郗春嬡　張凱　沙華國(guó)　許鵬

[摘要]面對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的沖擊，邊疆地區(qū)在各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下表現(xiàn)出不俗的能力，體現(xiàn)出基層組織治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)取得了顯著成效。然而，從“十四五”期間“國(guó)家治理效能得到新提升”的新目標(biāo)來(lái)看，邊疆地區(qū)基層防范重大風(fēng)險(xiǎn)體制機(jī)制尚需不斷健全。本文以系統(tǒng)韌性為分析視角，結(jié)合諸多實(shí)際案例，分析發(fā)現(xiàn)邊疆地區(qū)在應(yīng)對(duì)新冠疫情面臨的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化瓶頸主要有：邊境一線防控空間魯棒性不足;特殊人群生存處境脆弱性加劇;基層防控人力資源冗余性欠缺;疫情下農(nóng)村社區(qū)人際糾紛突出?；陧g性治理思路，本研究認(rèn)為應(yīng)從魯棒性、冗余性、適應(yīng)性及多樣性方面增強(qiáng)邊疆防疫系統(tǒng)韌性以提高其防范重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，持續(xù)推進(jìn)邊疆地區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]治理效能;系統(tǒng)韌性;邊疆地區(qū);重大公共衛(wèi)生事件;治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：C957文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2021）09-0074-10

自中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)后，全國(guó)各地和各個(gè)領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化建設(shè)步入快車道。始于2019年年底的新冠疫情給全世界帶來(lái)了始料不及的沖擊，考驗(yàn)與檢驗(yàn)著各國(guó)的應(yīng)急管理體制及能力。我國(guó)在這次“大考”中取得了舉世矚目的成績(jī)，邊疆地區(qū)在“外防輸入”方面發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用，彰顯出我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)和國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成效。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》將“國(guó)家治理效能得到新提升”作為今后五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，并對(duì)“十四五”時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署。

新冠疫情暴發(fā)后，本團(tuán)隊(duì)自2020年3月至12月對(duì)云南邊境地區(qū)西雙版納、德宏、文山及尋甸等地基層抗疫的應(yīng)對(duì)過(guò)程進(jìn)行深入調(diào)查，從“十四五”的“國(guó)家治理效能得到新提升”的目標(biāo)出發(fā)，運(yùn)用系統(tǒng)韌性思路對(duì)云南邊疆地區(qū)基層新冠疫情防控實(shí)踐進(jìn)行分析，提出增強(qiáng)系統(tǒng)韌性及其防范重大風(fēng)險(xiǎn)的效能、持續(xù)推進(jìn)邊疆地區(qū)治理現(xiàn)代化的路徑。

一、問(wèn)題提出與研究回顧

在重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)的學(xué)術(shù)研究中，“韌性城市”“韌性社區(qū)”“韌性治理”數(shù)度出現(xiàn)，“韌性”成為學(xué)界及媒體的熱議概念，社區(qū)韌性已成為基層治理體系與能力現(xiàn)代化的新命題。[1]

作為一個(gè)與脆弱性相對(duì)應(yīng)的概念，“韌性（Resilience）”自加拿大學(xué)者霍林（C.S.Holling）于1973年將其引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域之后，韌性理論經(jīng)歷了從解釋自然逐漸向分析社會(huì)系統(tǒng)演進(jìn)的過(guò)程，同時(shí)不斷融合了社會(huì)科學(xué)研究中的諸多理念，因此有學(xué)者將這一趨勢(shì)稱為“韌性研究的社會(huì)轉(zhuǎn)向”[2]。

人類學(xué)運(yùn)用韌性理念進(jìn)行災(zāi)害脆弱性研究并非近年的事情，早在20世紀(jì)的災(zāi)難研究中就有出現(xiàn)，布萊克（Piers M.Blaikie，1994）等學(xué)者指出，災(zāi)難是由不可預(yù)知的物理因素的危險(xiǎn)（Hazards）、可估算的自然與人為的風(fēng)險(xiǎn)（Risk）以及植根于社會(huì)結(jié)構(gòu)與歷史過(guò)程中的人類的脆弱性（Vulnerability）這三部分組成。它們之間的關(guān)系可由復(fù)合函數(shù)“風(fēng)險(xiǎn)（Risk）=危險(xiǎn)（Hazards）+脆弱性（Vulnerabilicy）”來(lái)表示。[3]美國(guó)人類學(xué)家Anthony Oliver、Smith、Hoffman等人在多篇論文中對(duì)環(huán)境脆弱性與災(zāi)害進(jìn)行了論述，認(rèn)為一個(gè)不可避免的災(zāi)害與環(huán)境的脆弱性條件有關(guān)，包括地點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)和政治組織、生產(chǎn)和分配系統(tǒng)及社會(huì)中的思想體系[4]。通過(guò)聚焦某特定社會(huì)形勢(shì)下的總體關(guān)系，聚焦在環(huán)境力量的協(xié)同下造成災(zāi)難的條件生成，脆弱性表達(dá)了災(zāi)難的多維性。[5]由此形成了災(zāi)害人類學(xué)研究中環(huán)境脆弱性理論流派，該流派認(rèn)為脆弱性是災(zāi)害發(fā)生的重要原因，比如流行病或瘟疫的流行就與環(huán)境脆弱性密切相關(guān)。[6]事實(shí)上，在人類學(xué)的災(zāi)害研究中，社區(qū)韌性（Community Resilience）這個(gè)概念早已在國(guó)外相關(guān)學(xué)者的著述中廣為論及，瑪拉·貝納杜禧（Mana Benadusi，2013）也專門撰文討論災(zāi)難管理的兩面性特質(zhì)是Vulnerability—Resilience②，不過(guò)國(guó)內(nèi)人類學(xué)學(xué)者在翻譯時(shí)更愿意把其（Resilience）譯成“恢復(fù)能力”（高朋，2015）③或“彈韌性”（張?jiān)?，湯蕓，2011，2016，2017，2020），且在此概念關(guān)照下，他們對(duì)人類學(xué)視野中“災(zāi)害與彈韌性”進(jìn)行了不少論述。④

我國(guó)人類學(xué)學(xué)者對(duì)疾病災(zāi)難的研究近年來(lái)不僅集中在醫(yī)學(xué)人類學(xué)領(lǐng)域?qū)Π滩?、禽流感、SARS等的研究，也有一批人類學(xué)學(xué)者從不同視角進(jìn)行多方探討。尤其是2019年新冠疫情爆發(fā)之后，國(guó)內(nèi)的人類學(xué)學(xué)者及時(shí)地從不同角度對(duì)此次重大傳染病進(jìn)行分析闡述。[7]何明指出，面對(duì)重大疫情，人類學(xué)討論的中心議題就是疫情及其防控與社會(huì)文化的關(guān)系;[8]景軍等探討了新型傳染病流行和防控的社會(huì)特征，提出建立多樣化的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制;[8]項(xiàng)飚提出“流動(dòng)性聚集”和“陀螺式經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)假設(shè)性概念來(lái)分析了疫情防控的應(yīng)對(duì)措施;[9]彭兆榮從流動(dòng)性及食品視角分別討論新冠疫情傳染病的傳播[11]，潘天舒從醫(yī)學(xué)人類學(xué)哈佛學(xué)派的視角探討重大公共衛(wèi)生事件中人類學(xué)學(xué)者應(yīng)該如何作為;[10]秦紅增指出應(yīng)該從不同學(xué)科、不同視角切入，跨地域、跨國(guó)界地對(duì)疫情整體進(jìn)行深刻反思。[12]歸納起來(lái)，我國(guó)人類學(xué)視野下傳染病研究取向主要聚焦于生物文化視角、生物社會(huì)視角情景及策略視角。[13]其中情景和策略的意涵與系統(tǒng)韌性營(yíng)造的內(nèi)涵有異曲同工之妙。

