肖麗麗

(中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

一、問題的提出

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和基礎環(huán)節(jié)，事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關人民群眾切身利益。黨的十九大報告提出，要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移；黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，健全社區(qū)管理和服務機制，構建基層社會治理新格局；黨的十九屆五中全會更是強調要提升社會治理特別是基層治理水平。覆蓋廣泛的城市社區(qū)黨組織內嵌于社區(qū)治理格局之中，社區(qū)黨建是城市黨建工作的重要基礎，新時期以社區(qū)黨建引領社區(qū)治理將具有跑贏黨和政府服務群眾“最后一公里”和破解基層治理難題的重大意義。

在計劃經濟時代，單位黨組織憑借較強的資源控制權力對基層社會具有強大的領導整合作用。改革開放后，隨著單位制的式微和社區(qū)制的興起，社區(qū)行為主體逐漸發(fā)生“單位人”到“社會人”的身份轉變。[1]自2000年社區(qū)建設運動在全國范圍的開展，社區(qū)黨建逐漸成為引領城市基層社會治理的中堅力量。但在市場經濟環(huán)境和社會原子化發(fā)展形勢中，社區(qū)人與基層黨組織之間的資源依附關系減弱，基層黨建面臨懸浮化甚至虛化、邊緣化困境，難以發(fā)揮凝聚民心與資源整合作用。[2]在新時期，基層黨建創(chuàng)新實踐取得重大進展，對改善粗放式黨建模式、克服“強建設、弱治理”的懸浮化問題及重構基層黨建組織架構意義重大。譬如，開展“兩學一做”等主題教育活動，設置黨員示范崗，開展“黨員雙報到”活動等等。尤其是在新冠肺炎疫情防控的關鍵時期，通過“雙報到”活動，黨員下沉社區(qū)，走到疫情防控一線，為取得疫情防控阻擊戰(zhàn)的勝利做出了重大貢獻。在后疫情時代，各級黨委、政府更加重視黨員下沉到社區(qū)所發(fā)揮的積極作用，并將“黨員雙報到”納入常態(tài)化管理，用以加強黨群聯(lián)系、提升社區(qū)治理效能。據(jù)中共中央組織部發(fā)布的《2019年黨內統(tǒng)計公報》顯示，截至2019年12月31日，中國共產黨現(xiàn)有基層組織468.1萬個，共有105257個社區(qū)(居委會)已建立黨組織，覆蓋率超過99%?？梢?，中國共產黨采取的“組織全覆蓋”式的黨建方式正不斷加強政府執(zhí)政的社會基礎和群眾基礎。黨員下沉社區(qū)有利于增強黨群聯(lián)系、服務群眾和收集基層治理盲區(qū)，在社會治理中發(fā)揮獨特功用。因而，本文以“黨員雙報到”活動為窗口，解構黨員下沉社區(qū)后對社區(qū)治理的影響，并將試圖回答以下問題：黨員下沉社區(qū)的邏輯支點和理論淵源是什么，下沉黨員對社區(qū)治理的影響程度如何，且這些影響是如何發(fā)生的。

二、理論思路與分析框架

中國共產黨的黨員干部為什么要下沉到社區(qū)？馬克思主義的群眾史觀強調，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者；毛澤東提出“一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線；黨的十八屆五中全會首次提出“以人民為中心的發(fā)展思想”。干部掛職制度、選派精干力量駐村扶貧等等，都是黨深入人民群眾的具體實踐?？梢?，在中國革命、建設、改革的各個時期，中國共產黨思想理論層面和執(zhí)政實踐層面都始終重視保持黨群血肉聯(lián)系、魚水聯(lián)系，堅持以人為本，全心全意為人民服務。在中國科層體制下，層級節(jié)制、上傳下達的政治建構助長了官民分離之勢，其結果必然會動搖黨和政府的群眾基礎和社會基礎。黨的十八大就指出了中國共產黨在新形勢下面臨的“四大危險”之一便是脫離群眾危險。要解決此危險和困境就要以完善社區(qū)(村組)黨建為抓手，鼓勵黨員干部下沉到社區(qū)群眾中傾聽民聲、服務人民。

