王曉潔

【摘 要】 “十四五”時(shí)期我國(guó)將步入中度人口老齡化社會(huì)，人口老齡化要求加大養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政保障支出。黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，要求提高財(cái)政支出效率。文章基于X省24個(gè)縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，采用實(shí)地調(diào)研法，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政保障資金進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：政策落實(shí)不精準(zhǔn)，影響了績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);財(cái)政支出進(jìn)度慢，當(dāng)年資金使用率低;民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展慢，體制障礙尚未消除;配套性措施缺失，社會(huì)資本參與度低。為此，提出了以下建議：規(guī)范項(xiàng)目管理，強(qiáng)化政府頂層設(shè)計(jì);多渠道增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與;打通養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“痛點(diǎn)”“堵點(diǎn)”，提升養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)活力;優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，完善補(bǔ)貼辦法;加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

【關(guān)鍵詞】 人口老齡化; 養(yǎng)老服務(wù); 財(cái)政保障資金; 績(jī)效評(píng)價(jià)

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F812? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2021）10-0002-07

一、引言

2020年X省老年人口占總?cè)丝诘谋壤秊?8%，基本進(jìn)入中度老齡化社會(huì)，預(yù)測(cè)2025年將進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，為應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，必須加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2016—2018年X省級(jí)財(cái)政共安排對(duì)市縣養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助資金103 500萬(wàn)元，其中一般公共預(yù)算安排37 680萬(wàn)元，福利彩票公益金安排65 820萬(wàn)元。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金主要用于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)貼、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、農(nóng)村互助幸福院建設(shè)補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)困難的高齡失能老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)補(bǔ)貼、養(yǎng)老護(hù)理人員一次性補(bǔ)貼、“愛(ài)心護(hù)理工程”示范基地和星級(jí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)補(bǔ)、養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)補(bǔ)貼和社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款貼息。為了深入貫徹落實(shí)黨的十九大“全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求，提升財(cái)政支出績(jī)效，本研究選取X省11個(gè)市、兩個(gè)區(qū)，每個(gè)市選取兩個(gè)縣，共24個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政保障資金績(jī)效評(píng)價(jià)。

二、養(yǎng)老服務(wù)保障資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及結(jié)果

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置情況

結(jié)合《X省部門(mén)工作活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架體系》和《X省項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)框架體系》總體要求及相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟(jì)性原則，緊密結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)活動(dòng)特點(diǎn)，構(gòu)建了三級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。

該指標(biāo)體系包括：（1）設(shè)置一級(jí)指標(biāo)4個(gè)，包括項(xiàng)目立項(xiàng)（30分）、項(xiàng)目過(guò)程管理（20分）、項(xiàng)目產(chǎn)出（36分）、項(xiàng)目效果（14分）。（2）設(shè)置二級(jí)指標(biāo)10個(gè)：項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)范性（8分）、項(xiàng)目績(jī)效管理科學(xué)性（12分）、項(xiàng)目資金落實(shí)（10分）、項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理（10分）、項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理（10分）、養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面擴(kuò)大（8分）、養(yǎng)老質(zhì)量水平提升（14分）、養(yǎng)老補(bǔ)貼政策落實(shí)（14分）、養(yǎng)老能力提升（4分）、社會(huì)滿(mǎn)意度（10分）。（3）設(shè)置三級(jí)指標(biāo)33個(gè)，分別是項(xiàng)目設(shè)置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員設(shè)置、制度保障、機(jī)制保障、技術(shù)保障、上級(jí)補(bǔ)助資金到位率、本級(jí)補(bǔ)助資金到位率、補(bǔ)助資金到位及時(shí)率、當(dāng)年資金使用率、實(shí)施方案、年檢年報(bào)、項(xiàng)目管理、績(jī)效管理、監(jiān)督檢查、資金管理、制度管理、財(cái)務(wù)核算、公開(kāi)公示、農(nóng)村互助幸福院服務(wù)覆蓋率、居家養(yǎng)老服務(wù)中心街道服務(wù)覆蓋率、護(hù)理型養(yǎng)老床位占比率、不能自理特困人員集中供養(yǎng)率、養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)能力建設(shè)、愛(ài)心工程星級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)、符合條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險(xiǎn)補(bǔ)貼到位率、居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)補(bǔ)貼到位率、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼到位率、經(jīng)濟(jì)困難高齡失能老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼到位率、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能力增長(zhǎng)率、社區(qū)養(yǎng)老能力增長(zhǎng)率、受益群體滿(mǎn)意度。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

