謝海波

(上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200235)

一、 問題的提出

環(huán)境影響評價行政審批(以下簡稱“環(huán)評行政審批”)的“放管服”是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“放管服”改革的先導(dǎo)。環(huán)評行政審批是環(huán)保部門根據(jù)有關(guān)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對環(huán)評文件的編制、內(nèi)容、結(jié)論，環(huán)評文件可否作為該項目建設(shè)和營運期間環(huán)境管理依據(jù)，建設(shè)項目是否符合環(huán)境要求，以及在項目建設(shè)和營運期間應(yīng)當注意的問題等方面進行審查而作出的審批[1]。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把處理好政府與市場的關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能作為全面深化改革的關(guān)鍵，大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的“放管服”改革，為此，國務(wù)院制定了“放管服”改革的一系列指導(dǎo)性文件。自2016年以來，生態(tài)環(huán)境部為落實“放管服”改革要求，提出了有關(guān)環(huán)評行政審批“放管服”改革的各項舉措。在此期間，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)境影響評價法》)于2016年和2018年經(jīng)過兩次修訂，將環(huán)評行政審批的“放管服”改革舉措納入法治化軌道。環(huán)評“放管服”改革實施以來，改革總體目標逐步明確，各地也開展了多種類型的實踐，取得了積極成效[2]。然而，我國個別地方改革過猶不及，一味求新求變，以至于違背了環(huán)評制度的初衷，削弱了環(huán)評源頭預(yù)防的作用[3]。這些實踐中的做法不符合依法行政的法治化要求，因此，解決環(huán)評行政審批“放管服”改革的法治化問題勢在必行。法治化是指從非法治狀態(tài)走向法治狀態(tài)的過程。環(huán)評行政審批改革法治化主要是消除環(huán)評行政審批的法治障礙，以達到法治狀態(tài)。本文主要是從立法論角度，從行政許可法治理論出發(fā)，探討我國環(huán)評行政審批“放管服”改革各項舉措存在的法治化問題，并提出可能的解決路徑。

二、 “放管服”背景下環(huán)評行政審批改革法治化的總體情況

1. “放管服”背景下環(huán)評行政審批的規(guī)范性政策文件考察

2016年5月國務(wù)院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議，要求轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府能效。自此，陸續(xù)出臺了《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好“放管服”改革涉及的規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》等一系列關(guān)于政府“放管服”改革的重要政策文件，為環(huán)評行政審批的“放管服”改革指明了方向(見表1)。為落實國務(wù)院“放管服”改革的精神，2016年環(huán)境保護部出臺了《關(guān)于印發(fā)〈“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案〉的通知》，為環(huán)評行政審批改革提供了實施方案。2018年生態(tài)環(huán)境部出臺了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，為環(huán)評行政審批的“放管服”改革提出了具體舉措。2020年生態(tài)環(huán)境部出臺了《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》，進一步統(tǒng)籌推進疫情防控、經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，深化了環(huán)評行政審批“放管服”改革的舉措。

表1 環(huán)評行政審批“放管服”改革的政策文件統(tǒng)計

續(xù)表

從上述政策文件來看，我國環(huán)評行政審批的政策要求主要集中在以下方面：①環(huán)評行政審批不再作為建設(shè)項目審批核準的前置條件；②環(huán)評行政審批權(quán)的下放和取消；③環(huán)評行政審批的前置條件的取消；④排污許可證載入環(huán)評要求；⑤規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動；⑥環(huán)評分類分級管理的優(yōu)化；⑦環(huán)評登記表備案管理；⑧審批時限壓縮；⑨環(huán)評告知承諾制；⑩環(huán)評審批豁免制；環(huán)評與排污許可同步審批制。例如，2020年5月上海市出臺《關(guān)于支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境管理的若干意見》(滬環(huán)規(guī)〔2020〕3號)，要求對新建項目實施環(huán)評審批與排污許可“兩證合一”。上述有關(guān)環(huán)評的改革舉措都從不同角度和不同過程貫徹了“放管服”改革的精神。