趙聚軍、王智睿歸納出新時代城市社區(qū)黨建從政治層面通過強化社區(qū)黨員的屬地管理以增強黨的社會整合能力和從行政層面通過區(qū)域化黨建以加強“條塊”整合能力的雙重邏輯。[3]吳曉林指出，社區(qū)黨建可以通過主體補位和社會建構雙重機制實現(xiàn)黨鏈接社會的價值功用。[4]韓冬雪、胡曉迪基于黨、國家與社會關系視角探究社區(qū)黨建的運作機理與治理效能，指出社區(qū)黨建對破解社區(qū)治理的行政化困境、提升群眾參與感、加強黨員干部下沉、強化基層社會整合意義重大。[5]以上研究都著眼于社區(qū)黨建的內容邏輯、價值意蘊、功能作用或現(xiàn)實梗阻，為本文的研究提供了背景支撐，但都并未關注黨員本身如何影響社區(qū)治理的問題。本文認為，社區(qū)黨建能否滿足增強執(zhí)政合法性的黨建預期依賴于黨員的身份意識、參與程度與行為方式。黨員既是一種政治身份，也是一種社會身份，肩負實現(xiàn)、鞏固、發(fā)展黨的先進性的政治使命和聯(lián)系群眾、服務人民的社會使命。在粗放式黨建模式下，通過黨員下沉社區(qū)的創(chuàng)新實踐對克服黨內生活虛化、社區(qū)黨建遠離社區(qū)事務等問題大有助益。

本文試圖從精英視角探析黨員下沉對社區(qū)治理的影響力。什么是精英(Elite)？精英一詞最早出現(xiàn)在17世紀，意為“被精心挑選出來的人或物”。古典精英理論以帕累托、莫斯卡為主要代表。帕累托開創(chuàng)了精英循環(huán)理論，其主要觀點是新的精英群體推翻和取代舊精英群體從而無限循環(huán)促進社會發(fā)展，他強調的是精英集團繼替更迭所產生的社會推動作用[6]；莫斯卡提出精英再生產理論，認為精英可以通過漸變機制和突生機制兩種方式形成，是對帕累托觀點的修補[7]?，F(xiàn)代精英理論以拉斯韋爾、米爾斯、熊彼特的觀點為主要代表。拉斯韋爾提出“權力精英”的概念，他認為精英是指那些更有機會獲取社會資源之人，他強調精英階層通過控制領導權影響民主社會[8]；米爾斯開創(chuàng)了權力精英理論，他從影響力的角度把精英看作是處于社會上層、具有某些協(xié)調利益作用的政治集團，將精英階層等同于政治統(tǒng)治集團，認為精英通過政治統(tǒng)治發(fā)揮社會影響力[7]；熊彼特提出了精英民主理論，他認為所謂“民主”不是人人都能參與統(tǒng)治，實際上政治權力由政治精英把控，同時他也強調了政治精英的統(tǒng)治必須通過獲得人民支持取得正當性[9]。我國鮮有關于精英理論的系統(tǒng)闡述，但精英一詞運用較多，大都結合研究的具體情境、適用領域發(fā)展出新的精英概念，如知識精英[10]、草根精英[11]、鄉(xiāng)村精英[12]、經濟精英[13]等，都是在某一領域、階層、地域等具有某種突出能力或者特點的個人或群體。本文的精英視角是在結合以上國內外精英理論觀點基礎上進行延伸的、廣義的概念，即指基于自身某些方面的優(yōu)勢有一定話語權和影響力的群體，包括拉斯韋爾所說的權力精英，米爾斯所說的政治精英，以及熊彼特所說的把持政權的少數(shù)人，以及中國實踐語境下發(fā)展出來的經濟精英、知識精英、草根精英、鄉(xiāng)村精英等。之所以說無論是體制內黨員還是體制外黨員都在一定程度上扮演著精英角色，是因為基于“精英—民眾”對比視角，在社區(qū)治理場域中，這些下沉黨員與普通群眾相比較而言的具有黨員身份，具有先進的思想意識，且在一定程度上都具有基于自身身份、地位、權力、資源等方面的優(yōu)勢，與普通群眾相比，其行為活動更受到關注、更具有示范帶動作用，必然對社區(qū)治理產生一定的影響力。論及黨員下沉社區(qū)的文獻較少，因此在上述認識的基礎之上，本文將從黨員的精英角色視角出發(fā)，結合黨員下沉社區(qū)的行為實踐，深度解析精英策動的三重邏輯，從而回答下沉黨員如何發(fā)揮功能作用影響社區(qū)治理的問題。