1.項(xiàng)目立項(xiàng)方面

評(píng)價(jià)得分24.6分，得分率82%。整體看，項(xiàng)目資金使用基本符合省級(jí)確定的資金投向和結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目補(bǔ)助資金到位及時(shí)率較高（到位及時(shí)率在95%以上），加強(qiáng)了項(xiàng)目信息化管理，內(nèi)部控制管理制度執(zhí)行較好，制定了一系列養(yǎng)老服務(wù)體系政策落實(shí)的保障措施。不足之處：項(xiàng)目申報(bào)、論證普遍不充分;人員培訓(xùn)制度缺失，培訓(xùn)工作不到位;當(dāng)年資金使用率低。

2.項(xiàng)目過(guò)程管理方面

評(píng)價(jià)得分18.5分，得分率92.5%。整體看：一是業(yè)務(wù)管理比較到位。能夠認(rèn)真落實(shí)上級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策要求，按時(shí)對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展年檢，建立了日常監(jiān)督檢查機(jī)制，并聯(lián)合消防、食品監(jiān)管等部門(mén)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)定期監(jiān)督抽查，重視項(xiàng)目績(jī)效管理，對(duì)上級(jí)補(bǔ)助資金均按要求設(shè)立了績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)。二是財(cái)務(wù)管理比較規(guī)范。制度健全，核算準(zhǔn)確，撥付手續(xù)完備，公開(kāi)公示制度執(zhí)行較好。不足之處：績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展較慢，雖然確立了績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)，但多數(shù)縣（市、區(qū)）并沒(méi)有規(guī)范性開(kāi)展評(píng)價(jià)。另外，個(gè)別縣對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金管理使用政策掌握不準(zhǔn)，導(dǎo)致發(fā)放使用不夠規(guī)范。

3.項(xiàng)目產(chǎn)出方面

評(píng)價(jià)得分25.4分，得分率70.6%。整體看，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)產(chǎn)出的3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，“養(yǎng)老補(bǔ)貼政策落實(shí)”得分率最高（97%），主要是各項(xiàng)補(bǔ)助政策落實(shí)到位及時(shí);“養(yǎng)老覆蓋面擴(kuò)大”“養(yǎng)老質(zhì)量水平提升”兩個(gè)指標(biāo)得分率較低（得分率分別為46.5%、58%），主要是2017年之后互助幸福院建設(shè)進(jìn)展不快，居家養(yǎng)老服務(wù)中心覆蓋面不廣，護(hù)理型養(yǎng)老床位占比較低，愛(ài)心工程、星級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)急需加強(qiáng)。

4.項(xiàng)目效果方面

評(píng)價(jià)得分12.8分，得分率91%。整體看，三年來(lái)該省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)效果比較明顯，養(yǎng)老能力得以提升，從重點(diǎn)評(píng)價(jià)的24個(gè)縣（市、區(qū)）情況看，15個(gè)縣（市、區(qū)）養(yǎng)老床位數(shù)量逐年提高。從社會(huì)滿(mǎn)意度問(wèn)卷調(diào)查情況看，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)該省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)支持政策表示滿(mǎn)意，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量基本滿(mǎn)意。不足之處，各地工作開(kāi)展不平衡。評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)，有9個(gè)縣區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)量沒(méi)有增長(zhǎng)（其中兩個(gè)為負(fù)增長(zhǎng)），近一半縣（市、區(qū)）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增加數(shù)量為0。

三、養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政保障資金績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）政策落實(shí)不精準(zhǔn)，影響了績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

1.養(yǎng)老服務(wù)體系預(yù)算資金項(xiàng)目申請(qǐng)不精準(zhǔn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些縣（市、區(qū)）項(xiàng)目論證不充分，項(xiàng)目預(yù)算不精準(zhǔn)，多申請(qǐng)資金現(xiàn)象較為普遍。預(yù)算不精準(zhǔn)導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)工作較為被動(dòng)，只是根據(jù)上級(jí)資金下達(dá)情況開(kāi)展工作，不能預(yù)判養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資金需求情況，最終導(dǎo)致資金出現(xiàn)大量結(jié)余，或者出現(xiàn)個(gè)別補(bǔ)貼無(wú)法發(fā)放的情況。究其原因：一是養(yǎng)老服務(wù)管理人員對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策理解不到位，比如有的縣2018年申請(qǐng)“養(yǎng)老護(hù)理人員一次性補(bǔ)貼”時(shí)認(rèn)為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員也應(yīng)該享受補(bǔ)貼，實(shí)際上該項(xiàng)補(bǔ)貼只是針對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放，導(dǎo)致該項(xiàng)補(bǔ)貼申請(qǐng)比實(shí)際需求數(shù)大;二是管理部門(mén)相關(guān)人員存在“懶政”思想，如2018年文件規(guī)定，對(duì)發(fā)放的“經(jīng)濟(jì)困難失能老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼”需要聘請(qǐng)第三方進(jìn)行評(píng)估，但有的縣干脆沒(méi)有申請(qǐng)這項(xiàng)資金，導(dǎo)致符合條件的老年人無(wú)法享受該項(xiàng)福利。

