嚴(yán)國(guó)泰

宋 霖

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，首次明確提出“建立國(guó)家公園體制”[1]。2015年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，其中第十二項(xiàng)內(nèi)容即對(duì)《決定》中提出的要求做出了解說(shuō)：“建立國(guó)家公園體制。加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國(guó)家公園范圍。國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設(shè)，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案。構(gòu)建保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物的長(zhǎng)效機(jī)制。[2]”

不難看出，國(guó)家關(guān)于國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)思路是清晰的，國(guó)家公園不僅保護(hù)自然生態(tài)，而且也保護(hù)與自然融為一體的自然文化遺產(chǎn)及其原真性與完整性。但就近年來(lái)學(xué)界對(duì)我國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)的相關(guān)研究來(lái)看，多是對(duì)美國(guó)國(guó)家公園以保護(hù)自然環(huán)境為首要目標(biāo)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的引介[3-5]，或是以自然保護(hù)區(qū)為代表的國(guó)家公園制度建設(shè)的探討[6-7]，并將國(guó)家公園的主要保護(hù)對(duì)象較局限在自然資源方面[8-9]，而對(duì)同屬于國(guó)家公園體系的風(fēng)景名勝區(qū)，以及國(guó)家公園中文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)重視程度不足，有待加強(qiáng)。

《方案》中所提出的保護(hù)思路明確體現(xiàn)出了中國(guó)特色：中華文明上下5 000年，我們的祖先不斷地與山川湖海親近，在“天人合一”的人與自然和諧共存的哲學(xué)思想引導(dǎo)下，衍生出無(wú)數(shù)名山勝川，其中，歷史遺存不斷地與自然融合成一體，成為世界發(fā)展史中重要的人與自然共同創(chuàng)作的作品而流芳百世。中國(guó)國(guó)家公園體制的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)沿承這一特色，與其他國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)相區(qū)別?；诖?，本研究通過(guò)比較中外自然保護(hù)地體系發(fā)展過(guò)程，展現(xiàn)我國(guó)自然保護(hù)地在保護(hù)利用和管理上的特色，梳理和歸納中國(guó)風(fēng)景名勝發(fā)展的階段和特點(diǎn)，明確風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)別于其他各類保護(hù)地的價(jià)值，從而為國(guó)家公園體制下風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展提供路徑參考。

1 世界遺產(chǎn)與中國(guó)風(fēng)景名勝資源的發(fā)展進(jìn)程

1.1 世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)的共識(shí)

美國(guó)于1872年3月1日命名的黃石國(guó)家公園(Yellowstone National Park)是世界上第一個(gè)國(guó)家公園[10]，以此為始，美國(guó)逐步探索并建立起以國(guó)家公園來(lái)保護(hù)自然資源和野生動(dòng)物的制度，此后逐漸影響到世界多個(gè)國(guó)家，各國(guó)學(xué)習(xí)美國(guó)在本國(guó)自然環(huán)境優(yōu)美之地建立起國(guó)家公園[11]，但由于國(guó)情不盡相同，國(guó)家公園的體制建設(shè)也各不相同，但是有一個(gè)原則是不變的，就是因地制宜地以符合本國(guó)國(guó)情為宗旨，這也導(dǎo)致了各國(guó)所設(shè)定的保護(hù)對(duì)象有所差異。

1972年11月16日，聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)和文化組織(UNESCO)在巴黎通過(guò)了《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，以提高各國(guó)對(duì)自然保護(hù)地及其保護(hù)對(duì)象的認(rèn)識(shí)?！豆s》分別明確了世界文化遺產(chǎn)和世界自然遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象及其范圍。其中，文化遺產(chǎn)為“從歷史、藝術(shù)和科學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看具有突出的普遍價(jià)值的建筑物、碑雕和碑畫，以及具有考古性質(zhì)的成分或結(jié)構(gòu)、銘文、窟洞及聯(lián)合體；從歷史、藝術(shù)和科學(xué)角度看在建筑式樣、分布均勻或環(huán)境風(fēng)景結(jié)合方面具有突出普遍價(jià)值的單立或連接的建筑群；從歷史、審美、人種學(xué)或人類學(xué)角度看具有突出普遍價(jià)值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程及考古地址等地”[12]。自然遺產(chǎn)為“從審美和科學(xué)角度看具有突出普遍價(jià)值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌；從科學(xué)或保護(hù)角度看具有突出普遍價(jià)值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)及明確劃為受威脅的動(dòng)物和植物生境區(qū)；從科學(xué)、保護(hù)或自然美角度看具有突出普遍價(jià)值的自然景觀或明確劃分的自然區(qū)域”[12]。