三、精英策動的三重邏輯：組織動員、資源下沉、信任與認同

湖北省在新冠肺炎疫情封閉管控期間為應對防疫人員不足的問題，率先發(fā)動黨員下沉壯大社區(qū)防疫力量，為取得防疫勝利做出巨大貢獻。為了將疫情防控期間黨員下沉社區(qū)的經驗做法固化為制度，湖北省頒布《湖北省機關企事業(yè)單位黨員干部下沉社區(qū)實施辦法》，以“街道吹哨、部門報到，社區(qū)吹哨、黨員報到”為工作抓手，規(guī)定全省所有機關企事業(yè)單位、所有在職黨員干部都要到社區(qū)報到，所有在職黨員干部利用業(yè)余時間參加居住地社區(qū)工作每年不少于20小時，從而發(fā)揮機關企事業(yè)單位干部平時服務、戰(zhàn)時應急的作用，努力推動在職黨員干部下沉社區(qū)向常態(tài)化、長效化發(fā)展。隨著治理重心的下移，黨員下沉的社區(qū)治理作用越來越重要。

湖北省下沉黨員主要從四個方面發(fā)揮作用：

一是當好“宣傳員”。黨員干部一般都具有較強的理論素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)，黨員下沉深入社區(qū)群眾當中有利于更接地氣地解讀習近平新時代中國特色社會主義思想，宣傳好黨的路線方針政策，普及法律法規(guī)。

二是當好“聯(lián)絡員”。黨員同時具備社區(qū)居民與社區(qū)服務供給人的雙重身份，了解社情民意更加便宜。在城市社區(qū)的半熟人社會里通過熟人關系交談了解居民切身關注的問題，可以切身感受社區(qū)居民的服務需求、傾聽到社區(qū)居民的利益訴求，從而收集居民意見和建議，進而向社區(qū)兩委甚至上級黨政機關反映。

三是當好“調解員”?；鶎邮敲墚a生的源頭，也是矛盾解決的關鍵。社區(qū)資源具有有限性，社區(qū)矛盾具有復雜性，下沉到社區(qū)的黨員可以充當利益協(xié)調者，綜合運用正式和非正式手段調節(jié)利益分配。

四是當好“服務員”。下沉黨員走上社區(qū)服務崗，協(xié)助網格員做好社區(qū)治理工作，主要通過參與環(huán)境整治、法律援助、義務巡邏等志愿服務活動，真正“擼起袖子、躬下身子”為社區(qū)人民做好服務。