2.資金支出和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

主要表現(xiàn)為：（1）資金支出超范圍。如把申請(qǐng)的本應(yīng)該用于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼用于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，而政策規(guī)定只對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼。（2）發(fā)放依據(jù)不正確，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化。政策要求運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼應(yīng)該按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住床位數(shù)進(jìn)行發(fā)放，但是一些縣市沒(méi)有嚴(yán)格依照省級(jí)規(guī)定發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，不是按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住床位數(shù)發(fā)放，而是按照工人工資、水費(fèi)、電費(fèi)等因素發(fā)放。（3）擅自提高或降低支出標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)補(bǔ)貼，個(gè)別縣沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行省定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（每個(gè)保險(xiǎn)年度每床補(bǔ)貼80元），有擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象。（4）養(yǎng)老服務(wù)體系資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不清晰。文件規(guī)定省級(jí)財(cái)政對(duì)新建面積不低于200平米的農(nóng)村互助幸福院給予20萬(wàn)元～80萬(wàn)元的一次性補(bǔ)貼，彈性空間太大，有的縣不考慮實(shí)際建筑面積，實(shí)行按同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

（二）財(cái)政支出進(jìn)度慢，當(dāng)年資金使用率低

養(yǎng)老服務(wù)體系補(bǔ)助資金支出進(jìn)度慢，當(dāng)年資金使用率低是普遍性問(wèn)題。調(diào)研組調(diào)查的24個(gè)縣區(qū)，只有三四個(gè)縣區(qū)的當(dāng)年資金使用率達(dá)到了90%，其余各縣財(cái)政支出進(jìn)度平均僅為56%，甚至有的縣當(dāng)年資金使用率為0%。當(dāng)年資金使用率低會(huì)造成當(dāng)年資金閑置，影響財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮。究其原因：一是各種管理因素導(dǎo)致相關(guān)管理部門(mén)未及時(shí)開(kāi)展資金申請(qǐng)、審核、發(fā)放工作。工作進(jìn)度緩慢，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金存在滯后一年或兩年發(fā)放的情況。如有的縣反映，由于民辦養(yǎng)老服務(wù)中心接受建設(shè)補(bǔ)貼后必須提供發(fā)票給民政部門(mén)，可是財(cái)政和稅務(wù)均無(wú)法開(kāi)票，導(dǎo)致補(bǔ)貼遲遲不能發(fā)放。二是縣級(jí)民政部門(mén)存在“寧愿多申請(qǐng)不能少申請(qǐng)”的心理。由于縣級(jí)資金申請(qǐng)時(shí)對(duì)本地養(yǎng)老服務(wù)體系補(bǔ)助資金預(yù)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致申請(qǐng)數(shù)額多，實(shí)際發(fā)放需求量小，資金結(jié)余較多，降低了資金整體支出率。而且即使資金無(wú)法支出完畢，財(cái)政部門(mén)通過(guò)盤(pán)活資金也會(huì)增強(qiáng)基層的財(cái)力，所以對(duì)基層部門(mén)來(lái)講“多申請(qǐng)”是其最佳決策機(jī)制。三是項(xiàng)目招投標(biāo)程序環(huán)節(jié)較多，耗時(shí)較長(zhǎng)。養(yǎng)老服務(wù)工程項(xiàng)目建設(shè)由于招投標(biāo)等各種原因耽誤工期，無(wú)法驗(yàn)收、無(wú)法結(jié)算，資金難以及時(shí)支付。四是機(jī)構(gòu)調(diào)整，熟悉業(yè)務(wù)的人員調(diào)離崗位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)民政部門(mén)正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，熟悉業(yè)務(wù)的人員調(diào)離原工作崗位，新接手人員業(yè)務(wù)不熟悉，對(duì)相關(guān)政策缺乏理解，導(dǎo)致資金未能及時(shí)支出。

（三）制度設(shè)計(jì)不完善，執(zhí)行效果不明顯

1.養(yǎng)老護(hù)理人員的補(bǔ)貼條件、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不合理

