(guī)避以往國庫部門只能獲取清算額度、科目等部分信息，無法獲取財政支付指令、資金項目歸屬、收款人賬戶信息等重要信息致使國庫監(jiān)督情況形同虛設(shè)的現(xiàn)象。另一方面，優(yōu)化集中支付電子化系統(tǒng)功能，如，實現(xiàn)代理銀行提交的劃款憑證、財政集中支付電子額度數(shù)據(jù)明細(xì)清單和預(yù)算收支計劃中的單位性質(zhì)、賬戶類別、支出科目等各項內(nèi)容的逐步核對;增設(shè)相關(guān)依據(jù)資料附件配套上傳、大額資金審核以及超額度辦理支付、無依據(jù)資料辦理支付自動退回等功能，減少人工審核操作量及風(fēng)險，進(jìn)一步加快財政資金周轉(zhuǎn)速度。

（三）實施動態(tài)監(jiān)控

一是加強(qiáng)預(yù)算信息共享。目前，財政部門提供給國庫部門的預(yù)算計劃時間滯后、內(nèi)容粗略，而且預(yù)算調(diào)整和追加情況不能及時提供給國庫，通過搭建信息資料共享平臺，實現(xiàn)預(yù)算收支計劃、財政收支明細(xì)信息、相關(guān)文件資料等的共享，為國庫監(jiān)督提供充分有效的信息。二是前移審核關(guān)口。依托國庫集中支付電子化系統(tǒng)平臺，設(shè)計開發(fā)預(yù)算控制功能，獲取并導(dǎo)入詳細(xì)的預(yù)算計劃，按預(yù)算單位、預(yù)算支出科目、財政存款賬戶、重要項目類別等要素進(jìn)行系統(tǒng)參數(shù)維護(hù)，電子化比對預(yù)算計劃、額度清單及支付明細(xì)情況，實現(xiàn)支出科目是否合規(guī)、額度金額是否超限等情況的系統(tǒng)自動化審核，化國庫集中支付“先支付、后清算”為“先監(jiān)督、再支付、后清算”的業(yè)務(wù)模式，通過將審核關(guān)口前移，達(dá)到實時監(jiān)控、及時糾偏的國庫監(jiān)督目的。

（四）完善內(nèi)部控制，提高財務(wù)風(fēng)險防范能力

對于國庫集中支付電子化管理這一新的模式，一是財政部門及預(yù)算單位要完善內(nèi)部控制管理規(guī)范，遵循崗位不相容原則，嚴(yán)格崗位權(quán)限設(shè)置，實現(xiàn)崗位間相互制衡作用，從而降低業(yè)務(wù)操作風(fēng)險，保證國庫資金安全;二是通過技術(shù)手段提高身份認(rèn)證安全級別，可以利用“USB-KEY+指紋（人臉）”認(rèn)證的模式，確保USB-KEY證書與持有人之間的唯一關(guān)系，有效杜絕違規(guī)冒用他人身份進(jìn)入系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的現(xiàn)象;三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員的安全意識培訓(xùn)，充分認(rèn)識到保護(hù)好個人USB-KEY證書的重要性，進(jìn)一步提升人員安全防范意識、信息保密意識及合規(guī)守法意識。

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作者單位：中國人民銀行新余市中心支行