綜上可知，下沉黨員主要通過宣傳引導、信息溝通、基層維穩(wěn)、優(yōu)化服務發(fā)揮提升社區(qū)治理效能的作用。此外，潘博、王立峰還認為黨員下沉社區(qū)還可以通過強化社會信任、社會規(guī)范與參與網絡等提升社區(qū)治理實效，[14]李永勝、張玉容認為社區(qū)黨組織通過黨員服務活動發(fā)揮著政治領導、社會整合、文化導向作用，[15]吳曉林認為黨員下沉的實踐活動對基層社會主體整合、資源整合、基層社會風險消解具有重大作用。[16]這些研究都指出了以黨員下沉社區(qū)為中心的黨建活動對引領城市社區(qū)基層治理的功能價值，但并沒有具體探究這些作用是怎樣發(fā)生的。因此，本文將從黨員作為精英角色的視角出發(fā)，進一步分析這些作用發(fā)生的邏輯。

(一)顯功能：組織動員邏輯

社區(qū)治理是撬動社會治理的基礎支點，是國家治理體系的重要組成部分，在微觀層面承載著兜底功能。在體制轉軌、社會轉型時期，基層社會治理難題多樣且復雜。在新時期，社區(qū)治理創(chuàng)新實踐筑建了符合當前社會價值觀念的全新架構，形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司及其他社會組織協(xié)同治理的“一核多元”式治理格局。國家、政黨、社會是雙向互動的關系，多元社區(qū)治理主體協(xié)同共治離不開社區(qū)群眾的積極回應和有效互動，社區(qū)黨員畢竟占少數(shù)，只有社區(qū)居民回應、配合并學習黨員行為及精神，才能推動小區(qū)治理效能提升。在此過程中，下沉黨員發(fā)揮組織動員的作用至關重要。黨員在數(shù)量上占少數(shù)，其本身作為一種具有進步性的政治身份而存在就應當發(fā)揮示范作用。約瑟夫·奈提出“硬實力”和“軟實力”的概念。[17]國家運用各種政策手段等調解或避免基層治理問題便是運用硬實力調和利益、緩和矛盾，通過黨員下沉發(fā)揮聯(lián)系群眾、服務群眾的作用便是運用軟實力產生黨員示范的磁效應。這種軟實力的運用在于構建、說服與吸引的政治哲學與運作邏輯，即構建一個協(xié)同共治的理想社會，說服群眾服從社會規(guī)則秩序，吸引群眾向理想秩序靠攏與實現(xiàn)基層自治。簡而言之，這種軟實力運用邏輯就是組織動員邏輯，即增強人民的回應力和互動性，推進基層自治，聚力公共治理提質增效。

組織動員邏輯源于兩方面：一是黨員示范引起激勵共振。下沉黨員具備雙重身份：首先作為社區(qū)居民，一方面自身對所在社區(qū)具有主人翁意識，具有建設美好家園的內驅力及強烈意愿，另一方面在半熟人社會化的社區(qū)領域內，黨員具有一定的人際關系網絡，因而所做的志愿服務更容易引起關注、得到尊重、樹立榜樣。此外，作為黨員，其本身具有身份意識和責任意識。高同星提出“隱身黨員”的概念，即社區(qū)群眾感覺不到黨員與黨組織存在。[18]這反映出基層黨組織懸浮化、黨建活動虛化、民眾認可度低的問題，而黨員下沉社區(qū)正要求社區(qū)在職黨員都亮身份、做表率、干實事，以實質內容為依托重振。由此，黨員示范從影響一家一戶一小區(qū)開始，帶動社區(qū)居民共同參與家園建設，激發(fā)社區(qū)內生性力量與活力，從而實現(xiàn)激勵共振、黨群合一。二是社會吸納機制。共產黨員隊伍的發(fā)展壯大離不開其強大的吸納能力，即不斷地吸納社會中的先進積極分子加入黨組織。馬克思、恩格斯曾說過共產黨員是有覺悟的階層、是先進的戰(zhàn)士。共產黨員本身就是先進分子、精英分子，要壯大其力量，保持其先進性，就要不斷地注入新鮮血液。下沉到社區(qū)中的黨員發(fā)揮自身影響力吸引先進分子、積極分子向黨組織靠攏，向黨組織靠齊，從而使體制外的游離分子團結在黨組織周圍，就可以壯大精英群體，發(fā)揮聚合力量?？梢?，運用社會吸納機制可以形成社區(qū)黨委帶動普通黨員、普通黨員帶動群眾的鏈式帶動效應，從而壯大社區(qū)治理主體力量。