個(gè)別補(bǔ)貼項(xiàng)目在制度設(shè)計(jì)時(shí)考慮不夠全面，影響了實(shí)際執(zhí)行效果和工作效率。養(yǎng)老護(hù)理人員工作辛苦，但是普遍薪酬較低，因此需要財(cái)政補(bǔ)貼予以補(bǔ)償。目前X省的補(bǔ)貼方式是對(duì)符合條件的護(hù)理人員給予2 000元～3 000元一次性職業(yè)資格補(bǔ)貼。該省規(guī)定了嚴(yán)格的補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼條件和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際工作中能夠達(dá)到省級(jí)規(guī)定條件、享受補(bǔ)貼的護(hù)理人員較少。從基層實(shí)踐來(lái)看：一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員平均年齡50～60歲，文化水平大多達(dá)不到專(zhuān)科水平，因此拿不到此項(xiàng)補(bǔ)貼;而具有國(guó)家專(zhuān)業(yè)資格證書(shū)的年輕護(hù)理員，在基層工作1～2年，獲得護(hù)理員補(bǔ)貼后大多跳槽到高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者大城市工作，導(dǎo)致高端護(hù)理人才流失。另一方面，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛。據(jù)基層反映，政策規(guī)定“需要取得國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部頒發(fā)的職業(yè)資格證書(shū)”，而在實(shí)踐中人力資源部門(mén)已經(jīng)停止了此項(xiàng)培訓(xùn)工作，所以很多取得民政部門(mén)頒發(fā)的培訓(xùn)證書(shū)的護(hù)理人員無(wú)法取得補(bǔ)貼，影響了護(hù)理人員的工作積極性。

2.老年人補(bǔ)貼發(fā)放工作量大，效率低

政策規(guī)定，對(duì)低保家庭中60周歲（含）以上失能、半失能老年人按照月人均100元標(biāo)準(zhǔn)給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。但在補(bǔ)貼發(fā)放過(guò)程中，需要人工篩查經(jīng)濟(jì)困難老年人，增大了工作人員的工作量。人工篩查難度較大，具體流程如下：首先，將失能、半失能名單人員與最低保障信息系統(tǒng)中人員進(jìn)行比對(duì)，但是最低保障信息系統(tǒng)中是以戶(hù)為單位進(jìn)行登記的，因此若名單人員與系統(tǒng)中人員不一致時(shí)，還需要核對(duì)失能、半失能老年人與系統(tǒng)中人員關(guān)系，以確定此人確實(shí)為經(jīng)濟(jì)困難老年人。其次，對(duì)于自然減員情況，需要對(duì)名單進(jìn)行一次人工篩查。最后，如果考慮重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、工傷保險(xiǎn)生活護(hù)理補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼等因素，經(jīng)濟(jì)困難老年人補(bǔ)貼發(fā)放需要工作人員人工核查3～4次，增大了工作量，發(fā)放效率低下。究其原因，主要是針對(duì)困難群體的補(bǔ)貼項(xiàng)目多、散亂，缺乏資金整合，政策銜接困難，加之信息化手段落后，沒(méi)有相應(yīng)的信息系統(tǒng)支持，加大了基層工作人員的“無(wú)效”工作量?；鶎庸ぷ魅藛T必須付出百倍的精力進(jìn)行反復(fù)篩查，偶爾出現(xiàn)漏篩情況，被審計(jì)發(fā)現(xiàn)還得接受處分。

3.對(duì)老年人的補(bǔ)貼方式大多無(wú)法按政策規(guī)定執(zhí)行

政策規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的發(fā)放主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)，或以代金券形式發(fā)放給服務(wù)對(duì)象或養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，特殊情況也可結(jié)合本地實(shí)際發(fā)放現(xiàn)金。但在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，90%以上縣區(qū)的該項(xiàng)補(bǔ)貼是以現(xiàn)金形式發(fā)放的，出現(xiàn)了“特殊”變“一般”現(xiàn)象，開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的很少。

（四）社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展慢，體制障礙尚未消除

1.“短缺”與“閑置”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾

從X省社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體情況看，存在規(guī)模小、品牌效應(yīng)不強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是“閑置”與“短缺”并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。說(shuō)閑置，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)X省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位使用率為40%～50%;說(shuō)短缺，指的是收費(fèi)低、服務(wù)質(zhì)量好的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“一床難求”。這反映了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的供給和老年人的實(shí)際需求存在供需偏差。究其原因：一是X省老年人的平均收入較低，尤其是農(nóng)村老年人收入更低，難以滿(mǎn)足養(yǎng)老服務(wù)支出的需要;二是從養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平看，他們普遍反映收費(fèi)較低，基本上只能實(shí)現(xiàn)收支平衡。二者結(jié)合不難發(fā)現(xiàn)，收費(fèi)低、服務(wù)質(zhì)量好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“一床難求”，而大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空余率又較高。