2. 《環(huán)境影響評價法》兩次修訂的主要內(nèi)容

我國《環(huán)境影響評價法》自2002年頒布以來，分別于2016年7月2日和2018年12月29日經(jīng)過兩次修正，這兩次修正都是在政府推行“放管服”改革的背景下進行的。2016年《環(huán)境影響評價法》修改的主要內(nèi)容如下：①環(huán)評行政審批不再作為建設(shè)項目審批、核準的前置條件；②將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制；③對規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)環(huán)評的關(guān)系作出了重新調(diào)整；④不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評的前置條件；⑤取消了環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的行業(yè)預(yù)審。2018年《環(huán)境影響評價法》修改的主要內(nèi)容如下：①建設(shè)項目環(huán)評資質(zhì)行政許可被取消；②建設(shè)單位對環(huán)評報告書(表)承擔主體責任；③編制單位人員違法信息記入社會誠信檔案。從上述兩次修法來看，2016年修法集中在“申請活動的環(huán)評行政許可”，而2018年修法針對的是“環(huán)評從業(yè)資格行政許可”[4]。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在新聞發(fā)布會上通報了近年來我國環(huán)評改革新進展。2018年上半年，全國備案項目環(huán)評412 864個，占全國項目環(huán)評總數(shù)的八成，也就是說，現(xiàn)在項目環(huán)評的80%無須審批。需要審批的9萬多個項目中，編制報告書的也只占8%，大大減少了環(huán)評工作量[5]。

3. 環(huán)評行政審批改革法治化的主要舉措梳理

為了鞏固環(huán)評行政審批“放管服”改革成果并為改革提供法律依據(jù)，2016年我國《環(huán)境影響評價法》也作了相應(yīng)的修訂。為了更清晰地展現(xiàn)修法情況，筆者對有關(guān)環(huán)評行政審批改革舉措的法律條文進行了梳理(見表2)。

表2 2016年《環(huán)境影響評價法》修訂中環(huán)評行政審批改革舉措法制化情況

從表2可清晰看出，環(huán)評行政審批“放管服”改革主要舉措通過《環(huán)境影響評價法》修訂確立或完善的有以上四項，實踐中，有些改革舉措是政策文件明確提出的，但也有些在《環(huán)境影響評價法》中并沒有明確規(guī)定(見表3)。

表3 “放管服”下環(huán)評行政審批改革舉措尚未法制化的情況

表3表明，關(guān)于環(huán)評行政審批“放管服”改革政策文件中的有些舉措并沒有在法律修訂中得到確認而成為法定的措施。例如：關(guān)于環(huán)評行政審批權(quán)限的下放，《環(huán)境影響評價法》第二十三條規(guī)定了中央、地方政府的環(huán)評行政審批權(quán)限，但是無環(huán)評行政審批權(quán)限下放的具體規(guī)定。又如，關(guān)于環(huán)評清單式分類管理，《環(huán)境影響評價法》第十六條規(guī)定了環(huán)評的分類管理，但是對目前實踐中普遍使用的環(huán)評分類管理清單的法律地位未予明確。另外，關(guān)于排污許可證載入環(huán)評，《環(huán)境影響評價法》也無相應(yīng)的條文規(guī)定。