聯(lián)合國(guó)教科文組織頒布《公約》的目的，就是為了平衡各國(guó)對(duì)保護(hù)地保護(hù)內(nèi)容和價(jià)值的科學(xué)認(rèn)識(shí)，使得各國(guó)申報(bào)的世界遺產(chǎn)不至于出現(xiàn)太大的偏差。顯然，《公約》成了各國(guó)保護(hù)地體系中鑒定保護(hù)資源的規(guī)范或者說(shuō)是聯(lián)合國(guó)制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，因此《公約》很自然地引起全球各國(guó)保護(hù)地體系的高度重視。

1.2 改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)自然保護(hù)地體系

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)各行業(yè)都在邊學(xué)邊干、摸索前進(jìn)，我國(guó)保護(hù)地體系的建設(shè)也不例外，同樣在學(xué)習(xí)中嘗試著與國(guó)際接軌。

1978年3月6—8日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第三次全國(guó)城市工作會(huì)議中提出“對(duì)現(xiàn)有的園林、綠地、名勝、古跡和風(fēng)景區(qū)要加強(qiáng)管理”[13]。此后，中國(guó)風(fēng)景名勝資源保護(hù)、利用與發(fā)展受到國(guó)家及各省市和學(xué)界的高度重視，并委派政府官員與高校學(xué)者前往發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)國(guó)家公園保護(hù)與管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如1981年9月3—24日，時(shí)任國(guó)家城市建設(shè)總局副局長(zhǎng)的秦仲方率領(lǐng)中國(guó)風(fēng)景園林專家代表團(tuán)前往美國(guó)進(jìn)行了為期3周的訪問(wèn)，期間參觀了紐約、華盛頓等地的多處國(guó)家公園、植物園、娛樂(lè)區(qū)及歷史文化古跡[14]，并在回國(guó)后對(duì)美國(guó)的國(guó)家公園等發(fā)展情況作了報(bào)告，這無(wú)疑促進(jìn)了中國(guó)保護(hù)地在建設(shè)初期向以美國(guó)為代表的世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。

比較中國(guó)和世界對(duì)保護(hù)地的描述或定義來(lái)看，成立于1948年的世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)①將國(guó)家公園描述為“大面積自然或近自然區(qū)域”，其要義在于保護(hù)該區(qū)域的自然環(huán)境、生物多樣性及其生態(tài)系統(tǒng)的特征，同時(shí)為人們提供與其環(huán)境和文化相容的，并在精神、科學(xué)、教育、休閑和游憩等方面有所助益的機(jī)會(huì)[15]。據(jù)此可知國(guó)家公園屬于自然保護(hù)地的范圍。而自1982年中國(guó)審定第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)以來(lái)，在1985年由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》中，即規(guī)定“凡具有觀賞、文化或科學(xué)價(jià)值，自然景物、人文景物比較集中，環(huán)境優(yōu)美，具有一定的規(guī)模和范圍，可供人們游覽、休息或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃為風(fēng)景名勝區(qū)”[16]。我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)與IUCN定義的國(guó)家公園有異曲同工之妙，說(shuō)的都是大面積的自然區(qū)域，都帶有環(huán)境與文化相容的休閑與游憩功能，但在生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面，兩者的保護(hù)重心有所區(qū)別。

除風(fēng)景名勝區(qū)外，國(guó)務(wù)院于1994年10月9日發(fā)布了《自然保護(hù)區(qū)條例》，建立了自然保護(hù)區(qū)制度，另外亦有多個(gè)部門認(rèn)為有必要發(fā)揮各自專業(yè)的管理作用，先后設(shè)置了相應(yīng)的專類公園(表1)，使得中國(guó)的保護(hù)地管理出現(xiàn)了混沌狀態(tài)，實(shí)際上形成了國(guó)家公園系列。

1.3 中國(guó)風(fēng)景名勝價(jià)值演進(jìn)與利用發(fā)展階段

1.3.1 風(fēng)景名勝利用初始期

中國(guó)歷史悠久，人們對(duì)風(fēng)景的認(rèn)識(shí)隨著中華文明的發(fā)展而發(fā)展的。在我國(guó)遼闊的山地河湖間，流傳著多少人們對(duì)大自然景觀的傳頌，《詩(shī)經(jīng)》《山海經(jīng)》《水經(jīng)注》等古籍中都有詳盡的描述。我國(guó)對(duì)風(fēng)景名勝的發(fā)展利用源于軒轅黃帝的傳說(shuō)，黃山原名黟山，唐天寶六年(747年)，唐玄宗根據(jù)黃帝在此采藥、煉丹并得道升天的傳說(shuō)改黟山為黃山，并延傳至今。從黃帝始?xì)v代先民與黃山互動(dòng)了幾千年，黃山不僅沒(méi)有“傷筋動(dòng)骨”，而且取得了人與自然和諧發(fā)展的平衡，成為全球首個(gè)集世界文化和自然遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園于一體的“名錄遺產(chǎn)全冠王”[17]。又如，周文王，其圍方七十里，興建“靈囿”，依托大自然的美景，內(nèi)養(yǎng)百獸鳥(niǎo)魚，供觀賞狩獵。這種以自然山水、花草樹(shù)木為主，養(yǎng)鳥(niǎo)飼獸，挖池筑臺(tái)，專供帝王貴族游憩娛樂(lè)狩獵的囿，用現(xiàn)代思想來(lái)認(rèn)識(shí)就是狩獵場(chǎng)[18]。