2.面臨“融資難、培訓(xùn)難、發(fā)展難”困境

此次調(diào)研專(zhuān)門(mén)針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)做了問(wèn)卷調(diào)查，一個(gè)開(kāi)放性問(wèn)題是“目前您急需政府為您解決的事情是什么”。2018年X省出臺(tái)了多項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策激勵(lì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，但機(jī)構(gòu)還是反映“不解渴”，在關(guān)鍵問(wèn)題上無(wú)法獲得政府有效幫助。

一是融資難。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所需建設(shè)資金前期投入大，需要銀行貸款支持。2018年該省對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的十項(xiàng)補(bǔ)貼之一為“社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款貼息”，可是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)實(shí)際沒(méi)有一家社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠享受該項(xiàng)補(bǔ)貼，其原因在于社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的抵押物，無(wú)法滿(mǎn)足銀行所需要的貸款抵押條件，根本無(wú)法從銀行獲得貸款，所以也就無(wú)法享受該項(xiàng)補(bǔ)貼。

二是培訓(xùn)難。護(hù)理人員無(wú)法獲得正規(guī)的護(hù)理培訓(xùn)，導(dǎo)致一方面政府的補(bǔ)貼無(wú)法落地，另一方面無(wú)法達(dá)到國(guó)家文件規(guī)定“持有國(guó)家職業(yè)資格的養(yǎng)老護(hù)理員占養(yǎng)老護(hù)理員總數(shù)比例不低于30%”的要求。本來(lái)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)就存在護(hù)理人員短缺以及素質(zhì)不高的問(wèn)題，急需通過(guò)培訓(xùn)提升素質(zhì)，可是卻出現(xiàn)了“培訓(xùn)無(wú)門(mén)”的現(xiàn)象。

三是發(fā)展難。主要表現(xiàn)為消防改造缺乏資金支持，在規(guī)劃建設(shè)、土地審批、融資信貸、優(yōu)惠政策等方面存在難辦的問(wèn)題。

（五）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”體制改革不到位

1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革進(jìn)展緩慢

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革方向是“公建民營(yíng)”。由于“公建民營(yíng)”具體運(yùn)作機(jī)制缺乏明確的政策指導(dǎo)，政府和市場(chǎng)職能界定不清晰，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革進(jìn)展緩慢，并未按照“公建民營(yíng)”的改革思路引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作。調(diào)研中重點(diǎn)抽查了24個(gè)縣（區(qū)）的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在資源閑置、浪費(fèi)問(wèn)題，實(shí)際床位利用率平均為30%～40%，有不少地區(qū)的公辦養(yǎng)老院甚至出現(xiàn)工作人員大于所供養(yǎng)老年人的情形，比如某縣11個(gè)工作人員服務(wù)7個(gè)老年人。

2.“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”機(jī)制建設(shè)滯后，推廣經(jīng)驗(yàn)不足

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”尚未形成有效推廣的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑱C(jī)制建設(shè)明顯滯后。目前X省的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”主要有四種模式，即大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療門(mén)診、醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)院簽約、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立聯(lián)合體，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院簽約是普遍形式。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然很多市出臺(tái)了“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的文件，甚至有的縣級(jí)層面也出臺(tái)了文件，但總的來(lái)講還處于“形式大于內(nèi)容”階段，諸如養(yǎng)老床位和醫(yī)療床位互相轉(zhuǎn)化，在醫(yī)保結(jié)算和慢性病程序?qū)徟仁玛P(guān)老年人切身利益方面未真正做到“融合”發(fā)展。

（六）配套性措施缺失，社會(huì)資本參與度低

按照X省《“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，到2020年全面建成以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，明晰了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的關(guān)系，三者之間的比例為“9073”，其中“居家養(yǎng)老”占90%，“社區(qū)養(yǎng)老”占7%，“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”占3%。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，制約養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素較多，相關(guān)配套性措施缺失是一個(gè)突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

1.居家養(yǎng)老所需的養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)滯后

2018年X省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金的十項(xiàng)補(bǔ)貼之一為“養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)補(bǔ)助”，但是2018年養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)補(bǔ)助資金實(shí)際支出為零。雖然各市都建立了12349平臺(tái)，但實(shí)際利用率不高，也沒(méi)有真正在就餐、就醫(yī)、緊急求助等生活照料與醫(yī)療服務(wù)以及精神關(guān)愛(ài)服務(wù)等方面發(fā)揮“智慧養(yǎng)老”的作用。如何實(shí)現(xiàn)信息化養(yǎng)老服務(wù)與相關(guān)實(shí)體服務(wù)有效對(duì)接、融合是今后的努力方向。