三、 環(huán)評行政審批的法律性質(zhì)分析與“放管服”改革的法治化要求

1. 環(huán)評行政審批的法理分析

(1)環(huán)評行政審批的行政許可性質(zhì)認定

環(huán)評行政審批在法律上究竟是何種性質(zhì)？我國實行的由環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一審批建設(shè)項目環(huán)評文件的做法，在世界上是比較獨特的，它實際上是從建設(shè)項目計劃審批制度沿襲下來的[6]。環(huán)評行政審批作為行政審批行為之一，是以行政審批的法律性質(zhì)為基礎(chǔ)的，行政審批的性質(zhì)決定了環(huán)評行政審批的法律性質(zhì)。嚴格意義上講，行政審批并不是一個規(guī)范的法律術(shù)語，而是行政管理實踐中的一個日常用語[7]，因此，筆者認為，《環(huán)境影響評價法》第二十三條規(guī)定中直接使用“審批”一詞不太妥當，因為審批一詞屬于行政管理的術(shù)語，具有很強的計劃經(jīng)濟色彩。實際上，從法律視角來看，行政審批最接近行政許可，但關(guān)于行政審批與行政許可的關(guān)系，實務(wù)上并未明確界定。而學(xué)界主要有四種觀點：其一，等同關(guān)系，即行政審批完全等于行政許可；其二，并列關(guān)系，即二者分別屬于兩個完全獨立的系統(tǒng)；其三，包容關(guān)系，即行政審批包含行政許可；其四，被包容關(guān)系，即行政許可包含行政審批。實際上，立法機關(guān)采用的是等同關(guān)系?！蛾P(guān)于〈中華人民共和國行政許可法(草案)〉的說明》指出，“行政許可(也就是通常所說的‘行政審批’)，是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段”，該說明反映出立法者將行政審批視為行政許可。

環(huán)評行政審批的法律性質(zhì)之所以屬于行政許可行為，是因為其符合行政許可的特征。《行政許可法》第二條規(guī)定，本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可具有形式特征和本質(zhì)特征[8]。環(huán)評行政審批符合行政許可的形式和本質(zhì)特征，具體分析如下：①其針對的行政相對人是建設(shè)單位,是一種外部的具體行政行為；②它是一種依申請的行政行為，申請人是建設(shè)單位；③它是行政機關(guān)的職權(quán)行為，由生態(tài)環(huán)境主管部門行使環(huán)評審批職權(quán)；④它是一種要式的行政行為，一般需要提交環(huán)境影響評價文件；⑤它是以法律對相對人的特定活動禁止為前提，即環(huán)評行政審批是建設(shè)單位開工建設(shè)的前提；⑥它經(jīng)過行政機關(guān)的依法審查，即經(jīng)過生態(tài)環(huán)境主管部門依法審查；⑦它是行政機關(guān)準予相對人從事特定活動的行為，即生態(tài)環(huán)境主管部門環(huán)評審批通過后，建設(shè)單位可以開工建設(shè)；⑧環(huán)評行政審批的實施以《環(huán)境影響評價法》等行政法甚至刑法的制裁為保障。因此，環(huán)評行政審批屬于環(huán)境保護行政領(lǐng)域的一種重要的行政許可類型。

(2)《環(huán)境影響評價法》與《行政許可法》的關(guān)系分析

作為行政許可的環(huán)評行政審批涉及《行政許可法》和《環(huán)境影響評價法》兩部法律的規(guī)定，那么二者之間存在何種關(guān)系？筆者認為《行政許可法》與《環(huán)境影響評價法》二者之間為一般法和特別法的關(guān)系?！缎姓S可法》是一般法，《環(huán)境影響評價法》是特別法。因此，在環(huán)評行政許可方面，《環(huán)境影響評價法》作為特別法應(yīng)當遵循作為一般法的《行政許可法》的基本原則。正如有學(xué)者認為，中國的《行政許可法》是有關(guān)行政許可方面的“基本法”，而不是“補充法”，其他各類有關(guān)行政許可的規(guī)定均不得與《行政許可法》不一致[9]。另一方面，《環(huán)境影響評價法》在不違反《行政許可法》規(guī)定的情況下，可以自行規(guī)定相關(guān)內(nèi)容。正如有學(xué)者指出的，《環(huán)境影響評價法》無論從內(nèi)容、還是從程序方面，都起到了彌補《行政許可法》在行政許可和審批的專業(yè)領(lǐng)域不足的作用[10]。