疫情發(fā)生之后，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，主要是指各方面制度更加成熟、更加定型、更加鞏固，優(yōu)越性得到充分展現(xiàn)。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，主要是指增強(qiáng)制度執(zhí)行能力，將國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。二者相輔相成，缺一不可。新冠疫情對(duì)全球造成的沖擊有目共睹。在疫情和災(zāi)情面前，基層如何提升應(yīng)急能力現(xiàn)代化水平，以積極方式應(yīng)對(duì)多變未知的風(fēng)險(xiǎn)并快速恢復(fù)到正常狀態(tài)？現(xiàn)有不少研究認(rèn)為建立韌性社區(qū)是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。系統(tǒng)韌性理論作為一種日益豐富的治理理念，因其高度重視系統(tǒng)受到外界擾動(dòng)后的自組織、自我調(diào)適和自我恢復(fù)的能力，為基層應(yīng)急治理體制的優(yōu)化提供了全新的理論資源和視角。

二、云南邊疆地區(qū)應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程

自疫情快速蔓延以后，黨中央高度重視疫情防控工作，及時(shí)建立應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)地方做好疫情應(yīng)對(duì)處置工作。各省市也積極響應(yīng)建立應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及指揮部，明確各部門的職責(zé)，建立起分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作的機(jī)制體制。云南省雖遠(yuǎn)處邊疆，但在2020年1月23日便及時(shí)成立相應(yīng)的應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組及指揮部，各州市在一周之內(nèi)全部組建完畢。全省上下團(tuán)結(jié)協(xié)作、全力投入，營(yíng)造了全民防御、全民防控的氛圍，積極處置各類突發(fā)事件，全省疫情防控工作成效顯著，疫情也得到了有效控制。

首先，及時(shí)成立疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2020年1月23日，云南省人民政府決定成立以省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“云南省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，就在同一天，西雙版納州人民政府成立以州長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“西雙版納州新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，文山州、德宏州及尋甸縣緊隨其后，分別成立“文山州新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（2020年1月24日）、“德宏州新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（2020年1月25日）、“尋甸縣應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組（充實(shí)尋甸縣防控指揮部）”（2020年1月28日）?？梢?jiàn)，各地基層政府對(duì)抗擊疫情響應(yīng)速度比較積極迅捷，西雙版納、文山幾乎與省政府同步，德宏及尋甸稍遲緩，但也在一周之內(nèi)組建完畢。

其次，各地各階段積極響應(yīng)中央及省委省政府部署。依據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國(guó)行動(dòng)》（2020年6月7日）白皮書，參考其疫情發(fā)展時(shí)間線的分段歸納，對(duì)邊疆地區(qū)的疫情應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程和實(shí)施措施分段梳理如下：第一階段，征兆期（2019年12月27日至2020年1月19日），迅即應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情;此階段云南各地均沒(méi)有任何舉措。第二階段，發(fā)作期（2020年1月20日至2020年2月20日），初步遏制疫情蔓延勢(shì)頭;云南各地積極響應(yīng)中央及省委省政府號(hào)召，成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，召開(kāi)工作會(huì)議，部署抗疫任務(wù)，制定并發(fā)布一系列文件，每個(gè)州市均發(fā)布了8-10份有關(guān)疫情防控的意見(jiàn)、方案及通知。第三階段，延續(xù)期一（2020年2月21日至2020年3月17日），云南省本土新增病例數(shù)逐步下降至個(gè)位數(shù)，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;云南省各地這一階段主要圍繞復(fù)工復(fù)產(chǎn)、捐贈(zèng)物資統(tǒng)計(jì)、督查工作、發(fā)放相關(guān)補(bǔ)助及防止境外輸入方面展開(kāi)工作，重點(diǎn)在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第四階段：延續(xù)期二（2020年3月18日至2020年4月28日）取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果，確定“外防輸入、內(nèi)防反彈”的防控策略;云南邊境各地重點(diǎn)圍繞防止境外疫情輸入、復(fù)工復(fù)產(chǎn)及校園疫情防控方面展開(kāi)工作。第五階段：痊愈期（2020年4月29日以來(lái)）全國(guó)疫情防控進(jìn)入常態(tài)化;此階段云南各地制定及發(fā)布的相關(guān)政策明顯減少，各個(gè)州市集中于疫情防控常態(tài)化及外防輸入的強(qiáng)調(diào)方面，人民群眾生活逐漸回歸正常。

三、系統(tǒng)韌性視角下邊疆地區(qū)應(yīng)急能力現(xiàn)代化之瓶頸

此次疫情防控，云南全省各地行動(dòng)迅速，上下團(tuán)結(jié)協(xié)作、全力投入，疫情防控工作成效顯著。但是，由于此次疫情來(lái)勢(shì)兇猛，地處邊疆的云南各地區(qū)基層由于各種條件所限，在應(yīng)對(duì)此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中也暴露出韌性不足的治理短板，部分實(shí)際工作陷入行動(dòng)困境并由此衍生出一些次生風(fēng)險(xiǎn)，基層防控面臨諸多壓力，應(yīng)急管理現(xiàn)代化受到挑戰(zhàn)。

（一）邊境一線防控空間魯棒性不足

系統(tǒng)韌性中的魯棒性也稱穩(wěn)健性，通常指系統(tǒng)抵抗和應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力。此處指邊境地區(qū)由于地理空間的開(kāi)放性，社會(huì)資源的薄弱性，加大了防控環(huán)境的脆弱性，導(dǎo)致邊疆地區(qū)防控地理空間魯棒性較弱，基層社區(qū)應(yīng)對(duì)疫情沖擊的能力亟待加強(qiáng)。疫情爆發(fā)以來(lái)，邊境地區(qū)對(duì)正規(guī)通道入境人員均能較好把控。但云南與越南、老撾及緬甸接壤，邊境線長(zhǎng)達(dá)4060公里，鄰國(guó)間邊境除了正式通道外，還有不計(jì)其數(shù)易于通行的小道、便道及“一寨兩國(guó)”情況，再加上邊境地區(qū)人員緊缺，要想對(duì)邊境進(jìn)行全封閉防控，拉起一條人為的隔離帶并不現(xiàn)實(shí)。較長(zhǎng)的邊境線及復(fù)雜的地理環(huán)境，鄰國(guó)間邊民的習(xí)慣性日?；?dòng)，邊境地區(qū)人力資源短缺，使得邊境防控空間脆弱性巨大，隨著鄰國(guó)尤其緬甸疫情的蔓延，沿邊相應(yīng)邊境地帶由抗疫后方變?yōu)榍把?，“外防輸入”任?wù)艱巨且嚴(yán)峻。