2.居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不足

2018年十項(xiàng)補(bǔ)貼中包括“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼”，調(diào)研的24個(gè)縣區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的覆蓋率在60%左右，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)大多居家養(yǎng)老服務(wù)中心、社區(qū)老年人日間照料中心沒(méi)有開(kāi)展活動(dòng)，形同虛設(shè)。即使開(kāi)展比較好的地區(qū)，也只是能滿(mǎn)足老年人的部分需求，大多無(wú)法提供相應(yīng)的配餐服務(wù)。究其原因，主要是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提供不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于新建設(shè)小區(qū)，雖然在規(guī)劃審批時(shí)包含了養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施，但竣工驗(yàn)收時(shí)95%以上小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施都沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)（或是沒(méi)有建設(shè)，或是建設(shè)面積不足），但照樣能通過(guò)驗(yàn)收，民政部門(mén)無(wú)法參與驗(yàn)收管理，導(dǎo)致即使不符合規(guī)定，也能照常驗(yàn)收交工，反映了部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不夠。

3.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)方面社會(huì)資本參與不足

目前95%的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心是由政府管理運(yùn)營(yíng)的，X省僅對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行建設(shè)補(bǔ)貼，而后期的運(yùn)營(yíng)缺乏經(jīng)費(fèi)保障，即使社會(huì)資本進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域，其利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)在哪里？如果這些問(wèn)題不能有效解決，未來(lái)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的有效運(yùn)營(yíng)將成為難點(diǎn)。

（七）滿(mǎn)足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求路徑不清晰

農(nóng)村互助幸福院是滿(mǎn)足農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的載體。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除少數(shù)較富裕的地區(qū)農(nóng)村互助幸福院正常運(yùn)營(yíng)外，大多數(shù)農(nóng)村互助幸福院實(shí)際利用率不高，處于閑置浪費(fèi)狀態(tài)。X省2015年農(nóng)村互助幸福院服務(wù)覆蓋率就已達(dá)到75%，2018年為78%，有些縣已不再新建幸福院。一方面，由于省級(jí)財(cái)政資金補(bǔ)助只考慮到幸福院建設(shè)問(wèn)題，未考慮到實(shí)際運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，村集體無(wú)法支撐后期的運(yùn)營(yíng);另一方面，從幸福院的功能定位看，是由較年輕的、身體好的照顧年長(zhǎng)的、身體差的，實(shí)現(xiàn)互助、合作養(yǎng)老，但不能解決失能、半失能老年人的養(yǎng)老問(wèn)題。因此農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給目前還是一個(gè)空白，如何滿(mǎn)足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，路徑不清晰。

四、完善養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政保障資金使用的政策建議

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)

首先，政府要在養(yǎng)老服務(wù)的宏觀(guān)領(lǐng)域啟動(dòng)“大手筆”建設(shè)項(xiàng)目。針對(duì)X省基本養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)覆蓋面低、質(zhì)量不高、養(yǎng)老護(hù)理人員短缺，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模小、品牌效應(yīng)不足，以及管理、籌資和服務(wù)提供等存在制度碎片化的問(wèn)題，需要政府打造高水平、高標(biāo)準(zhǔn)、示范性、引領(lǐng)性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盤(pán)活閑置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，在增加養(yǎng)老服務(wù)有效供給等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。其次，制定養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的政府清單。政府清單其實(shí)是明晰政府和市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的界限，基本養(yǎng)老服務(wù)的清單清楚了，再對(duì)照清單對(duì)接政府的投資機(jī)制，然后通過(guò)政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的方式激活市場(chǎng)。遵循這種思路，政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的功能一方面是補(bǔ)市場(chǎng)“缺位”，另一方面是培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，為市場(chǎng)主體的培育掃清障礙，解決影響?zhàn)B老服務(wù)市場(chǎng)的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。