從山水審美觀的初期認(rèn)識(shí)到利用是一個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程。人們將山水景觀作為獨(dú)立的審美對(duì)象來(lái)看待，并將山水景觀作為風(fēng)景名勝來(lái)開(kāi)發(fā)則要追溯到魏晉南北朝。魏晉名士多喜歡到山景水畔行吟嘯傲，帶有宗教神秘色彩的“修禊”節(jié)日，此時(shí)已演變成三月早春在水濱舉行的群眾性的郊游活動(dòng)。

1.3.2 風(fēng)景名勝利用穩(wěn)定期

“天下名山僧占多”，這是我國(guó)古代以名山為主的風(fēng)景名勝地區(qū)建設(shè)傳統(tǒng)的真實(shí)寫照，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展與我國(guó)古代佛教、道教從統(tǒng)治階層到普通百姓中的深遠(yuǎn)影響不無(wú)關(guān)系。特別是宋、元以后，佛教禪宗盛興，承傳最長(zhǎng)，其教義與儒家思想融匯并多包含于中國(guó)傳統(tǒng)文化中，明代朝廷更是推行嚴(yán)格的宗教管理制度。因此，由于宗教本身和朝廷對(duì)待宗教的態(tài)度這兩方面的原因，佛、道兩教從明代以后處于保守平穩(wěn)傳布狀態(tài)，在這種情況下，宋、元以來(lái)的風(fēng)景名勝發(fā)展利用處于穩(wěn)定發(fā)展階段。

此外，明清時(shí)期在風(fēng)景名勝建設(shè)利用中不僅對(duì)建筑精雕細(xì)刻且風(fēng)格也突出地方特色，還產(chǎn)生了一批游記作家。這些作者不僅對(duì)山水風(fēng)景刻畫細(xì)致入微，且對(duì)構(gòu)成風(fēng)景的自然物體與自然現(xiàn)象的成因進(jìn)行科學(xué)的推斷與評(píng)價(jià)，其中最為典型的作品是《徐霞客游記》③。

1.3.3 風(fēng)景名勝資源學(xué)科發(fā)展全新期

風(fēng)景名勝資源學(xué)科得到全新發(fā)展之時(shí)，歷史已進(jìn)入20世紀(jì)后半世，特別是我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放以后，中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)才得到真正意義上的大發(fā)展。自1978年，國(guó)家開(kāi)始明確要求加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)管理，到1982年國(guó)務(wù)院審定第一批國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，再到1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)開(kāi)始走向依法管理之路。自2006年國(guó)務(wù)院公布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》以后，風(fēng)景名勝區(qū)管理更上一層樓，法制化更為嚴(yán)格。1982年至今，國(guó)務(wù)院先后公布了9批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，共計(jì)244處。由于風(fēng)景名勝區(qū)自然環(huán)境優(yōu)美、人文景觀深厚，截至2019年，在我國(guó)現(xiàn)有的55項(xiàng)世界遺產(chǎn)中，有33項(xiàng)涉及或以風(fēng)景名勝區(qū)為主體，占我國(guó)世界遺產(chǎn)總數(shù)的60%。

在風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的進(jìn)程中，我國(guó)高校、研究院、規(guī)劃院的專家學(xué)者為中國(guó)的風(fēng)景名勝資源保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)及建設(shè)管理出謀劃策、竭盡全力。其中同濟(jì)大學(xué)丁文魁教授出版了《風(fēng)景科學(xué)導(dǎo)論》一書，系統(tǒng)地將科學(xué)性這個(gè)命題引進(jìn)了風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)領(lǐng)域?！讹L(fēng)景科學(xué)導(dǎo)論》全書共分四章：第一章，討論風(fēng)景科學(xué)體系；第二章，分析研究風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)；第三章，講述風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的基本原理與方法；第四章，提出了風(fēng)景設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性理論基礎(chǔ)與設(shè)計(jì)構(gòu)思方法[19]。丁文魁教授的著作將風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理提升到科學(xué)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，為我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展奠定了科學(xué)的理論基礎(chǔ)。