2. “放管服”改革下環(huán)評行政審批制度的法治化要求

環(huán)評行政審批“放管服”改革舉措應(yīng)當滿足什么樣的法治化要求呢？我國法治政府建設(shè)進入了一個全新的階段：推進“放管服”改革——依法行政從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治全面轉(zhuǎn)化[11]。環(huán)評審批行政許可應(yīng)當滿足形式法治要求，追求實質(zhì)法治目標，更好地為人民服務(wù)，維護公眾的合法權(quán)益。行政許可法定原則是形式法治的必然要求，是通往實質(zhì)法治的必由之路。行政許可法定原則不僅是行政許可領(lǐng)域，而且是政府工作的任何領(lǐng)域都必須貫徹始終的根本性原則[12]。環(huán)評行政審批的“放管服”改革法治化應(yīng)遵循行政許可法定原則，其基本要求包括許可職權(quán)法定、許可條件法定、許可程序法定，“它要求每個政府當局必須能夠證明自己所做的事是有法律授權(quán)的”[13]。《行政許可法》第十八條確立了行政許可法定原則，即“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限”。因此，筆者認為，上述行政許可法定原則的基本要求在某種程度上可以作為衡量環(huán)評行政審批法治化的標準，具體如下：①許可職權(quán)法定標準。環(huán)評行政審批的許可職權(quán)法定要求，應(yīng)當通過法律來規(guī)定環(huán)評行政機關(guān)行政許可權(quán)限，以及許可職權(quán)權(quán)限變動(下放或取消)，以防止上下級之間管轄不清和多頭管理。②許可條件法定標準。環(huán)評行政審批的許可條件法定要求，應(yīng)當通過法律來規(guī)定許可條件、增加或者減少許可條件、許可豁免條件，以防止因許可條件不確定導(dǎo)致隨意性。③許可程序法定標準。環(huán)評行政審批的許可程序法定要求，應(yīng)當由法律來規(guī)定環(huán)評行政機關(guān)的行政許可程序，以避免許可機關(guān)為部門利益任意創(chuàng)設(shè)程序或改變程序，造成程序不公。

四、 環(huán)評行政審批改革法治化存在的問題

地方政府是環(huán)境治理體系中最重要的主體之一，在環(huán)境治理中具有舉足輕重的地位[14]。但此輪(2015年5月起)“放管服”改革依然沿襲了行政審批制度改革的運動化、政策化思路，并不完全符合法治政府建設(shè)的基本要求[15]。從行政許可法定原則角度來看，我國環(huán)評行政審批改革法治化中存在許可權(quán)限下放缺乏法定性、許可條件面臨障礙、許可程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題。

1. 環(huán)評行政審批許可權(quán)限下放缺乏法定性

在當前我國“放管服”改革中，各級政府取消下放行政審批事項，大多是以發(fā)布規(guī)范性文件的方式進行[15]。這種以規(guī)范性文件取消和變更行政許可權(quán)限的做法，與行政許可職權(quán)法定的基本要求不一致，并且淡化環(huán)評行政審批行政許可性質(zhì)。根據(jù)《行政許可法》第十八條規(guī)定，設(shè)定行政許可應(yīng)當明確實施行政許可的機關(guān)，這里包括法律應(yīng)當明確上下級機關(guān)的管轄權(quán)限以及權(quán)限變更。就環(huán)評行政審批而言，《環(huán)境影響評價法》在設(shè)定環(huán)評行政審批時，應(yīng)當明確環(huán)評行政審批上下級機關(guān)的權(quán)限范圍以及變更權(quán)限的法律規(guī)則。然而，《環(huán)境影響評價法》并未對此加以規(guī)定。雖然《環(huán)境影響評價法》第二十三條規(guī)定設(shè)定了中央政府與省級政府的環(huán)評行政審批權(quán)限，并設(shè)定了省級人民政府對地方環(huán)評行政審批權(quán)限的規(guī)定權(quán)，但是《環(huán)境影響評價法》并未對中央政府與地方政府之間的環(huán)評行政審批權(quán)限變更以及地方政府之間的環(huán)評行政審批權(quán)限的變更提供相應(yīng)的法律規(guī)則。在實踐中，個別地方違法違規(guī)下放環(huán)評審批權(quán)，導(dǎo)致環(huán)評行政審批脫離法治軌道?！坝械氖h(huán)保部下放的軌道交通、擴建機場等項目環(huán)評審批進一步下放到市級；有的省95%以上項目都下放到地縣；有的地方甚至將環(huán)評審批下放到街鎮(zhèn)”[16]。例如，某市環(huán)保局出臺《關(guān)于開展部分社會服務(wù)類建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道試點工作的通知》[17]，其行為明顯違背了行政許可職權(quán)法定要求，違法下放環(huán)評行政審批職權(quán)。同時，這種做法也“忽略了基層監(jiān)管水平和承接能力還不足，缺乏配套的培訓(xùn)指導(dǎo)措施，在當前地方行政干預(yù)比較普遍的情況下容易造成‘接不住’‘管不好’的問題，使環(huán)評把關(guān)流于形式”[18]。