案例1：云南省德宏州與緬甸接壤，全州有瑞麗、畹町兩個(gè)國(guó)家一類口岸，章鳳、盈江兩個(gè)國(guó)家二類口岸，有28個(gè)渡口、64條通道、若干非法便道、9條公路通往緬甸，邊境一線共有21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80個(gè)村、376個(gè)村寨，約21萬(wàn)人。西雙版納州與老撾、緬甸接壤，國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)9663公里，全州有磨憨口岸、打洛口岸、景洪港和西雙版納機(jī)場(chǎng)4個(gè)國(guó)家級(jí)口岸，以及勐滿、曼樁、新民、勐龍和勐宋5個(gè)重點(diǎn)邊境通道、4個(gè)邊民互市;更有民間交往長(zhǎng)期形成的50余條邊境通道，其他便道若干，抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個(gè)。文山州與越南接壤，邊境線長(zhǎng)438公里，有3個(gè)國(guó)家級(jí)口岸，269個(gè)抵邊村寨;與越南接壤的馬關(guān)縣，縣域國(guó)境線長(zhǎng)達(dá)138公里，邊境線上有11個(gè)村委會(huì)、52個(gè)村民小組與越南相連，且有4個(gè)邊境通道、1座邊境口岸、8個(gè)邊民互市點(diǎn)、29條便道和100余條小路。

由上可知，云南邊境地區(qū)除正規(guī)口岸外，很大一部分邊境一線既無(wú)屏障，也缺人把守，與鄰國(guó)之間往往有無(wú)數(shù)條（每個(gè)州50-100條）民間便道、小道，兩國(guó)邊民之間往來(lái)尋常便利。訪談中得知邊民間經(jīng)常相互走親串戚，入境之后隱蔽性較強(qiáng)，一旦相鄰的國(guó)家疫情爆發(fā)，云南邊境幾乎完全暴露于疫情之下，因此守好疫情防控的“南大門”任重道遠(yuǎn)。疫情爆發(fā)后，邊境各縣已經(jīng)積極行動(dòng)起來(lái)，實(shí)施“黨政軍警民五位一體群防群治”：德宏嚴(yán)防境外疫情輸入，正式通道全部暫停出入，117條非法便道全封堵;馬關(guān)縣在邊境一線全面設(shè)防堵截98個(gè)（其中：固定執(zhí)勤點(diǎn)7個(gè)，流動(dòng)查緝點(diǎn)11個(gè)，長(zhǎng)期使用執(zhí)勤點(diǎn)18個(gè)，臨時(shí)增設(shè)執(zhí)勤點(diǎn)80個(gè)）開(kāi)展24小時(shí)查緝封堵;在52個(gè)沿邊村寨組建56支600余人的巡邏巡查聯(lián)防隊(duì)，封堵非法便道27個(gè)，排查跨境非法婚姻境外方配偶3860人;西雙版納全部邊境實(shí)行嚴(yán)防嚴(yán)控，對(duì)全州303個(gè)抵邊村寨實(shí)行封閉式管理，縣級(jí)機(jī)關(guān)干部全部分批次下沉到邊境村寨24小時(shí)無(wú)間隙嚴(yán)守，邊境地區(qū)許多公職人員家庭自疫情爆發(fā)至今是全家齊動(dòng)員，分頭持續(xù)400余天參與邊境防控。

雖然現(xiàn)在邊境各縣均嚴(yán)格實(shí)施“黨政軍警民五位一體群防群治”，但對(duì)于綿長(zhǎng)的國(guó)境線來(lái)說(shuō)，防控人力、物力顯得十分有限，邊境地區(qū)特殊的地理環(huán)境使得防控空間脆弱性巨大，邊境防控面臨“內(nèi)防反彈”“外防輸入”雙重壓力及風(fēng)險(xiǎn)。2020年9月在云南瑞麗市發(fā)生的“兩個(gè)人封了一座城”就是這種風(fēng)險(xiǎn)的具象化呈現(xiàn)（至作者截稿之時(shí)，邊境瑞麗又因再次出現(xiàn)新增病例而封城）。

案例2：“兩個(gè)人封了一座城”，2020年9月14日上午，云南省衛(wèi)健委發(fā)布通告，瑞麗市發(fā)現(xiàn)2例輸入性新冠肺炎確診病例（自2020年3月14日該地清零后再次出現(xiàn)新冠病例）。當(dāng)晚11時(shí)，瑞麗市召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)就此事進(jìn)行通報(bào)：病例楊某某、依某均為緬籍女性，二人為雇主與保姆關(guān)系。2020年9月3日，楊某某攜3個(gè)孩子及2個(gè)保姆自緬甸偷渡入境，于中午14：00時(shí)左右到達(dá)并暫住瑞麗XX小區(qū)其姐楊貴某家。楊某某在9月3日—12日期間，曾去過(guò)菜市場(chǎng)、健身房、西餐廳及另一姐姐家（居住于另一小區(qū)）。9月10日，楊某某本人因自感嗅覺(jué)和味覺(jué)不敏感，在其姐楊貴某的陪同下，于早上8：52分滴滴打車至景成醫(yī)院做核酸檢測(cè)，9月13日確診，瑞麗市立即采取有關(guān)緊急措施，全市城區(qū)人員居家隔離，瑞麗城區(qū)全員開(kāi)展核酸檢測(cè)。此次輸入性病例發(fā)生突然，所幸瑞麗市相關(guān)部門響應(yīng)及時(shí)，云南省各地也積極支援，截至2020年9月19日10：30，所有287 254份樣本檢測(cè)完畢，檢測(cè)結(jié)果均為陰性，疫情最終得到較好控制。此次共有來(lái)自四川省核酸檢測(cè)隊(duì)，云南省疾控中心、急救中心等部門和保山市、大理州、麗江市等8支隊(duì)伍882名專業(yè)人員，同時(shí)，從德宏州州級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他縣市抽調(diào)564名醫(yī)務(wù)人員支援瑞麗市核酸采樣工作。此外，全州抽調(diào)550名警力組成六支應(yīng)急處突隊(duì)伍、70名特警成立工作組，協(xié)助衛(wèi)生部門進(jìn)行可疑人員查控，各縣市公安局抽調(diào)200余人，協(xié)助衛(wèi)生部門檢查轉(zhuǎn)運(yùn)疑似病人，抽調(diào)265名警力增援瑞麗市公安局，9個(gè)進(jìn)出城區(qū)疫情防控卡點(diǎn)開(kāi)展查緝工作。除了調(diào)動(dòng)大量的人力、物力之外，經(jīng)濟(jì)上的投入及停滯（如封城期間停播的“玉石直播”正常情況下平均每日成交5萬(wàn)單，約43億元）對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響不容小視。

皮爾斯·布萊克（Piers Blaikie）曾強(qiáng)調(diào)，（災(zāi)難的）脆弱性其實(shí)是植根于社會(huì)結(jié)構(gòu)與歷史過(guò)程之中的[3]。邊境地區(qū)空間的開(kāi)放性及邊民間互動(dòng)的尋常性早就根植于邊民社會(huì)，歷史淵源由來(lái)已久。此次新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)前所未有，它所帶來(lái)的沖擊考驗(yàn)著人類社會(huì)的方方面面，以限制流動(dòng)性來(lái)降低傳染風(fēng)險(xiǎn)的新冠疫情防控手段對(duì)邊境地區(qū)歷史慣習(xí)及自然條件的沖擊猝不及防，邊境地區(qū)脆弱性凸顯。人類學(xué)棲居視角（Dwelling perspective）強(qiáng)調(diào)環(huán)境與人（自然與文化、主體與客體）的混融（Tim Ingold，2003）。[14]依該視角來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性（Vulnerability）激化與彈韌性（Resilience）減持的結(jié)果。居住于邊境地區(qū)的邊民祖祖輩輩在此繁衍生息，開(kāi)放的邊境空間及尋常的邊民互動(dòng)并沒(méi)有讓生活在常態(tài)中的人們覺(jué)得有什么緊張及壓力，突如其來(lái)的重大傳染病使得這里環(huán)境與人的互融狀態(tài)被擾動(dòng)，脆弱性被激化，魯棒性不足，整個(gè)系統(tǒng)的應(yīng)急能力受到挑戰(zhàn)。