2 風(fēng)景名勝區(qū)與世界保護(hù)地體系的銜接

建立國(guó)家公園體制的目的就是為了促進(jìn)我國(guó)自然保護(hù)地體系的全面保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，將我國(guó)的國(guó)家公園管理制度與世界接軌，但是如何接軌還尚未定論。世界各國(guó)的國(guó)家公園體制也不盡相同，因此與世界接軌，并不是與哪個(gè)國(guó)家接軌，而是在聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)保護(hù)公約的引導(dǎo)下，將具有突出普遍價(jià)值的世界自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)到位，在凸顯遺產(chǎn)保護(hù)價(jià)值的同時(shí)，得以永續(xù)利用。

圖1 1993—2019年世界文化景觀遺產(chǎn)項(xiàng)目數(shù)量統(tǒng)計(jì)(作者繪)

2.1 世界遺產(chǎn)文化景觀與風(fēng)景名勝

世界遺產(chǎn)包括世界文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、世界文化與自然雙重遺產(chǎn)3類，其中文化景觀作為一項(xiàng)重要的遺產(chǎn)類型隸屬于文化遺產(chǎn)。截至目前，全世界范圍共有1 121處世界遺產(chǎn)(2處被除名)，其中文化遺產(chǎn)869處(包含文化景觀114處，其中1處被除名)、自然遺產(chǎn)213處、雙重遺產(chǎn)39處④。

文化景觀這一概念是1992年12月在美國(guó)圣菲召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)委員會(huì)第16屆會(huì)議時(shí)提出并納入《世界遺產(chǎn)名錄》中的[20]。文化景觀代表《公約》第一條所表述的“自然與人類的共同作品”，其核心是人與自然的共同創(chuàng)作，是架構(gòu)自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)的橋梁，包含由人類有意設(shè)計(jì)和建造的景觀、有機(jī)進(jìn)化的景觀，以及聯(lián)想性文化景觀3種類別[21]。同濟(jì)大學(xué)韓鋒教授闡述了世界遺產(chǎn)中“文化景觀”這一理念和類別產(chǎn)生的過(guò)程，指出其修正了西方對(duì)自然和文化二分法的對(duì)立性，并點(diǎn)明英國(guó)湖區(qū)(The English Lake District)在申遺過(guò)程中最終明晰其文化景觀的價(jià)值，這對(duì)世界遺產(chǎn)中引入文化景觀是極其重要的[22]。自1992年納入《世界遺產(chǎn)名錄》后，“文化景觀”引起各國(guó)的高度重視，這一遺產(chǎn)類別的加入，解決了對(duì)人與自然長(zhǎng)期互動(dòng)共生發(fā)展而遺留下的遺產(chǎn)精華的價(jià)值識(shí)別和保護(hù)難題。圖1統(tǒng)計(jì)了自1993年以來(lái)歷年登錄的世界遺產(chǎn)中文化景觀類型的數(shù)量，表明這一類型自納入《世界遺產(chǎn)名錄》后得到世界各國(guó)的認(rèn)可并形成共識(shí)，成為重要的世界遺產(chǎn)類型。

風(fēng)景名勝區(qū)不僅凸顯了我國(guó)自然和文化的遺產(chǎn)價(jià)值，更是文化景觀遺產(chǎn)類型的典范。1996年廬山作為文化景觀遺產(chǎn)列入世界遺產(chǎn)名錄，在其申遺過(guò)程中同樣也走過(guò)彎路。因?yàn)閺]山既有知名的人文名勝，又有優(yōu)美的自然風(fēng)景，起初申請(qǐng)世界遺產(chǎn)時(shí)，其走的是雙遺產(chǎn)申請(qǐng)之路，但是聯(lián)合國(guó)教科文組織申遺評(píng)估專家經(jīng)過(guò)對(duì)廬山的全面考察，認(rèn)為廬山的風(fēng)景名勝更接近于文化景觀世界遺產(chǎn)。牯嶺鎮(zhèn)的萬(wàn)國(guó)建筑群既結(jié)合了廬山的避暑氣候，又順應(yīng)了廬山的自然山地環(huán)境，與廬山風(fēng)景交融成一體。廬山的世界遺產(chǎn)體現(xiàn)了人與自然共同創(chuàng)作的文化景觀特點(diǎn)。2003年，《世界遺產(chǎn)文化景觀(1992—2002)》報(bào)告中點(diǎn)名中國(guó)似有故意規(guī)避文化景觀類別的申報(bào)之嫌，而中國(guó)具有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的天人哲學(xué)思想，其眾多遺產(chǎn)中有極具全球代表性的文化景觀[22]。此后，中國(guó)加緊文化景觀遺產(chǎn)項(xiàng)目的申報(bào)，除廬山外，山西五臺(tái)山、杭州西湖、哈尼梯田、左江花山巖畫共5處世界遺產(chǎn)作為文化景觀遺產(chǎn)類別登錄，都是我國(guó)著名的風(fēng)景名勝區(qū)。