2. 環(huán)評行政審批許可條件面臨障礙

關(guān)于環(huán)評行政審批許可條件主要存在兩個方面的障礙。

首先，關(guān)于“前置條件”在立法之間規(guī)定不一致。自環(huán)評行政審批“放管服”改革以來，關(guān)于取消環(huán)評行政審批前置條件的呼聲得到了立法回應(yīng)?！董h(huán)境影響評價法》的修改以取消行業(yè)預(yù)審作為環(huán)評行政審批的前置條件，但是該條件取消得不徹底。由于環(huán)評行業(yè)預(yù)審涉及鐵道、民航、交通、信息等行業(yè)以及各類特殊法定保護區(qū)域涵蓋的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、種質(zhì)資源保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等眾多領(lǐng)域的相關(guān)法律，在一些法律中關(guān)于環(huán)評行政審批的規(guī)定仍未作相應(yīng)修改，導(dǎo)致環(huán)評行政審批前置條件的規(guī)定不一致。例如：《水污染防治法》第十九條規(guī)定，“涉及通航、漁業(yè)水域的，環(huán)境保護主管部門在審批環(huán)境影響評價文件時，應(yīng)當征求交通、漁業(yè)主管部門的意見”。從該條款來看，《水污染防治法》并未與《環(huán)境影響評價法》保持一致，由于這兩部法律在法律位階上是相同的，因此，取消行業(yè)預(yù)審作為環(huán)評前置條件很可能會造成一些法律適用上的矛盾。

其次，采用清單形式規(guī)定環(huán)評許可豁免條件或免于實質(zhì)性審查條件，這與許可條件法定的要求不一致。自環(huán)評審批“放管服”改革以來，地方各級政府生態(tài)環(huán)境主管機關(guān)廣泛推行環(huán)評清單式管理。《行政許可法》《環(huán)境影響評價法》都未規(guī)定清單的法律地位，《環(huán)境影響評價法》也沒有規(guī)定環(huán)評審批的許可條件?！缎姓S可法》第十四條、第十五條規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可，沒有規(guī)定可以采用清單形式設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》第十八條規(guī)定，“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的條件”，然而，《環(huán)境影響評價法》沒有明確規(guī)定環(huán)境影響評價行政許可的條件(含豁免條件)。自生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》以來,環(huán)評審批正面清單制度實施在全國各地展開。例如,北京市出臺了《關(guān)于做好環(huán)評審批正面清單相關(guān)工作的通知》，黑龍江省出臺了《黑龍江省環(huán)評審批正面清單實施細則》等，這些環(huán)評審批正面清單的內(nèi)容主要是公布環(huán)評豁免條件項目以及實行環(huán)評告知承諾制審批改革。所謂環(huán)評告知承諾制是指審批部門要公布實行告知承諾制的審批事項清單及具體要求，建設(shè)單位按照要求作出書面承諾的，可以免于審批部門實質(zhì)性審查，由審批部門直接作出決定。這里就存在一個問題，采取清單形式設(shè)定環(huán)評豁免項目條件、設(shè)定免于實質(zhì)審查性條件是否符合許可條件法定要求？從行政許可法定形式來看，清單本不應(yīng)作為行政的依據(jù)，因為清單既不是法，也不是規(guī)范性文件。行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)當“依清單行政”，這種定位卻令清單僭越了法律[19]。從行政許可條件法定來看，審批部門通過清單設(shè)定環(huán)評豁免條件，或者免于實質(zhì)性審查的條件缺乏法律依據(jù)，其后果可能弱化環(huán)評行政審批行政許可的法律性質(zhì)。