（二）特殊人群生存處境脆弱性加劇

新冠疫情的突發(fā)使得一些特殊人群的常態(tài)管理由于要服從疫情防控的大局安排而暫停，這使得這一群體的生存脆弱性更加凸顯。尤其是三類特殊人員[即社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員、社區(qū)矯正人員以及艾滋病患者]處境更為窘迫：疫情突然爆發(fā)后，社區(qū)負(fù)責(zé)這一群體的專職工作人員被調(diào)至抗疫一線，對(duì)他們的日常管理暫時(shí)擱置起來(lái);各社區(qū)實(shí)施封閉管理，社區(qū)戒毒（康復(fù)）與社區(qū)矯正人員不能去原來(lái)的指定地點(diǎn)進(jìn)行常規(guī)社區(qū)戒毒（康復(fù)）及社區(qū)矯正，艾滋病患者不能去指定地點(diǎn)進(jìn)行常規(guī)檢測(cè)和獲取藥物。這場(chǎng)不期而至的疫情擾動(dòng)了他們業(yè)已脆弱的生活，令他們生存空間更為局促，不僅常規(guī)治療難以為繼，必須履行的相關(guān)法律責(zé)任也不得不中斷。如何對(duì)這一群體進(jìn)行妥當(dāng)管理，相關(guān)部門尚未有針對(duì)性政策，基層專管員對(duì)此也一籌莫展。

1.艾滋病人生存脆弱性增大

通過(guò)走訪得知，基層社區(qū)艾滋病人的生存環(huán)境本就脆弱，這一方面源于社會(huì)對(duì)他們的排斥與疏離，另一方面源于其自身生理與心理狀況的不堪一擊。因而這一群體抗壓能力低，易出現(xiàn)極端行為，基層管理中一直把他們列為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。席卷全球的疫情，擾亂了他們的常規(guī)治療及日常管理，令他們生存境況更加脆弱。同時(shí)，艾滋病患者由于病理特殊性，肌體免疫系統(tǒng)功能缺失，必須定期到指定醫(yī)院進(jìn)行體檢并根據(jù)檢后情況用藥，藥物需隨診更換，因而日常無(wú)法進(jìn)行藥物長(zhǎng)期儲(chǔ)備。受疫情影響，患者難以到醫(yī)院進(jìn)行體檢取藥，其本就脆弱的生命安全保障受損，艾滋病患者安全感進(jìn)一步減退，針對(duì)性應(yīng)對(duì)措施的缺失則可能激化脆弱性，風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。

案例3：段某某（男，43歲）、李某某（男，52歲）均為SS鎮(zhèn)艾滋病患者，都是早期因吸毒而感染艾滋病，每月均需按時(shí)到昆明市主城區(qū)的專業(yè)醫(yī)院就診并需持續(xù)服藥抑制艾滋病。但由于疫情期間社區(qū)封閉管理對(duì)外交通暫停，段某某、李某某無(wú)法照舊正常前往定點(diǎn)醫(yī)院就診取藥，他們只能求助于專管人員。然在這特殊時(shí)期，專管人員又必須按疫情管理要求逐級(jí)匯報(bào)，方能為其安排專人專車（有的街道人手緊張根本無(wú)暇顧及此事，后果更麻煩）送抵昆明主城醫(yī)院，這樣就難免造成段某某、李某某艾滋病信息的擴(kuò)散，雖然工作人員嚴(yán)守保密紀(jì)律，但依然導(dǎo)致他們心理負(fù)擔(dān)加重，疑心他們的病情信息被擴(kuò)散，總感覺(jué)周圍人的一舉一動(dòng)都是在嫌棄他們排斥他們，不停地甚至半夜三更向?qū)９軉T打電話投訴抱怨，情緒異常激憤。

2.社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員境況窘迫

社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員在執(zhí)行社區(qū)戒毒（康復(fù)）的過(guò)程中，需要嚴(yán)格按照社區(qū)戒毒（康復(fù)）協(xié)議進(jìn)行社區(qū)戒毒（康復(fù)），具有嚴(yán)格的時(shí)效性，其定期的報(bào)到和尿檢結(jié)果將錄入相關(guān)系統(tǒng)并作為期滿后解除社戒（康）的依據(jù)。受疫情防控影響，他們難以準(zhǔn)時(shí)報(bào)到或尿檢，這將會(huì)直接影響其完成社戒（康）的時(shí)間，還面臨被既有系統(tǒng)自動(dòng)判定為違反協(xié)議、公安機(jī)關(guān)逮捕并進(jìn)行強(qiáng)制隔離戒毒的風(fēng)險(xiǎn)，可能出現(xiàn)的嚴(yán)重后果使得這類人煩躁不安。

案例4：段某、李某、張某三人，均為SS鎮(zhèn)社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員，由于長(zhǎng)期吸食毒品，在進(jìn)行強(qiáng)制隔離戒毒后仍有心癮，為鞏固戒毒效果，每月需定期到區(qū)里預(yù)防保健所服食美沙酮;同時(shí)，按照社區(qū)戒毒（康復(fù)）協(xié)議的規(guī)定，社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員必須每月到社區(qū)戒毒辦公室報(bào)到和尿檢，并將結(jié)果錄入系統(tǒng)作為解除社區(qū)戒毒（康復(fù)）的依據(jù)。但是，受新冠疫情影響，各地交通管制，政府相關(guān)部門有關(guān)業(yè)務(wù)暫停，部分需要靠美沙酮進(jìn)行脫毒治療的社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員就缺少了脫毒藥物，而幾乎所有的社區(qū)戒毒（康復(fù)）人員都無(wú)法正常報(bào)到和尿檢，加之疫情管控，出行受限，段某、李某、張某難以按規(guī)定履行相關(guān)行為而如坐針氈、焦躁不安，專管人員也因沒(méi)有相關(guān)政策指導(dǎo)而愛(ài)莫能助。

3.社區(qū)矯正人員處境尷尬

緩刑、保外就醫(yī)及拘役等社區(qū)矯正人員，按規(guī)定需定期到司法部門報(bào)到和匯報(bào)思想，該履行情況對(duì)他們尤為重要，決定著其保外就醫(yī)、緩刑等監(jiān)外執(zhí)行措施是否能夠繼續(xù)實(shí)施。疫情期間一來(lái)因?yàn)槿藛T緊缺，二則因?yàn)楦鞔宸忾]管理，這一群體無(wú)法定期報(bào)到和匯報(bào)思想，司法部門也無(wú)法按時(shí)進(jìn)行家訪，系統(tǒng)常規(guī)登記缺失，就可能被原有系統(tǒng)自動(dòng)判定為違反社區(qū)矯正協(xié)議進(jìn)而導(dǎo)致其被重新收監(jiān)。這使得這一群體整日憂心忡忡，專管人員也因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的政策指導(dǎo)而一籌莫展。