2.2 風(fēng)景名勝區(qū)：中國(guó)特色的國(guó)家公園

1982年國(guó)務(wù)院公布了第一批“國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)”，其對(duì)外的英文名稱為“National Park of China”，它標(biāo)志著中國(guó)的國(guó)家公園制度步入了由國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)的階段。當(dāng)時(shí)的國(guó)家城市建設(shè)總局(城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部)多次組織專家調(diào)研和去國(guó)外學(xué)習(xí)，希望能借鑒國(guó)際慣例建設(shè)中國(guó)的國(guó)家公園。但在名稱的選擇上，根據(jù)中國(guó)自然與文化相結(jié)合的“天人合一”理念，在“國(guó)家公園”“風(fēng)景名勝區(qū)”“自然風(fēng)景區(qū)”3個(gè)名稱中選擇了“風(fēng)景名勝區(qū)”作為有中國(guó)特色的國(guó)家公園[23]。從第一批44處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)名錄中看，除了黑龍江鏡泊湖、五大連池、廣東肇慶星湖、廣西桂林漓江、四川黃龍-九寨溝、貴州黃果樹(shù)瀑布、云南石林和新疆天山天池8處相對(duì)為自然風(fēng)景外，其余36處都是自然與人文景觀交融成一體的風(fēng)景名勝。即便是那8處自然風(fēng)景之地，仍有許多自然與文化相融的景觀場(chǎng)景，如桂林漓江與劉三姐，黃龍-九寨溝與藏族、羌族文化，云南石林與彝族文化及其阿詩(shī)瑪?shù)墓适拢约靶陆焐教斐氐墓_克族牧場(chǎng)等。

表1 中國(guó)現(xiàn)有國(guó)家公園和保護(hù)地(單位)類型

因此，1982年國(guó)務(wù)院在批復(fù)國(guó)家公園的過(guò)程中選用“風(fēng)景名勝區(qū)”作為中國(guó)國(guó)家公園，既符合中國(guó)實(shí)際，又能和世界接軌。體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)教科文組織“具有突出普遍價(jià)值的人與自然共同創(chuàng)作”的文化景觀世界遺產(chǎn)的特點(diǎn)。

3 中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的價(jià)值與發(fā)展路徑

3.1 中國(guó)現(xiàn)有國(guó)家公園和保護(hù)地類型

在提出建立國(guó)家公園體制前⑤，中國(guó)以國(guó)家級(jí)或“國(guó)家”打頭命名的公園和保護(hù)地(單位)有：國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家礦山公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、國(guó)家考古遺址公園、國(guó)家海洋公園、國(guó)家沙漠(石漠)公園、全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、國(guó)家旅游度假區(qū)和國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)14種類型(表1)。這種多類公園并存、管理混亂的局面相當(dāng)于美國(guó)1832—1933年100年間出現(xiàn)的現(xiàn)象——國(guó)家公園在各個(gè)部門的管轄下各自發(fā)展的狀態(tài)。對(duì)比美國(guó)國(guó)家公園系列分類來(lái)看，其包括了國(guó)家保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、國(guó)家歷史公園等19種類型[24]，美國(guó)政府設(shè)有國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理各類國(guó)家公園，并設(shè)有丹佛國(guó)家公園規(guī)劃研究中心統(tǒng)一編制各類國(guó)家公園規(guī)劃。相較于美國(guó)花費(fèi)了百余年逐步建立起較為完善的國(guó)家公園制度，我國(guó)才剛開(kāi)始在國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局，開(kāi)始著手統(tǒng)一管理種類繁多的公園和保護(hù)地。在我國(guó)這14種類型的國(guó)家公園和保護(hù)地中，只有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位是按法規(guī)建立并報(bào)國(guó)務(wù)院批復(fù)的保護(hù)地，其余都是由各個(gè)主管部門根據(jù)各自的管理職責(zé)分別組建的，因此出現(xiàn)了“一地多園”的重置問(wèn)題。可見(jiàn)《總體方案》提出改革各部門分頭設(shè)置的各類保護(hù)地，對(duì)其功能進(jìn)行重組并合理界定范圍是非常必要的。近期，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局多次明確在國(guó)家公園體制中將“風(fēng)景名勝區(qū)體系整體保留”[25]，由此，中國(guó)的國(guó)家公園體制可按聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)和自然保護(hù)地類型歸類整合，形成國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和自然公園4種類型，分別對(duì)應(yīng)自然遺產(chǎn)、生物圈保護(hù)地、文化景觀遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園。而如何區(qū)分各類保護(hù)地并結(jié)合其特征和價(jià)值提出適宜的發(fā)展路徑，是此次國(guó)家公園體制改革的重點(diǎn)。