(二)隱功能：資源下沉邏輯

社區(qū)治理是社會治理的基礎，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化息息相關。近年來黨和政府十分強調社會治理重心要向下移，提倡“眼睛向下、腳步向下、重心下移、力量下沉”。黨員下沉社區(qū)就是城市基層社會治理巧妙的解題創(chuàng)舉。下沉黨員對社區(qū)治理之所以發(fā)揮巨大影響力的深層邏輯就在于伴隨黨員下沉的隱性的資源下沉邏輯。如上所述，黨員群體屬于精英群體，意味著他們具有基于自身身份、地位、權力、文化等各種資源優(yōu)勢，這些資源優(yōu)勢既可以助推下沉黨員更有效率地解決問題，也可以帶來資源聚集、政策下傾、制度嵌入等好處。

下沉黨員伴隨著兩種重要的資源下沉邏輯。一是伴隨黨員下沉的黨員自身優(yōu)勢資源下沉。黨員群體作為社會精英群體，首先具有意識形態(tài)、文化素養(yǎng)、價值觀念、技能專長等方面的先進優(yōu)勢。比如文化資源的下沉，黨員既是居民也是社區(qū)治理主體，在與社區(qū)居民的互動過程中展現(xiàn)出的精神面貌、態(tài)度形象等具有一定影響力和感染力，有助于傳播正能量、正確解讀國家政策信息、傳達上層聲音。另外，黨員具有一定的技能專長，彌補了社區(qū)兩委組織權威不足、組織能力弱化等問題，從而有利于幫助解決多樣化的基層治理難題。二是帶動注意力資源的下沉。下沉黨員群體多數(shù)為體制內精英，其中有一部分是單位領導干部。群眾反映的問題可以直接傳遞給黨員干部，促進群眾與國家機關的直接對話，暢通了信息反饋渠道。另一方面，對于社區(qū)內的公共性的治理問題，往往與身為社區(qū)居民的下沉黨員切身相關，黨員也會更加關注，并盡快反饋給相關部門協(xié)調解決?；诠餐娴纳鐓^(qū)共同體會內生出社區(qū)利益關聯(lián)，形成社區(qū)治理主體與社區(qū)居民的利益合謀。因此，社區(qū)居民的訴求和聲音通過黨員干部職位、職權、知識等方面的便宜性被放大，更加利于問題解決。此外，部分黨員干部具有社區(qū)建設情懷，會助推政策傾斜，爭取惠民政策，促使國家注意力和資源向基層一線下沉。資源下沉是推動治理重心下移的前提和基礎，要確保基層治理提質增效就要保障一定的財政資源與相關配套資源隨時跟進。由此，下沉黨員的資源帶動能力助推了國家對基層治理的增權賦能，建構起國家與社會群眾的對話機制與信息反饋機制，從而才能真正實現(xiàn)社區(qū)治理帶動社會治理，以社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化推動國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

(三)正功能：認同與信任邏輯

馬克斯·韋伯提出的政治合法性問題在本質上就是政治統(tǒng)治要獲得人民認同的問題[19]。政治合法性的來源之一便是民意論，即通過爭取人民支持獲得政治認同的政治合法性構建方式。中國政治自古就重視民心向背，認為“民為邦本”“保民而王，莫之能御也”“君舟民水”等。中國共產黨從建黨開始就是為人民服務的黨，中國共產黨根基在人民、血脈在人民，因此要堅持以人民為中心。習近平總書記多次強調要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，要聚焦突出問題，善于通過改革創(chuàng)新的辦法為群眾排憂解難。從就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保，到住房、養(yǎng)老、食品安全、生態(tài)環(huán)境，對于人民群眾普遍關注、反映強烈、反復出現(xiàn)的問題，要高度重視，多出新招實招，切實把問題一個一個解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續(xù)、安全感更有保障。生活過得好不好，人民群眾最有發(fā)言權。要問需于民、問計于民，做到民有所呼、我有所應，把人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成作為衡量工作成效的根本標準，以造福人民為最大政績?！?/p>