（二）完善系列配套性措施，提升智慧養(yǎng)老服務(wù)水平

1.多渠道增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有效供給

一是新建小區(qū)必須根據(jù)規(guī)劃要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用，民政部門(mén)要參與評(píng)審驗(yàn)收。對(duì)于竣工驗(yàn)收時(shí)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施沒(méi)有按照規(guī)劃建設(shè)，或者減少面積的均不能合格驗(yàn)收。已經(jīng)交付使用的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，由民政部門(mén)履行監(jiān)管職責(zé)，確保養(yǎng)老服務(wù)用途，避免另作他途。二是對(duì)老舊小區(qū)可以通過(guò)政府回購(gòu)、租賃等方式補(bǔ)上養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施欠賬。三是拓展存量資源，增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給。對(duì)政府和事業(yè)單位的空置房屋，各縣區(qū)和街道可允許免費(fèi)提供給社會(huì)力量，供其在社區(qū)為老年人開(kāi)展日間照料、康復(fù)護(hù)理、助餐助行等服務(wù)。

2.鼓勵(lì)社會(huì)資本參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的短板：一是建設(shè)不足，二是“運(yùn)營(yíng)”沒(méi)有有效展開(kāi)。相比建設(shè)不足，筆者認(rèn)為如何開(kāi)展有效“運(yùn)營(yíng)”是更大挑戰(zhàn)。X省居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)主體是街道辦事處，難以有效運(yùn)營(yíng)的根本原因是經(jīng)費(fèi)保障不足，政府運(yùn)營(yíng)為主體的模式難以可持續(xù)發(fā)展，必須引導(dǎo)社會(huì)資本參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。而社會(huì)力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供是以“營(yíng)利”為前提的。因此政府：一要放寬準(zhǔn)入，免費(fèi)提供養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù);二要給予社會(huì)資本提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在電費(fèi)、水費(fèi)等方面的價(jià)格優(yōu)惠，并給予相應(yīng)的稅費(fèi)減免;三要優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。該省規(guī)定對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心給予建設(shè)補(bǔ)貼，下一步可以考慮給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼?？梢砸?guī)定對(duì)開(kāi)展活動(dòng)以及能提供日托、全托、助餐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康養(yǎng)服務(wù)等功能的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，在一定期限內(nèi)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，培育社會(huì)資本提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)走上正途后，財(cái)政再取消此項(xiàng)補(bǔ)貼。

3.提高智慧化養(yǎng)老服務(wù)水平

X省智慧化養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面低，服務(wù)水平有待提高。該省應(yīng)該大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的智慧化設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展智慧型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù);促進(jìn)新一代信息技術(shù)和智能產(chǎn)品在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，推廣遠(yuǎn)程智能安防監(jiān)控等技術(shù)，提升照護(hù)服務(wù)效率。只有不斷完善居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才能高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)X省“居家為基礎(chǔ)”的養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)。

（三）加快養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革

1.加快建設(shè)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”領(lǐng)域的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制

人社、醫(yī)保、民政等相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)合作，協(xié)調(diào)利益，梳理影響醫(yī)養(yǎng)融合的制約因素，支持各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以多種多樣的形式開(kāi)展合作。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)診所、衛(wèi)生所、醫(yī)務(wù)室的，可以取消行政審批，實(shí)行備案制;醫(yī)保管理部門(mén)應(yīng)綜合考慮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的特殊性，制定相適應(yīng)的管理政策，確保醫(yī)療床位和養(yǎng)老服務(wù)床位的相互轉(zhuǎn)化。同時(shí)民政部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)，幫助他們開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作（調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)想開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，可是卻不知道應(yīng)該如何開(kāi)展）。鼓勵(lì)醫(yī)護(hù)人員到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，并在職稱(chēng)評(píng)定等方面享受同等待遇。

2.完善長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)制度

X省開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)試點(diǎn)的地區(qū)比較少，只能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保職工，而城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民等部分弱勢(shì)群體被排除在外。今后應(yīng)積極探索長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)基金籌集的可行路徑，建立渠道多樣、來(lái)源穩(wěn)定、個(gè)人權(quán)利義務(wù)對(duì)等的籌資機(jī)制，爭(zhēng)取把更多的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員也納入制度中，享受均等的公共服務(wù)。

3.加快推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革

一方面，允許公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在充分滿(mǎn)足兜底保障需求的前提下向社會(huì)開(kāi)放，并由市縣級(jí)有關(guān)部門(mén)制定收費(fèi)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn);另一方面，大力推進(jìn)公建民營(yíng)，今后新增的政府投資養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施原則上均采取委托社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)的模式，提高運(yùn)行效率和服務(wù)水平。公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格形成機(jī)制，可以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際成本為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮政府投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、供求關(guān)系和社會(huì)承受能力等因素制定和調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)。

（四）打通養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的“痛點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”