3.2 風(fēng)景名勝的自然保護(hù)和人文演化的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)

由于上下5 000年歷史積淀，中國(guó)的山川湖海到處都留下先人的遺跡，嚴(yán)格意義的純自然區(qū)域少之又少，往往是大山深處有山寨，白云生處有人家。因此中國(guó)山川湖海自古以來(lái)都有管理，歷代都有“禁山令”，特殊地區(qū)禁止伐木，以此保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。據(jù)記載，中國(guó)古代最早設(shè)官吏管理與保護(hù)自然資源及其生態(tài)環(huán)境可追溯到周代，《周禮》中設(shè)有“天、地、春、夏、秋、冬”六官制度，其中“地官”下設(shè)“山、林、川、澤”官職，分別負(fù)責(zé)管理相應(yīng)的自然地域[26]57?！短屏洹ぞ砥摺び莶俊芬?guī)定：“虞部郎中，員外郎掌天下虞衡、山澤之事，而辨其時(shí)禁?！碧拼挠莺馑芾淼膬?nèi)容相對(duì)較多，包括山川湖澤、園囿、狩獵、環(huán)境綠化、郊祠神廟及五岳與名山的保護(hù)等[26]149，實(shí)際上已接近了我國(guó)現(xiàn)在的管理模式。宋、明代沿用了唐代的虞衡管理。清代對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)也高度重視，筆者曾主持承德市圍場(chǎng)縣旅游發(fā)展規(guī)劃，在資料收集的過(guò)程中了解到，康乾盛世年間，為訓(xùn)練士兵的騎術(shù)與戰(zhàn)斗能力，清統(tǒng)治者在壩上草原設(shè)置狩獵圍場(chǎng)72圍，但每年只允許在一圍中狩獵，72年輪回一次，可見(jiàn)其對(duì)草原生態(tài)及其草原生物多樣性的保護(hù)意識(shí)。因此，中國(guó)的風(fēng)景名勝能作為歷史遺產(chǎn)保留至今，不僅與歷代先民對(duì)自然山水合理利用有關(guān)，而且與歷代官府對(duì)山水環(huán)境的管理密切相關(guān)。

風(fēng)景，《辭?！纷黠L(fēng)光、景色之解，可理解為大地景觀；名勝，可解讀為著名勝景，這個(gè)勝景可以是自然勝景如黃山上的“夢(mèng)筆生花”孤峰奇松，亦可以是人文勝景，如位于武漢長(zhǎng)江南岸蛇山之巔的黃鶴樓，當(dāng)然也可以是人與自然共同創(chuàng)作的勝景，如云南哈尼梯田。這些勝景都有個(gè)共同點(diǎn)，就是無(wú)論是自然山石、風(fēng)景建筑甚至生產(chǎn)場(chǎng)地，都能將人文景觀融入自然環(huán)境中，與大地景觀交融成一體，和諧地融入自然肌理中。黃山勝景“夢(mèng)筆生花”如果不是因?yàn)樗幕◢弾r地層，經(jīng)過(guò)日曬雨淋、風(fēng)化剝蝕而形成的花崗巖峰林地貌，人們很難聯(lián)想出“夢(mèng)筆生花”之意。同理，勝景“黃鶴樓”如果不是處在長(zhǎng)江南岸蛇山之巔的山水景觀中，也不可能成為中國(guó)的四大名樓。因此風(fēng)景名勝是自然界的重要組成部分，它是自然與自然、自然與人文和諧于一體的完美肌理。正因如此，風(fēng)景名勝資源保護(hù)首先是其所處自然界整體環(huán)境的保護(hù)，沒(méi)有了自然界的基礎(chǔ)支撐，風(fēng)景名勝也就不復(fù)存在，即風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)自然環(huán)境的完整性。

以自然景觀為基礎(chǔ)，中國(guó)的風(fēng)景名勝在歷代的保護(hù)、利用和管理中演化并被賦予了豐富的文化價(jià)值，正是“文化景觀”所強(qiáng)調(diào)的人類社會(huì)與聚落在自然環(huán)境的物質(zhì)性制約或機(jī)會(huì)下，以及在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的內(nèi)在與外在的持續(xù)作用下的演進(jìn)，突出強(qiáng)調(diào)了人與自然之間長(zhǎng)期與深刻的相互作用的產(chǎn)物[27]，成為典型的人與自然互動(dòng)后遺留下的遺產(chǎn)精品，同時(shí)也是風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)別于其他自然保護(hù)地的顯著特征和代表性價(jià)值。