3. 環(huán)評行政審批許可程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范

在環(huán)評行政審批“放管服”改革中，環(huán)評行政審批的許可程序存在以下問題。

其一，關(guān)于環(huán)評行政審批許可程序規(guī)定的碎片化?！缎姓S可法》第十八條規(guī)定，“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的程序”，然而，《環(huán)境影響評價法》在設(shè)定環(huán)評審批行政許可時，并未規(guī)定環(huán)評行政審批的行政許可程序。目前，我國中央和地方各級環(huán)保部門都制定了各自適用的環(huán)評行政審批許可程序。例如，原國家環(huán)境保護總局發(fā)布了《國家環(huán)境保護總局建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》、廣東省發(fā)布了《廣東省生態(tài)環(huán)境廳建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》、廣州市發(fā)布了《廣州市環(huán)境保護局建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》。雖然各級部門制定自己的審批程序具有一定的靈活性，但是與行政許可程序法定要求不符，而且程序的碎片化會影響環(huán)評法治的統(tǒng)一性。由于環(huán)境與發(fā)展之間存在著密切的不可分割的聯(lián)系，又由于環(huán)境影響的廣泛性和區(qū)域性，使得環(huán)境影響評價制度的立法更應(yīng)強調(diào)法治的統(tǒng)一性[20]。

其二，缺乏環(huán)評內(nèi)容簡化程序。環(huán)評內(nèi)容簡化程序是環(huán)評行政審批程序中的特殊環(huán)節(jié)，應(yīng)由法律加以規(guī)定。《行政許可法》第十八條規(guī)定行政程序法定要求，即“設(shè)定行政許可，應(yīng)當規(guī)定行政許可的程序”，這里的程序應(yīng)包括簡化程序。《環(huán)境影響評價法》第三十八條是關(guān)于環(huán)評內(nèi)容簡化程序的規(guī)定，即“建設(shè)項目環(huán)境影響評價的內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)規(guī)劃的環(huán)境影響評價審查意見予以簡化”。從該條款的文義解釋來看，可以簡化項目環(huán)評內(nèi)容的條件是規(guī)劃的環(huán)評審查意見。由于該規(guī)定較為籠統(tǒng)，未對簡化程序作進一步的規(guī)定，使得實踐中雖然操作靈活，但不規(guī)范。例如，有的地方政府出臺有關(guān)環(huán)評內(nèi)容簡化程序的內(nèi)容包括：①減少產(chǎn)業(yè)政策和選址合理合法性分析及方案比選、社會影響、生態(tài)影響等有關(guān)內(nèi)容；②減少環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測內(nèi)容；③減少環(huán)境風險聯(lián)動內(nèi)容；④減少公眾參與內(nèi)容[21]。從該規(guī)定來看，上述內(nèi)容的減化將會影響環(huán)評決策的科學(xué)性和民主性。例如，方案比選是環(huán)評報告的一項重要內(nèi)容，通過方案比選有利于選出最優(yōu)的方案，否則將會影響環(huán)評報告的科學(xué)性。又如，減少公眾參與內(nèi)容勢必影響環(huán)評的民主性，無法取得良好的社會效果，處理不好可能會誘發(fā)環(huán)境群體性事件。

其三，環(huán)評審批時限壓縮不規(guī)范。雖然《環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定了環(huán)評審批的法定時限，但目前，除信息公示有硬性規(guī)定不能壓縮外，根據(jù)地方政策規(guī)定，絕大部分報告書、報告表、登記表辦理時限都比法定天數(shù)大幅縮短，這種做法片面強調(diào)環(huán)保為經(jīng)濟服務(wù)，一味追求速度，減少環(huán)節(jié)，壓縮時限，降低標準，工作質(zhì)量難以保證[18]。