訪談1：我負(fù)責(zé)我們鎮(zhèn)上這塊工作，我們?nèi)?zhèn)將近60名社區(qū)矯正人員，分布在各個(gè)村委會(huì)，這期間一呢（呢：ne，為云南方言中的語(yǔ)氣詞，下同）他們出不來(lái)進(jìn)行思想?yún)R報(bào)，二呢我們所3個(gè)人全部都來(lái)蹲守卡點(diǎn)了，也忙不得管他們，他們那個(gè)著急得很呢，一天到晚我的手機(jī)都被打爆了，我又要守卡，簡(jiǎn)直手忙腳亂，忙瘋了，我也認(rèn)得他們急，我也急，但是咋個(gè)辦呢、我們也沒(méi)得相關(guān)政策呢指導(dǎo)。只要收到（他們的）電話，再忙也要先安撫他們（除此之外別無(wú)他法），也算前期與他們處得還算可以，他們也還是聽(tīng)我的話，但是我自己也知道這個(gè)后果很嚴(yán)重呢，萬(wàn)一一直得不到解決，他們一暴躁起來(lái)，麻煩就大了。所以呢，應(yīng)該趕緊出臺(tái)一些特殊時(shí)期對(duì)這類人群的管理辦法，一刀切的話，對(duì)特殊人群容易引起不良后果。

在邊疆基層的抗疫過(guò)程中，各級(jí)組織積極響應(yīng)國(guó)家與政府號(hào)召行動(dòng)起來(lái)全力抗擊疫情，取得了不俗成績(jī)，然而由于人力物力所限，忽略了對(duì)諸如社區(qū)三類人員等特殊人群的針對(duì)性管理，缺乏一些適應(yīng)當(dāng)前疫情特殊情況的政策指導(dǎo)，既有的常態(tài)化制度法規(guī)因不適合重大公共衛(wèi)生突發(fā)情景難以貫徹執(zhí)行，這一方面令基層工作人員無(wú)所適從，另一方面也加大了這些特殊人員生存脆弱性，在一定程度上疊加了疫情帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化能力受到了挑戰(zhàn)。

（三）基層防控人力資源冗余性欠缺

韌性理論中的冗余性，指稱備份、可補(bǔ)充、可替代性;新冠疫情的爆發(fā)使許多地方面臨人力資源儲(chǔ)備不足的困境，邊疆地區(qū)更是面臨人力資源冗余性緊缺的窘?jīng)r。不僅數(shù)量上捉襟見(jiàn)肘，部分防疫人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)及能力也差強(qiáng)人意，難以應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件的挑戰(zhàn)。

1.基層防控人員數(shù)量冗余性不足

云南邊境地區(qū)相關(guān)專業(yè)人員及管理人員數(shù)量一直十分有限，在重大疫情的沖擊下，更凸顯出專業(yè)人力資源匱乏的短板。在實(shí)地訪談中，所有被訪基層管理人員均表示，自疫情以來(lái)，人手不夠，所有工作人員齊上陣，每天上班平均12小時(shí)，一直是“5+2”“白+黑”上班模式，嚴(yán)控期間更是連軸轉(zhuǎn)。

訪談2：我們社區(qū)呢，下面有10個(gè)村民小組，（每個(gè)組）差不多有2000多（個(gè)別）接近4000人，還有這些居民組的和小區(qū)里面的，我們這邊的話總的接近20 000人，人手（5人）根本不夠，前面幾天連天連夜（上班），后面耐（堅(jiān)持）不住了，就（花錢）請(qǐng)一些村民來(lái)幫忙。

訪談3：我記得是年初二初三吧，通知我們上班，一直在忙這個(gè)事情，入戶去量，挨家挨戶的量（體溫），我們社區(qū)5000多人，要求哪家哪戶大體什么情況（體溫、返鄉(xiāng)）心里都要有譜氣（清楚）。人不夠嘛，就從社區(qū)，街道，從我們街道還有村子干部（抽調(diào)）。前面幾天是全部上陣，我們（后期）是輪班制度，差不多（每天）到晚上到十二點(diǎn)鐘，差不多將近兩個(gè)多月的時(shí)間都是這種來(lái)整（做）的。

訪談4：我們鎮(zhèn)124個(gè)（機(jī)關(guān)干部），連續(xù)工作31天（沒(méi)有休息日），24小時(shí)值班，平均每天工作時(shí)長(zhǎng)14小時(shí)，仿（像）我這種呢差不多18小時(shí)，我們鎮(zhèn)最先7個(gè)卡點(diǎn)，三天后封死3個(gè)（實(shí)在忙不過(guò)來(lái)了），剩下2個(gè)高速，2個(gè)主干道卡點(diǎn)，村級(jí)（卡點(diǎn)）就太多了，超過(guò)40個(gè);全鎮(zhèn)156平方千米，目前36萬(wàn)余人（流動(dòng)人口除外），然后旁邊的LJ鎮(zhèn)必須從我們鎮(zhèn)過(guò)（進(jìn)出）高速，LJ鎮(zhèn)約有2萬(wàn)人，所以我們這幾個(gè)卡點(diǎn)要保障約6萬(wàn)人的安全，卡點(diǎn)每天排查車輛1500余臺(tái)（輛），群眾4000余人，忙得沒(méi)日沒(méi)夜……

訪談5：我們派出所是典型的農(nóng)村基層派出所，實(shí)行綜合勤務(wù)模式。派出所共有警力15人，其中民警5人，文職輔警1人，勤務(wù)輔警9人。轄區(qū)共九個(gè)村民委員會(huì)，86個(gè)自然村，31 547人（不含流動(dòng)人口）。2020年01月27日至2020年02月28日疫情最嚴(yán)重期間，所有人都沒(méi)有休息日，每天最少工作10個(gè)小時(shí)以上，1/3以上（5人）帶病工作;

可見(jiàn)，面對(duì)突如其來(lái)的新冠疫情，基層專業(yè)工作人員緊缺，人力資源匱乏，所有工作人員都超負(fù)荷奮戰(zhàn)在抗疫一線，連日疲于應(yīng)對(duì)。工作人員超負(fù)荷連軸轉(zhuǎn)，給本人身體健康及工作質(zhì)量都帶來(lái)了影響，一些工作人員累倒在崗位，一些工作人員連天面對(duì)著成百上千的群眾，工作量非常大，容易出現(xiàn)耐心不足、疲于應(yīng)付，甚至是“粗暴執(zhí)法”的情況。

案例5：抗疫期間，云南省W州相關(guān)部門接到舉報(bào)，在進(jìn)出高速路口時(shí)遇到“暴力執(zhí)法”。該州指揮部交通保障組的一名副組長(zhǎng)遂駕駛私家車到幾個(gè)高速公路出入口，以普通群眾的身份通過(guò)，以切實(shí)了解實(shí)際工作的情況。到W市和Y縣的兩個(gè)高速公路出口，部分工作人員均對(duì)其“惡語(yǔ)相向”，對(duì)相關(guān)咨詢十分不耐煩，只是簡(jiǎn)單地告知是省上的要求，既沒(méi)有政策解釋也沒(méi)有引導(dǎo)被堵群眾如何到達(dá)目的地，引起很多現(xiàn)場(chǎng)群眾不滿。

2.基層部分防控人員勝任力欠佳

邊疆基層不僅專業(yè)人員數(shù)量缺口較大，高素質(zhì)管理人員也十分緊缺，一些基層管理干部甚至部分領(lǐng)導(dǎo)的勝任力亟待加強(qiáng)，實(shí)際工作中因政策理解不到位或?qū)嵤┎涣Χ鴮?dǎo)致防控行為出現(xiàn)偏差的情況時(shí)有發(fā)生。