3.3 風(fēng)景名勝區(qū)的價(jià)值識(shí)別及發(fā)展路徑

改革開(kāi)放以來(lái)風(fēng)景名勝區(qū)的設(shè)立，延續(xù)并發(fā)展了中國(guó)自古以來(lái)風(fēng)景名勝保護(hù)和利用方式，并對(duì)其進(jìn)行了良好的管理。風(fēng)景名勝區(qū)體系整體保留后，如何協(xié)調(diào)其與自然保護(hù)區(qū)等其他多類保護(hù)地的空間范圍、管理權(quán)屬重疊的問(wèn)題，是目前國(guó)家公園體制建設(shè)初期的關(guān)鍵。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，將自然保護(hù)地按照生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為3類：國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園[28]。按照現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)層級(jí)和行政管理部門級(jí)別來(lái)看，風(fēng)景名勝區(qū)作為獨(dú)立類型應(yīng)當(dāng)與自然保護(hù)區(qū)平級(jí)。在保護(hù)自然資源的生態(tài)價(jià)值的基礎(chǔ)上，風(fēng)景名勝區(qū)更將自然資源視為風(fēng)景資源，并對(duì)其景觀價(jià)值加以識(shí)別和重視，這也是長(zhǎng)期以來(lái)風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)等各類保護(hù)地在各方面產(chǎn)生矛盾的源頭，但在保護(hù)和合理利用自然資源方面，這些保護(hù)地的目標(biāo)是一致的。

圖2 基于價(jià)值識(shí)別的國(guó)家公園與自然保護(hù)地類別與層級(jí)(作者繪)

基于不同的價(jià)值取向，在整合各類保護(hù)地的實(shí)際操作中，可以借鑒世界遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和闡釋的經(jīng)驗(yàn)，將自然保護(hù)區(qū)作為生態(tài)價(jià)值保護(hù)的范型，將風(fēng)景名勝區(qū)作為景觀價(jià)值保護(hù)和利用的范型，辨別這些區(qū)域中自然資源最主要的價(jià)值和現(xiàn)狀，厘清現(xiàn)有多類保護(hù)地的重合空間(圖2)。1)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境極為脆弱、自然生態(tài)系統(tǒng)極為典型的生態(tài)價(jià)值突出的保護(hù)地，應(yīng)當(dāng)保留自然保護(hù)區(qū)；而對(duì)體現(xiàn)人與自然和諧共生的自然環(huán)境，以及已形成依托于自然環(huán)境而生的人居環(huán)境和風(fēng)俗民情等景觀價(jià)值突出的保護(hù)地，應(yīng)當(dāng)保留風(fēng)景名勝區(qū)。2)對(duì)生態(tài)價(jià)值、景觀價(jià)值等自然、文化多方面綜合價(jià)值顯著且突出的保護(hù)地，應(yīng)上升為國(guó)家公園。3)其他各類保護(hù)地與自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)重合的，應(yīng)當(dāng)以這二者為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判別，對(duì)各方面價(jià)值較為平均不集中且未在某方面有突出價(jià)值的保護(hù)地應(yīng)降為自然公園。國(guó)家公園各保護(hù)地類型的調(diào)整應(yīng)當(dāng)遵循“提高標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整空間，分級(jí)保護(hù)，突出核心”的原則，即提高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)級(jí)別，從而提高準(zhǔn)入門檻以調(diào)整非本類保護(hù)地代表性價(jià)值的或未達(dá)到本級(jí)別價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的空間，落實(shí)不同強(qiáng)度的分級(jí)保護(hù)以突出國(guó)家公園及各類保護(hù)地的核心價(jià)值，從而明確各類保護(hù)地的保護(hù)內(nèi)容和利用發(fā)展路徑。

針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)，結(jié)合我國(guó)風(fēng)景名勝資源保護(hù)利用和管理的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，在納入國(guó)家公園體制后，風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)繼續(xù)實(shí)行管控式可持續(xù)發(fā)展模式，基于風(fēng)景名勝資源的景觀價(jià)值，在保護(hù)的基礎(chǔ)上發(fā)展以旅游為主的綠色經(jīng)濟(jì)。如泰山、黃山、武夷山、九寨溝、武陵源和峨眉山等風(fēng)景名勝區(qū)，都在很好地保護(hù)風(fēng)景名勝資源并登錄世界遺產(chǎn)的同時(shí)，依托旅游業(yè)帶動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)和發(fā)展的雙贏。管控要求對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)中的生態(tài)保育區(qū)、自然景觀區(qū)、文化遺跡區(qū)等核心景區(qū)實(shí)行游覽容量的控制，對(duì)入口服務(wù)區(qū)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)模式，帶動(dòng)景區(qū)入口社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。風(fēng)景名勝區(qū)能因此保護(hù)自然與文化景觀，又能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“青山綠水就是金山銀山”的愿景。在保持風(fēng)景名勝資源的活力同時(shí)，不斷衍生出人與自然和諧相處的新價(jià)值和特色，從而使得風(fēng)景名勝經(jīng)久不衰。