五、 環(huán)評行政審批改革法治化問題的解決路徑

如何解決環(huán)評行政審批改革的法治化問題呢？李克強總理強調(diào)，推進放管服改革要筑牢法治保障的基石。按照重大改革于法有據(jù)的要求，對照幾年來“放管服”改革措施和修法的相關(guān)決定，加快推進相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋工作，依靠法治推進和保障改革[22]。

1. 確立環(huán)評行政審批許可權(quán)限下放或取消的規(guī)則

如何確立環(huán)評行政審批許可權(quán)限下放或取消的規(guī)則呢？筆者認為，應(yīng)根據(jù)行政許可職權(quán)法定的要求，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)當確立環(huán)評行政許可權(quán)限下放或取消的規(guī)則，為我國環(huán)評行政許可“放管服”改革取消和下放環(huán)評行政審批權(quán)限提供直接的法律依據(jù)。如何來設(shè)計環(huán)評行政審批許可權(quán)限下放或取消規(guī)則呢？筆者認為，可根據(jù)《行政許可法》第十九條的規(guī)定，制定包括實質(zhì)性條件和程序要求在內(nèi)的環(huán)評行政審批許可權(quán)限的變動規(guī)則：

其一，設(shè)定決定許可權(quán)限下放或取消的實質(zhì)性條件。只有滿足實質(zhì)性條件，方可下放或取消環(huán)評行政審批權(quán)，這些實質(zhì)性條件包括必要性評價、經(jīng)濟與社會影響評價。進行必要性評價是因為環(huán)評行政許可也有成本，如限制了自由、帶來管制成本，等等。進行經(jīng)濟影響評價是評估環(huán)評行政許可權(quán)限下放或取消對經(jīng)濟是利大于弊還是弊大于利，是否提高了資源的配置效率；進行社會影響評價是評估一旦出現(xiàn)外部不經(jīng)濟(如污染環(huán)境和破壞生態(tài))等情況，作為一種社會規(guī)制手段，環(huán)評行政許可的下放或取消是否能夠保護公民的人身、財產(chǎn)安全，維護正常的社會秩序。

其二，設(shè)置決定許可權(quán)限下放或取消的必要程序。除非經(jīng)過必要程序，否則不允許環(huán)評行政審批權(quán)限的下放或取消。決定許可權(quán)限下放或取消的必要程序包括設(shè)定機關(guān)廣泛聽取意見程序、向設(shè)定機關(guān)說明理由程序。廣泛聽取意見程序主要是為了保證環(huán)評行政權(quán)限下放或取消的公正性、科學(xué)性，并且協(xié)調(diào)好全局利益與局部利益、集體利益與個人利益、長遠利益與眼前利益。廣泛聽取意見可以采取論證會、聽證會等形式，聽取對象包括人民群眾、專家、社會組織等。向設(shè)定機關(guān)說明理由程序是幫助設(shè)定機關(guān)判斷環(huán)評審批行政許可權(quán)限下放或取消的必要性、可行性，說明理由的內(nèi)容是行政許可權(quán)限下放或取消的必要性、對經(jīng)濟社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。

2. 清理環(huán)評行政審批許可條件的障礙

如何清理環(huán)評行政審批許可條件的障礙呢？

首先，清理與《環(huán)境影響評價法》關(guān)于取消環(huán)評行政審批前置條件的規(guī)定不一致的立法規(guī)定。《行政許可法》第十八條規(guī)定了設(shè)定行政許可要明確行政許可的條件。《環(huán)境影響評價法》修改后已經(jīng)將取消行業(yè)預(yù)審和法定區(qū)域主管部門的意見作為環(huán)評行政審批的前置條件，明確了環(huán)評行政審批的行政許可條件，但是，有些相關(guān)行業(yè)和法定區(qū)域的法律對環(huán)評行政審批前置條件未及時作相應(yīng)的修改?！董h(huán)境影響評價法》是關(guān)于環(huán)境影響評價的基本法，其他法律中關(guān)于環(huán)境影響評價的規(guī)定不得違反《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，因此，為了保證環(huán)評行政審批的法治統(tǒng)一性，樹立環(huán)評相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性，應(yīng)當清理相關(guān)法律中不一致的規(guī)定，統(tǒng)一環(huán)評行政審批的條件。