1.拓寬社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)投融資渠道

為打破“融資難”瓶頸，暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，要綜合運(yùn)用支小再貸款等政策工具，引導(dǎo)商業(yè)銀行加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的信貸支持力度;支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)發(fā)行長(zhǎng)期限債券，用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等投資回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目建設(shè);財(cái)政繼續(xù)提供社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)商業(yè)貸款貼息。

2.綜合推進(jìn)“放管服”，解決“發(fā)展難”

一是完善“備案制”。建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案管理制度，預(yù)估“許可”改“備案”可能遇到的新情況和新問(wèn)題。二是建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的綜合監(jiān)管制度。在“放”的同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)管好養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施設(shè)備、消防、食品的安全，逐步建立全覆蓋、全方位、全過(guò)程的監(jiān)管格局。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，明確各部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，建立各司其責(zé)、各盡其職的跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。三是解決“發(fā)展難”。為社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)因未辦理不動(dòng)產(chǎn)登記、土地規(guī)劃等手續(xù)問(wèn)題未能通過(guò)消防審驗(yàn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民政部門(mén)應(yīng)該盡快提請(qǐng)省級(jí)人民政府組織有關(guān)部門(mén)集中研究處理。

3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)

X省護(hù)理人員短缺，有證件的護(hù)理人員不足30%，嚴(yán)重制約養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。為此，從長(zhǎng)期看，要多渠道擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員規(guī)模，推動(dòng)各類(lèi)院校特別是職業(yè)院校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè);短期看，要建立健全養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)機(jī)制和繼續(xù)教育制度，可以給予養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、管理人的培訓(xùn)。

（五）探索滿(mǎn)足農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的新路徑

建議對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村互助幸福院進(jìn)行分類(lèi)重組改造。一是現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的農(nóng)村互助幸福院向養(yǎng)老院轉(zhuǎn)化，保證每個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）至少有1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以考慮引入社會(huì)資本采取公建民營(yíng)方式進(jìn)行。二是把部分農(nóng)村互助幸福院打造成居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，政府適當(dāng)提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，以滿(mǎn)足正常運(yùn)營(yíng)。

（六）提高養(yǎng)老服務(wù)的資金支持比例，整合補(bǔ)貼制度

1.提高彩票公益金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的比例

X省的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金主要來(lái)源于公共財(cái)政預(yù)算和福利彩票公益金收入，其中福利彩票公益金占主要部分，省級(jí)規(guī)定福利彩票公益金用于養(yǎng)老服務(wù)的比例不低于50%。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)文精神，到2022年要將不低于55%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，因此可以研究進(jìn)一步提高彩票公益金的比例，建議將政府用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金中不低于60%的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。

2.優(yōu)化財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)

貫徹2019年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》要求，對(duì)原有的養(yǎng)老服務(wù)支持政策做適當(dāng)調(diào)整，建議增加民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)消防安全達(dá)標(biāo)工程獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、農(nóng)村互助幸福院運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老服務(wù)信息化一次性建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，修改完善養(yǎng)老護(hù)理人員一次性補(bǔ)貼的條件。

3.整合老年人補(bǔ)貼制度，提高發(fā)放效率

根據(jù)X省實(shí)際，整合經(jīng)濟(jì)困難失能老年人補(bǔ)貼和殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、工傷保險(xiǎn)生活護(hù)理補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼等制度，集中補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用;優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼管理，開(kāi)發(fā)軟件，提高發(fā)放效率。

（七）深化績(jī)效預(yù)算管理改革，提升項(xiàng)目績(jī)效

1.加強(qiáng)管理人員養(yǎng)老服務(wù)政策的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

養(yǎng)老服務(wù)資金支出進(jìn)度慢、補(bǔ)貼資金發(fā)放不規(guī)范、預(yù)算申請(qǐng)不科學(xué)等問(wèn)題很大程度上是由于管理人員業(yè)務(wù)不熟悉造成的。所以財(cái)政、民政部門(mén)應(yīng)定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)宣講解讀養(yǎng)老服務(wù)最新政策精神，提升管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，使之熟悉掌握并深刻領(lǐng)會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策精神，以便正確理解養(yǎng)老服務(wù)政策，提高預(yù)算申請(qǐng)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。

2.規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算編制

進(jìn)一步改革完善項(xiàng)目申報(bào)、審核、審批機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，加快項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，減少項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)和資金結(jié)余，提高項(xiàng)目資金使用績(jī)效。

3.預(yù)算分配和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤

對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)資金兩年還未使用完成的，不再由縣級(jí)財(cái)政盤(pán)活，而是作為扣減項(xiàng)在下一年預(yù)算安排時(shí)扣除;對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)展順利完成的要予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，并在下一年度預(yù)算安排時(shí)體現(xiàn)。