案例6：疫情期間，云南省政府為了對(duì)公共場(chǎng)所及出入公共場(chǎng)所的人員進(jìn)行管控，實(shí)施“出入碼”政策，要求所有正常開(kāi)放的公共場(chǎng)所（機(jī)關(guān)單位、超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng)所）必須在出入口張貼“出入碼”，所有人員出入公共場(chǎng)所前必須掃碼，此舉措目的是一旦公共場(chǎng)所出現(xiàn)疫情，相關(guān)部門可及時(shí)準(zhǔn)確追蹤到密切接觸者，第一時(shí)間采取有效的管控措施。此政策出臺(tái)后，大部分縣市都能夠正確解讀“出入碼”政策，也嚴(yán)格實(shí)施此項(xiàng)措施。但時(shí)，S市和Q縣相關(guān)負(fù)責(zé)人在理解此項(xiàng)政策時(shí)出現(xiàn)了偏差，Q縣的相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“出入碼”政策的出臺(tái)，意味著全部商鋪可以正常營(yíng)運(yùn)，于是Q縣發(fā)布通知，所有商鋪只要實(shí)行“出入碼”，就可恢復(fù)正常營(yíng)運(yùn)，導(dǎo)致Q縣絕大部分商鋪在疫情尚未平穩(wěn)時(shí)就紛紛開(kāi)門營(yíng)業(yè)，大大增加了疫情蔓延的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)獨(dú)有偶，S市某街道的主要領(lǐng)導(dǎo)則將“出入碼”政策當(dāng)做一項(xiàng)普及任務(wù)，要求本轄區(qū)街道所有商鋪必須在出入口張貼“出入碼”，大部分沒(méi)恢復(fù)營(yíng)運(yùn)的商鋪也不得不在張貼“出入碼”，引起民眾的困惑與不滿。

疫情防控期間，從中央到地方各級(jí)政府都頒發(fā)了嚴(yán)密的防控政策和措施，疫情防控工作取得明顯成效。然而由于此次疫情爆發(fā)突然且蔓延形勢(shì)多變，部分措施屬于臨時(shí)性的應(yīng)急措施，雖然指導(dǎo)性非常強(qiáng)，但不可避免缺少細(xì)致的具體要求，基層執(zhí)行人員在解讀這些政策、措施時(shí)由于個(gè)人理解能力欠佳等原因，致使在實(shí)際落實(shí)中可能出現(xiàn)政策解讀偏差，引致部分政策措施落實(shí)不到位、不精準(zhǔn)，從而影響政策執(zhí)行的效果，給疫情防控帶來(lái)負(fù)面影響，影響基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的提升。

基層工作人員執(zhí)行不力或執(zhí)行過(guò)當(dāng)情況，不僅不利于進(jìn)行有效的疫情防控，而且容易激起干群矛盾，難以得到群眾支持和理解，令一些地方的疫情防控工作局面被動(dòng)，成效難盡人意。

此外，一些基層村干部并沒(méi)有真正理解此次防疫的相關(guān)政策內(nèi)涵，反而借題發(fā)揮為難群眾，尤其是部分臨時(shí)參與到防疫工作中的人員，既缺乏專業(yè)素養(yǎng)，也缺乏服務(wù)意識(shí)，卻憑借當(dāng)前身份所賦予的暫時(shí)權(quán)力，隨意作為，激發(fā)新的矛盾，增加新的風(fēng)險(xiǎn)。

案例7：村民張某小孩急病，需要出村進(jìn)行治療，村上防疫工作人員以防疫為名，不準(zhǔn)患者及其家屬出村，家屬苦苦哀求后，同意其出村治療，待患者治療后又不準(zhǔn)其進(jìn)村，引起群眾極大的不滿。

案例8：村委干部付某在全村排查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)村民李某家有人在打麻將，經(jīng)核實(shí)為一家四口在自家打麻將消磨時(shí)間，但村干部付某仍以防疫期間不能聚眾為由沒(méi)收其家庭成員之間自?shī)首詷?lè)的麻將，導(dǎo)致干群矛盾激化。

在邊疆基層抗疫中，人力資源從數(shù)量及勝任力均差強(qiáng)人意，系統(tǒng)冗余性堪憂?；鶎訄?zhí)行人員數(shù)量的短缺及能力的不足，在應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，激發(fā)了新的矛盾，帶來(lái)了一些次生風(fēng)險(xiǎn)，成為制約基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一個(gè)不容忽視的梗阻。

（四）疫情下農(nóng)村社區(qū)人際糾紛突出

毋庸置疑的是，疫情期間基層封閉式管理對(duì)有效控制疫情蔓延至關(guān)重要，但長(zhǎng)時(shí)間的封閉管理及對(duì)疫情的恐慌也伴生一些并發(fā)癥，諸如“鄰里糾紛”“干群糾紛”“家庭糾紛”等警情明顯增多?；鶎泳僬J(rèn)為原因主要是：突發(fā)的疫情在引致物資緊張的同時(shí)也使老百姓對(duì)疫情無(wú)比焦慮與恐慌，而社會(huì)疏導(dǎo)方式的相對(duì)單一沒(méi)有能有效緩解基層村民的恐慌和焦慮。長(zhǎng)時(shí)間的居家隔離，社區(qū)封閉管理，加劇了老百姓心理承受能力的脆弱性，平時(shí)雞毛蒜皮的小事，此時(shí)也往往被放大而引發(fā)警情，加劇了社區(qū)人際關(guān)系的緊張。

案例9：2020年01月24日至2020年02月23日期間，X縣公安局JY派出所共接警75起，同比增長(zhǎng)18846%;其中刑事警情1起（詐騙），同比下降400%;治安警情17起（包含賭博警情5起，打架斗毆7起、故意傷害3起、尋釁滋事2起）同比增長(zhǎng)14286%;糾紛警情41起，同比增長(zhǎng)310%;求助警情8起，同比增長(zhǎng)700%，舉報(bào)投訴（賭博、外地人進(jìn)入）警情增長(zhǎng)300%。

如上數(shù)據(jù)所示，疫情期間除刑事警情明顯下降外，其他類警情均大幅上升，警力緊缺的派出所干警在抗疫一線主力作戰(zhàn)的同時(shí)，還要抽出人員解決各種常態(tài)下并非警情的非常態(tài)警情，基層干警連軸轉(zhuǎn)全月無(wú)休成為常態(tài)，抗疫期間，該縣一干警犧牲在工作崗位。

訪談6：S警官，在疫情期間，由于封閉管理。農(nóng)村又沒(méi)有什么其他渠道讓整日封閉在家的村民疏導(dǎo)緊張情緒，于是報(bào)警成了他們排解緊張和焦慮的首選方式，有些警情令人哭笑不得。有一日我們所接到警情如下：（1）村里某學(xué)生（高中生）在家不聽(tīng)家長(zhǎng)的話，一天只顧玩手機(jī)，不看書，家長(zhǎng)報(bào)警請(qǐng)求警察去處理。（2）民村張某某家里沒(méi)有口罩了，村干部不準(zhǔn)出村，打110請(qǐng)求警察處理。（3）村民李某打妻子電話打不通，懷疑是去某家打麻將不回家，打110請(qǐng)求警察去幫忙叫回家。警察打電話聯(lián)系上了李某妻子，該女士稱丈夫想讓自己回家做飯，但自己今天要在親戚家吃飯不回家。警察去到報(bào)警人家里回復(fù)，報(bào)警人告訴警察自己不會(huì)煮飯沒(méi)飯吃，警察只好幫其聯(lián)系了外賣才算了結(jié)。（4）村民馬某某家隔壁（鄰居）一家人實(shí)在悶得慌，全家坐在一起打麻將消磨時(shí)間，X閑極無(wú)聊又不能參與，拿起電話就打110報(bào)警，警察趕到后哭笑不得。