其次，明確用于規(guī)定環(huán)評審批豁免條件或免于實質(zhì)性審查條件的清單的法律地位。如何明確清單的法律地位及其設(shè)定環(huán)評審批豁免條件規(guī)定的效力呢？筆者認為，根據(jù)行政許可條件法定要求，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)明確規(guī)定環(huán)評審批等清單是政府環(huán)評信息公開的一種方式，不能作為法律依據(jù)，其規(guī)定豁免條件和免于實質(zhì)性審查的內(nèi)容應(yīng)當以是否具有正式法律依據(jù)或法律授權(quán)來判斷。權(quán)力清單的法律性質(zhì)屬于政府主動公開的信息，權(quán)力清單的基本功能是實現(xiàn)行政權(quán)力的公開透明[19]。權(quán)力清單本質(zhì)上不是法律淵源，不能成為法律依據(jù)，因此，設(shè)定環(huán)評審批行政許可應(yīng)當澄清清單的法律性質(zhì)，明確當清單與法律條款規(guī)定不一致時，以法律規(guī)定為準。

3. 實現(xiàn)環(huán)評行政審批許可程序的統(tǒng)一

如何實現(xiàn)環(huán)評行政審批許可程序的統(tǒng)一呢？

其一，通過《環(huán)境影響評價法》建立環(huán)評行政審批統(tǒng)一適用的許可程序，以保障其統(tǒng)一性、公正性和權(quán)威性。根據(jù)《行政許可法》第十八條規(guī)定的許可程序法定要求，設(shè)定行政許可時，應(yīng)當規(guī)定行政許可的程序?！董h(huán)境影響評價法》應(yīng)專門設(shè)定環(huán)評審批行政許可程序，全國各級環(huán)評行政審批機關(guān)應(yīng)當依據(jù)《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的環(huán)評審批許可程序執(zhí)行。

其二，設(shè)定環(huán)評內(nèi)容簡化程序的最低法律要求。環(huán)評行政審批程序中內(nèi)容簡化程序的設(shè)置將直接影響環(huán)境影響評價的質(zhì)量。由于環(huán)評審批內(nèi)容要求具有一定的科學(xué)性和民主性，任意或過度簡化其內(nèi)容不利于環(huán)評功能的實現(xiàn)，因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)當明確規(guī)定可以簡化的具體環(huán)評內(nèi)容，設(shè)置明確的簡化程序，保證具有公告與評論程序的規(guī)定，劃出法律底線，保障符合最低公平正義的法律要求。

其三，根據(jù)需要重新設(shè)定環(huán)評審批時限。法定審批時限的設(shè)定是立法機關(guān)經(jīng)過實際權(quán)衡確定的必要期間，如果實踐中審批機關(guān)確實在壓縮后的時限內(nèi)能夠保證質(zhì)量，正常完成審批工作，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)當及時修改，縮短法定審批時限，以提高工作效率并且保證法律的嚴肅性和權(quán)威性。

六、 結(jié)語

環(huán)境影響評價的合法性和有效性高度統(tǒng)一，即環(huán)評制度的合法性越強，環(huán)評實踐的有效性越高[23]。我國環(huán)評法治發(fā)展應(yīng)當以“放管服”改革為契機，將改革的變動性、靈活性和法治的穩(wěn)定性、確定性結(jié)合起來，以《行政許可法》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境影響評價法》為載體，堅持“法無授權(quán)不可為”的法治原則，解決好環(huán)評行政審批中的法治化問題，以實現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的目標。