4 結(jié)語(yǔ)

風(fēng)景名勝資源是我國(guó)歷朝歷代人與自然共同創(chuàng)作的融入自然肌理而又極具文化特征的景觀，是人與自然和諧相處的智慧結(jié)晶，形成了我國(guó)傳統(tǒng)的保護(hù)和利用經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)歷經(jīng)40余年，中國(guó)風(fēng)景名勝資源保護(hù)、利用與管理得到國(guó)家和社會(huì)各界的高度重視，延續(xù)了歷代管理風(fēng)景名勝的傳統(tǒng)，并建立起風(fēng)景名勝區(qū)制度?！帮L(fēng)景名勝區(qū)”這一稱謂就是根據(jù)中國(guó)自然與文化相結(jié)合的特征所選擇的結(jié)果，從名稱上即可體現(xiàn)出中國(guó)特色，并自建設(shè)初期就譯為“National Park of China”作為中國(guó)的國(guó)家公園與世界各國(guó)進(jìn)行交流。同時(shí)，中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)是我國(guó)申報(bào)世界遺產(chǎn)的主力軍，代表了我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源的最高品質(zhì)，體現(xiàn)出中國(guó)自然保護(hù)地保護(hù)和發(fā)展的特色，是中國(guó)人民對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展所做出的特殊貢獻(xiàn)。風(fēng)景名勝區(qū)是中國(guó)“天人合一”可持續(xù)發(fā)展理念的產(chǎn)物，同時(shí)也展現(xiàn)并證實(shí)了歷朝歷代官府保護(hù)自然山水、發(fā)展社區(qū)社會(huì)的管理能力與水平，是一筆不可多得的歷史財(cái)富，對(duì)今天的生態(tài)文明建設(shè)有著特殊的指導(dǎo)意義，風(fēng)景名勝區(qū)及其所體現(xiàn)的自然與文化結(jié)合的特征，在國(guó)內(nèi)各類保護(hù)地中也有其與眾不同的價(jià)值。

在國(guó)家公園體制的建設(shè)中整體保留風(fēng)景名勝區(qū)體系的決定是極具遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的，是中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的體現(xiàn)。本研究借鑒世界遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的方法，在國(guó)家公園體制以自然資源的生態(tài)價(jià)值為依據(jù)的3個(gè)分類的基礎(chǔ)上，拓展出價(jià)值評(píng)價(jià)的景觀維度，以識(shí)別和區(qū)別風(fēng)景名勝區(qū)與其他各類保護(hù)地的不同特征，并以此為指導(dǎo)調(diào)整現(xiàn)有各類保護(hù)地中重疊的空間，為初建中的國(guó)家公園體制分類分級(jí)理出頭緒。風(fēng)景名勝區(qū)的保留，使得其資源保護(hù)和地區(qū)發(fā)展雙贏的管理經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展路徑得以延續(xù)，也使得以風(fēng)景名勝為表征的我國(guó)自然資源所具有的自然與文化融合的特征和價(jià)值得以保留。而國(guó)家公園與各類保護(hù)地具體的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和不同的發(fā)展模式，有待在今后的研究中進(jìn)一步深入和拓展。

注釋：

① IUCN作為在世界范圍內(nèi)影響、鼓勵(lì)及協(xié)助全球社會(huì)保護(hù)大自然整體性和多樣性的國(guó)際組織，還與UNESCO下的世界遺產(chǎn)中心(WHC)展開(kāi)合作，評(píng)估申請(qǐng)列入《世界遺產(chǎn)名錄》的遺產(chǎn)，并監(jiān)測(cè)世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)狀況。

② 中國(guó)旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)劃分的景區(qū)級(jí)別共分為5級(jí)，從高到低依次為AAAAA、AAAA、AAA、AA、A級(jí)。其中AAAAA級(jí)為中國(guó)旅游景區(qū)最高等級(jí)，代表著中國(guó)世界級(jí)精品的旅游風(fēng)景區(qū)等級(jí)，本次統(tǒng)計(jì)以此級(jí)別數(shù)量為準(zhǔn)。

③ 徐霞客(1586—1641)，明代地理學(xué)家、旅行家。22歲開(kāi)始出游，此后30多年間足跡遍及江南、東南、華北、西南各省，用日記的體裁寫成游記共10卷。

④ 引自聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心官網(wǎng)“World Heritage List(世界遺產(chǎn)名錄)”(http://whc.unesco.org/en/list/)。

⑤ 在建立國(guó)家公園體制提出后，2017年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》中明確提出規(guī)劃建設(shè)一批“國(guó)家文化公園”，并于2019年12月5日印發(fā)《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》。