課題組調(diào)查中得知，在疫情期間，只有約1/4的社區(qū)提供了心理疏導(dǎo)，3/4社區(qū)僅采用單一的嚴(yán)格封閉式管控。如此一來(lái)，各種嚴(yán)防舉措加上對(duì)疫情的擔(dān)憂加劇了普通村民的焦慮與恐慌，大量負(fù)面情緒的擠壓導(dǎo)致居民人際關(guān)系緊張，報(bào)警成為當(dāng)時(shí)很多村民疏解焦慮的一種途徑。這一方面增加了基層干警的工作壓力，另一方面也在一定程度上放大了鄰里糾紛與人際矛盾。而抗疫期間，各地的監(jiān)管場(chǎng)所（拘留所、看守所、戒毒所）一律實(shí)行全面封閉管理，一概不接受新增人員，這意味著基層積累的治安（打架斗毆、尋釁滋事等）案件不能消化部分群眾更加有恃無(wú)恐，致使治安警情急劇攀升而難以實(shí)時(shí)解決。

學(xué)者們尤為強(qiáng)調(diào)在抗災(zāi)減災(zāi)過(guò)程中人與人之間的社會(huì)關(guān)系至關(guān)重要。社會(huì)關(guān)系是構(gòu)筑社區(qū)資本的重要資源，亦是增強(qiáng)社區(qū)韌性的重要向度。有關(guān)社區(qū)韌性的評(píng)估體系中，社區(qū)居民之間的社會(huì)關(guān)系與信任是重要指標(biāo)（藍(lán)煜昕，2020）[1]。面對(duì)危機(jī)沖擊時(shí)，居民間信任感的程度、社會(huì)關(guān)系之間的共構(gòu)對(duì)社區(qū)恢復(fù)意義非凡。長(zhǎng)期封閉式管理、信息獲取有限、疏導(dǎo)方式缺乏，使得習(xí)慣于生活在熟人社會(huì)的農(nóng)村群眾突然間陷入一種社會(huì)性孤島，對(duì)疫情的恐慌、焦慮與煩躁不安投射到身邊的社會(huì)關(guān)系，放大了彼此間的不滿、猜忌與羨妒，人與人之間的信任變得脆弱，消彌了社區(qū)合力，減損了社區(qū)關(guān)系資本存量，分散且消耗了基層有限警力，對(duì)基層應(yīng)急管理效能具有不言而喻的消極影響。

四、基于系統(tǒng)韌性的邊疆基層應(yīng)急管理能力提升

黨的十八大把國(guó)家應(yīng)急管理能力建設(shè)納入“總體國(guó)家安全觀”的戰(zhàn)略系統(tǒng)，以構(gòu)建適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理新體制，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，其內(nèi)涵與目標(biāo)主要著力于執(zhí)行力及執(zhí)行效能。這表明在推進(jìn)治理體系及能力現(xiàn)代化過(guò)程中，一方面執(zhí)行主體要有勝任力;另一方面執(zhí)行客體要具有可操作性且能轉(zhuǎn)化成預(yù)期效能，系統(tǒng)韌性觀點(diǎn)所主張的營(yíng)造社會(huì)系統(tǒng)韌性能與這一目標(biāo)完成自洽。面對(duì)當(dāng)前動(dòng)態(tài)變化的時(shí)代，一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)應(yīng)該具有韌性，應(yīng)具有應(yīng)對(duì)、創(chuàng)新和適應(yīng)的靈活性?，F(xiàn)代化的社會(huì)系統(tǒng)管理應(yīng)該具有韌性，這一點(diǎn)在學(xué)界已經(jīng)逐漸成為共識(shí)。

對(duì)于邊境地區(qū)而言，生活在這里的兩國(guó)邊民日?；?dòng)、國(guó)境線、自然地理環(huán)境等要素構(gòu)成了這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，它們?cè)跉v史的演變中彼此作用，彼此制約。這一特殊的生存空間，是該系統(tǒng)中各要素互動(dòng)關(guān)聯(lián)及互滲疊合的結(jié)果，處在其中的各種要素交互能動(dòng)，彼此混融，在沒(méi)有外來(lái)擾動(dòng)的時(shí)候，這個(gè)系統(tǒng)平靜正常，一旦受到外來(lái)擾動(dòng)，系統(tǒng)天然的脆弱性被激化，魯棒性不足的弊端凸顯。在此種情況下，若要增強(qiáng)魯棒性，則應(yīng)該把系統(tǒng)中所有要素均納入考量的范疇，若僅選取其中某一項(xiàng)要素進(jìn)行強(qiáng)化，則可能出現(xiàn)顧此失彼的局面。在邊疆基層的抗疫中，外防輸入是當(dāng)前防疫的重中之重，對(duì)邊境各種可能導(dǎo)致流動(dòng)的通道進(jìn)行嚴(yán)格防控是當(dāng)前邊疆地區(qū)舉“黨政軍警民”五方之力通力合作之重點(diǎn)。隨著2020年9月瑞麗疫情的爆發(fā)及控制，云南省相關(guān)部門再次強(qiáng)化邊境防控，在原有舉措上推出了“五個(gè)管住”“5個(gè)24小時(shí)”“包片包段包線”“點(diǎn)長(zhǎng)段長(zhǎng)片長(zhǎng)”等舉措;然而相比開(kāi)放且隱蔽的綿長(zhǎng)的國(guó)境線，上述舉措還不能完全減緩其脆弱性，魯棒性亟待增強(qiáng)?！斑吘尘€太長(zhǎng)了，防不勝防啊，從合法渠道出入的好說(shuō)，就是那些從非法渠道出入的太難辦”一位基層工作者如是說(shuō)。故除去考慮管控邊境線要素之外，還應(yīng)該統(tǒng)籌考量整個(gè)系統(tǒng)的其他要素，比如歷史悠遠(yuǎn)的邊民間互動(dòng)、客觀自然環(huán)境等。此次疫情防控目前最有效的預(yù)防手段當(dāng)屬減少人際流動(dòng)，嚴(yán)格管控邊境線是“限制（阻斷）流動(dòng)”的最有效途徑，然“限制流動(dòng)”要求投入大量人力、物力。以瑞麗畹町小鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)邊境線長(zhǎng)28646公里，共設(shè)有100余個(gè)執(zhí)勤點(diǎn)，每天需要500多人24小時(shí)不間斷輪流守卡，以當(dāng)?shù)氐娜肆Γ?9 144人，2017年）連續(xù)400余天高質(zhì)量守邊顯然有點(diǎn)力不從心，這也是近期瑞麗再次出現(xiàn)疫情的一個(gè)客觀肇因。為了提升應(yīng)急管理效能，應(yīng)當(dāng)全面考量當(dāng)?shù)鼐唧w棲居生境，充分調(diào)動(dòng)這一棲居生境中的所有主體，同時(shí)夯實(shí)該生境中的短板，切實(shí)增加人力和物力資源投入，擴(kuò)充參與主體的范圍（倡導(dǎo)此生境之外的各方力量的積極補(bǔ)充與更替），疏解引導(dǎo)合理的流動(dòng)，勸阻暫不必要的流動(dòng)，依法嚴(yán)懲非法流動(dòng);同時(shí)積極采用現(xiàn)代化科技手段，（比如注射疫苗等方式）增強(qiáng)邊境地區(qū)棲居生境中個(gè)體抵御疾病侵蝕的能力;一旦此生境中乃至生境外圍的各方潛能被挖掘激活，防疫短板被補(bǔ)齊，邊境防控空間脆弱性減低，則魯棒性增強(qiáng)，邊境地區(qū)應(yīng)急治理效能將得到極大提升。