服務群眾是獲得人民信任與支持的重要手段。盧梭認為統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者在本質上是一種契約關系，國家的主權在于人民，人民委托國家代理行使其主權。[20]黨和政府的服務效能直接反映其執(zhí)政能力，關乎公信力建設，一旦服務滿足不了社會群眾的需要就會陷入信任危機，掉入塔西佗陷阱，動搖群眾基礎。統(tǒng)治者要維持統(tǒng)治權的“拿”要以“給”為前提，因此要堅持人民至上，全心全意為人民服務。黨員干部屬于體制內精英，下沉到社區(qū)為社區(qū)居民提供服務，有助于加強與人民的血肉聯(lián)系，得到人民支持與認同，從而提升黨政公信力。由此可見，以黨員下沉社區(qū)提供服務為抓手提升公信力、筑牢基層治理信任基礎、增強執(zhí)政合法性是精英策動的最深層邏輯，也是基礎性邏輯。

四、總結與建議

社區(qū)治理是社會治理的基礎，是國家治理體系的重要組成部分。社區(qū)黨建活動以黨員下沉社區(qū)發(fā)揮宣傳教育、信息溝通、基層維穩(wěn)、優(yōu)化服務等方面的作用助推社區(qū)治理。本文通過深入觀察黨員下沉社區(qū)的實踐活動分析歸納黨員下沉所發(fā)揮的作用，并由此深度解析其產生社區(qū)治理影響力的三重邏輯：一是組織動員邏輯層面，即下沉黨員通過黨員示范引起激勵共振以及通過社會吸納機制聚合力量實現(xiàn)組織動員，從而實現(xiàn)精英策動的顯功能；二是資源下沉邏輯層面，即下沉黨員通過自身優(yōu)勢資源下沉和吸引上層注意力資源下沉助推社會基層治理，從而實現(xiàn)精英策動的隱功能；三是信任與認同邏輯層面，即下沉黨員通過服務群眾建立信任，獲得人民群眾的支持與認同感，從而構建政治合法性，實現(xiàn)精英策動的正功能。以上三層邏輯層層深入，構成撬動社區(qū)治理的重要支點，如圖1所示。值得注意的是，本文對下沉黨員的角色定位于精英群體，因而能解析其發(fā)揮作用的深層邏輯。從精英理論出發(fā)，城市社區(qū)基層黨建通過黨員下沉發(fā)揮組織動員、資源下沉、信任與認同的聚合能量在本質上是精英策動下的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐。本文的研究創(chuàng)新性地分析下沉黨員發(fā)揮功能作用的深層邏輯，對黨員下沉社區(qū)議題的研究具有開創(chuàng)性意義。

圖1 黨員下沉精英策動效應示意圖

根據(jù)以上分析，可以得出通過精英策動發(fā)揮黨員下沉社區(qū)優(yōu)化社區(qū)治理相關的啟示，給出一些框架性對策建議：一是要加強和改進社區(qū)黨建，讓社區(qū)黨建引領城市社區(qū)治理，從而發(fā)揮出引導、組織社區(qū)黨員參與社區(qū)活動的重大作用；二是加強對下沉黨員社區(qū)服務工作的管理考核，要求下沉黨員腳踏實地、實事求是地參與社區(qū)治理；三是加強對社區(qū)群眾的宣傳教育，號召社區(qū)群眾參與到社區(qū)治理之中，從而構建人人參與、人人有責、人人盡責、人人享有的社區(qū)治理共同體。