對(duì)邊疆基層特殊人群在抗疫期間生存窘?jīng)r進(jìn)行反思，可以發(fā)現(xiàn)，基層社區(qū)三類特殊人群疫情下生存脆弱性加大的主要原因并不是疫情本身，而更多地是缺乏適應(yīng)疫情特殊情境下的管理辦法及制度。常態(tài)下的相關(guān)辦法面對(duì)疫情沖擊已經(jīng)不具有可適性，新的舉措又遲遲沒(méi)能出臺(tái)，使得這些特殊人群在特殊時(shí)期處于一個(gè)基層管理上的盲區(qū)，加大了他們生存脆弱性及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。依照系統(tǒng)韌性的要求，對(duì)特殊人群的管理應(yīng)該具備依環(huán)境變化適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策與辦法，靈活處理特殊人群遇到的特殊困境，減少次生風(fēng)險(xiǎn)，提升基層應(yīng)急管理能力。

反觀疫情下農(nóng)村社區(qū)的人際糾紛，我們發(fā)現(xiàn)糾紛增加的主要原因是在防疫期間社區(qū)管理方式單一的居家隔離加重了農(nóng)村居民對(duì)疫情的恐慌及焦慮，在缺乏有效疏導(dǎo)及排遣渠道的情況下，報(bào)警成了居民們尋求安全感的重要途徑。這一途徑不僅增加了基層干警負(fù)擔(dān)，同時(shí)也放大了人際矛盾，造成了社區(qū)社會(huì)關(guān)系的疏離，消解了社區(qū)內(nèi)社會(huì)關(guān)系的合力，影響了應(yīng)急管理的效能。韌性系統(tǒng)自組織能力（Self-Organization）視角能為我們提供破解思路，社區(qū)基層組織可以充分發(fā)揮能動(dòng)性，采用多種途徑，在條件允許的情況下引導(dǎo)社區(qū)居民間的互動(dòng)互助，增加特殊時(shí)期社會(huì)疏導(dǎo)方式及內(nèi)容，緩解居民的恐慌與焦慮，化解鄰里間的日常沖突，用多樣化的方式來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件給基層帶來(lái)的社會(huì)糾紛及矛盾，切實(shí)提升基層應(yīng)急能力。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，健全公共安全體系，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從現(xiàn)代治理視角來(lái)看，在完善共建共治共享的社會(huì)治理制度的過(guò)程中，要求充分發(fā)掘和激活現(xiàn)行體制的制度活力，重點(diǎn)提升現(xiàn)代政府“法治”、社會(huì)有序“自治”與多元主體“共治”的能力。系統(tǒng)韌性視角較好地契合了這一理念，究其本質(zhì)，韌性是一種以能力為本的結(jié)構(gòu)，側(cè)重于功能、資本儲(chǔ)備及服務(wù)系統(tǒng)的能力。它的各種維度的強(qiáng)調(diào)最終都回歸于系統(tǒng)應(yīng)對(duì)外界沖擊能力這一核心要素，它強(qiáng)調(diào)的是系統(tǒng)對(duì)外界擾動(dòng)的主動(dòng)“應(yīng)對(duì)”，而非被動(dòng)“防御”。由于人類個(gè)體認(rèn)知的局限，我們對(duì)當(dāng)今瞬息萬(wàn)變的未來(lái)世界的假定是不充分、不完全的，未來(lái)的事件往往不可預(yù)料難以確定，“韌性框架能夠適應(yīng)這種不確定，因?yàn)樗恍枰_的預(yù)測(cè)未來(lái)的能力，而只需要增強(qiáng)系統(tǒng)韌性，以吸收和適應(yīng)未來(lái)可能出現(xiàn)的任何意想不到的形式的事件?！表g性理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的功能、資質(zhì)與服務(wù)能力，以及如何前瞻性地調(diào)動(dòng)和加強(qiáng)這些能力，以減少脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)，這一主張順應(yīng)了當(dāng)前國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化提升的要求。邊疆基層社會(huì)在應(yīng)急管理中若從系統(tǒng)韌性入手，強(qiáng)調(diào)基層系統(tǒng)魯棒性、冗余性、適應(yīng)性及多樣性，多元參與多方合作，合理區(qū)分政府管理、社會(huì)自治與多元共治類事務(wù)，激活多元主體的自治功能，豐富群眾參與社會(huì)治理的方式，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，基層應(yīng)急管理能力必將得到切實(shí)提升，從而有效推進(jìn)邊疆地區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

①本文受到云南大學(xué)民族學(xué)一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“邊疆地區(qū)基層組織COVID-19疫情應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程和實(shí)施措施調(diào)查與效能提升研究（YNUXG-022）”的資助。數(shù)據(jù)收集及個(gè)案訪談得益于課題組所有成員（張凱、沙華國(guó)、許鵬、李冬妍、鄧瑜蕓、黃姜鈺、周川博、嚴(yán)杰、申超等）。云南大學(xué)何明教授對(duì)本研究全程予以指導(dǎo)。

②參見(jiàn)瑪拉.貝納杜禧（Mara Benadusi）著，白晗、竇雪瑩譯，湯蕓校：《災(zāi)難管理中的兩面神雅努斯——仍有脆弱性，但已具彈韌性》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2017年第2期。

③參見(jiàn)Roberto E.Barrio著，高朋、張巧運(yùn)譯，《“在這里，我生活得并不舒服”人類學(xué)視野下的社區(qū)恢復(fù)能力》，《思想戰(zhàn)線》， 2015年第2期。

④ 參見(jiàn)張?jiān)?、湯蕓：《面向生活世界的災(zāi)難研究——人類學(xué)的災(zāi)難研究及其學(xué)術(shù)定位》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2011年第7期。 張?jiān)?，湯蕓：《“棲居生境”的彈韌性演進(jìn)營(yíng)造——轉(zhuǎn)向本體論的災(zāi)難人類學(xué)研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020年第4期。 張?jiān)骸吨袊?guó)人類學(xué)災(zāi)難研究的學(xué)理追求與現(xiàn)實(shí)擔(dān)當(dāng)——生活世界的可持續(xù)性與彈韌性機(jī)制的在地化營(yíng)造》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2016年第9期。

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收稿日期：2021-03-10責(zé)任編輯：王玨

基金項(xiàng)目：云南大學(xué)民族學(xué)一流學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“邊疆民族地區(qū)基層組織COVID-19疫情應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程和實(shí)施措施調(diào)查與效能提升研究（YNUXG-022）”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：郗春嬡（1972-），女，云南曲靖人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授，民族社會(huì)學(xué)博士，民族學(xué)博士后，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：民族地區(qū)公共管理與社會(huì)發(fā)展;張凱（1993-），云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)公共管理與社會(huì)發(fā)展;沙華國(guó)（1991-），云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)公共管理與社會(huì)發(fā)展;許鵬（1990-），云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：民族地區(qū)公共管理與社會(huì)發(fā)展。云南 昆明 650221